1 Einleitung

„Vertragsbasierte Rüstungskontrolle scheint out zu sein“ (Neuneck 2008, S. 128). So urteilte vor zwölf Jahren ein Experte auf dem Gebiet nuklearer Waffen. Dieser Befund ist nicht nur gegenwärtig aktuell (Daase et al. 2019; Neuneck 2020, S. 173; Graef 2020, S. 178; Kühn 2020), sondern besitzt für Asien mit den beiden Regionen Süd- und Ostasien eine noch größere Relevanz. Die formelle und verbindliche, d. h. auf Verträge gestützte Form der Rüstungskontrolle spielt hier nur eine äußerst begrenzte Rolle, und Verträge werden dort bisweilen „eher als Problem, denn als Lösung“ (Brzoska 2012) angesehen. Besonders die beiden südasiatischen Kernwaffenstaaten Indien und Pakistan verweigern die Mitgliedschaft in multilateralen und verbindlichen Rüstungskontrollabkommen, blockieren Fortschritte in internationalen Foren und lehnen bilaterale und regional definierte Beschränkungen und Steuerungen von Rüstungsdynamiken ab.Footnote 1

Die Probleme formeller Rüstungskontrolle haben zu Forderungen nach „neue[n] Verfahren, Technologien und Strategien für ein wirkungsvolles Krisenmanagement im Nuklearzeitalter“ (Neuneck 2018, S. 598) sowie nach „neue[n] Impulse[n]“, die „dringend gebraucht“ würden (Maas 2019), geführt. Wie genau solche Strategien und Impulse aussehen könnten, wirft die grundsätzliche Frage der Form der Rüstungskontrolle auf. Ein kursorischer Blick in die LiteraturFootnote 2 zeigt, dass das Verständnis von Rüstungskontrolle zumindest in Teilen ein formales und vertragsbasiertes ist (Boysen 1984, S. 158; Neuneck und Mölling 2005, S. 31; Becker et al. 2008, S. 13Footnote 3; Rosert 2011, S. 267; Sauer und Schörnig 2014, S. 125Footnote 4). Informellen und unverbindlichen Ansätzen wird lediglich der Charakter einer Hilfskonstruktion zugestanden, die „eher der Stimulierung von Prozessen dienen, die in der Unterzeichnung völkerrechtlich bindender Rüstungskontrollverträge münden“ (Becker et al. 2008, S. 18). Ein eigenständiger Wert – auch ohne die Unterzeichnung eines Vertrages angestoßen zu haben – wird informellen Strategien somit nicht zugestanden.Footnote 5

An dieser Stelle setzt der vorliegende Aufsatz an. Ziel ist es, den Beitrag der gradualistischen Rüstungskontrolle als informeller Strategie zur Stabilisierung zwischen Kernwaffenstaaten aufzuzeigen.Footnote 6 Mit dieser Ausrichtung ordnet sich der Aufsatz in eine ältere Forschungstradition ein, deren wesentliche Arbeiten bereits vor 26 oder mehr Jahren erschienen sind (Osgood 1962; Etzioni 50,51,a, b; Thränert 1986; Ramberg 1993; Downs und Rocke 1993)Footnote 7 und mehrheitlich auf das Verhältnis USA-Sowjetunion/Russland fokussiert waren. Beiträge, die über den nördlichen Kontext hinausgehen und sich beispielsweise informellen Rüstungskontrollansätzen im indisch-pakistanischen Verhältnis widmen, gehen dabei wenig analytisch vor und reflektieren kaum Kriterien und Bedingungen (Biringer 2001; Singer und Sands 2001; Kumar und Vannoni 2004; Dalton und Krepon 2015).Footnote 8 Ein zweites Ziel dieses Aufsatzes ist deshalb auch die Entwicklung eines Analyserahmens, der es erlaubt, die Optionen und Spielräume der gradualistischen Strategie zu bewerten.

Der Aufsatz ist dabei wie folgt strukturiert: Im zweiten Abschnitt werde ich die zentralen Annahmen der nuklearen Rüstungskontrolle darstellen und den Begriff informelle Rüstungskontrolle definieren. Teil 3 hebt wesentliche Aspekte des Gradualismus bzw. der gradualistischen Rüstungskontrolle hervor und verdeutlicht die Unterschiede zwischen dem klassischen bzw. abrüstungsorientierten und dem stärker zur Stabilität hin ausgerichteten Ansatz. Im vierten Teil wird dann ein zweifacher Analyserahmen entwickelt, der konkrete Anwendungsbereiche, Kriterien und Rahmenbedingungen für die gradualistische Rüstungskontrolle benennt. Der fünfte Abschnitt macht diesen Analyserahmen für die indisch-pakistanischen Beziehungen nutzbar, um den Beitrag der gradualistischen Rüstungskontrolle anhand konkreter Schritte offenzulegen. Kap. 6 stellt abschließend die zentralen Ergebnisse vor und wirft weitergehende konzeptionelle und praktische Fragen auf.

2 Nukleare Rüstungskontrolle und informelle Strategien

Rüstungskontrolle bzw. bestimmte Praktiken und Regelungen, die heute unter diesen Begriff gefasst werden können, gab es bereits vor der Entwicklung und Verbreitung von Nuklearwaffen (vgl. Smith 2009, S. 21–24). Darüber hinaus wurde das Konzept auch für andere Bereiche und Waffensysteme wie konventionelle Rüstung, biologische und chemische Kampfstoffe oder den Weltraum genutzt. Für den Cyberraum und autonome Waffen ist Rüstungskontrolle ebenfalls grundsätzlich denkbar (Litwak und King 2015; Altmann und Sauer 2017). In diesem Aufsatz konzentriere ich mich auf die nukleare Rüstungskontrolle.

Nukleare Rüstungskontrolle verfolgt die Ziele Kriegsverhinderung bzw. Verhinderung des Kernwaffeneinsatzes, Schadensbegrenzung im Falle eines Kernwaffeneinsatzes und Senkung der Rüstungsausgaben (Müller und Schörnig 2006, S. 124).Footnote 9 Besonders die Entwicklung von Kernwaffen und deren Zerstörungspotential rückten die Kriegsverhinderung in den Fokus. Sprachlich wurde dieses Ziel mit dem Begriff Stabilität geprägt, wobei eine Beziehung dann als stabil gilt, wenn die Wahrscheinlichkeit eines Kernwaffeneinsatzes gering ist (Forndran 1979, S. 20; Thränert 1986, S. 272; Müller und Schörnig 2006, S. 125).Footnote 10 Rüstungskontrolle konzentriert sich dabei auf jene Faktoren, die den Einsatz von Kernwaffen beeinflussen können.Footnote 11

Fundamental für das gesamte Verständnis der Rüstungskontrolle sind folgende Annahmen: Erstens ist Rüstungskontrolle Teil einer „kooperative[n] Sicherheitspolitik“ (Becker et al. 2008, S. 27; eigene Hervorh.; vgl. auch Mutschler 2013, S. 30);Footnote 12 Daraus folgt, zweitens, dass der Gegner gleichzeitig auch Partner sein muss (Schelling und Halperin 1985, S. 2); und schließlich, drittens, kann „der Verzicht auf militärische Optionen gelegentlich sicherheitssteigernd und nicht sicherheitsmindernd wirk[en]“ (Müller 2005, S. 249). Vertreter*innenFootnote 13 der Rüstungskontrolle gehen daher von einem „wohlverstandene[n] Eigeninteresse aus, die Sicherheitsinteressen des Gegenübers immer mitzudenken“ (Thränert 2019, S. 18; vgl. auch Doyle 2013, S. 25).

Mit diesen Annahmen grenzt sich die nukleare Rüstungskontrolle bewusst von Strategien ab, die auf Dominanz und Kriegführung abzielen, da diesen eine immanente Instabilität und ein Eskalationspotential unterstellt wird (vgl. Blair 1985, S. 19–20).Footnote 14 Rüstungskontrolle wird dabei nicht ausschließlich als eine auf Technologie abzielende Managementstrategie, sondern auch als politisches Instrument begriffen (Krell 1982, S. 114; Forndran 1979, S. 14), das zur Transformation von Konflikten beitragen kann (Becker et al. 2008, S. 28).

Rüstungskontrolle lässt sich grundsätzlich für informelle Ansätze öffnen (vgl. Forndran 1979, S. 21; Thränert 1986, S. 54; Gray 1993, S. 97; Larsen 2009, S. 3), denn die Ziele sagen zunächst nichts über die Mittel und Wege aus, diese zu erreichen. Unter informeller Rüstungskontrolle werden hier alle Maßnahmen und Schritte verstanden, die ohne formelle Verhandlungen und Verträge den Zielen der Rüstungskontrolle – vor allem der Verhinderung des Kernwaffeneinsatzes – dienen. Diese Schritte können Testmoratorien umfassen, die nur solange Bestand haben, wie sich alle Seiten daran halten. Auch „tacit understandings […] and self-restraint“ (Schelling und Halperin 1985, S. 77) sowie bestimmte einseitige Schritte (Senn 2012, S. 213) – etwa bei Waffensystemen oder Sicherheitsdoktrinen – zählen dazu.

Die konkrete Ausgestaltung informeller Rüstungskontrolle kann dabei ganz unterschiedlich ausfallen und verschiedene Ausprägungen annehmen. Die einzelnen Schritte können abhängig vom Verhalten der anderen Seite durchgeführt werden und explizit eine bestimmte Antwort verlangen (conditional reciprocity) oder den Adressaten im Vagen lassen (tit-for-tat). Eine andere Möglichkeit ist der Unilateralismus, der auf vollkommen einseitig-unabhängige Abrüstungsschritte setzt. Dieser Aufsatz konzentriert sich auf den Gradualismus, dem hier eine größere Kompatibilität mit der Rüstungskontrolle unterstellt wird.Footnote 15

3 Gradualismus und gradualistische Rüstungskontrolle

Der Gradualismus (oder auch Graduated and Reciprocated Initiatives in Tension Reduction, GRIT) lässt sich in zwei Varianten unterteilen – eine an der nuklearen Abrüstung orientierte Variante, die maßgeblich in den 1960er Jahren von Charles E. Osgood (1962) und Amitai Etzioni (50,51,a, b) entwickelt worden ist. Beide Autoren formulierten ihre Überlegungen als Gegenentwurf zur dominanten Rüstungskontrollstrategie, da diese ihrer Auffassung nach lediglich eine Stabilisierung der nuklearen Abschreckung und somit deren Erhalt anstrebte (Etzioni 1965b, S. 232–234).Footnote 16

Die zweite Variante richtet sich deutlich dichter an der klassischen Rüstungskontrolle aus und wurde von Oliver Thränert unter dem Begriff „gradualistische Rüstungssteuerung“ (Thränert 1986, S. 262, 1988, S. 11) in die Debatte eingebracht. Wesentlicher Unterschied zur ersten Variante ist die veränderte Priorität der nuklearen Abrüstung, die nun als „nachgeordnete[s] Ziel“ (Thränert 1986, S. 262) gilt. Hauptanliegen ist die Verhinderung eines Kernwaffeneinsatzes durch Stabilisierung.

Ein weiterer Unterschied ist in dem Verhältnis zu Verträgen und formellen Abkommen zu sehen. Die an der Abrüstung orientierte Variante hebt für den späteren Verlauf des gradualistischen Prozesses die besondere Rolle von Detailfragen und Verifikation hervor, die aufgrund gestiegener Komplexität Gegenstand verbindlicher Abkommen sein müssen (Etzioni 1965a, S. 100). Das an der Rüstungskontrolle angelehnte Konzept ist nicht zwingend auf Verträge angewiesen (verschließt sich diesen aber nicht), weil Abrüstung gerade nicht das primäre Ziel darstellt. Bei dieser Variante steht der stabilisierende Eigenwert bestimmter Maßnahmen im Zentrum, die keineswegs und zwangsläufig durch einen Vertrag abgesichert werden müssen.

Überschneidungen finden sich bei der Vorgehensweise. Osgood und Etzioni haben ihre Gradualismusstrategien als Stufen- oder Phasenmodell konzipiert, das

[m]ittels einer dreiphasigen Strategie durch spezifische praktisch-politische Maßnahmen – initiiert durch die Regierungen – über eine erste Entschärfung der internationalen Spannungen den Rüstungswettlauf verlangsamen, stoppen und schließlich umkehren [will], bis hin zur totalen Abrüstung (Groten 1977, S. 160).Footnote 17

Im Zentrum der Stufen bzw. Phasen stehen einseitige und begrenzte Vorleistungen, die Adressat*innen zu bestimmten Reaktionen animieren sollen, wobei Reziprozität im Unterschied zu anderen Strategien keine Bedingung ist, sondern vielmehr ein Unterziel darstellt (Welch Larson 1997, S. 720). Die gradualistische Rüstungskontrolle schließt zusätzlich zu Vorleistungen auch explizit einseitige Schritte mit ein (Thränert 1986, S. 262–263), die nicht zwingend erwidert werden müssen, um einen Stabilisierungseffekt zu haben. Darunter sind beispielsweise unilaterale Umstrukturierungen des Nuklearwaffenarsenals oder Änderungen der Nukleardoktrin zu verstehen.

Kritik an der gradualistischen Strategie basiert vor allem auf zwei Punkten. Zum einen müsse der theoretische Gehalt des Gradualismus – im Sinne eines Ursache-Wirkung-Zusammenhangs – hinterfragt werden, da Aussagen über jene Bedingungen fehlen, unter denen einseitige Schritte einen Effekt hätten und reziprokes Verhalten induzierten (Downs und Rocke 1993, S. 55).Footnote 18 Zum anderen sei die Plausibilität der von Osgood (1968, S. 371) vertretenen psychologischen Konfliktanalyse unklar (Frei 1985, S. 123–124; Senghaas nach: Groten 1977, S. 17).Footnote 19 Sind die Annahmen über die Entstehung von Spannungen fehlerhaft, hat das Implikationen für die Praxisrelevanz des Gradualismus (Etzioni 1965a, S. 89–91; Groten 1977, S. 175–176; Thränert 1990, S. 100; einschränkend dazu Etzioni 2008, S. 21). Einseitige Schritte und begrenzte Vorleistungen könnten bestenfalls wirkungslos bleiben, wenn der Adressat nicht an Kooperation interessiert ist (Levine 1963, S. 23) oder sogar zu Forderungen nach weiteren Konzessionen führen, da die Initiativen als „ein Zeichen von Schwäche gesehen werden“ (Downs und Rocke 1993, S. 59; eigene Übersetzung) könnten.

Eine genaue Analyse des gradualistischen Ansatzes zeigt allerdings, dass vor allem der zweite Kritikpunkt nicht ganz zutreffend und mit Blick auf die gradualistische Rüstungskontrolle sogar irreführend ist. Erstens kann die gesamte Gradualismusstrategie als im Risiko begrenztes Austesten oder trial and error umschrieben werden. Dadurch bleiben selbst bei fehlerhaften Einschätzungen der Konfliktursachen potentielle Kosten tolerierbar (Jervis 1976, S. 111). Zweitens können gradualistische Schritte auch dann stabilisierend wirken, wenn die Reaktion der Adressatin ausbleibt. So kann der einseitige Verzicht auf bestimmte Optionen wie offensive Militärstrategien dazu beitragen, den Einsatz von Kernwaffen unwahrscheinlicher zu machen.

4 Analyserahmen: Bereiche, Kriterien und Bedingungen gradualistischer Rüstungskontrolle

Für die Analyse des Beitrages der gradualistischen Rüstungskontrolle zur Stabilität wird hier ein zweifacher Ansatz verfolgt. Erstens werden konkrete Anwendungsbereiche bestimmt, von denen angenommen wird, dass sie a) für die Stabilisierung zwischen Kernwaffenstaaten besonders relevant und b) für gradualistische Schritte zugänglich sind. Zweitens werden Kriterien und Rahmenbedingungen der gradualistischen Rüstungskontrolle entwickelt. Diese beiden Teile bilden dann in Kombination die Grundlage für den fünften Abschnitt.

4.1 Anwendungsbereiche gradualistischer Rüstungskontrolle

Stabilität ist die zentrale Kategorie und „Standard der Rüstungskontrolle“ (Müller und Schörnig 2006, S. 125) und wird hier aus analytischen Gründen mit der Verhinderung eines Kernwaffeneinsatzes gleichgesetzt. Vertreter*innen der Rüstungskontrolle gehen davon aus, dass Stabilität nicht nur von Technologien und Waffen, sondern auch von militärorganisatorischen, strategischen und politischen Fragen beeinflusst wird (vgl. Forndran 1970a, S. 134; Müller und Schörnig 2006, S. 125). Rüstungskontrolle ist daher nicht nur als eine Management-Strategie für Nukleararsenale (rüstungstechnologischer Bereich) zu verstehen, sondern wirkt auch in die zivil-militärischen Beziehungen/Militärorganisation, die Militärstrategie/Nukleardoktrin und in die allgemeinere Außen- und Sicherheitspolitik hinein.

In den rüstungstechnologischen Bereich fallen alle Entwicklungen und Prozesse, die die nukleare hardware wie die Anzahl und Art der Trägersysteme und Sprengköpfe, aber auch Kommando,- Kontroll,- Kommunikations- und Aufklärungsstrukturen (C3-ISR-Strukturen) betreffen (vgl. Gray 1993, S. 102; Pilat 1993, S. 114–122). Werden zum Beispiel Waffensysteme entwickelt, die besonders leicht zu zerstören sind, könnten Politiker*innen einen Ersteinsatz in Erwägung ziehen, um diese Waffen nicht durch einen Angriff der Gegenseite zu verlieren („use them or lose them“-Szenario). Auf der anderen Seite könnten gesicherte Raketen – etwa auf atombetriebenen U‑Booten – eine eher abwartende Haltung fördern und so deeskalierend wirken sowie bestimmte Einsatzzwänge mindern (Schelling 1962, S. 201). Ähnlich verhält es sich mit C3-ISR-Strukturen. Ist die Kommunikation mit den Nuklearstreitkräften unter allen denkbaren Szenarien gewährleistet, sind Politiker*innen eventuell weniger bereit, Autorisierungsbefugnisse zu delegieren. Bei Streitkräften wiederum kann eine sichere Kommunikationsstruktur durchaus die Bereitschaft senken, Befehlsketten zu umgehen und eigenmächtig zu handeln. Auch der Schutz der Kernwaffen und aller damit zusammenhängender Elemente vor Angriffen auf die IT-Infrastruktur kann stabilisierend wirken. Hier gilt ebenfalls, dass das Selbstbewusstsein in die Sicherheit des eigenen Arsenals die Wahrscheinlichkeit eines Atomwaffeneinsatzes senken kann.

Den zweiten Bereich bilden die zivil-militärischen Beziehungen und militärorganisatorische Fragen. Relevant sind vor allem Kommandobefugnisse und deren Delegation. Anders als beim technologischen Bereich geht es hier nicht um gesicherte Verbindungen, sondern um die Frage der Autorisierung eines Einsatzes. Ist das Militär zu jedem Zeitpunkt bereit, sich den Vorgaben der zivilen Führung zu beugen?Footnote 20 Wer entscheidet über die Ausrichtung der Atomwaffenpolitik? Ferner geht es in diesem Bereich auch um Nachfolgeregelungen für den Fall, dass die Personen, die den Einsatz von Kernwaffen anordnen können, dazu nicht mehr in der Lage sind. In diesen Bereich fallen ebenfalls organisatorische Vorkehrungen zur Verlangsamung eskalatorischer Prozesse oder der Vermeidung von nicht befugten Handlungen.

Ein dritter Bereich ist die von Kernwaffenstaaten verfolgte Militärstrategie/Nukleardoktrin. Strategische Fragen sind hier von Bedeutung, weil sie etwas über den Stellenwert und die Rolle nuklearer Waffen in der Sicherheitspolitik eines Landes aussagen. Dienen die Waffen der Abschreckung und werden sie ausschließlich defensiv und reaktiv verstanden oder sollen sie unter bestimmten Bedingungen für einen Ersteinsatz in Frage kommen und einer offensiven Außenpolitik dienen? Neben nuklearer Rüstung kann dieser Bereich auch auf konventionelle Waffen bezogen werden, da beide – nukleare und konventionelle Waffen – in einer Wechselbeziehung stehen können. Hier steht die Frage im Zentrum, wie sich Atomwaffen in konventionelle Konflikt- und Kriegsstrategien einordnen?Footnote 21

In den vierten und letzten Bereich – Außen- und Sicherheitspolitik – fallen Aspekte wie die Gestaltung der Beziehungen zwischen Kernwaffenstaaten. Sehen sich diese Länder als Bedrohungen, Herausforderer*innen und Konkurrent*innen oder als kooperationswillige Partner*innen oder gar als Verbündete (vgl. Müller und Schörnig 2006, S. 127–132)? Welche Konflikte gibt es zwischen ihnen? Relevant ist zudem, ob die jeweiligen Staaten von einer Nullsummenspiel-Situation ausgehen oder davon, Sicherheit nur kooperativ zu erreichen. Tab. 1 illustriert die Bereiche und deren Einflussfaktoren (hier als Fragen formuliert).

Tab. 1 Bereiche und Faktoren der Stabilitäta
Full size table

4.2 Kriterien und Bedingungen gradualistischer Rüstungskontrolle

Die Literatur zum Gradualismus hat sich intensiv mit der Frage beschäftigt, wie die einzelnen Schritte und Initiativen gestalten sein müssen, um einen Abrüstungs- bzw. Rüstungskontrollprozess anzustoßen (vgl. Osgood 1962, S. 89–110; Etzioni 1965a, S. 89–104; Groten 1977, S. 161–172; kritisch Downs und Rocke 1993, S. 55) und welche Rahmenbedingungen diesen Prozess positiv flankieren können.Footnote 22 Diese Kriterien und Bedingungen dienen auch hier als Ausgangspunkt – allerdings mit der Einschränkung, dass sie primär im Rahmen einer Stabilisierungs- und nicht einer Abrüstungsstrategie diskutiert werden.

Ein (1.) Kriterium der gradualistischen Strategie ist, dass Schritte und Initiativen als Teil eines Politikwandels erkennbar sein sollten (Etzioni 1967, S. 365). Dem Adressaten soll das Interesse an einer Veränderung des bestehenden Status angezeigt werden.Footnote 23 Um einen solchen Wandel explizit zu machen, sollten die unternommenen Schritte (2.) „von einem Gegner als Verminderung seiner äußeren Bedrohung empfunden werden“ (Osgood 1968, S. 382), womit Fähigkeiten zum Führen „militärische[r] Aggressionen“ (Osgood 1968, S. 382) gemeint sind.Footnote 24 Eng damit verbunden ist, dass einseitige Schritte (3.) die Sicherheit der Initiator*innen nicht untergraben dürfen. Diesem Problem widmen sich Osgood und Etzioni ausführlich. Einseitige Maßnahmen stehen in einem Spannungsverhältnis zwischen Erkennbarkeit und Bedrohungsreduzierung auf der einen und Verteidigungspolitik und innenpolitischer/innergesellschaftlicher Legitimation auf der anderen Seite (vgl. auch Baudissin 1982, S. 12). Zur Minimierung dieses Dilemmas schlägt Osgood vor, Handlungen „in ihrem potentiellen Risiko [abzustufen], wenn sie erwidert und nicht durch einen Gegner ausgenutzt werden sollen“ (Osgood 1968, S. 384). Der nuklearen Abschreckung kommt hier die Funktion einer Rückversicherung zu (Osgood 1962, S. 90).

Bei den Antwortmöglichkeiten auf Initiativen räumt die gradualistische Strategie der anderen Seite (4.) Flexibilität ein. Zwar gibt es die „ausdrückliche Aufforderung zur Erwiderung“ (Osgood 1968, S. 382), aber gleichzeitig bleibt der genaue Inhalt der gewünschten Reaktion „völlig offen […] und dem Gegner […] überlassen“ (Osgood 1968, S. 382). Sollte es zunächst zu keiner Reaktion kommen oder sich der Adressat nicht verpflichten zu antworten, muss die angekündigte Handlung (5.) dennoch umgesetzt und (6.) durch weitere Schritte ergänzt werden (Osgood 1968, S. 383; Etzioni 1965a, S. 103).Footnote 25 Ziel einer kontinuierlichen Fortsetzung ist, dass Feindbilder (und ihre Reproduktion) „immer verwickelter und lächerlicher werden, bis schließlich ihr eigenes Gewicht abnimmt“ (Osgood 1968, S. 383). Dieser Punkt ist besonders dann relevant, wenn es eine Rechenschaftspflicht der (sicherheits-)politischen Eliten eines Landes gegenüber der Gesellschaft gibt. Ist ein Land durch Handlungen kaum noch als Bedrohung zu bezeichnen, kann das Feindbild ebenfalls nur sehr schwer aufrechterhalten werden, da Wahrnehmung und Praxis immer weniger in Einklang gebracht werden können (Etzioni 1965a, S. 101).Footnote 26

Sollte es zu einer Antwort auf eine Initiative kommen, muss diese (7.) nicht quantitativ gleich und symmetrisch, sondern vielmehr gleichwertig sein (Osgood 1968, S. 382). Wie die Initiative sollte auch die Reaktion einen Bezug zur Sicherheit der anderen Seite haben. Dieses Kriterium ist bedeutsam, da nicht davon auszugehen ist, dass bestimmte Waffensysteme einen vergleichbaren Stellenwert in den jeweiligen sicherheitspolitischen Strategien und Doktrinen haben. Unternommene Schritte und Reaktionen sollten (8.) zudem ernst gemeint sein und keine „Huckepackforderungen“ (Etzioni 1965a, S. 104) umfassen, die der Verwirklichung anderer, nicht-kooperativer Ziele dienen. Als Huckepackforderungen können beispielsweise die Vorschläge der Sowjetunion vom Juni 1957 und März 1958 zu einem „Atomtestmoratorium“ gelten. Ziel Moskaus war dabei weniger eine Verlangsamung des Wettrüstens, als vielmehr ein diplomatischer Erfolg gegenüber Washington (Bunn und Holloway 1998: ohne Seite) und eine Begrenzung der Entwicklung taktischer Kernwaffen durch die USA (Forndran 1970b, S. 37).Footnote 27

Ein weiteres Kriterium betrifft (9.) Status- und Prestigefragen. Um akzeptabel zu sein, dürfen einseitige Schritte und Initiativen keine negativen Auswirkungen auf Status und Prestige haben. Dabei kann es sich um einen rechtlichen Status, aber auch wahrgenommene Ungleichheit und Ungerechtigkeit handeln. Das letzte Kriterium zielt auf die Stimmigkeit von Maßnahmen in verschiedenen Politikbereichen ab, sodass sich die einzelnen Schritte (10.) nicht widersprechen oder gegenseitig untergraben. Dieses Kriterium dient der Schaffung von Synergieeffekten (Etzioni 1967, S. 365 [Fn. 16]).

Neben spezifischen Kriterien lassen sich auch Rahmenbedingungen identifizieren, die die gradualistische Rüstungskontrolle unterstützend flankieren können. Es muss (A) innerhalb des politischen Entscheidungszentrums eine generelle Bereitschaft zur Stabilisierung und Konfrontationsminderung durch Rüstungskontrolle geben (Graef 2020, S. 181). Diese Bedingung kann als leadership oder commitment umschrieben werden und gilt sowohl für die*den Initiator*in als auch für die Adressat*in. Aufgrund der zentralen Rolle des Militärs in Staaten wie Pakistan muss auch nach der Position der Armeeführung gefragt werden. Einseitige Schritte müssen zunächst initiiert werden. Finden sich hier keine tragenden Akteur*innen mit entsprechender Bereitschaft, dürfte ein solcher Prozess gar nicht erst entstehen. Auch bei dem Adressaten – in der Regel Regierungen – muss eine Bereitschaft zur Reaktion vorhanden sein. Wie zentral die Regierung ist, zeigte sich beispielsweise bei Präsident Bushs Presidential Nuclear Initiative von 1991. Diese wurden von Bush persönlich vorangetrieben (Baglione 1997, S. 148; Koch 2012, S. 21), wodurch die Vorschläge aus dem innerbürokratischen Prozess weitestgehend herausgehalten und vor Kritiker*innen abgeschirmt werden konnten (Young 2016; Corin 2004; Koch 2012, S. 21).

Gibt es auf den Entscheidungsebenen Unterstützung für einen gradualistischen Prozess, stellt sich die Frage, ob es (B) innerhalb der Bürokratie oder der Ministerien, dem Militär oder anderer Veto-Akteur*innen Widerstände gegen eine gradualistische Rüstungskontrollpolitik gibt (vgl. Bunn und Payne 1988, S. 222). Sollte es interne Opposition geben, wäre (C) nach der Stärke der Befürworter*innen und deren Durchsetzungsfähigkeit gegenüber dieser Opposition zu fragen. Eine vierte Bedingung (D) sind externe und internationale Faktoren, die ein gradualistisches Vorgehen positiv oder negativ beeinflussen bzw. einschränken können. Hier stehen Positionen anderer Staaten oder auch die Akzeptanz bestimmter Normen im Zentrum. Die sich in den späten 1950er Jahren allmählich etablierende Norm gegen Nuklearversuche hat beispielsweise die Entstehung des amerikanisch-sowjetischen Moratoriums begünstigt (Tannenwald 2011, S. 157, 185).

Die letzte Bedingung (E) ist die Abwesenheit von spoilern – also Akteur*innen, die ein Störungspotential besitzen. Dabei kann es sich um andere Staaten und/oder nichtstaatlich Gruppen handeln, die kein Interesse an einem Rüstungskontrollprozess habenFootnote 28 (Tab. 2).

Tab. 2 Kriterien und Rahmenbedingungen gradualistischer Rüstungskontrollpolitik (nach Etzioni (1965a), Osgood (1962); Erickson et al. (2015, S. 94))
Full size table

5 Die gradualistische Rüstungskontrolle in den indisch-pakistanischen Beziehungen

Auf Grundlage des Analyserahmens wird in diesem Kapitel der Beitrag der gradualistischen Rüstungskontrolle zur Stabilisierung am Beispiel der indisch-pakistanischen Beziehungen untersucht. Seit ihren Atomtests im Jahr 1998Footnote 29 haben beide Staaten in den quantitativen und qualitativen Ausbau ihrer Kernwaffenarsenale und Trägersysteme investiert (Krepon und Thompson 2013, S. 13). Um die Beziehungen zwischen Neu-Delhi und Islamabad zu stabilisieren, wurden in der Vergangenheit zwar einzelne Vertrauensbildende Maßnahmen (VBM) implementiert wie der jährliche Austausch von Listen mit Atomanlagen (Rezaul 2020) und die Vorabankündigungen von Raketentests (Meier 2008, S. 168).Footnote 30 Der Einfluss auf die Größe und Struktur der Arsenale oder die Bedeutung von Kernwaffen für die Verteidigungspolitik ist aber begrenzt. Verbindliche bilaterale Regelungen fehlen bisher genauso wie die Einbindung in multilaterale Rüstungskontrollverträge.Footnote 31 Für die Verortung der Spielräume der gradualistischen Rüstungskontrolle werden in einem ersten Schritt Anwendungsbereiche sowie der Handlungs- und Steuerungsbedarf für die Rüstungskontrolle identifiziert. Anschließend folgt eine Analyse der jeweiligen Rahmenbedingungen. Im dritten Teil werden konkrete, an den genannten Kriterien orientierte Vorschläge für gradualistische Rüstungskontrollschritte entwickelt und diskutiert.

5.1 Anwendungsbereiche der gradualistischen Rüstungskontrolle

Für die Falluntersuchung stehen die Bereiche Rüstungstechnologie und Militärstrategie/Nukleardoktrin im Fokus. Sie weisen einen erhöhten Steuerungsbedarf durch Rüstungskontrolle auf. Im ersten Bereich lassen sich vielschichtige Rüstungsdynamiken aufzeigen. Neu-Delhi ist bemüht, die Reichweite seiner ballistischen Raketen zu erhöhen, um potentielle Ziele in China zu treffen (Kristensen und Korda 2018, S. 361). Für die Stabilität sind vor allem die (geplante) Entwicklung und Erprobung von Mehrfachsprengköpfen (MIRV-Technologie),Footnote 32 Raketenabwehr und U‑Boot gestützte Kernwaffen relevant (Neuneck et al. 2015, S. 66–69). Besonders die MIRV-Technologie gilt als destabilisierend, weil „ein Erstschlag womöglich eine theoretische Erfolgsmöglichkeit [hätte]“ (Müller und Schörnig 2006, S. 47; vgl. auch Clary und Narang 2019, S. 25, 41).Footnote 33 Auch Pakistan scheint diese Technologie zumindest nicht auszuschließen, wie der Test einer MIRV-fähigen Rakete (Ababeel) im Jahr 2017 zeigte (Inter Service Public Relations 2017).

Im Falle des zweiten Anwendungsbereichs liegt der Schwerpunkt auf der Wechselwirkung zwischen nuklearen und konventionellen Strategien und der Rolle von Kernwaffen in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik beider Länder. Hier stehen Neu-Delhis Politik des Nicht-Ersteinsatzes von Kernwaffen (No-First-Use[NFU]-Politik) und deren Relativierung (Sundaram und Ramana 2018), die Cold Start Doktrin zum Führen „begrenzter“ Kriege (Ladwig III 2008) sowie die pakistanische Nuklearstrategie der „full spectrum deterrence“ (Kidwai 2015), die den Ersteinsatz von Kernwaffen nicht ausschließt, im Zentrum.

Um destabilisierende technologische Sprünge zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen – um also das zu erreichen, was als „Rüstungswettlaufstabilität“ (Müller und Schörnig 2006, S. 125) bezeichnet worden ist – soll die Möglichkeit der Stärkung des bestehenden Atomtestmoratoriums (5.2) untersucht werden. Im Bereich Militärstrategie/Nukleardoktrin sollen Schritte analysiert werden, die zu einer defensiveren Ausrichtung der konventionellen und nuklearen Strategien sowie zu einer Reduzierung der Rolle von Kernwaffen in der Verteidigungspolitik (5.3) beitragen und so die strategische Stabilität bzw. die Krisenstabilität (Müller und Schörnig 2006, S. 125) fördern.

5.2 Vorschlag 1: Die Stärkung des nuklearen Testmoratoriums

Ein gemeinsamer Beitritt Indiens und Pakistans zum umfassenden Atomteststoppvertrag oder eine bilaterale Verrechtlichung des bestehenden Moratoriums und eine Überführung in einen Vertrag müssen kurz- bis mittelfristig als unwahrscheinlich angesehen werden. Somit kann das seit 22 Jahren bestehende Moratorium als das „Beste gelten, was die internationale Gemeinschaft erwarten könne“ (Gopalaswamy 2010, S. 7; eigene Übersetzung). Dieser durchaus zynisch klingenden Einschätzung soll hier dennoch ein Stück weit gefolgt werden, indem genau die Stärkung dieses Moratoriums vorgeschlagen wird.

Atomwaffentests sind für die qualitative Aufrüstung relevant, weil durch Testzündungen Sprengkopfdesigns und Wirkungsweisen erprobt werden können. Der Verzicht auf Testexplosionen kann vor allem bei Ländern wie Indien und Pakistan, die mit sechs Tests eine begrenzte Anzahl durchgeführt haben, die Weiterentwicklung des Arsenals verlangsamen (Dahlman et al. 2011, S. 6; Hoffmann und Wrabetz 2005, S. 193).Footnote 34 Aus rüstungskontrollpolitischer Sicht kann die Stärkung des Moratoriums zur „Rüstungswettlaufstabilität“ (Müller und Schörnig 2006, S. 125) beitragen.

5.2.1 Rahmenbedingungen für die Stärkung des nuklearen Testmoratoriums

Wie sind die Rahmenbedingungen für die Stärkung des Moratoriums zu bewerten? Für Pakistan kann eine positive (oder zumindest nicht ablehnende) Grundhaltung unterstellt werden, die Spielräume für den hier gemachten Vorschlag schafft. Erstens gab es in der Vergangenheit keine grundsätzliche Kritik am CTBT. Pakistan stimmte 1996 für die Annahme einer, den CTBT tragenden Resolution, hat sich dann aber aufgrund der Weigerung Indiens gegen eine Unterzeichnung ausgesprochen (Johnson 2009, S. 142; Watson 2012, S. 18). Zusätzlich gab es immer wieder Angebote für einen gemeinsamen Vertragsbeitritt mit Indien (Dalton und Krepon 2015, S. 34). Alternativ wurde die Etablierung eines verbindlichen bilateralen Abkommens vorgeschlagen (Altaf 2016; Amil 2018, S. 1). Schließlich wurde von offiziellen Delegationen mehrfach erklärt, Pakistan werde nicht als erstes Kernwaffentests aufnehmen (Nikitin 2016, S. 13). Zweitens lassen sich weder auf politischer noch auf militärischer Ebene Debatten erkennen, die das bestehende Moratorium derzeit in Frage stellen und Atomtests fordern.Footnote 35 Auch spoiler-Gruppen, die einen potentiellen Stärkungsprozess des Moratoriums unterbrechen könnten, lassen sich gegenwärtig nicht ausmachen. Drittens verfolgt Pakistan gegenüber dem CTBT einen „proaktiven Ansatz“ (Comprehensive Test Ban Treaty Organization 2018), der sich an drei Entwicklungen festmachen lässt. Zum einen plant Pakistan den Aufbau von zwei Messstationen für das International Monitoring System (IMS).Footnote 36Zum anderen gab es Treffen zwischen Vertreter*innen der Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty  Organization (CTBTO) und Mitarbeiter*innen der Rüstungskontrollabteilung im pakistanischen Außenministerium. Und schließlich hat Pakistan einen Beobachterstatus in der prepartory commission der CTBTO inne (Comprehensive Test Ban Treaty Organization 2018).Footnote 37

In Indien stellt sich die Situation anders dar und es lässt sich eine im Vergleich zu Pakistan deutlich ablehnende Einstellung identifizieren (Meier und Neuneck 2006, S. 5; Reed und Stillman 2010, S. 244). Erstens gibt es keine Initiativen Neu-Delhis, die ein generelles Interesse an einer Stärkung des Testmoratoriums vermuten lassen. Auf politischer Ebene – etwa beim Premierminister und im Kabinett – gibt es keine Befürworter*innen eines auf Stärkung abzielenden Rüstungskontrollprozesses.Footnote 38 Bereits 1999 wurde in einem quasi-offiziellen Entwurf einer Nukleardoktrin jede Beschränkung bei Forschung und Entwicklung – und somit auch bei Atomtests – abgelehnt (National Security Advisory Board 1999).Footnote 39 Zweitens gibt es deutlichen Widerstand auf Seiten der Forschungseinrichtung Defence Research and Development Organization (DRDO) und des nuclear establishment, bestehend aus ehemaligen und aktiven Wissenschaftler*innen, Sicherheitsberatern und Strategieexpert*innen (Nikitin 2016, S. 11). Die Ablehnung der Forschungseinrichtungen speist sich im Wesentlichen aus dem Wunsch, in Zukunft Atomtests durchführen zu können, um neue Sprengkopfdesigns zu testen (Hafemeister 2009, S. 747)Footnote 40 oder um letzte Zweifel bezüglich des technischen Niveaus des Arsenals zu beseitigen (Meier und Neuneck 2006, S. 5). Die ungünstigen Rahmenbedingungen innerhalb Indiens werden, drittens, durch die Abwesenheit einer größeren und einflussreichen Gruppe von Rüstungskontrollbefürworter*innen verstärkt. Da die gesamte Kernwaffenpolitik zu den stark zentralisierten Bereichen gehört, sind mögliche Einflusskanäle und Dialogforen wie das Parlament oder eine kritische Öffentlichkeit kaum vorhanden (vgl. Pant 2007; Cohen und Dasgupta 2010, S. 5; Basrur und Sankaran 2016, S. 136).

Neben den internen Rahmenbedingungen haben auch externe Faktoren einen Einfluss auf die Spielräume der Rüstungskontrolle. Alle offiziellen Nuklearmächte haben den CTBT unterzeichnet und bis auf die USA und China auch ratifiziert (Comprehensive Test Ban Treaty Organization 2020b). Da diese Gruppe vor allem für Indien einen Referenzpunkt darstellt, wäre dies ein möglicher pull-Faktor für die Stärkung des Testmoratoriums. Begünstigend für den hier gemachten Vorschlag dürfte sich auch die Stärke der Verbotsnorm von Atomtests (Rosert et al. 2013, S. 127)Footnote 41 auswirken. Als einschränkend kann die ausbleibende Ratifizierung der USA bewertet werden. Die 2018 von der Trump-Administration veröffentliche nuclear posture review schließt eine Ratifizierung des CTBT und den verbindlichen Verzicht auf weitere Atomtests ausFootnote 42 (Office of the Secretary of Defense 2018, S. 63). Durch die Passivität der Vereinigten Staaten fehlt für die hier vorgeschlagene Stärkung des Moratoriums ein wichtiger Impulsgeber.Footnote 43

5.2.2 Konkrete Schritte zur Stärkung des Atomtestmoratoriums

Trotz der für Rüstungskontrolle teilweise ungünstigen Ausgangslage sollen hier konkrete Schritte für eine Stärkung des Atomtestmoratoriums diskutiert werden. Ein erster symbolischer Schritt bestünde im tatsächlichen Aufbau der bereits geplanten Messstationen für das IMS durch Pakistan. Eine Initiative Pakistans scheint aufgrund der besseren Rahmenbedingungen wahrscheinlicher als ein erster Schritt durch die indische Regierung.Footnote 44 Die Inbetriebnahme der Stationen würde zwar kaum einen positiven Einfluss auf das Sicherheitsgefühl und die Bedrohungslage Indiens haben (und somit das 2. Kriterium nicht erfüllen), da es keinen direkten Bezug zu Waffensystemen und Strategie gäbe, allerdings kann der Aufbau Pakistan noch dichter an das Testverbotsregime heranführen. Die pakistanische Regierung würde zudem, selbst wenn Neu-Delhi nicht reagieren würde, keine sicherheitspolitischen Nachteile oder eine Veränderung ihres rechtlichen Status erfahren (Thakur 2015: ohne Seite), da der Aufbau von Messstationen nicht mit einem CTBT Beitritt gleichgestellt wäre (Kriterium 9).

Ein zweiter potentieller Schritt zur Stärkung des Testmoratoriums wäre die Demontage und der Rückbau von Anlagen für Atomtests.Footnote 45 Ein solcher Schritt wurde vom Non-Aligned Movement (NAM) im Vorfeld der Überprüfungskonferenz des NVV 2015 gefordert. Die NAM-Staaten verlangten den Stopp „of all nuclear weapon tests and the closure of all nuclear weapon test sites“ (Group of Non-Aligned States parties to the Treaty of Non-Proliferation of Nuclear Weapons 2014, S. 1; eigene Hervorh.). Die Zerstörung der Testinfrastruktur müsse zudem „transparent, irreversible and verifiable“ (Group of Non-Aligned States parties to the Treaty of Non-Proliferation of Nuclear Weapons 2014, S. 1) sein.

Der Abbau der Testinfrastruktur zur Stärkung des Moratoriums wäre grundsätzlich mit den Kriterien der gradualistischen Rüstungskontrolle vereinbar. Erstens wäre die Sicherheit keiner Seite negativ betroffen, da die von Indien und Pakistan als notwendig erachtete nukleare Abschreckung nicht betroffen wäre (Kriterium 3). Dieses Kriterium wäre erst dann nicht (mehr) erfüllt, wenn Indien und/oder Pakistan zusätzliche Atomtests als unabdingbar für ihre Sicherheit betrachten.

Zweitens hätte ein solcher Prozess keine negativen Auswirkungen auf den jeweiligen Status der Länder (Kriterium 9), da keine Seite de-jure CTBT Mitglied werden würde. Auch informell würde die Demontage keinen inakzeptablen Status festigen. Indien und Pakistan beanspruchen dieselbe Anzahl von Tests durchgeführt zu haben. Dieser Umstand ist in einer Beziehung, in der Symmetrie (vor allem für Pakistan) eine wichtige Bedeutung zukommt, nicht unerheblich (Sharif zitiert nach Richelson 2007, S. 436)Footnote 46 und könnte die Bereitschaft, diese Schritte zu verfolgen, stützen.

Drittens könnte der Prozess selbst in Einzelschritte untergliedert werden und so Flexibilität ermöglichen (Kriterium 4), indem jeder Seite genügend Spielräume für Art und Umfang des Rückbaus bleiben. Konkret könnte mit der Zerstörung von Zugangsstraßen begonnen werden und dann gewartet werden, wie die andere Seite reagiert. Auch bei einer ausbleibenden Antwort könnte der Prozess fortgesetzt werden (Kriterium 6), da keine sicherheitspolitischen Nachteile zu erwarten wären. Der Abbau von weiteren Infrastrukturelementen könnte sich dann wiederum an der Antwort des Adressat*innen orientieren. Da ein Abbau der Testanlagen eindeutig eine Stärkung des Moratoriums wäre, ließe sich dieser Schritt auch nur schwer als Falle oder Huckepackforderung (Kriterium 8) interpretieren.

5.3 Vorschlag 2: Neuausrichtung der Militärstrategien und Nukleardoktrinen

Indien und Pakistan setzen unterschiedliche Schwerpunkte in ihren Militärstrategien und Nukleardoktrinen. Neu-Delhi verfolgt offiziell eine NFU-Politik, die aber seit 2003 unter Veränderungsdruck steht und territoriale und funktionale Erweiterungen enthält (Prime Minister’s Office 2003; Freedman und Michaels 2019, S. 592).Footnote 47 Hinzu kommt die „proaktive“ Strategie der schnellen Militäroperationen (Cold Start), die von Pakistan als wesentliche verteidigungspolitische Bedrohung gesehen wird (Smith 2014, S. 287).Footnote 48 Um Indien von Militäraktionen abzuschrecken, hat Pakistan die Einsatzschwelle für Kernwaffen deutlich gesenkt, Einsatzbedingungen aber bewusst vage formuliert (Joshi und O’Donnell 2019, S. 7). Dies kann auf der einen Seite zu Vorsicht und Zurückhaltung seitens Neu-Delhis führen, erhöht aber parallel das Potential für Fehleinschätzungen und Eskalationen.

Durch die Kombination von rüstungstechnologischen Entwicklungen in Pakistan wie der Nasr/Hatf‑9 Kurzstreckenraketen (60–70 km) mit der territorialen Erweiterung der indischen Nukleardoktrin 2003 und der Relativierung der No-First-Use-Politik werden die Krisenstabilität und die strategische Stabilität unter Druck gesetzt. Indien könnte bemüht sein, pakistanische Kernwaffen frühzeitig zu Beginn einer militärischen Auseinandersetzung zu zerstören um die eigenen Streitkräfte zu schützen; Pakistan könnte versucht sein, diese Situation durch einen Einsatz zu verhindern (vgl. Müller und Schörnig 2006, S. 125).

Durch konkrete Rüstungskontrollschritte, die eine Neuausrichtungen und Anpassungen der Militärstrategien beinhalten, kann die Bedeutung von Kernwaffen in der Verteidigungspolitik reduziert und so zur Stabilität beigetragen werden.

5.3.1 Rahmenbedingungen für die Neuausrichtung der Militärstrategien und Nukleardoktrinen

Für den hier gemachten Vorschlag lassen sich förderliche Rahmenbedingen hervorheben, die Anknüpfungspunkte für die gradualistische Rüstungskontrolle bieten. Erstens gab es in der Vergangenheit Bemühungen zwischen Indien und Pakistan, Nukleardoktrinen und Militärstrategien gemeinsam zu diskutieren und auf Konfliktvermeidung und Stabilität hin auszurichten. Gradualistische Schritte können sich an diesen Bemühungen orientieren. Bereits 1998 bot die pakistanische Regierung Indien ein „strategic restraint regime“ an (Khan 2012, S. 296–300). Dieses stellte eine Beziehung zwischen konventioneller und nuklearer Rüstung und Strategie her, hatte allerdings auch Schwächen wie den fehlenden Bezug zu nichtstaatlichen Gewaltgruppen, die wiederum für Indien besonders relevant sind (Chandran 2005, S. 24).

Ein weiterer Prozess begann 1999 und mündete in der Lahore-Erklärung und einem Memorandum of Understanding (MoU) der Außenminister (Nuclear Threat Initiative 2011). Die gemeinsame Erklärung und das MoU forderten, dass

[t]he two sides shall engage in bilateral consultations on security concepts, and nuclear doctrines, with a view to developing measures for confidence building in the nuclear and conventional fields, aimed at avoidance of conflict (Nuclear Threat Initiative 2011, S. 1; eigene Hervorh.).

Der Prozess wurde kurz nach einem (verdeckten) Angriff Pakistans auf indische Posten und dem folgenden Kargil-Krieg abgebrochen (Khan 2012, S. 311). Der dritte Versuch begann 2004 als Verbund-Dialog (composite dialogue), der nach den Anschlägen von Mumbai 2008 ebenfalls völlig zum Erliegen kam (Wagner 2012, S. 147–157, 2016, S. 2). Auch dieser Dialogprozess zielte darauf ab, unterschiedliche Sicherheitskonzepte und -Schwerpunkte zu thematisieren (Patil 2008, S. 3). Eine zweite begünstigende Bedingung ist auf internationaler Ebene zu verorten. Die Teilnehmer*innen der 2019 ins Leben gerufenen Stockholmer Initiative forderten „die Kernwaffenstaaten auf, ihre Diskussionen über die Nukleardoktrin und deklaratorische Politik [auch] untereinander [zu vertiefen]“ (Auswärtiges Amt 2020). Der hier gemachte Vorschlag würde diesem Anliegen entsprechen.

Als einschränkend für einen gradualistischen Rüstungskontrollprozess können die Positionen verschiedener Akteur*innen innerhalb der Staaten gelten. In Pakistan gab es in der Vergangenheit Versuche der Regierung, die Nuklearstrategie zu verändern. Diese Versuche wurden jedoch immer wieder durch ein Veto des pakistanischen Militärs abgeblockt (Sagan 2009, S. 253; Smith 2014, S. 279). In Indien ist das Militär in Fragen der Nuklearpolitik zwar nicht der entscheidende Akteur, gleichzeitig scheint die aktuell regierende Modi-Administration aber nicht daran interessiert zu sein, einen auf Veränderung der Militärstrategie basierenden Stabilisierungsprozess anzustoßen. Mit Blick auf die Nukleardoktrin lassen sich sogar gegenteilige Tendenzen nachweisen, wie die Relativierung der NFU-Politik durch amtierende Verteidigungsminister deutlich macht (Times of India 2016; NDTV 2019).Footnote 49

Ein direkter Einfluss kann terroristischen Gruppen zugestanden werden. Diese Gruppen können als spoiler einen Rüstungskontrollprozess untergraben. Wie einschränkend dieser Faktor wirkt, kann nicht mit Gewissheit bestimmt werden. Nach den Anschlägen von Mumbai (2008) brach die damalige Regierung von Manmohan Singh Gespräche mit Pakistan ab, allerdings kam es nicht zu einer militärischen Mobilisierung wie nach den Angriffen auf das indische Parlament 2001 (Narang 2014, S. 253; Perkovich 2013, S. 32). Demgegenüber reagierte die Administration von Narendra Modi auf einen Anschlag der Gruppe Jaish-e-Mohammed in Lethapora (Pulwama Disktrikt) im Februar 2019 mit militärischen Mitteln und der Verletzung des pakistanischen Luftraums (Wagner 2019). Die Frage, wie die indische Regierung auf einen zukünftigen Anschlag reagiert, wird auch davon beeinflusst, welche Maßnahmen Pakistan zur Unterbindung von terroristischer Gewalt unternimmt bzw. umsetzt. Die Handlungen von spoilern müssen dann nicht zum Abbruch von Rüstungskontrolle führen, wenn die indische Seite Pakistan das Interesse und die Fähigkeit zur Verhinderung von Anschlägen attestiert.Footnote 50

5.3.2 Konkrete Schritte zur Neuausrichtung der Militärstrategien und Nukleardoktrinen

Rüstungskontrolle steht im Bereich Militärstrategien und Nukleardoktrinen vor der Herausforderung, die verschiedenen Elemente und Sicherheitskonzepte miteinander verbinden zu müssen. Diese Vielschichtigkeit bietet für ein graduelles Vorgehen Anknüpfungspunkte, da die einzelnen Schritte nicht quantitativ gleich oder symmetrisch sein müssen (Kriterium 7). Der hier verfolgte Ansatz bietet so Spielräume für Initiativen in unterschiedlichen Bereichen und ermöglich so Flexibilität (Kriterium 4) unter Wahrung sicherheitspolitischer Interessen (Kriterium 3).

Pakistans Verteidigungspolitik ist immer noch deutlich auf Indien ausgerichtet (Thränert und Wagner 2009, S. 9; Auswärtiges Amt 2019, S. 72) und dürfte auf Impulse aus Neu-Delhi, das hier die Initiative übernehmen müsste, reagieren. Ein erster Schritt wäre ein öffentlich artikulierter Verzicht auf jede offensive Militärstrategie seitens Indiens. Diese rhetorische Geste könnte durch Ankündigungen verstärkt werden, von Militärübungen wie Sindhu-Sudarshan-VII,Footnote 51 die einen begrenzten Krieg gegen Pakistan simulieren, (Gady 61,62,a, b), abzusehen. Alternativ zu einem generellen Manöververzicht wären auch im Umfang reduzierte Übungen denkbar. Ein solcher Schritt würde dem dritten Kriterium entsprechen und die Sicherheit Indiens nicht negativ beeinträchtigen, da die militärische Verteidigungsfähigkeit erhalten bliebe. Sollten der Ankündigung konkrete Maßnahmen wie ein Manövermoratorium folgen, dürfte dies zudem die pakistanische Bedrohungswahrnehmung positiv beeinflussen (Kriterium 2), da indische Militärmanöver in der Vergangenheit als Deckmantel für Angriffe vermutet wurden.Footnote 52 Darüber hinaus ließe sich ein Verzicht auf solche Übungen als Teil einer umfassenderen Rüstungskontrollpolitik kommunizieren und in Verbindung mit Vorschlägen zur Stärkung des Testmoratoriums setzen (Kriterium 1 und 10). Schließlich wäre der Verzicht auf Übungen und Manöver erkennbar und ließe sich nur äußerst schwer als Huckepackforderung bezeichnen, da sich unter einem Verzicht auf Militärübungen kaum andere Ziele verstecken lassen (Kriterium 8).

Ein zweiter Schritt würde über die genannten Maßnahmen hinausgehen und tiefer in die Streitkräftestrukturen und -Dislozierung eingreifen (Forndran 1970a, S. 122). Ein solches Vorgehen kann auf Überlegungen zurückgreifen, die während des Kalten Krieges als „defensive Verteidigung“ (Afheldt 1983) und „strukturelle Angriffsunfähigkeit“ (Lutz 1989) diskutiert worden sind (hier jedoch an die indisch-pakistanischen Beziehungen angepasst werden müssenFootnote 53). Von struktureller Angriffsunfähigkeit kann dann gesprochen werden, wenn

Streitkräfte der militärischen Abhaltung und ggf. der effizienten Verteidigung dienen, nach Organisation, Struktur, Bewaffnung, Operationskonzept und Strategie aber eine militärische Aggression erkennbar nicht zulassen (Lutz 1989, S. 27–28; eigene Hervorh.).

Eine Orientierung gradualistischer Rüstungskontrollschritte an diesem Verständnis würde dem Kriterium der Bedrohungsminderung (Kriterium 2) entsprechenFootnote 54 ohne dabei die Verteidigungsfähigkeit der*des Initiator*in zu beeinträchtigen (Kriterium 3). Spezifische Maßnahmen wären eine Ausdünnung in grenznahen Regionen (westliches und südwestliches Regionalkommando der indischen Armee) und der Verzicht auf schnelle Reaktionen und Überraschungseffekte, wie sie in der 2004 veröffentlichten Militärdoktrin des indischen Headquarters Army Training Command betont werden (2004, S. 31, 37–38). Es wäre das Ziel gradualistsicher Schritte, durch Verlangsamungen Zeit für Deeskalation sowie Krisen- und Konfliktmanagement zu schaffen.Footnote 55

Auf pakistanischer Seite könnte eine klare und erkennbare Abwendung Indiens von offensiven Militärdoktrinen die Sicherheitswahrnehmung und das Bedrohungsgefühl soweit positiv beeinflussen, dass eine Neuausrichtung der pakistanischen Nukleardoktrin möglich wird (Ahmed 2010, S. 31–32). Im Zentrum stünde hier dann nicht mehr die Abschreckung eines konventionellen Krieges, sondern eine deutlich engere und auf die nukleare Abschreckung begrenzte Rolle von Kernwaffen. Durch das Wegfallen der nuklearen Drohung gegen indische Streitkräfte könnte Neu-Delhi dann wiederum ebenfalls eine enger ausgelegte Kernwaffenstrategie artikulieren und die NFU-Politik bestärken. Als Resultat dieses gradualistischen Prozesses stünden zwei Nuklearstrategien, deren wesentlicher Bestandteil ein deutlich reduzierter Stellenwert von Kernwaffen wäre.

Ein zusätzlich stabilisierender (Neben‑)Effekt des hier vorgeschlagenen Vorgehens könnte darin bestehen, dass die militärischen Entscheidungsträger*innen in Pakistan eine schnelle Reaktion von Kernwaffen als nicht mehr notwendig für die Abschreckung erachten. Unter der Annahme, Indien verfolge eine Doktrin zum Führen begrenzter Kriege und schneller Mobilisierung, betrachtet Pakistan eine zügige Einsatzbereitschaft von Kernwaffen als wesentlich für die Abschreckung (Lewis 2010, S. 5). Dabei spielen nicht nur technologische, sondern auch militärorganisatorische Aspekte eine Rolle – vor allem die Delegation von Einsatzbefugnissen (Bereich 2: zivil-militärische Beziehungen/Militärorganisation). Die pre-delegation soll eine schnelle Reaktion im Falle eines Angriffs garantieren (kritisch dazu: Khan 2012, S. 331; Narang 2010, S. 68; International Institute for Strategic Studies 2014, S. 220).Footnote 56 Wird durch die hier entworfenen Schritte die Möglichkeit geschaffen, eine erhöhte Reaktionsfähigkeit von der nuklearen Abschreckung zu entkoppeln, dann wäre Pakistan eventuell gewillter, bestimmte Sicherungsmaßnahmen durchzuführen bzw. zu verstärken, um den Einsatz von Kernwaffen hinauszögern und Eskalationsdynamiken zu reduzieren. Das Resultat wäre ein deutlicher Gewinn für die strategische Stabilität.

6 Rüstungskontrolle ohne Verträge? Schlussbetrachtungen und Ausblick

Ausgangspunkt für diesen Aufsatz waren die Schwierigkeiten der formellen und vertragsbasierten Rüstungskontrolle, die sich besonders in den Beziehungen zwischen Indien und Pakistan zeigen. Um Spielräume anderer Ansätze ausloten zu können, hat der Aufsatz die formelle Rüstungskontrollperspektive verlassen und sich stattdessen auf die gradualistische Strategie fokussiert, die sich durch Unverbindlichkeit, einseitige Schritte sowie begrenzte Vorleistungen auszeichnet. Konkret ging es dabei um die Frage, welche Spielräume die gradualistische Rüstungskontrolle bei der Stabilisierung der indisch-pakistanischen Beziehungen hat. Es konnte gezeigt werden, dass ein graduelles Vorgehen in zwei Bereichen vielversprechend sein kann, das Potential jedoch von den jeweiligen Rahmenbedingungen abhängt. Für den ersten Vorschlag – die Stärkung des Atomtestmoratoriums – konnte ein förderliches Umfeld in Pakistan herausgestellt werden, sodass eine Initiative Islamabads möglich erscheint. Für den zweiten Vorschlag, der auf eine Reduzierung der Rolle von Kernwaffen abzielte, könnte Indien seinen Einfluss auf Pakistans Bedrohungswahrnehmung nutzen und diese soweit beeinflussen, dass eine Veränderung der pakistanischen Nukleardoktrin und eine Festigung der indischen NFU-Politik denkbar wird. Ziel der gradualistischen Rüstungskontrolle wäre einerseits die Verlangsamung und Entschleunigung von technologischen Sprüngen (Müller und Schörnig 2006, S. 125) und andererseits die Stärkung der strategischen Stabilität bzw. der Krisenstabilität (Müller und Schörnig 2006, S. 125). Aus dem hier verfolgten Rüstungskontrollansatz ergeben sich weitere Forschungsfragen.

Erstens: Um das offengelegte Potential der gradualistischen Rüstungskontrolle stärker auszuschöpfen und einige der hier vorgeschlagenen Schritte in praktische Maßnahmen zu überführen, müsste zukünftige Forschung explizit danach fragen, wie die hier identifizierten förderlichen Rahmenbedingungen weiter gestärkt und ungünstige Faktoren in ihren Auswirkungen gemildert werden können. Besonders die Rolle von rüstungskontrollfreundlichen Akteur*innen in Indien und Pakistan und ihr Wirken auf konkrete Rahmenbedingungen könnte Teil einer Forschungsagenda sein.

Zweitens: Die hier diskutierten Bereiche sind deutlich enger gefasst worden als es die Herausforderungen für Sicherheit und Frieden in den indisch-pakistanischen Beziehungen plausibel erscheinen lassen. Fragen nach den rüstungskontrollpolitischen Steuerungsmöglichkeiten im Bereich Raketenabwehr, die vor allem von Indien entwickelt wird, oder der Spaltmaterialproduktion, die auf internationaler Ebene wegen eines pakistanischen Vetos bisher nicht verbindlich geregelt werden konnte, wurden genauso wenig behandelt wie Fragen nach einer gemeinsamen Reduzierung von Gewalt oder der Umsetzung gemeinsamer sicherheitspolitischer Interessen. Solche Aspekte sind aber für die Rüstungskontrolle – auch in ihrer unverbindlichen und informellen Form – nicht irrelevant.

Drittens: Um belastbarere Aussagen über Spielräume aber auch Grenzen der gradualistischen Rüstungskontrolle machen zu können, müssten zukünftige Beiträge empirisch deutlich breiter und historisch fundierter aufgestellt sein als es der Anspruch dieses Aufsatzes war. Konkret müsste nach weiteren historischen Beispielen für die Anwendung der gradualistischen Strategie gesucht sowie nach der Relevanz der hier identifizierten Rahmenbedingungen und Kriterien gefragt werden. Für solche Arbeiten kann der hier entwickelte Analyserahmen ein Ausgangspunkt sein.

Viertens: Um das Potential für aktuelle Akteurs- und Konfliktkonstellationen zu untersuchen, bieten sich die Beziehungen USA-Russland an. Das von Moskau eingebrachte Stationierungsmoratorium von Mittelstreckenraketen (Hemicker und Wiegel 2019; Frankfurter Allgemeine Zeitung 2019, S. 5) kann mithilfe des Analyserahmens danach bewertet werden, ob günstige Rahmenbedingungen vorliegen und ob dieser Vorschlag den Kriterien einer gradualistischen Rüstungskontrollpolitik entspricht oder ob es sich dabei um eine Huckepackforderung handelt. Zusätzlich kommt mit der NATO der Bündnisfaktor hinzu, der für den Aufsatz keine Rolle spielte. Ähnlich verhält es sich in anderen regionalen Kontexten, etwa in Ostasien, wo die Beziehungen USA-China und USA-Nordkorea ebenfalls auf den Stabilisierungsbeitrag der gradualistischen Strategie hin befragt werden können. Auch hier kann der Einfluss bilateraler Sicherheitsabkommen (USA-Südkorea; USA-Japan) ein wichtiger Faktor sein, der die Möglichkeiten des Gradualismus beeinflusst. Und schließlich bietet die gegenwärtig diskutierte Multilateralisierung bzw. Trilateralisierung (Kühn et al. 2020) der Rüstungskontrolle ein Fallbeispiel, das dahingehend untersucht werden kann, ob es Anknüpfungspunkte für gradualistische Ansätze jenseits bilateraler Konflikte gibt.

Antworten auf diese Fragen könnten der Auseinandersetzung mit informal arms control, ihren konkreten Ausprägungen, ihren Spielräumen aber auch ihren Grenzen in der Friedens- und Konfliktforschung neue Impulse geben.