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1 Einleitung

Bemühungen, durch völkerrechtliche Verträge die Verbreitung von Waffengattungen zu unterbinden oder zu begrenzen, sowie bestimmte, etwa besonders unmenschliche, Waffengattungen gänzlich zu verbieten, gelten spätestens seit dem dramatischen Rüstungswettlauf des Kalten Krieges und der globalen nuklearen Bedrohung als zentrales Politikfeld der internationalen Beziehungen. Im Laufe der Zeit hat sich in diesem Politikbereich ein komplexes System von formellen und informellen Regeln entwickelt, die etwa die Kontrolle von chemischen und biologischen Kampfstoffen (Chemical Weapons Convention, CWC, Biological Weapons Convention, BWC), die Weitergabe und Abrüstung von Nuklearwaffen (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT; Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW) oder die Stationierung konventioneller Waffensysteme (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, CFE) betreffen (Williams und Viotti 2012; Casey-Maslen 2021).Footnote 1

Ziel dieses Beitrags ist es zu analysieren, wie sich Österreich im Laufe der Zweiten Republik im Politikbereich der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung positioniert und engagiert hat und warum sich gerade dieser Bereich zu einem besonders aktiven Teil der österreichischen Außenpolitik entwickelt hat. Der Befund dieses Beitrags ist, dass sich Österreichs Außenpolitik seit der Wiedererlangung der Unabhängigkeit 1955 kontinuierlich und klar zu Abrüstung und Rüstungskontrolle bekannt hat. Seit dem Ende des Kalten Krieges und den sich dadurch gegebenen neuen Handlungsspielräumen hat Österreich, von der breiten innerstaatlichen Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, sukzessive eine sichtbarere und prominentere Rolle in den multilateralen Regimen der Abrüstung-, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung eingenommen, vor allem im Rahmen der sogenannten humanitären Rüstungskontrolle. Tatsächlich tragen die wenigen in den letzten drei Jahrzehnten verhandelten internationalen Rechtsinstrumente, wie etwa zu Antipersonenminen, Streumunition und Nuklearwaffen, eine markante österreichische Handschrift.

Der Beitrag geht in einem ersten Schritt zunächst darauf ein, wie sich Österreichs Positionierung in diesem Politikbereich während der Zeit des Ost-West Konfliktes entwickelt hat. Darauf aufbauend legt der Beitrag den Fokus auf die humanitäre Rüstungskontrolle, in der Österreich nach dem Ende des Ost-West Konfliktes ein hohes Maß an Aktivität und Gestaltungsfähigkeit an den Tag legte. Abschließend zeigt er, in welchen Bereichen jenseits der humanitären Rüstungskontrolle sich Österreich in der jüngeren Vergangenheit ebenfalls engagiert hat.

2 Österreichs Positionierung während des Ost-West Konfliktes

Noch vor dem Wiedererlangen der staatlichen Unabhängigkeit, wurde das Grundprinzip der zukünftigen österreichischen Außenpolitik von Bundeskanzler Julius Raab (ÖVP) als das „Bestreben, einzig und allein friedliche Arbeit in einer Atmosphäre der Zusammenarbeit und Freundschaft mit allen Nachbarvölkern und den großen Mächten zu leisten“ (Raab 1953) formuliert. Am 14. Dezember 1955 trat Österreich als 70. Mitglied den Vereinten Nationen (VN) bei. Seit dem Beitritt war Österreich bemüht, sich als aktives und vertrauenswürdiges Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft zu etablieren und zu positionieren. Vor dem Hintergrund des Kalten Krieges waren Frieden und Entspannung und der Aufbau multilateralen Strukturen und die Stärkung des Völkerrechts logische Elemente eines österreichischen neutralitätspolitischen und außenpolitischen Ansatzes.Footnote 2 Durch die sich in den 1950er-Jahren dramatisch beschleunigenden nuklearen Rüstungsspirale zwischen den USA und der UdSSR waren diese Prinzipien untrennbar mit dem Thema der Abrüstung verwoben.

In der Regierungserklärung vom 17.07.1957 zeigte sich Raab etwa hoch erfreut, dass Wien als Sitz der Internationalen Atomenergieorganisation auserkoren worden war. Gleichzeitig betonte er das Interesse Österreichs an der Einstellung der Kernwaffenversuche und einer dazu in Genf tagenden Expert*innenkonferenz und führte aus „es versteht sich von selbst, daß wir an diesen und allen sonstigen Bestrebungen, die geeignet sind, einen allgemeinen Friedenszustand herzustellen, lebhaft Anteil nehmen“ (Raab 1959). Zemanek (1961, 22) analysiert dies dahingehend, dass „Österreich einem traditionellen Ziel aller Neutralen folgend, allen Versuchen die internationale Spannung zu vermindern, seine ganze Aufmerksamkeit zugewandt [hat]“. Österreich stimmte so auch bei den VN Generalversammlungen 1957 und 1958 für die relevanten Resolutionen und war Mitautor der sogenannten „Test-Ban-Resolutionen“, mit welchen die Atommächte zur Einstellung der Nuklearwaffentests aufgefordert wurden.

Der damalige Außenminister Bruno Kreisky (SPÖ) hatte in seiner Rede vor der VN Vollversammlung am 29.09.1960 betont, dass „neue Anstrengungen unternommen werden sollten, um wenigstens auf dem Gebiete der Kontrolle der Atomwaffenversuche […] zu Resultaten zu gelangen. […] und dass die Vereinten Nationen die für Abrüstung verantwortlichen Institutionen stimulieren sollten, ihre Bemühungen fortzusetzten“ (Kreisky 1960, 112). Im Juni 1961 fand auch das erste Gipfeltreffen zwischen US Präsident John F. Kennedy und UdSSR Staats- und Parteichef Nikita Chruschtschow in Wien statt. Obzwar die inhaltlichen Ergebnisse mager waren, freute sich Bruno Kreisky (SPÖ) über die Profilierung Wiens als Ort der Entspannung. Das Gipfeltreffen war in seinen Worten „eine Aufwertung des Begriffs der österreichischen Neutralität“ (Vienna.at 2011).

Der klare Konnex zwischen Neutralitäts-, Entspannungs-, Friedens- und Abrüstungspolitik kam auch in der Regierungserklärung vom 27.04.1970 zum Ausdruck. Bundeskanzler Kreisky (SPÖ) betonte, dass „Österreich die Bestrebungen der Vereinten Nationen unterstützen werde, die der Erhaltung des Friedens und der Abrüstung dienen“ und dass sich die Bundesregierung der Bedeutung bewusst sei, die paktfreie Staaten und „das neutrale Österreich [...] für die Entspannung in Europa haben“ (Kreisky 1970).

Die Regierungserklärung vom 05.11.1975 hob hervor, dass es das

immerwährend neutrale Österreich als seine Aufgabe betrachtet, sich aktiv in den Dienst der Staatengemeinschaft zu stellen [...] nach besten Kräften alle Maßnahmen unterstützen werde, die der Sicherung des Friedens dienen.“ Außerdem schätzt es die Bundesregierung, dass Wien auch „in Zukunft Tagungsort [...] über den Rüstungsabbau sein wird [und der] Erfolg dieser Verhandlungen […] für alle europäischen Staaten von entscheidender Wichtigkeit (ist). (Kreisky 1975)

Dieser wachsende außenpolitische Anspruch ist auch in der Regierungserklärung vom 19.06.1979 zu erkennen. Da spricht Bundeskanzler Kreisky (SPÖ) davon, dass sich ein immerwährend neutraler Staat wie Österreich

nicht mit der Rolle eines bloßen Beobachters der außenpolitischen Entwicklungen begnügen (kann). Wir werden uns vielmehr im Rahmen einer aktiven Außenpolitik [...] an der Lösung internationaler Probleme beteiligen und damit einen Beitrag zur Festigung des allgemeinen Friedens leisten. In diesem Sinne wird Österreich weiterhin in den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen aktiv mitarbeiten. [...] Die Bundesregierung ist sich bewusst, dass die Entspannungspolitik zu ihrer ununterbrochenen Entwicklung wirksamer und echter Abrüstungsmaßnahmen bedarf. (Kreisky 1979)

Dieser Trend setzt sich in der Regierungserklärung 1983 weiter fort. Der Anspruch einer aktiven Rolle Österreich für Abrüstung wird dahingehend begründet, dass „ein Staat, der niemanden bedroht, der atomwaffenfrei ist und keine Raketen besitzt, […] mit unbestreitbarem moralischen Gewicht für den weltweiten Abbau von Massenvernichtungswaffen eintreten [kann].“ Später heißt es:

die weltweite Aufrüstung, insbesondere aber das wahnwitzige Atomrüsten, gefährdet das Überleben der Menschheit. Die Rüstung einzudämmen und eine Umkehr einzuleiten, ist nicht nur ein legitimes Anliegen von Friedensbewegungen in Ost und West, sondern die wichtigste Aufgabe verantwortlicher Politiker überhaupt. Österreich wird daher [...] weiterhin international um Rüstungsbeschränkung und Abrüstung bemüht sein. (Sinowatz 1983)

Im Jahr 1988, formulierte der damalige Bundeskanzler Franz Vranitzky (SPÖ) bei einer Grundsatzrede in Basel den österreichischen Ansatz zu Abrüstung und Rüstungskontrolle im Detail wie folgt:

Eskalation von Rüstung schafft Misstrauen, und Misstrauen unterhöhlt die bestehende Ordnung. Und ich sehe das als umso dringlichere Aufgabe, je stärker bei den Menschen in allen unseren Staaten das Unbehagen über das angehäufte Zerstörungspotential wächst und sich das Verlangen nach einem Umdenken artikuliert, dem in der politischen Verantwortung Rechnung getragen werden muss. Ein neuer Denkansatz in diesem Bereich ist notwendig. Ich kann mich nämlich manchmal des Eindrucks nicht erwehren, dass die vielen Spezialisten, die in den Abrüstungsverhandlungen mit Zählen und Rechnen und strategischen Planspielen befasst sind, dazu neigen, diese sehr tiefgehende Änderung im breiten öffentlichen Bewusstsein zu übersehen. Die Menschen von heute, und hier vor allem die jungen Menschen, die mit Olof Palmes Begriff der kollektiven Sicherheit und mit Carl Sagans Studien über den nuklearen Winter vertraut sind, die Filme wie „The Day after“ oder „War Games“ gesehen haben und die noch unter dem unmittelbaren Eindruck der Katastrophe von Tschernobyl stehen, sind nicht mehr bereit, uneingeschränkt zu akzeptieren, dass ein Mehr an Rüstung gleichzeitig ein Mehr an Sicherheit bedeutet. [...] wir müssen aus dem Teufelskreis des Rüstungsmechanismus ausbrechen und für einen Sicherheitsbegriff arbeiten, der sich aus einem Miteinander statt Gegeneinander, aus Zusammenarbeit und Verständigung, aus einer Vielzahl von grenzüberschreitenden Kontakten auf so vielen verschiedenen Gebieten wie nur möglich ergibt. (Vranizky 1988)

Diese Erklärung fasst die Entwicklung, die Österreich im Sinne der Formulierung eines Anspruchs einer aktiven Rolle Themenbereich Abrüstung von 1955 bis unmittelbar vor Ende des Kalten Krieges genommen hat, treffend zusammen. Die in der Rede enthaltenen Elemente, nämlich die Forderung nach einem alternativen – kollektiven – Sicherheitsbegriff, das Abstellen auf die Rolle der Zivilgesellschaft und der Fokus auf multilaterale und internationale Zusammenarbeit deuten klar auf die nach dem Ende des Kalten Kriegs von Österreich verfolgte, proaktive und auf dem Begriff der menschlichen Sicherheit aufbauenden Abrüstungspolitik hin. Sobald sich nach dem Kalten Krieg Möglichkeiten für so eine aktive und gestaltende Rolle ergaben, wurde diese von der österreichischen Diplomatie, aufbauend auf dem seit 1955 sukzessive wachsenden außenpolitischen Anspruch, ergriffen.

3 Humanitäre Abrüstung – Eine Nische für Österreichs Außenpolitik

3.1 Die Ausgangslage: Vom Goldenen Zeitalter zur Krise der Multilateralen Abrüstung

Mit dem Ende des Kalten Krieges begann eine kurze und sehr erfolgreiche Phase der multilateralen Abrüstung. Dieser, als „goldenes Zeitalter“ (Krepon 2019) bezeichnete Zeitraum im letzten Jahrzehnts des vorigen Jahrhunderts, sah den erfolgreichen Abschluss signifikanter, sowohl bi- wie auch multilateraler, Abrüstungs- und Rüstungskontrollverträge. Als Höhepunkte sind die Chemiewaffenkonvention (1992), die Erstreckung der Geltung des Nichtverbreitungsvertrags im Jahr 1995, der Atomteststoppvertrag (CTBT, 1996), der Strategic Arms Reduction Treaty (START, 1991), der Vertrag über die Konventionellen Streitkräfte in Europa (CFE, 1990) und der Open Skies Vertrag (OST, 1992) zu nennen.Footnote 3 Mit dem Abschluss des Atomteststoppvertrags 1996, der 1997 beginnenden – und bis heute andauernden – Blockade der Genfer Abrüstungskonferenz (Conference on Disarmament, CD), den indischen und pakistanischen Nukleartests 1998 und dem Scheitern der Ratifikation des Atomteststoppvertrags im US Senat 1999, war diese vielversprechende Phase jedoch auch schon wieder vorüber.

Für Österreich bot sich in dieser Phase nach dem Ende des Kalten Krieges und dem stärkeren Fokus auf multilaterale Prozesse ebenfalls eine neue Situation und die Möglichkeit, sich aktiv in multilateralen Abrüstungsforen einzubringen. Der EU Beitritt 1995 brachte die Teilnahme an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und die intensive Koordination im EU Rahmen führte zu einem breiteren Zugang zu Informationen. 1996 wurde Österreich gemeinsam mit 22 anderen Staaten in die Genfer Abrüstungskonferenz aufgenommen, um dieses Forum repräsentativer zu machen und den politischen Realitäten nach dem Ende des Ost-West Konfliktes anzupassen (United Nations 1996). Diese Schritte führten einerseits dazu, den Abrüstungsthemen eine noch größere Aufmerksamkeit zu widmen, um den Notwendigkeiten der EU Mitgliedschaft und der Teilnahme an der Abrüstungskonferenz zu entsprechen. Gleichzeitig bot diese neue Situation Österreich auch die Möglichkeit, in diesem Politikbereich Akzente zu setzen.

Österreichs Mitgliedschaft 1996 in der als „most exclusive club in town“ (Mohamed 2006) bezeichneten Genfer Abrüstungskonferenz fiel aber bereits in die Abstiegsphase des oben beschriebenen „goldenen Zeitalters“. Seit 1997 war es der Konferenz nicht mehr möglich, sich per Konsens auf ein Arbeitsprogramm zu einigen. Die unterschiedlichen Interessenslagen und Junktimierungen verschiedener Themen zwischen den zentralen Akteuren USA, Russland, China und der Gruppe der Blockfreien Staaten waren zu groß. Diese Paralyse und daraus resultierende Inaktivität der Konferenz hält bis heute an.

Nachdem bei den „großen“ Themen der Abrüstungskonferenz (UNIDIR 2011) vor allem im Zusammenhang mit Nuklearwaffen, wie einem Verbot von waffenfähigem spaltbaren Material und der Verhinderung eines Wettrüstens im Weltraum kein Fortschritt und keine Verhandlungen möglich waren, verschob sich der Fokus Österreichs auf konventionelle Waffen und da insbesondere auf ein mögliches Verbot von Antipersonenminen. Dieses Thema und der diplomatische Prozess, der 1997 im Totalverbot von Antipersonenminen, der sogenannten Ottawa Konvention, gipfelte, bot Österreich schließlich die Möglichkeit, in einem multilateralen Abrüstungsverhandlungsprozess erstmals eine führende Rolle einzunehmen.

3.2 Antipersonenminen: Der Ottawa-Prozess als Muster humanitärer Abrüstung

Die dramatischen humanitären Auswirkungen von Antipersonenminen, die auch noch Jahrzehnte nach dem Ende bewaffneter Konflikte viele tausende Opfer fordern, kamen durch den zivilgesellschaftlichen Druck der 1992 gegründete Internationale Kampagne für ein Verbot von Landminen (International Campaign to Ban Landmines, ICBLFootnote 4) ins Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit. Mediale Berichterstattung über das menschliche Leid des Einsatzes von Landminen, wie etwa der Besuch von Minenfeldern in Angola durch Prinzessin Diana (Haynes 2019), erhöhten den politischen Druck, dieses Problem durch ein Verbot zu lösen. Die diplomatischen Bemühungen galten zunächst einer Stärkung des bereits existierenden Protokoll II der Konvention über bestimmte konventionelle Waffen, das Landminen und Sprengfallen regelte. Im Rahmen dieser Konvention konnte 1995/96 jedoch, aufgrund des Widerstandes der großen Militärmächte kein Totalverbot verabschiedet werden.

Der österreichische Diplomat Werner Ehrlich hatte während dieser Verhandlungen im April 1996 privat einen Entwurf erarbeitet, wie der Text eines Totalverbots aussehen könnte. Kanada lud im Oktober 1996 an einem Totalverbot interessierte Staaten zu einer Konferenz nach Ottawa ein. Auch dort drohte ein Misserfolg der Konferenz, der jedoch vom kanadischen Außenminister Lloyd Axworthy in letzter Minute verhindert wurde. Er gab die Zielvorgabe aus vor, innerhalb eines Jahres ein Totalverbot zu verhandeln. Österreich wurde auf der Basis des Ehrlich-Entwurfs mit der Ausarbeitung des Konventionstextes als Verhandlungsgrundlage beauftragt. Der in der Folge von Oktober 1996 bis zur erfolgreichen Annahme des Vertrags im Dezember 1997 laufende Verhandlungsprozess wird als „Ottawa-Prozess“ bezeichnet.Footnote 5

Österreich war von Beginn dieses Prozesses maßgeblich mitbeteiligt, organisierte im Februar 1997 in Wien die erste Verhandlungskonferenz über den Vertragstext und blieb, insbesondere in der Person des damaligen Leiters der Abrüstungsabteilung im Außenministerium Thomas Hajnoczi, bis zum Abschluss der Verhandlungen ein zentraler Akteur und einer der Ziehväter der Konvention.

Der Ottawa-Prozess ist aus mehreren Gründen von zentraler Bedeutung, um das österreichische Engagement und Profil im Bereich Abrüstung und Rüstungskontrolle der vergangenen drei Jahrzehnte zu verstehen. Zunächst bot der Fokus auf Landminen die Möglichkeit, die Diskussion zur einer Waffengattung in einen verstärkten humanitären Kontext zu stellen. Der Diskurs zur völkerrechtlichen Regelung von Waffengattungen war seit Gründung der Vereinten Nationen in erster Linie die Prärogative der großen Militärmächte. De facto wurden Einigungen zwischen den Großmächten erzielt und danach völkerrechtlich kodifiziert. Der Atomwaffensperrvertrag (NPT, 1970) und die Biologie- und Toxinwaffenkonvention sind hierfür die wichtigsten Beispiele. Militärisch-strategische Überlegungen stehen für diese Akteure im Vordergrund. Die Ottawa-Konvention ist eine Art Gegenmodell. Landminen sind eine Waffengattung, deren militärischer Nutzen von Militärs als hoch betrachtet wurde und die weltweit in großem Masse und zahlreichen Konflikten vor allem auch in Entwicklungsländern eingesetzt wurden. Besonders in diesen Ländern waren die humanitären Auswirkungen besonders gravierend.

Im Rahmen des Ottawa-Prozesses wurde den Argumenten des militärischen Nutzens, jene der humanitären Konsequenzen dieser Waffen entgegengesetzt. Bei einer direkten Gegenüberstellung und Abwägung des militärischen Nutzens des Einsatzes zum verursachten menschlichen Leid, sind die militärischen Argumente kaum aufrecht zu erhalten. Dies wurde nicht nur sehr effektiv seitens der Zivilgesellschaft und dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ins Treffen geführt. Ebenso wurden diese Argumente von vielen, von Landminen selbst stark betroffenen Staaten gemacht, wie auch von Staaten, die in ihrem außenpolitischen Selbstverständnis besonders für die Stärkung des Völkerrechts, für humanitäre und menschenrechtliche Prinzipien und generell für einen multilateralen Ansatz zur Lösung globaler Themen eintreten.Footnote 6 Österreich fällt in diese Kategorie.Footnote 7

Im Ergebnis führte der Ottawa-Prozess daher zu einer breiten Koalition von Staaten aus von Minen stark betroffenen Regionen in Afrika, Asien und Lateinamerika. Zentrale Akteure dieser Regionen waren etwa Südafrika, Mosambik, Philippinen, Thailand und Mexiko. Diese Staaten kooperierten eng mit Österreich, Belgien, Irland, Norwegen, Kanada, Niederlande und der Schweiz. Diese Gruppe von „like-minded“ Staaten konstituierte sich als sogenannte Kerngruppe und koordinierte sich eng zur Erreichung des gemeinsamen Ziels einer Verbotskonvention. Die Kerngruppe operierte auch in engster Abstimmung mit der International Campaign to Ban Landmines und dem IKRK. Diese Form der Kooperation – Kerngruppe gleichgesinnter Staaten (in unterschiedlichen Konstellationen) mit Zivilgesellschaft und IKRK – ist eine Schablone, die seither – und jeweils mit zentraler Beteiligung Österreichs – in mehreren multilateralen Verhandlungsprozessen erfolgreich umgesetzt wurde.

Gerade die Partnerschaft zwischen Nichtregierungsorganisationen und Staaten ist auch ein besonderes Merkmal dieses Ansatzes. Erstere tragen eine effektive öffentliche Kommunikation bei, die von Expertise „aus dem Feld“, etwa durch Minenräumorganisationen und dem Fokus auf die Opfer begleitet wird und zur Profilierung des Themas und öffentlicher Aufmerksamkeit und letztlich zu erhöhtem politischen Druck für ein Verbot dieser Waffengattung führt. Zweitere etablieren und bearbeiten diese Themen in den jeweiligen multilateralen Foren durch diverse Initiativen, wie Konferenzen, gemeinsame Erklärungen, Studien etc. und stellen gleichzeitig finanzielle Unterstützung für Nichtregierungsorganisationen zur Verfügung, um das Thema weiter zu betreiben.

Ein weiterer innovativer Aspekt des Ottawa-Prozesses ist der Normsetzungsansatz, der bewusst in Kauf nimmt, dass nicht alle Staaten an Verhandlungen teilnehmen. Die bei multilateralen Verhandlungen übliche Konsensfindung in Richtung eines kleinsten gemeinsamen Nenners, ist mit dem Anspruch, ein akutes humanitäres Problem lösen zu wollen, kaum vereinbar. Die oben erwähnten Verhandlungen zum Protokoll II der Konvention über bestimmte konventionelle Waffen wurde daher sowohl von der Kerngruppe, wie auch der Zivilgesellschaft als inadäquat beurteilt. Die humanitäre Argumentation, die im Rahmen des Ottawa-Prozesses entwickelt wurde, führt daher letztlich zu dem Schluss, dass eine starke Norm – also ein klares rechtliches Verbot – das Ziel sein muss. Normsetzung wird damit präferenziert gegenüber universeller Geltung. Der normative Ansatz des Setzens eines hohen völkerrechtlichen Standards soll daher im Zusammenspiel mit öffentlichem Druck mittel- bis langfristig zu Politikänderung auch von jenen Staaten führen, die sich zunächst nicht an den Verträgen beteiligen. Diese Grundüberlegung erläuterte der österreichische Botschafter in Genf, Harald Kreid 1996 treffend, wie folgt:

We believe, however, in the importance of establishing a universal norm by means of a lawmaking treaty and we are confident that this treaty will meet with general adherence in due course. This is not the first time in the history of international law that a group of countries decides to go ahead with an agreement, which subsequently gains universal validity. Such has been the case with regard to The Hague Conventions as far as humanitarian law is concerned. But there are also examples in the field of disarmament, such as the Partial Test Ban Treaty, where an initiative taken by a few countries was later endorsed by many others (Kreid 1996).

Ein weiterer Aspekt dieses Ansatzes ist auch, dass das Erreichen einer ambitionierten Verbotsnorm in den traditionellen multilateralen Foren, in welchen Ergebnisse nur auf der Basis von Konsens aller Staaten möglich sind, de facto nicht erzielt werden konnte. Die Ottawa-Konvention wurde daher in einem Verhandlungsprozess außerhalb der Vereinten Nationen, durch von Kerngruppenstaaten organisierte Konferenzen, vorangetrieben. Erst nach Annahme der Konvention wurde diese quasi wieder in den Rahmen der Vereinten Nationen „zurückgeführt“, indem der/die VN Generalsekretär*in als Depositar*in der Konvention festgelegt wurde und diese durch alljährliche Resolutionen der VN Generalversammlung unterstützt wird. In den Verhandlungen für die Konvention waren Mehrheitsabstimmungen daher grundsätzlich möglich. Die Staaten mit großen Minenbeständen, wie etwa die USA, China, Russland und Indien, nahmen nicht an den Verhandlungen teil. Zentraler Grund dafür war eben die Furcht, überstimmt zu werden und in weiterer Folge die Kontrolle über den multilateralen Prozess zu verlieren. Da aber alle an den Verhandlungen teilnehmenden Staaten, insbesondere die vom humanitären Minenproblem am stärksten betroffenen, dem Ziel eines Totalverbots verpflichtet waren, konnte die Konvention letztlich im Konsens angenommen werden.

Vor dem Hintergrund der sich sonst verschlechternden Perspektiven in multilateralen Abrüstungsprozessen, insbesondere die der missbräuchlichen Anwendung des Konsensprinzips geschuldete Blockade der Genfer Abrüstungskonferenz, erschien der Ottawa-Prozess dem Multilateralismus verpflichteten Staaten wie Österreich, als idealtypischer multilateraler Abrüstungsvertrag (Kmentt 2008).

Die speziellen Charakteristika des Ottawa-Prozesses lassen sich daher wie folgt zusammenfassen: a) die humanitäre Argumentation und Dringlichkeit wird dem Argument des militärischen Nutzens effektiv entgegengestellt, b) es erfolgt eine enge Kooperation und Abstimmung einer regionalübergreifenden Kerngruppe von „like-minded“ Staaten gemeinsam mit Nichtregierungsorganisation (NROs/NGOs) und der Rotkreuzbewegung, c) der Fokus liegt auf der Etablierung einer starken Norm und Präferenzierung dieses Ansatzes gegenüber universeller Geltung und d) es existiert eine Bereitschaft, diesen Prozess außerhalb der etablierten Konsens-basierten Foren zu verfolgen. Diese Elemente können als Muster für den humanitären Abrüstungsansatz betrachtet werden. Österreich hat diesen Ansatz im Ottawa-Prozess mit anderen gleichgesinnten Staaten maßgeblich mitentwickelt und in der Folge auf andere Aspekte der Abrüstungs- und Rüstungskontrollagenda ausgeweitet. Während andere multilaterale Foren und Verhandlungsprozesse aufgrund der Gegensätze der großen Militärmächte fast gänzlich blockiert blieben, wurde der humanitäre Abrüstungsansatz damit als erfolgversprechendes Alternativmodell positioniert. Als einer der Vorreiter*innen der humanitären Abrüstung ist das Profil Österreichs in diesem Themenbereich insbesondere durch die folgenden Verhandlungsprozesse zum Verbot von Streumunition (2009) und dem 2017 verhandelten und 2021 in Kraft getretenen Nuklearwaffen Verbotsvertrag sukzessive gestiegen.

Die Ottawa Konvention gilt auch als die zentrale Erfolgsgeschichte des humanitären Abrüstungsansatzes. Tatsächlich hat die Ottawa-Norm zu einer weitgehenden Verhaltensänderung beim Einsatz von Antipersonenminen geführt, die über den Kreis der Vertragsstaaten hinausgeht. Die Zahl der Opfer ist gesunken, weite Landstriche konnten von Minen geräumt werden und Minenbestände wurden in großem Ausmaß zerstört. Trotz des Einsatzes von Minen in Konfliktgebieten, wie etwas Libyen und Syrien, kann der Normsetzungsaspekt der Konvention als sehr erfolgreich betrachtet werden.Footnote 8

Auch Österreich hat sich im Rahmen der Ottawa-Konvention mit im Vergleich zu den großen Geberländern relativ bescheidenen, aber für Österreich durchaus beträchtlichen finanziellen Beiträgen an Minenräumung und Minenopferhilfe beteiligt (BMEIA 2021). Die weiterführende aktive Rolle im Rahmen der Konvention zeigt sich auch, dass Österreich mit Wolfgang Petritsch den Vorsitz bei der 1. Überprüfungskonferenz der Konvention 2004 und durch Thomas Hajnoczi den Vorsitz des 16. Vertragsstaatentreffens 2017 innehatte und in den Jahren seit Inkrafttreten zahlreiche inhaltliche Komitees der Konvention leitete.

3.3 Streumunition: Der Oslo-Prozess

Dem humanitären Minenproblem sehr ähnlich, wurde mit Beginn der 2000er-Jahre auch verstärkt Aufmerksamkeit auf das Thema Streumunition gelegt. Diese Waffen wurden vielleicht nicht so breit verwendet wie Antipersonenminen, dennoch war das große humanitäre Problem eminent. Dieses entsteht im Unterschied zu Minen nicht durch das absichtliche Verlegen der Waffen, sondern durch einen sehr hohen Prozentsatz von Blindgängern, die nach dem Einsatz nicht-explodiert, aber über viele Jahre scharf und hochgefährlich zurückbleiben.Footnote 9

Der Prozess, der 2009 in der sogenannten Oslo-Konvention (Cluster Munitions Convention) mündete, folgte weitgehend der erprobten „Ottawa-Schablone“. Zunächst gab es erfolglose Versuche, dieses Problem in der Konvention über bestimmte konventionelle Waffen zu lösen. Dort konnte jedoch nur ein Protokoll erzielt werden, das mit der explosiven Kriegsrückständen befasste und Aspekte der Räumung und Opferhilfe behandelte.Footnote 10 Der präventive Aspekt, im Sinne eines Verbots, konnte trotz der effektiven Thematisierung durch in der Cluster Munitions CoalitionFootnote 11 organisierten NROs und des IKRK, nicht erreicht werden.

Auf Einladung Norwegens, unterzeichneten im Februar 2007 46 Staaten eine politische Erklärung und verpflichteten sich, 2008 ein völkerrechtliches Instrument zu erarbeiten, um den Einsatz, die Herstellung, die Weitergabe und die Lagerung von Streumunition, aus humanitären Erwägungen zu verbieten. Wieder etablierte sich eine Kerngruppe, der neben Norwegen und Österreich auch der Heilige Stuhl, Neuseeland, Irland, Mexiko und Peru angehörten. Nach vier Verhandlungskonferenzen, von denen eine im Dezember 2007 in Wien stattfand, konnte die diplomatische Konferenz von Dublin im Mai 2008 die Oslo-Konvention verabschieden, die 2009 in Kraft trat (Borrie 2009).

Zentrale diplomatische Akteur*innen auf österreichischer Seite in diesem Prozess, waren neben dem Leiter der Abrüstungsabteilung Alexander Marschik, auch Wolfgang Petritsch, Christian Strohal, Markus Reiterer und Monika Fröhler. Wiederum konnte mit starker österreichischer Handschrift mittels der humanitären Argumentation und einer effektiven Kooperation zwischen progressiven Staaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren ein Normsetzung-Ansatz, ein multilateraler Verhandlungsprozess und letztlich ein völkerrechtlicher Vertrag erzielt werden. Außenministerin Ursula Plassnik (ÖVP) kommentierte diesen auch österreichischen Erfolg 2008 mit einer Presseaussendung wie folgt: „Die Streumunitionskonferenz in Dublin zeigt, dass auch kleinere und mittlere Staaten mit Entschlossenheit und Konsequenz internationale Erfolge erzielen können“ (BMEIA 2008).

Der Normsetzungsansatz des hohen humanitären Standards der Oslo-Konvention, sah sich 2011 mit einer großen Herausforderung konfrontiert. Auf Betreiben der USA, wurde in der Konvention über bestimmte konventionelle Waffen (Convention on Certain Conventional Weapons, CCW) ein neuer Anlauf für ein Protokoll unternommen, das Einschränkungen beim Einsatz von Streumunition zum Ziel hatte. Für Staaten, wie Österreich, die der Oslo-Konvention verpflichtet waren, brachte dies ein großes Problem, nämlich potentiell einem völkerrechtlichen Instrument zustimmen zu müssen, welches unter dem hohen normativen Standard der Oslo-Konvention lag, das allerdings von den großen Militärmächten potentiell unterstützt worden wäre. Die Annahme dieses Protokolls hätte ein Akzeptieren einer Abschwächung des hohen humanitär völkerrechtlichen Standards der Oslo-Konvention bedeutet. Angeführt, von Norwegen, Mexiko und Österreich, widersetzten sich die Vertragsstaaten der Oslo-Konvention diesem Versuch und blockierten die Annahme dieses Protokolls (Zughni o.D).

Diese Episode ist symptomatisch für die die steigende Divergenz innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft im Abrüstungsbereich. Progressive Staaten, wie jene der jeweiligen Kerngruppen mit österreichischer Beteiligung, waren nicht länger bereit, den von den großen Militärmächten traditionell verfolgten minimalistischen Ansatz eines kleinsten gemeinsamen Nenners zu akzeptieren. Sie sahen sich selbst als Akteure, die durch regionalübergreifende Kooperation im Zusammenspiel mit zivilgesellschaftlichen Akteuren, eine humanitäre und multilaterale Agenda vorantreiben konnten. Die großen Militärmächte waren gleichzeitig nicht bis kaum bereit, sich auf diese Argumente einzulassen und ihren Ansatz der multilateralen Kodifikation eines auf der Basis von Konsens erzielten kleinsten gemeinsamen Nenners zu überdenken.

Diese Dynamik war auch charakteristisch für jenen humanitären Abrüstungsprozess, in dem sich Österreich wohl am prominentesten exponierte und eine internationale Führungsrolle übernehmen konnte: die sogenannte humanitäre Initiative zu Nuklearwaffen und den daraus resultierenden Nuklearwaffen Verbotsvertrag 2017.

3.4 Nuklearwaffen: Der Verbotsvertrag

Österreich hat sich, wie oben ausgeführt, immer für nukleare Abrüstung eingesetzt, alle relevanten völkerrechtlichen Verträge unterstützt und ratifiziert und sich in diversen Konstellationen an Initiativen für Fortschritte bei der nuklearen Abrüstung beteiligt. Nach 15 Jahren Blockade der Genfer Abrüstungskonferenz und offensichtlich geringer Bereitschaft der Nuklearmächte, ihre gegebenen Abrüstungszusagen umzusetzen, beteiligte sich Österreich 2010/11 an einer Initiative, den erprobten humanitären Abrüstungsansatz auch auf das Thema Nuklearwaffen anzuwenden.

Zunächst unter Führung Norwegens, wurden die humanitären Auswirkungen von Nuklearwaffen thematisiert. Dabei ging es um eine Änderung des Diskurses über Nuklearwaffen, weg von einer abstrakten Diskussion, die auf der Annahme beruht, dass diese Waffen wegen die angeblichen Stabilität der nuklearen Abschreckung nicht zum Einsatz kommen, hin zu einer konkreten Beurteilung, was tatsächlich passiert, falls es eben doch zu einem Einsatz kommt, im Falle eines Konflikts oder durch jede Form von Unfalls.

Kern der Argumentation ist, dass die Auswirkungen von Nuklearwaffen deutlich größer sind, als dies bislang bekannt war. Die Auswirkungen wären global und gravierend und es gäbe keine adäquaten Kapazitäten, um humanitäre Hilfe leisten zu können. Ebenso sind die Risiken, dass etwas passiert, entweder durch Intention, oder durch Fehlkalkulation, Eskalation oder durch menschliche oder technische Fehler beträchtlich. Anhand dieser Erkenntnisse muss eine Überprüfung des und Abkehr vom Glauben an Sicherheit und Stabilität auf der Basis von Nuklearwaffen und der nuklearen Abschreckung erfolgen. Norwegen organisierte im März 2013 dazu eine Konferenz über die humanitären Auswirkungen von Nuklearwaffen, denen im Februar 2014 eine in Mexiko und im Dezember 2014 eine von Österreich organisierte Konferenz in Wien folgten.

Dieser humanitäre Fokus auf das Nuklearwaffenthema erzielte enorme Resonanz. Vor dem Hintergrund der Frustration über den stagnierenden Fortschritt bei der nuklearen Abrüstung, der von Nuklearwaffenstaaten praktizierten Doppelmoral bei diesem Thema und der realen und wachsenden nuklearen Gefahr für die gesamte Menschheit, wuchs die Zahl der Staaten, die diese Initiative aktiv unterstützen rasch an. Dies zeigte sich insbesondere bei der Wiener Konferenz 2014 und in der Folge. Österreich beschloss die Wiener Konferenz mit einem nationalen Aufruf – dem „Austrian Pledge“Footnote 12, dass es erforderlich ist, die rechtliche Lücke für ein Verbot dieser Waffen zu schließen. Österreich rief alle interessierten Akteure zur Kooperation auf, Nuklearwaffen aufgrund der humanitären Auswirkungen und Risiken von Nuklearwaffen zu stigmatisieren, zu verbieten und zu eliminieren.

Dieser „Austrian Pledge“ kristallisierte sich als eine der signifikantesten außenpolitischen Initiativen Österreichs heraus. Innerhalb weniger Monate unterstützen mehr als 100 Staaten formell den österreichischen Aufruf, der wegen dieser internationalen Resonanz im Mai 2015 in „Humanitarian Pledge“ umbenannt wurde. Bis Herbst 2016, erreichte die Zahl der Unterstützer 135 Staaten. Flankiert wurde dies durch eine regionalübergreifende Erklärung zu den humanitären Auswirkungen von Nuklearwaffen, die 2015 von Österreich koordiniert wurde und die bei der Überprüfungskonferenz des Atomwaffensperrvertrags von 159 Staaten unterstützt wurde. Es war dies die größte Zahl an Unterstützern für ein thematisches regionalübergreifendes Statement in der Geschichte der Vereinten Nationen.Footnote 13

Der „Humanitarian Pledge“ war der Katalysator für den Verhandlungsbeginn der Nuklearwaffen Verbotsvertrags (TPNW). Wiederum etablierte sich eine Kerngruppe, diesmal zunächst bestehend aus Österreich, Irland, Mexiko, Südafrika, Nigeria, später erweitert um Neuseeland, Thailand, Indonesien, Brasilien, Costa Rica, die eng mit der International Campaign for the Abolition of Nuclear Weapons (ICAN) und dem IKRK zusammenarbeitete. Gegen den vehementen Widerstand der Nuklearwaffenstaaten wurde 2016 in der Generalversammlung der Vereinten Nationen eine Resolution durchgesetzt, die 2017 zu einem Verhandlungsmandat führte. Das Resultat der Verhandlungen war die Annahme des TPNW am 22. Juli 2017 durch 122 Staaten (Kmentt 2021).

Österreich spielte eine zentrale Rolle in der Genesis des Vertrags und in den Verhandlungen. Wie bei den oben angeführten Prozessen war auch hier eine kleine Gruppe von Diplomat*innen aktiv. Neben dem Autor, sind insbesondere Thomas Hajnoczi, Caroline Wörgötter, George-Willhelm Gallhofer, Robert Gerschner, Ronald Sturm und Susanne Hammer zu nennen, die diesen Prozess federführend vorangetrieben haben. In Anerkennung der österreichischen Rolle wurde der Autor dieses Beitrags auch als Vorsitz des 1. Vertragsstaatentreffens der Konvention im Juni 2022 bestellt.

Der TPNW wird von den Nuklearwaffenstaaten abgelehnt (z.b. UK Mission to UN in New York 2018) und sogar aktiv bekämpft, etwa indem beträchtlicher Druck auf Staaten ausgeübt wird, dem Vertrag nicht beizutreten. Weder ist von Nuklearwaffenstaaten eine Bereitschaft erkennbar, eine Abkehr von Nuklearwaffen als Fundament des Sicherheitsverständnisses auch nur einzuleiten oder sich mit den Erkenntnissen zu den humanitären Konsequenzen, auf denen der TPNW basiert, auseinanderzusetzen. Gleichzeitig ist aber auch der Prozess, der zum TPNW geführt hat und den die Nuklearwaffenstaaten nicht aufzuhalten in der Lage waren, ein zentraler Stein des Anstoßes. Multilaterale Prozesse zum Thema Nuklearwaffen waren seit jeher von den großen Militärmächten dominiert und kontrolliert. Nicht zuletzt durch das strikte Bestehen auf das Konsensprinzip können ungewollte Ergebnisse und Initiativen gestoppt werden. Die Genfer Abrüstungskonferenz oder der NPT sind hierfür exemplarisch.

Der TPNW Verhandlungsprozess wurde jedoch per Abstimmung durch eine Resolution der Generalversammlung, dem zentralen demokratischen Organ der Vereinten Nationen, auf Schiene gebracht (United Nations 2017). Dieser Kontrollverlust über den Nukleardiskurs ist für die Nuklearwaffenstaaten wohl das zentrale Problem. Durch den TPNW kann nunmehr von der internationalen Staatengemeinschaft klar der Legitimitätsverlust des nuklearen Status quo und die Forderung nach einer Abkehr von nuklearer Abschreckung und der daraus resultierenden Bedrohung für den gesamten Planeten zum Ausdruck gebracht werden. Jede zusätzliche Ratifikation unterstreicht die Forderung der klaren Mehrheit der Staaten nach einem demokratischeren und breiteren Diskurs zu Nuklearwaffen und einer glaubwürdigen Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtung zur nuklearen Abrüstung. Die bislang an den Tag gelegte vehemente Opposition der Nuklearwaffenstaaten zum TPNW zeigt das transformative Potenzial des Vertrags und seiner humanitären Argumente und wie sehr diese Staaten den Verlust der Legitimität ihrer Nuklearpolitik und die Kraft der völkerrechtlichen Normsetzung fürchten.

Trotz dieser Widerstände ist der TPNW am 22.01.2021 nach der Ratifikation des 50. Staates völkerrechtlich in Kraft getreten und hat damit bereits einen wesentlichen Beitrag geleistet, die internationale Diskussion zu Nuklearwaffen zu dynamisieren und zu beeinflussen. Dass die humanitär-basierte Normsetzung gerade bei Nuklearwaffen auf der einen Seite besonders evident ist, auf der anderen Seite aber einen langfristigen diskursiven Ansatz erfordern wird, ist den Vertragsstaaten des TPNW und auch Österreich natürlich bewusst. Angesichts der steigenden geopolitischen Spannungen, den nuklearen Wiederaufrüstungstendenzen und den drohenden multiplen Rüstungsspiralen, ist dies aber dringender denn je (Mecklin 2021). Gemäß der traditionellen Position Österreichs zu Nuklearwaffen, wurde der Nuklearwaffen-Verbotsvertrag am 21.03.2018 einstimmig vom österreichischen Nationalrat ratifiziert.Footnote 14

3.5 Rolle Österreichs in der Abrüstungs- Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik in der Europäischen Union

Österreichs gehört zu den in der EU sehr aktiven Mitgliedstaaten in diesem Themenbereich und unterstützt eine starke EU Positionierung in allen Aspekten. Bei fast allen Themen sind Einigung und Konsensfindung innerhalb der EU auch möglich, wodurch die gemeinsame Position stärkeres Gewicht erhält. Eine markante Ausnahme ist Bereich der nuklearen Abrüstung. Die EU hat in diesem Bereich aus österreichischer Perspektive leider eine relative geringe Glaubwürdigkeit und vertritt wegen der teilweise stark gegensätzlichen Positionen wenig ambitiöse Positionen. Diese Divergenzen sind durch den TPNW-Prozess noch deutlicher geworden. Die EU hat mit Frankreich wohl den Nuklearwaffenstaat als Mitglied, in dem nukleare Bewaffnung und das Vertrauen in nukleare Abschreckung fast so etwas wie ein Staatsdogma darstellen (z.b. Macron 2021). Der TPNW wird daher in Paris besonders kritisch gesehen und aktiv bekämpft. Zum einen steht er doch aus dortiger Perspektive nicht nur im Widerspruch zum französischen nationalen Interesse, sondern auch mit dem militärischen Führungsanspruch Frankreichs innerhalb der EU.

Auch die der NATO angehören EU Mitgliedstaaten, sind durch die aktuelle NATO Doktrin als „nukleare Allianz“ auf eine den TPNW ablehnende Position festgelegt (NATO 2021). Diese Gegensätze haben sich mit dem TPNW während der Ära Trump verstärkt. Die Befürchtung, dass es eine Abwendung der USA von der NATO und der europäischen Verteidigung geben könnte, hat vor dem Hintergrund vor allem der aggressiven Politik Russlands zu einem stärkeren Zusammenrücken der europäischen NATO Mitgliedstaaten unter dem US-Nuklearschirm geführt. Die Bereitschaft, aktive Maßnahmen zur nuklearen Abrüstung zu setzen bzw. anzudenken hat darunter stark gelitten.Footnote 15

4 Initiativen jenseits der humanitären Abrüstung

Wenn auch die zentralen Initiativen Österreichs der letzten 30 Jahren im Bereich der humanitären Abrüstung zu finden sind, hat Österreich eine Reihe von anderen Schritten und Maßnahmen gesetzt, um das multilaterale Abrüstungs- Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungsregimes zu stärken, die hier nicht unerwähnt bleiben sollen.

Zunächst war Österreich seiner Tradition entsprechend bemüht, Wien als Ort der Diplomatie in diesen Themenbereich zu stärken. Erfolgreich war Österreich 1996 bei der Ansiedelung der Atomteststoppbehörde (CTBTO) in Wien, dem Sekretariat für das Wassenaar Abkommen für Exportkontrollen von konventionellen Waffen und doppelverwendungsfähigen Gütern und Technologien (1996). Weiters fungiert das Außenministerium als Sekretariat des Haager Kodex gegen die Verbreitung ballistischer Raketen (2002) und war Gastgeber der Iran Nuklearverhandlungen, die 2015 zum Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) führten. Zudem wurde auf Initiative des Außenministeriums in Kooperation mit dem James Martin Center for Proliferation Studies (CNS) 2011 der Think Tank Vienna Centre for Disarmament and Non-Proliferation (VCDNP) gegründet und ebenfalls 2011 ein Liaisons Büro des United Nations Office for Disarmament Affairs nach Wien geholt. Nicht erfolgreich war Österreich hingegen mit der Ansiedelung der Organisation für das Verbot chemischer Waffen, das 1993 in Den Haag etabliert wurde und dem Sekretariat des Waffenhandelsvertrags, das 2015 nach Genf ging.

2005 wurde eine wichtige Änderung des Übereinkommens über den physischen Schutz von Kernmaterial (CPPNM) angenommen, die weitgehend auf einen österreichischen Textvorschlag basierte, der von Österreich im Namen von 24 anderen Staaten eingebracht wurde. Dieses wichtige Instrument für nukleare Sicherheit und zur Verhinderung der Proliferation trat 2016 in Kraft (BMEIA 2005).

Von großer Bedeutung war auch die Rolle von Alexander Marschik, der 2010 als Vorsitzender des Abrüstungskomitees bei der Überprüfungskonferenz des NPT erfolgreich den Abrüstungsaktionsplan 2010 verhandelte.Footnote 16 Dieser Aktionsplan ist nach wie vor das zentrale Referenzdokument für die Abrüstungsverpflichtungen im NPT, bei deren Umsetzung es allerdings kaum Fortschritte gegeben hat.

Seit 2015 setzt sich Österreich für einen stärkeren Fokus auf die zunehmende Urbanisierung von bewaffneten Konflikten und für die Einhaltung des humanitären Völkerrechts bei der Verwendung von Explosivwaffen in dicht besiedelten Gebieten ein. Insbesondere die zivilen Opfer der Konflikte in Syrien, Jemen und jüngst in der Ukraine haben die Dringlichkeit dieses Themas dramatisch unterstrichen. Ziel ist die Annahme einer politischen Erklärung, die dem Problem größere Aufmerksamkeit verschafft und die strikte Einhaltung der humanitär-völkerrechtlichen Prinzipien hervorstreicht. Dazu war Österreich Gastgeber von zwei internationalen Konferenzen in 2015 und 2019 (BMEIA o.D.). Die Annahme der politischen Erklärung ist für die 2. Hälfte 2022 vorgesehen.

Das Thema, dem Österreich in den kommenden Jahren neben der nuklearen Abrüstung die größte Aufmerksamkeit schenken wird, ist die Frage der zunehmenden Autonomie von Waffensystemen. Ganz konkret geht es um die Auswirkungen, der Anwendung künstlicher Intelligenz in Waffensystemen und deren Auswirkung auf bewaffnete Konflikte der Zukunft. Die technische Entwicklung geht in eine Richtung, dass die Entscheidung über den letalen Einsatz von Waffen auf der Basis von vorprogrammierten Algorithmen getroffen werden könnte.Footnote 17 Österreich setzt sich auch hier mit einer Gruppe von gleichgesinnten Staaten, dem IKRK und Nichtregierungsorganisationen dafür ein, dass die sicherheitspolitischen, aber vor allem humanitär-völkerrechtlichen und moralisch-ethischen Aspekte dieser Entwicklung dringender internationaler Aufmerksamkeit bedürfen. Der Erhalt eines Mindestmaßes menschlicher Kontrolle ist da das erklärte Ziel und Österreich setzt sich, etwa durch eine im September 2021 organisierte Expert*innenkonferenzFootnote 18, für ein Verbot von autonomen Waffen ohne menschliche Kontrolle ein. Inwieweit, dieses Thema zu einer Neuauflage des Normsetzungsansatzes der humanitären Abrüstung führen wird, ist zum Zeitpunkt des Schreibens dieses Kapitels eine offene Frage.

5 Schlussfolgerung: nationaler Konsens eine aktive außenpolitische Nische

Das in den vergangenen drei Jahrzehnten stetig steigende Profil Österreichs in den multilateralen Abrüstungsdiskussionen und die erfolgreiche Umsetzung oben ausgeführten Initiativen fand vor dem Hintergrund eines weitgehenden innenpolitischen Konsenses zu diesen Themen statt. Dieser Konsens spannt sich über mehrere Jahrzehnte. Es lässt sich eine inhaltliche Kontinuität feststellen von der Neudefinition der Außenpolitik nach der Wiedererlangung der Unabhängigkeit 1955 als Brückenbauer und als Verfechter einer aktiven Neutralitätspolitik, das einen Beitrag zur Entspannungspolitik leisten wollte, und das die Stärkung des Völkerrechts und Schaffung internationaler Organisationen als wichtigen Bestandteil seiner Außen- und Sicherheitspolitik verstand. Der Bogen spannt sich weiter von der aktiven Rolle Österreichs im KSZE-Prozess in den 1970er-Jahren, bis zum Ende des Kalten Krieges und den sich danach öffnenden Möglichkeiten, eine noch proaktivere Rolle zu suchen.

Unterschiedliche Regierungskoalitionen hatten kaum materielle Auswirkungen auf diesen Politikbereich im Sinne einer Änderung der proaktiven Ausrichtung. Der nationale Konsens lässt sich auch durch entsprechende Debatten und Entschliessungsanträge im Nationalrat nachvollziehen, die traditionell von allen Parteien unterstützt werden. Die Politikvorgaben, etwa in Regierungsprogrammen, formulieren dabei weniger ganz konkrete Abrüstungsprojekte oder -initiativen, sondern sind die Vorgabe einer allgemeinen, progressiven Stoßrichtung.

Diese Rahmenbedingungen und der nationale Konsens in Österreich haben es Expert*innen und Diplomat*innen ermöglicht, relativ unabhängig und besonders pro-aktiv in multilateralen Prozessen auftreten zu können und Möglichkeiten für konkrete Initiativen zu identifizieren. Vor allem die Initiativen im Bereich der humanitären Abrüstung waren zunächst nicht konkret als politischer Auftrag vorgegeben, sondern wurden in der Form transnationaler und transgouvernmentaler Netzwerke (Eilstrup-Sangiovanni 2016; Slaughter und Hale 2010; Raustiala 2002) in Abstimmung mit gleichgesinnten Staaten und zivilgesellschaftlichen Organisationen auf Expertenebene entwickelt und aufbereitet. Seitens der Politik wurden diese Initiativen dann als Möglichkeit einer konkreten Umsetzung der allgemeinen progressiven Politikvorgabe und des nationalen Konsenses zu diesen Themen angenommen und unterstützt.

Dies war etwa bei der Ottawa-Konvention der Fall, wo die Tatsache, dass Österreich durch die Initiative von Diplomat*innen in einer Kerngruppe von progressiven Staaten an einem durch zivilgesellschaftlichen Druck sehr gut kommunizierten humanitären Thema positioniert war, von der Politik rasch als ausgezeichnete Möglichkeit für eine progressive außenpolitische Rolle erkannt und unterstützt wurde. Beim Nuklearwaffen-Verbotsvertrag war dies ähnlich. Der Prozess wurde auf Expertenebene entwickelt und in der Folge boten die Wiener Konferenz zu den humanitären Auswirkungen von Nuklearwaffen, der Austrian Pledge und etwa das Halten eines regionalübergreifenden Statements 2015 im Namen von 159 Staaten durch den damaligen Außenminister Kurz (ÖVP), Gelegenheiten, außenpolitisches Profil zu zeigen, das innenpolitisch mit weitgehend uneingeschränkter Zustimmung rechnen konnte.

Die Kehrseite des nationalen Konsenses ist vielleicht der Mangel eines ausgeprägt intensiven politischen Diskurses zu diesen Themen, wie generell zu Fragen der internationalen Sicherheit. Während sich Österreich den Themenbereich der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung daher sukzessive als Nischenthema für eine sehr aktive Außenpolitik erschlossen hat und auch international als „disarmament champion“ (Maitre und Lévy 2019) wahrgenommen wird, ist dies der breiten österreichischen Öffentlichkeit relativ wenig bekannt. Eine breitere politische Auseinandersetzung mit diesen Fragen wäre daher zu wünschen und würde die Effektivität und Glaubwürdigkeit des österreichischen internationalen Engagements weiter erhöhen.

Weiterführende Literatur

Williams, Jody und Steve Goose, Hrsg, 2008. Banning Landmines: Disarmament Citizen Diplomacy and Human Security. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers Inc.

Dieser Sammelband zeichnet die Entwicklung des Paradigmas der menschlichen Sicherheit seine Auswirkungen auf das Landminenverbot nach. Er thematisiert auch die Rolle Österreichs.

Kmentt, Alexander. 2021. The Treaty Prohibiting Nuclear Weapons: How it was achieved and why it matters. London; New York, NY: Routledge. www.treaty-prohibiting-nuclear-weapons.com

Diese Studie zeichnet die Entstehungsgeschichte des Vertrages über das Verbot von Nuklearwaffen nach.

Borrie, John und Randin, Vanessa Martin, Hrsg. 2006. Disarmament as Humanitarian Action: From Perspective to Practice. UNIDIR (2006/8). New York, NY; Genf: United Nations Publications. https://unidir.org/files/publications/pdfs/disarmament-as-humanitarian-action-from-perspective-to-practice-288.pdf

Caughley, Tim und Borrie, John, Hrsg. 2013. Viewing Nuclear Weapons through a Humanitarian Lens. UNIDIR (20013/4). New York, NY; Genf: United Nations Publications. https://www.unidir.org/publication/viewing-nuclear-weapons-through-humanitarian-lens.

Im Vergleich zur nationalen Sicherheit ändert die humanitäre Perspektive die normativen Parameter von Abrüstung grundlegend. Diese Studien zeigen, wie sich die humanitäre Perspektive entwickelt hat und gehen dabei auch auf die Rolle Österreichs in dieser Entwicklung ein.