Seit dem Inkrafttreten des Arbeitnehmerentsendegesetztes (AEntG) im Jahre 1996 können tarifvertragliche Bestimmungen per Allgemeinverbindlichkeitserklärung oder Rechtsverordnung auf alle Beschäftigten einer Branche ausgeweitet werden. Somit wurde eine rechtliche Grundlage zur Einführung von Branchenmindestlöhnen geschaffen. Während in der frühen Phase nur das Bauhaupt- und zwei Baunebengewerbe von dem Gesetz betroffen waren, wurden bis zum Jahre 2010 insgesamt 11 Branchen in das AEntG aufgenommen. Die Auswirkung des Mindestlohns auf die Beschäftigung, den Arbeitnehmerschutz und den Wettbewerb wurde im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) und vor dem Hintergrund des §24 AEntG durch verschiedene Forschungseinrichtungen für acht Branchen untersucht. Die Ergebnisse lagen im November 2011 vor. Dieser Aufsatz liefert eine kritische Zusammenfassung und Beschreibung dieser Evaluationen der Branchenmindestlöhne, wobei der Schwerpunkt auf den ökonometrischen Kausalanalysen liegt. Angesichts der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland im Jahr 2015, soll dieser Aufsatz einen Beitrag zur Diskussion einer methodisch angemessenen Evaluation von Mindestlöhnen liefern.

Einen Überblick über die in der ersten Evaluationsrunde betrachteten Branchen und der jeweiligen Evaluationsstudien befindet sich in Tab. 1. Die Ausgangslage der betrachteten Branchen war sehr heterogen sowohl im Hinblick auf die bestehenden Marktverhältnisse als auch bezogen auf den Zeitpunkt und die konkrete Ausgestaltung der Mindestlohneinführung. Ebenso heterogen war die für Evaluationszwecke zur Verfügung stehende Datenbasis. Die Studien zu den Branchen aus dem Bauhaupt- und Baunebengewerbe (Branchentyp 1) basieren auf umfangreichen administrativen Datensätzen. Dagegen konnten die Evaluationsstudien für Branchen mit einer kurzen Laufzeit des Mindestlohns (Branchen des Typs 2 oder 3) teilweise nur auf im Rahmen der Evaluationen erhobene Befragungsdaten zurückgreifen.

Allen Studien in Tab. 1 gemein ist die Schwierigkeit der Identifikation der tatsächlich vom Mindestlohn betroffenen Beschäftigten. Für einige Branchen ergaben sich Ungenauigkeiten bei der Abgrenzung der durch die tarifvertraglichen Regelungen betroffenen Branchen, weil die in den Sekundärdaten vorliegende Wirtschaftszweigklassifikation vielfach vom Geltungsbereich der Mindestlöhne abweicht. Zudem ist für die genaue Abgrenzung der betroffenen Beschäftigten eine präzise Messung der Stundenlöhne (ohne Sonderzahlungen) notwendig. Die meisten bisher verwendeten Sekundärdaten erfassen den Stundenlohn jedoch gar nicht oder nur unpräzise.

Trotz der heterogenen Ausgangslage im Hinblick auf die Mindestlohnregelungen in den einzelnen Branchen (Niveau, Einführung und Veränderungen der Mindestlöhne) und aufgrund begrenzter Datenverfügbarkeit basieren die Kausalanalysen in der ersten Evaluationsrunde fast auschließlich auf Differenz-von-Differenzen (DvD) Ansätzen. Die Anwendung dieser Ansätze erlaubt unter bestimmten Annahmen die Schätzung der kausalen Wirkung eines Mindestlohns auf die zu untersuchenden Zielgrößen. Im Rahmen dieser Studie werden die Ergebnisse der ersten Evaluationsrunde im Hinblick auf die interne und externe Validität der ökonometrischen Schätzungen der Mindestlohnwirkungen systematisch zusammengefasst und kritisch beurteilt, um daraus konzeptionelle Lehren zu ziehen. Im Sinne einer Evidenzbasierung der Wirtschaftspolitik halten wir eine Diskussion der Qualität von Studien nach deren Erstellung für notwendig – auch um zukünftige Evaluationen zu verbessern. Dies ist im Sinne einer lernenden Evaluation sinnvoll, die zu einem kontinuierlichen Monitoring der Wirkungen der Mindestlöhne fortgeführt werden kann, wie es exemplarisch von der Low-Pay-Commission in Großbritannien durchgeführt wird (Manning 2013).

Die in unserem Aufsatz diskutierten Themen und Schlussfolgerungen sind nicht nur für die Analyse der Branchenmindestlöhne relevant. Auch im Falle des gesetzlichen Mindestlohns wird es Unterschiede in der Betroffenheit zwischen Branchen, Regionen oder Firmen geben. Spillover-Effekte werden aufgrund der insgesamt höheren Betroffenheit eine noch größere Rolle spielen und die Datenlage wird vergleichbar sein. Zukünftige Evaluationen werden also mit ähnlichen Herausforderungen konfrontiert sein, wie bei der Wirkungsanalyse der Branchenmindestlöhne. Es ist deshalb zu erwarten, dass die hier diskutierten Ansätze zur Anwendung kommen. Gleichwohl ist jede Politikmaßnahme spezifisch und es gibt kein einheitliches Analysemodell, das in gleicher Weise auf alle Maßnahmen angewendet werden kann. Ein spezifisches Ziel unseres Aufsatzes ist die Diskussion von Kriterien für die Beurteilung der Eignung eines Analysemodells. In diesem Sinne liefert unser Aufsatz einen Beitrag für die Analyse zukünftiger Fragestellungen.

Der Aufsatz geht bewusst nicht im Detail auf die umfangreichen Forschungsarbeiten ein, die im Nachgang zu den Evaluationsstudien entstanden sind (im Sonderband dieser Zeitschrift über „Minimum wages in Germany“ im Jahr 2012 und im Sonderband des German Economic Review über „Economic Effects of Minimum Wages in Germany“ im Jahr 2013 sowie exemplarisch die Studien Felder 2014, Frings et al. 2013, oder Rattenhuber 2014). Diese Studien stellen einen äußerst begrüßenswerten Mehrwert der Evaluationsstudien dar, aber sie nehmen im Regelfall weder eine kritische Einschätzung der in den Gutachten verwendeten methodischen Ansätze vor noch greifen sie die in diesem Aufsatz gemachten methodischen Vorschläge auf (die noch nicht veröffentlichte Arbeit von Felder 2014, ist hier eine Ausnahme).¹

Im Folgenden werden der in den ökonometrischen Kausalanalysen der Evaluationsstudien dominierende DvD-Ansatz und die zugrundeliegenden Annahmen erklärt. Anschließend folgen eine Systematisierung und Bewertung der vorliegenden Evaluationsergebnisse. Die Evaluationsstudien haben eine große Zahl von Ergebnisvariablen untersucht. Wir konzentrieren uns in diesem Beitrag ausschließlich auf eine konzeptionelle Einordnung der Ergebnisse für Beschäftigung und Löhne. Im Sinne einer übersichtlichen Darstellung werden die untersuchten Branchen in drei Obergruppen zusammengefasst. Diese Gruppierung berücksichtigt vorhandene Strukturähnlichkeiten zwischen den einzelnen Branchen. Abschließend fassen wir die Lehren aus der ersten Evaluationsrunde zusammen.

Die Schätzung des kausalen Effekts des Mindestlohns auf die relevanten Zielgrößen wurde in den Evaluationsstudien, sofern es die Datenlage zuzulassen schien, mit Hilfe eines DvD-Ansatzes durchgeführt.² Um den kausalen Effekt einer Maßnahme/Treatment (hier: Einführung oder Veränderung von Mindestlöhnen) zu bestimmen, wird wie bei einem klassischen Experiment eine Gruppe von Betroffenen mit einer Gruppe von Nichtbetroffenen vor und nach Einführung der Maßnahme hinsichtlich einer vorher definierten Zielgröße (Ergebnisvariable) verglichen. Der Vorteil des DvD-Ansatzes besteht darin, dass Zeittrends oder strukturelle Einflüsse, die beide Vergleichsgruppen gleichermaßen betreffen, durch Differenzenbildung herausgerechnet werden.

Die Umsetzung des Verfahrens verlangt eine präzise Abgrenzung der vom Mindestlohn betroffenen Beobachtungseinheiten (Treatmentgruppe) und geeigneter nicht betroffener Kontrolleinheiten (Kontrollgruppe). Die Differenz zwischen der Veränderung der Zielgröße (z. B. Lohn oder Beschäftigung) für die Treatmentgruppe und der Veränderung für die Kontrollgruppe schätzt den kausalen Effekt der Maßnahme. Der Identifikation des kausalen Maßnahmeeffektes liegt die Annahme zugrunde, dass die beobachtete Veränderung für die Kontrollgruppe der kontrafaktischen Veränderung für die Treatmentgruppe entspricht, wenn die Maßnahme nicht durchgeführt worden wäre. Die sogenannte Annahme paralleler Trends impliziert eine Parallelität in der Entwicklung der Zielgröße zwischen Treatment- und Kontrollgruppe, wenn das Treatment nicht stattgefunden hätte. Ist die Annahme plausibel, entsteht erst durch das Treatment ein Unterschied in der Entwicklung der Zielgröße. Wenn die zeitliche Veränderung zusätzlich von Eigenschaften der Beobachtungseinheiten abhängt, dann kann ein konditionaler DvD-Schätzer zur Anwendung kommen. Hierfür werden zunächst Treatment- und Kontrollgruppe in den relevanten beobachteten Kontrollvariablen vergleichbar gemacht. Dies erfolgt zum Beispiel indem im Rahmen einer Regression die Kontrollvariablen als erklärende Variablen berücksichtigt werden oder indem durch Matching eine Kontrollgruppe bestimmt wird, die der Treatmentgruppe im Durchschnitt in den Kontrollvariablen entspricht.³

Politikmaßnahmen wie die Mindestlohneinführung werden in diesem Ansatz als natürliches Experiment aufgefasst. Da eine Datenbasis zur kontrafaktischen Situation, d. h. einer Situation ohne Mindestlohn nicht existiert, kann die Annahme paralleler Trends nicht formal getestet werden. Werden zwei Branchen miteinander verglichen, kann eine Verletzung der Annahme aus einem makroökonomischen Schock resultieren, der die Branchen in unterschiedlicher Weise trifft. Eine Verletzung der Annahme bei Analysen auf Betriebsebene kann exemplarisch im Hinblick auf das Innovationsverhalten diskutiert werden. Wenn innovationsfreudige Betriebe im stärkeren Umfang Beschäftigte durch Maschinen ersetzen und gleichzeitig höhere Löhne zahlen, dann sind innovationsfreudigere Betriebe weniger vom Mindestlohn betroffen und weisen eine unterdurchschnittliche Beschäftigungsentwicklung auf. Für das Beispiel folgt, dass ein DvD-Ansatz die Beschäftigungseffekte des Mindestlohns zu positiv einschätzt, falls den Unterschieden im Innovationsverhalten nicht Rechnung getragen wird.

Die Plausibilität der Annahme paralleler Trends wird häufig mit Hilfe von sogenannten Placebo-Tests überprüft. Bei Placebo-Tests werden fiktive Treatments simuliert, die zu einem anderen Zeitpunkt als das echte Treatment stattfinden. Das Schätzergebnis, das unter oben vorgestellten Annahmen den kausalen Treatmenteffekt misst, wird typischerweise für einen Zeitraum vor der tatsächlichen Maßnahme (typischerweise vor der Mindestlohneinführung) berechnet. Ergeben sich dabei signifikante Effekte, obwohl das Treatment noch gar nicht stattgefunden hat, gibt dies einen Hinweis auf eine Verletzung der Annahme paralleler Trends. Da der geschätzte Effekt nicht auf das Treatment zurückgeführt werden kann, muss es andere Unterschiede zwischen der Treatment- und der Kontrollgruppe geben, die eine unterschiedliche Entwicklung in der Zielgröße verursachen. Allerdings sind in diesem Zusammenhang mögliche Antizipationseffekte zu berücksichtigen, die dazu führen können, dass bereits vorab signifikante Auswirkungen des Treatments gemessen werden können. So ist es möglich, dass die Betroffenen bereits im Vorfeld auf ein bekannt gewordenes Treatment reagieren und Anpassungen in der Zielgröße vornehmen.

Ein fundamentaler Kritikpunkt an der Annahme eines natürlichen Experimentes ergibt sich aus der Möglichkeit der Politikendogenität der branchenspezifischen Mindestlohnregelungen in Deutschland. Es ist denkbar, dass die Tarifparteien in einer Branche gerade deshalb eine Mindestlohnregelung erwirken, weil sie für diese Branche eine bestimmte Entwicklung erwarten, die von der Entwicklung in den Kontrollgruppen abweicht, auch wenn in der Vergangenheit parallele Trends beobachtet wurden. Dieser Aspekt könnte bspw. zum Zeitpunkt der Einführung des Branchenmindestlohns im Bauhauptgewerbe 1997 eine Rolle gespielt haben. Damals war absehbar, dass sich die Baukonjunktur vor allem in Ostdeutschland deutlich und nachhaltig abschwächen würde. Gleichzeitig wurde mit einer weiteren Zunahme an ausländischen Beschäftigten gerechnet (König und Möller 2008, Abschn. 2). Das mögliche Vorliegen von Politikendogenität stellt die Anwendung eines DvD-Ansatzes basierend auf einer Kontrollgruppe aus anderen Branchen in Frage, wenn für die Vergleichsbranchen nicht die gleiche negative Beschäftigungsentwicklung für die Zukunft erwartet wurde. In diesem Fall würde ein DvD-Ansatz den Beschäftigungseffekt des Mindestlohns zu negativ einschätzen.

Der Skalierung der Zielgröße kommt im Rahmen des DvD-Ansatzes eine besondere Bedeutung zu, da die Annahme paralleler Trends nicht gleichzeitig für eine lineare und eine nicht-lineare Skalierung der Zielgröße gelten kann. Bei nicht-linearen Transformationen besteht die Möglichkeit, dass die Annahme paralleler Trends nicht gleichzeitig für eine Variable vor und nach der Skalierung zutrifft. Somit hängt die Plausibilität der identifizierenden Annahme davon ab, die „richtige Skalierung“ gefunden zu haben (Lechner 2010).

Lechner (2010) diskutiert den von Athey und Imbens (2006) vorgeschlagenen Changes-in-Changes (CiC) Ansatz als alternatives, skalierungsunabhängiges und nichtparametrisches Verfahren. Dabei wird die kontrafaktische Verteilung der Zielgröße für die Treatmentgruppe nach Einführung des Mindestlohns auf Basis der Verteilung für die Kontrollgruppe zu diesem Zeitpunkt und der Differenz der Verteilungen vor Einführung des Mindestlohns geschätzt. Allerdings treten bei diesem Verfahren Umsetzungsschwierigkeiten bei diskret verteilten Zielgrößen auf (z. B. Beschäftigungsvariablen). Lechner (2010, Abschn. 3.2.5) vermutet, dass Schwierigkeiten bei der Verwendung von Kontrollvariablen („Fluch der Dimensionen“) erklären, warum der CiC-Ansatz bis heute nur selten angewandt wurde (er benennt eine frühere Version der Arbeit von Havnes und Mogstad 2015, als einzige Ausnahme neben der ursprünglichen Studie von Athey und Imbens 2006).⁴

Eine weitere zentrale Annahme des DvD-Ansatzes ist die sogenannte SUTVA-Annahme (Stable Unit Treatment Value Assumption). Der Treatmentstatus einer Beobachtungseinheit darf keinen Einfluss auf die Zielgrößen der Kontrollgruppen haben. Zu Verletzungen der Annahme kommt es, wenn Spillover-Effekte in Löhnen oder Substitutions- oder Skaleneffekte in der Arbeitsnachfrage auftreten (Franz 2013).

Substitutionseffekte treten auf, wenn relativ teurer gewordene Arbeitskräfte durch Beschäftigte aus der Kontrollgruppe ersetzt werden und somit die Gesamtbeschäftigung in der Kontrollgruppe steigt. Skaleneffekte ergeben sich dadurch, dass die durch die Mindestlohnregelungen ausgelöste Erhöhung der Produktionskosten dazu führt, dass die produzierte Menge und damit die eingesetzte Beschäftigung zurückgehen. Der negative Skaleneffekt ist umso stärker, je weniger die Unternehmen dazu in der Lage sind, Lohnkostenerhöhungen auf die Absatzpreise zu überwälzen. Die Überwälzungsspielräume sind umso geringer, je preisreagibler die Nachfrage nach den produzierten Gütern ist. Substitutions- und Skaleneffekte in der Beschäftigung können wiederum indirekt eine Reaktion der Löhne für die betroffenen Beschäftigten durch Veränderung in den Knappheitsrelationen am Arbeitsmarkt auslösen.

Unter Spillover-Effekten im engeren Sinn, die nicht aus der Arbeitsnachfrage erklärt werden können, sind direkte Lohneffekte für vom Mindestlohn nicht direkt betroffene Beschäftigte aufzufassen. Diese können zum Beispiel auftreten, wenn eine betriebliche Lohndifferenzierung aus Motivationsgründen für die Beschäftigten auch nach der Mindestlohneinführung aufrechterhalten wird und daher die Löhne oberhalb des Mindestlohns steigen.

Eine Verletzung der identifizierenden Annahmen führt zu einer Verzerrung der Schätzergebnisse, die dann nicht mehr kausal interpretiert werden können. Gleichwohl argumentieren wir, dass unter plausiblen Annahmen eine Einschätzung der Richtung der Verzerrung der geschätzten Kausaleffekte vorgenommen werden kann (bspw. dominiert im Regelfall der Substitutionseffekt bei einer Kontrollgruppe aus der gleichen Branche den Skaleneffekt, siehe Fitzenberger 2009).

Im Folgenden werden die acht Studien aus der ersten Evaluationsrunde der Mindestlöhne hinsichtlich der genannten methodischen Aspekte beleuchtet und die Ergebnisse vor diesem Hintergrund kritisch bewertet.

Für eine übersichtliche Darstellung der Bewertung werden die im Rahmen der Evaluation untersuchten Branchen in drei Branchentypen zusammengefasst (vgl. Tab. 1). Die Gruppierung berücksichtigt vorhandene Strukturähnlichkeiten zwischen den einzelnen Branchen. Die Tab. 2–5 geben einen systematischen Überblick der methodischen Ansätze und Ergebnisse.

Dieser Aufsatz liefert einen Überblick und eine kritische Bewertung der acht Evaluationsstudien der branchenspezifischen Mindestlöhne, die das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) im Jahr 2011 in Auftrag gab. Der Fokus in diesem Aufsatz liegt auf der ökonometrischen Wirkungsanalyse. Trotz aller Detailkritik ist festzuhalten, dass die Evaluation der Branchenmindestlöhne im Jahr 2011 ein wichtiges und erfolgreiches Beispiel für einer stärkere Evidenzbasierung der Wirtschaftspolitik in Deutschland darstellt. Dies wird insbesondere durch einen Vergleich mit dem Stand der Diskussion zum Ende des letzten Dekade deutlich (vgl. Fitzenberger 2009 und die Beiträge im Sonderheft des ifo Schnelldiensts 2008). Manning (2013) sieht Parallelen im Stand der Diskussion in Großbritannien vor Beginn der Arbeit der Low-Pay-Commission und dem Stand der Diskussion in Deutschland vor einigen Jahren. Angesichts der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland im Jahr 2015 kommt der Evaluation der Branchenmindestlöhne eine besondere Bedeutung zu.

Die kritischen Ausführungen in diesem Aufsatz illustrieren exemplarisch wichtige Herausforderungen auf dem steinigen Weg zu einer evidenzbasierten Wirtschaftspolitik. Wir beschränken uns auf die Evaluationsstudien, in der Form wie sie vom BMAS rezipiert und veröffentlicht wurden, um hieran exemplarisch eine Diskussion der Qualität der Studien, wie sie in den politischen Prozess einfließen, anzustoßen. Die Evaluationsstudien sind unter einem starken Zeitdruck entstanden und den Gutachten wurden starke Vorgaben im Hinblick auf die Herangehensweise gemacht (im Rahmen der jeweiligen Leistungsbeschreibung sowie zahlreicher weiterer Absprachen mit dem BMAS im Rahmen des Projektverlaufs). In einigen Fällen lagen nicht einmal administrative Daten für den Zeitraum nach Einführung der Mindestlöhne vor. Aus diesem Grund wurden zusätzlich Befragungsdaten erhoben. Diese Schwierigkeiten relativieren teilweise die kritischen Einschätzungen in diesem Aufsatz. Generell sollten bei anspruchsvollen Ausschreibungen dieser Art Quantität und Qualität der in Auftrag gegebenen Forschungsarbeiten in einem angemessenen Verhältnis stehen, damit Forschungsmethoden und Daten dem Stand der Forschung entsprechen.

Im Sinne einer Evidenzbasierung der Wirtschaftspolitik halten wir grundsätzlich eine kritische Diskussion der Qualität von Studien nach deren Erstellung für notwendig – auch um zukünftige Evaluationen zu verbessern – und stellen fest, dass dies viel zu selten passiert. In Sinne einer lernenden Evaluation ist eine kritische Diskussion der Evaluationsergebnisse wichtig. Dies ermöglicht auch ein kontinuierliches Monitoring der Wirkungen des Mindestlohns, wie es durch die Low-Pay-Commission in Großbritannien erfolgt und wie es auch von Seiten der Mindestlohnkommission in Deutschland in Zukunft erfolgen sollte. An dieser Stelle ist auf folgende Einschränkung hinzuweisen: Obwohl unser Aufsatz punktuell Implikationen für den politischen Prozess erwähnt, umfasst er keine umfassende Diskussion der politischen Gestaltung der Evaluation der Mindestlohnwirkungen. Obgleich wünschenswert, würde dies den Rahmen dieses Aufsatzes sprengen.

Welche konzeptionelle Lehren sind aus der ersten Evaluationsrunde zu ziehen? Erstens, aus der Systematisierung und Bewertung der Studien geht hervor, dass sich trotz ähnlicher methodischer Ansätze (fast immer werden DvD-Schätzer verwendet) ein sehr vielschichtiges Bild aus den acht Gutachten ergibt und dass die Qualität der Ergebnisse stark mit der Verfügbarkeit von administrativen Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Daten zusammenhängt. Trotz der teilweisen Verfügbarkeit solcher Daten besteht in vielen Bereichen ein Abgrenzungsproblem im Hinblick auf die von den Mindestlohnregelungen betroffenen Beschäftigten. Fehlende Stundenlohninformationen und eine nicht eindeutig bestimmbare Branchenzugehörigkeit in den Daten sind Gründe dafür. Schließlich stellt sich auch die Frage, ob Betriebe die Branchenzugehörigkeit manipulieren können, um allfälligen Mindestlohnregelungen zu entgehen. In einigen wenigen Baubranchen konnten administrative Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Daten bereitgestellt werden, die bisher der Wissenschaft nicht zur Verfügung standen und auf deren Basis die Stundenlöhne berechnet werden konnten. Dies ist ein Mehrwert einer lernenden Evaluation.

Zweitens ist festzuhalten, dass die Studien das Kontrollgruppendesign in unterschiedlicher Weise entwicklen. Während die Studie zum Bauhauptgewerbe ein quantitatives Prüfverfahren zur Auswahl der geeigneten Kontrollgruppen nutzt, wird diese in anderen Studien sachlogisch begründet. Weiterhin verwendet die Studie zur Pflegebranche nur eine interne Kontrollgruppe. Keine der Studien bezog sich auf den von Abadie et al. (2010) vorgeschlagenen synthetischen Kontrollgruppenansatz. Dieser Ansatz weist den Vorteil auf, dass zur Identifizierung einer geeigneten Kontrollgruppe die Variation über alle möglichen Kontrolleinheiten genutzt wird, anstatt wie zum Beispiel in der Studie zum Bauhauptgewerbe, alle möglichen Kontrollgruppen gleich zu gewichten. Allerdings wäre die Umsetzung auf die spezifische Fragestellung anzupassen, die u. a. eine angemessene Modellierung der Dynamik in den Ergebnisvariablen und der Heterogenität innerhalb der Branchen erfordert. Die Verwendung des synthetischen Kontrollgruppenansatzes zur Schätzung der Wirkungen von Mindestlöhnen verspricht neue Erkenntnisse (Dube and Zipperer 2015). Die Anwendbarkeit für die Analyse der Branchenmindestlöhne in Deutschland ist zukünftig genauer zu untersuchen (Felder 2014: Kaul et al. 2016). Die hier betrachteten Evaluationsstudien zu den Branchenmindestlöhnen verwenden zu Recht Placebo-Tests, um die Plausibilität der Annahme paralleler Trends zwischen Treatment- und Kontrollgruppen zu stützen. In Fällen der Ablehnung der Placebo-Tests werden diese meist nicht inhaltlich interpretiert und zur Verbesserung des Analyseansatzes eingesetzt. Für das Gutachten zur Gebäudereinigungsbranche ist kritisch anzumerken, dass einzelne DvD-Ergebnisse trotz Verletzung der Placebo-Tests inhaltlich interpretiert werden. Der inkrementelle DvD-Ansatz, der für das Bauhauptgewerbe zur Anwendung kommt, weist Interpretationsprobleme im Hinblick auf die Dynamik der Mindestlohnwirkungen auf, die in diesem Gutachten nicht hinreichend diskutiert werden.

Drittens kann das Changes-in-Changes (CiC) Verfahren (Athey und Imbens 2006) für stetige Zielgrößen eine sinnvolle Ergänzung zu DvD-Ansätzen darstellen, da es die Skalierungsabhängigkeit der identifizierenden Annahmen umgeht. Es ist möglich heterogene Mindestlohnwirkungen entlang der Verteilung unterschiedlich skalierter Zielgrößen zu ermitteln (vgl. Havnes und Mogstad 2015, für eine erfolgreiche Anwendung der Methode). Allerdings setzt dieses Verfahren voraus, dass die Veränderungen in der Verteilung der Zielgrößen in der Kontrollgruppe die kontrafaktischen Veränderungen entlang der Verteilung für die Treatmentgruppe ohne Treatment abbilden. Diese Variante der Annahme paralleler Trends ist im Einzelfall kritisch zu beleuchten. Für stetige Ergebnisvariablen kann das CiC-Verfahren mit Hilfe von (bedingten) Quantilsregressionen umgesetzt werden, um den Einfluss von Kovariaten zu berücksichtigen (vgl. Melly und Santangelo 2015). Umsetzungsprobleme bestehen bei diskreten Ergebnisvariablen. Es liegen nach unserem Kenntnisstand noch keine Erfahrungswerte für die Analyse von Mindestlohnwirkungen vor, so dass offen ist, ob die Methode belastbare Ergebnisse für die Analyse der Mindestlohnwirkungen liefern kann – nach unserer Einschätzung wäre es jedoch einen Versuch wert. Für alle vorgeschlagenen Ansätze gilt, wie auch für den DvD-Ansatz, dass die Plausibilität und mögliche Verletzungen der SUTVA-Annahme diskutiert werden müssen.

Unsere vierte Anmerkung bezieht sich auf die SUTVA-Annahme. In einigen Studien wurden mögliche Verletzungen der identifizierenden Annahme des DvD-Ansatzes und das mögliche Auftreten von Spillover-Effekten diskutiert. Im Regelfall wurde allerdings die Robustheit von Ergebnissen gegenüber der Wahl der Kontrollgruppe als erstrebenswertes und einzig inhaltlich interpretierbares Ergebnis angesehen. Umgekehrt können sich jedoch aus der Variation der Ergebnisse je nach Wahl der Kontrollgruppe neue Erkenntnisse ergeben, sprich diese Unterschiede können Anhaltspunkte für die ökonomische Wirkungsweise der Mindestlöhne liefern. Wenn unterschiedliche Kontrollgruppen in unterschiedlicher Weise von Spillover-Effekten betroffen sind, spiegelt sich dies in einer Variation der DvD-Schätzungen je nach Wahl der Kontrollgruppe wieder und hätte explizit in den Gutachten dahingehend untersucht werden können. Angesichts von Spillover-Effekten ist das Zusammenspiel der Ergebnisse für verschiedene Zielgrößen vor dem Hintergrund empirisch plausibler Verhaltensreaktionen (Arbeitsnachfrageelastizitäten) zu interpretieren. Darüber hinaus könnten synthetische Kontrollgruppen einen besseren Vergleichsmaßstab liefern und deren Zusammensetzung könnte durch Placebo-Tests überprüft werden. Wenn allerdings die Placebo-Tests zur Modellwahl (Wahl der Kontrollgruppe) verwendet werden, besteht die Gefahr eines statistischen Overfittings. Dem sollte durch eine weitere Überprüfung der Prognosegüte des Modells ausserhalb der Schätzstichprobe entgegengewirkt werden. Dazu sind hinreichend große Datensätze notwendig. Schließlich lassen sich Spillover-Effekte im Rahmen von strukturellen Schätzungen der Arbeitsnachfrage, des Arbeitsangebots, der Güternachfrage oder eines monopsonistischen Arbeitsmarktes explizit modellieren. Die strukturellen Modelle, die typischerweise auf stärkeren Modellierungsannahmen als die Schätzungen der Kausaleffekte beruhen, sollten so spezifiziert und kalibriert werden, dass sie die ohne weitergehende Annahmen an die Modellstruktur geschätzten Kausaleffekte replizieren.

Fünftens ist die externe Validität der Ergebnisse aufgrund der Spezifika der einzelnen Branchen und der unterschiedlichen Höhe der Mindestlöhne begrenzt. Es ist wichtig, für jede Branche einen angemessenen Evaluationsansatz zu wählen, der sich nach Branche unterscheiden kann. Zusätzlich ist es sinnvoll über die Branchen hinweg Schätzungen mit einem einheitlichen Forschungsdesign anzuwenden. Dies kann die externe Validität der einzelnen Ergebnisse erhöhen, da eventuelle Unterschiede in den Ergebnissen bei Anwendung des gleichen Forschungsdesigns auf unterschiedliche Branchen erklärt werden müssten. Es ist zwar so, dass drei Institute (IAQ, IAW, ZEW) an mehreren Gutachten beteiligt waren, aber es fand keine vergleichende Diskussion der Ergebnisse über verschiedene Branchen statt. Bspw. wäre es interessant zu wissen, ob man auch für andere Branchen negative Beschäftigungseffekte wie für das Dachdeckerhandwerk findet, wenn man für die anderen Branchen den gleichen Evaluationsansatz wie im Gutachten für das Dachdeckerhandwerk anwendet.

Sechstens ist dem bei der Schätzung der Effekte von Branchenmindestlöhnen möglichen Problem der Politikendogenität Rechnung zu tragen. Politikendogenität tritt auf, wenn ein Mindestlohn in einer Branche nur dann eingeführt wird, wenn dies von Akteurer (Tarifparteien etc.) in einer Branche angestrebt wird.

Siebtens möchten wir festhalten, dass eine reine Zeitreihenevidenz keine Kausalanalyse ersetzen kann. Dennoch liefert sie eine wichtige deskriptive Evidenz. Beispielsweise stellt Manning (2013, S. 61–62) für Großbritannien graphisch die zeitliche Entwicklung der Lohnungleichheit und der Höhe des Mindestlohns relativ zum Median dar. Manning (2013) interpretiert dies als Hinweis darauf, dass ein Mindestlohn die Ungleichheit reduziert. Die in den Evaluationsstudien geschätzten Kausaleffekte sollten stärker im Lichte der deskriptiven Zeitreihenevidenz zu den Mindestlöhnen diskutiert werden, als dies bisher der Fall war.

Lassen sich belastbare inhaltliche Lehren aus der ersten Evaluationsrunde ziehen? Die verschiedenen Evaluationsstudien liefern ein äußerst vielschichtiges Bild (siehe Tab. 2–5). Generell ist festzuhalten, dass mögliche negative Beschäftigungseffekte von Mindestlöhnen geringer ausfallen, als dies von Kritikern befürchtet wurde (ifo Schnelldienst 2008). Ein eindrückliches Beispiel liefert der Mindestlohn im Dachdeckergewerbe (Aretz et al. 2011). In dieser Branche liegt der Mindestlohn in Ostdeutschland über dem Median des Lohnes und es finden sich in eher geringem Umfang negative Beschäftigungseffekte. Gleichzeitig sind jedoch deutliche Anpassungsreaktionen in dieser Branche zu konstatieren. Zum einen ging die Dynamik der Beschäftigung zurück und zum anderen reduzierten sich die Lohnunterschiede im oberen Bereich der Lohnverteilung. Ein offener Punkt in den Gutachten ist die kausale Schätzung der durch den Mindestlohn ausgelösten Preisüberwälzung. Die vielschichtigen Anpassungs- und Ausweichreaktionen auf Firmenebene, die sich in verschiedenen Evaluationsstudien andeuten, und deren Bewertung sollten Themen zukünftiger Evaluationsstudien zu Mindestlöhnen in Deutschland werden.