Zusammenfassung
Im Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wird erstmals der Staat des Grundgesetzes ausdrücklich als europarechtsfreundlich ausgewiesen. Doch das Gericht öffnet den Staat nicht nur gegenüber den europäischen Herausforderungen und begreift ihn als Mitgliedstaat, sondern zieht der Preisgabe von Souveränität auch Grenzen und versteht den Staat wieder deutlich akzentuierter als Nationalstaat. Integration muss demokratisch verantwortet werden, aber ob sich mit der neuen Identitätskontrolle unter der „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 79 Abs. 3 GG ein verantwortungsvoller Umgang mit dem Europarecht einstellen wird, bleibt abzuwarten.
Abstract
For the first time, al legal interpretation of the German Basic Law (Grundgesetz) has attested as being friendly towards European Law. The Court has opened the Federal Republic of Germany to European challenges, describing it as an member state. At the same time, however, the Court’s ruling imposes clear limits on the surrendering of sovereignty, perceiving the state as a nation state. There is not much to be said against the notion that integration must be democratically accountable; but it remains to be seen whether the so-called “identity check” under the “eternity clause” of Art. 79 para 3 Grundgesetz will result in a more responsible approach to European law.
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Notes
Heller (1934, S. 259).
EuGH, Rs. C-402/05 P Kadi, Slg. 2008, I-6351 Rn. 213 ff. kann als konstitutionelle Fortsetzung der „autonomen Rechtsordnung“ gelesen werden, droht mit der Fokussierung auf die interne Dimension im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten aber die internationale Einbindung der Union zu vernachlässigen: Halberstam und Stein (2009), Fassbender (2010).
BVerfG (2009); erläuternd: Schübel-Pfister und Kaiser (2009); Mayer (2010). Das Urteil polarisiert, kritisch Schönberger (2009); Tomuschat (2010); demgegenüber zustimmend Gärditz und Hillgruber (2009); Isensee (2010); ausgewogen Ruffert (2009). Themenhefte: German Law Journal 10 (2009), Nr. 8 und Der Staat 48 (2009), Heft 4; Zeitschrift für Europarechtliche Studien 2009, Heft 4.
BVerfG (2009, Rn. 360).
Kritisch Joerges (2007).
Deutschland hat dem am 13.12.2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon am 8.10.2008 zugestimmt und den Vertrag am 25.11.2009 ratifiziert. Dieser trat am 1.12.2009 in Kraft.
BVerfGE 73, 339 Leitsatz 2. Zu den Anforderungen an den Nachweis einer Herabsenkung des europäischen Grundrechtsstandards BVerfGE 102, 147 (164); bestätigt in BVerfGE 118, 79 (95) und verdeutlicht in BVerfGE 121, 1 (15); aufgegriffen in der Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung, vgl. BVerfG (2010, Rn. 181).
Artikel 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (AEUV) „lautet wie folgt:
„Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.
Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.
Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus. Die Organe der Union wenden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an.“
BVerfGE 89, 155 Leitsatz.
EuGH, Rs. 314/85 Foto Frost, Slg. 1987, 4199 Rn. 17.
Kritisch Jestaedt (2009, S. 504 ff.). Wo Maßstäbe vorliegen, werden sie nicht herangezogen. Und wo es keine gibt, werden neue erfunden. In der Tat: Während das Ausweitungsgesetz in 13 Randnummern für verfassungswidrig erklärt wurde, braucht das Gericht für die Erklärung der Verfassungsmäßigkeit des Zustimmungsgesetzes 126 Randnummern. Das macht misstrauisch.
Subsumtion: Classen (2009, S. 884).
Besondere Vertragsänderungsverfahren: Art. 42 II Unterabsatz (UAbs.) 1 EU; Art. 25 II, 218 VIII UAbs. 2 S. 2, 223 I UAbs. 2, 262, 311 III AEUV.
Art. 31 III EU; Art. 312 II UAbs. 2, 153 II UAbs. 4, 192 II UAbs. 2, 333 I, II AEUV.
Art. 48 Abs. 7 des Vertrags über die Europäische Union (EU) lautet wie folgt:
„In Fällen, in denen der Rat nach Maßgabe des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder des Titels V dieses Vertrags in einem Bereich oder in einem bestimmten Fall einstimmig beschließt, kann der Europäische Rat einen Beschluss erlassen, wonach der Rat in diesem Bereich oder in diesem Fall mit qualifizierter Mehrheit beschließen kann. Dieser Unterabsatz gilt nicht für Beschlüsse mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen.
In Fällen, in denen nach Maßgabe des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Gesetzgebungsakte vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden müssen, kann der Europäische Rat einen Beschluss erlassen, wonach die Gesetzgebungsakte gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden können.
Jede vom Europäischen Rat auf der Grundlage von Unterabsatz 1 oder Unterabsatz 2 ergriffene Initiative wird den nationalen Parlamenten übermittelt. Wird dieser Vorschlag innerhalb von sechs Monaten nach der Übermittlung von einem nationalen Parlament abgelehnt, so wird der Beschluss nach Unterabsatz 1 oder Unterabsatz 2 nicht erlassen. Wird die Initiative nicht abgelehnt, so kann der Europäische Rat den Beschluss erlassen. Der Europäische Rat erlässt die Beschlüsse nach den Unterabsätzen 1 oder 2 einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt.“
Vgl. Hobe (2008, Rn. 51).
Vgl. Hobe (2008, Rn. 53).
Es gelingt dem zweiten Senat nicht, das non sequitur aufzulösen. So ist das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon verfassungsgemäß, weil die Union demokratisch defizitär bleibt. Wolle sie das Defizit beheben, müsste sie ein Bundesstaat werden, was ihr wegen Art. 79 Abs. 3 GG aber verboten ist. Das Fehlen konzeptionell angemessener Überlegungen zur Verbindung von demokratischer und föderaler Idee wird seit langer Zeit beklagt, erneuernd Schönberger (2009, S. 551 ff.). Vorschläge für ein erneuertes Verständnis des Demokratieprinzips: Petersen (2010, S. 142 ff.).
Darauf weist Grimm (2009a) hin.
Hatte der Vertrag von Maastricht die souveränitätssensiblen Politikfelder zum Schutz vor einer schleichenden Vergemeinschaftung in einem eigenen Vertrag geregelt, so hebt der Vertrag von Lissabon diese Säulenstruktur auf. Warum es die Wahrung der nationalen Demokratie verlangt, bestimmte Aufgaben als unabänderbar herauszustellen, bleibt im Lissabon-Urteil unbeantwortet. Demokratie verlangt die Reversibilität von Entscheidungen. Warum sollte der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht das Strafverfahrensrecht dem europäischen Zugriff öffnen?
BVerfG (2009, Rn. 301, 360). Das Gericht spricht an der einen Stelle von einem politischem, an anderer Stelle von demokratischem Primärraum. Auch im Übrigen erstaunt die häufige Verwendung der Raummetapher.
Hier überwiegt Kritik. An die Stelle verfassungsrechtsdogmatischer Begründung sei die europapolitische Beurteilung getreten, so Ruffert (2009, S. 1202).
Kritisch Jestaedt (2009, S. 507 ff.).
Der Vertrag von Lissabon ist nach Maßgabe der Gründe des Lissabon-Urteils mit dem Grundgesetz vereinbar: BVerfG (2009, Rn. 273, 420). Die zum Teil überschießende Kritik am Urteil muss sehen, dass es auch um die Entkräftung weitergehender Vorwürfe ging. So ist die Beifügung eines Vorbehalts zur Ratifikationsurkunde ungeachtet ihrer völkerrechtlichen Zulässigkeit verfassungsrechtlich nicht geboten, vgl. BVerfG, 2 BvR 2136/09 v. 22.9.2009, Absatz-Nr. 9.
Es ist eine Sache, klar und deutlich mit der Identitätskontrolle auf das Grundgesetz zu fokussieren, aber eine andere, letztlich in einer Flut an obiter dicta, denen nach § 31 BVerfGG keine Bindungswirkung zukommt, der Demokratie jene Offenheit zu nehmen, die sie im politischen Prozess der Selbstgesetzgebung braucht. Ein Ausweg ist die Vorlage zum EuGH, statt vieler Ziller (2010). Auch der erste Senat kann sich eine Vorlage inzwischen vorstellen, vgl. BVerfG (2010, Rn. 185). Zu den Unterschieden van Ooyen (2010, S. 102 f.).
Auch hier entzündet sich Kritik, weil nicht gesehen zu werden scheint, dass mit dem Zugriff auf Art. 79 Abs. 3 GG der politische Prozess über Gebühr eingeschränkt wird. Ob das darin zum Ausdruck kommende Misstrauen gegenüber der deutschen Europapolitik berechtigt ist, kann bezweifelt werden, anders Gärditz und Hillgruber (2009, S. 875).
Grundlegend EuGH, Rs. 6/64 Costa/ENEL, Slg. 1964, 1259 (1269 f.) im Anschluss an EuGH, Rs. 26/62 van Gend & Loos, Slg. 1963, 6 (24 f.). Dazu Franzius (2010, S. 38 ff.).
BVerfG (2009, Rn. 339).
Nicht in diesen Zusammenhang gehört die Vorratsdatenspeicherung. Das BVerfG hatte sich im vorläufigen Rechtsschutz zurückgehalten: BVerfGE 121, 1 (16). Nachdem der EuGH lediglich über das Vorliegen der Unionskompetenz für den Erlass der Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie – vgl. EuGH, Rs. C-310/06, Slg. 2009, I-0000 Rn. 57 – befand, konnte das BVerfG mit Urteil v. 2.3.2010, 1 BvR 256/08 in der Richtlinie hinreichende Umsetzungsspielräume erkennen, deren Ausfüllung durch den deutschen Gesetzgeber am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes für verfassungswidrig erklärt wurde.
Anders – und zu Recht – aber EuGH, Rs. C-402/05 P Kadi, Slg. 2008, I-6351 Rn. 278 ff.
EuGH, Rs. C-530/03 Familienzusammenführung, Slg. 2006, I-5809 Rn. 104 f.
Plastisch von einer „Soweit-Rechtsprechung“ spricht Augsberg (2010, S. 156 ff.). Diese Rechtsprechungslinie stellt auf den konkreten Untersuchungsgegenstand ab, nachdem die solange-Formel auf die Makroebene des allgemeinen Grundrechtsschutzniveaus bezogen war.
Zur Unterscheidung Franzius (2006, § 4 Rn. 2).
BVerfG (2009, Rn. 343).
Diese Einsicht liegt auch der minimalen Bedeutung des Art. 31 GG im Bundesstaat zugrunde.
EuGH, Rs. C-105/03 Pupino, Slg. 2005, I-5285 Rn. 34 erstreckt das Gebot der richtlinienkonformen Auslegung auf unionsrechtliche Rahmenbeschlüsse und zeigt, dass die europarechtliche Konformauslegung nicht an die Direktwirkung der Norm anknüpft. Anderer Ansicht: Di Fabio (1990), der sich gegen die Konformauslegung als „ranghöchstes“ Normauslegungsprinzip wendet.
EuGH, Rs. C-224/01 Köbler, Slg. 2003, I-10239 Rn. 53 f.; Rs. C-173/03 Traghetti del Mediterraneo, Slg. 2006, I-5177 Rn. 36.
Darin eine Strategie vermutend: Haltern (2005).
EuGH, verb. Rs C-397/01 bis C-403/01 Pfeiffer, Slg. 2004, I-8835 Rn. 110 ff. und Skouris (2005, S. 463).
Vgl. Ruffert (2007, Rn. 121 ff.).
EuGH, Rs. C-212/04 ELOG, Slg. 2006, I-6057 Rn. 108 ff. Weitergehend für Rahmenbeschlüsse Generalanwältin Juliane Kokott, Rs. C-105/03 Pupino, Slg. 2005, I-5285 Rn. 39 mit dem Erfordernis eines im nationalen Recht vorgesehenen Beurteilungsspielraum.
Das übersieht Hillgruber (2005).
Zu den Vorteilen zweistufiger Rechtsetzung Mayer (2007).
Zur wechselseitigen Kohärenzvorsorge Hoffmann-Riem (2008). In diesem Sinne kann die Rechtsprechung des ersten Senats zur „rechtsordnungsorientierten“ Grundrechtskontrolle richtlinienumsetzender Gesetze verstanden werden.
Vgl. Peters (2000, S. 281 ff.).
Vgl. EuGH, Rs. 445/03 Omega, Slg. 2004, I-9609 Rn. 37 f. für die Menschenwürde.
Zu weiteren Verbundtechniken Voßkuhle (2009).
Es fehlt an einer Systematik der Kollisionsbewältigungsmechanismen. Zu Ansätzen Oeter (2007). Zwar fehlt es nicht an Monografien zu Rechtsphänomenen in Mehrebenenordnungen, wohl aber zu Lösungsangeboten für Kollisionen. Was im Völkerrecht in der Spannungslage zwischen Konstitutionalisierung und Fragmentierung – vgl. Paulus (2007) – diskutiert wird, kann nicht einfach auf die Union oder den Staat übertragen werden, ist aber hier auch nicht ohne Einfluss.
Vgl. Skouris (2008, S. 348) mit dem Hinweis, dass „berühmte“ Entscheidungen des EuGH auf Vorlagen erstinstanzlich entscheidender Gerichte zurückgehen.
Gegenüber dem Maastricht-Urteil, das auf das vom Zustimmungsgesetz „gedeckte“ Integrationsprogramm fokussierte, macht das Lissabon-Urteil auf die Eigendynamik aufmerksam, die mit der Errichtung europäischer Organe durch die Mitgliedstaaten einkalkuliert werden musste. Wer auf Integration baut, müsse mit der eigenständigen Willensbildung der Unionsorgane rechnen, so BVerfG (2009, Rn. 237).
Darin, dass die Entscheidung über die Voraussetzungen der Entbehrlichkeit der Vorlage beim nationalen Richter liegt, sieht Rennert (2008, S. 388 f.) eine strukturelle Schwäche.
BVerfG (2009, Rn. 241).
Man kann zweifeln, ob die Einführung eines Verfahrens, dass die Überprüfung der Anwendbarkeit europäischer Rechtsakte in die Hand eines nationalen Gerichts legt, mit dem europäischen Recht vereinbar ist: Classen (2009, S. 888).
So der Honeywell-Appell, vgl. Bergmann und Karpenstein (2009).
Erhellend Oeter (2007, S. 375 ff.).
Vgl. v. Bogdandy (2008).
Vgl. Hofmann (2005, S. 185). Soweit die Union als Bund betrachtet wird, in dem die Souveränitätsfrage in der Schwebe gehalten wird, ist das keine Überraschung. Selbst Schmitt (1928, S. 371) hielt das unter falschen Prämissen für möglich. Instruktiv zur verminderten Erklärungskraft staatstheoretischer Leitbegriffe Wahl (2005).
Anders im Kern das Lissabon-Urteil, dass die Sicherung des demokratischen Primärraums dem letzten Wort des Bundesverfassungsgerichts überlassen will, vgl. BVerfG (2009, Rn. 234, 236, 239 f.).
Zum nationalen Europaverfassungsrecht Grabenwarter (2009).
Zur Rolle der nationalen Parlamente in Europa Grabenwarter (2007).
Vgl. Dann (2004).
Sehr weit v. Bogdandy (2000).
Mit Blick auf die Verwaltungslegitimation spricht Trute (2006 § 6 Rn. 32) von einem parlamentszentrierten Steuerungsoptimismus.
Deshalb für eine Änderung des Art. 23 GG Puttler (2005).
Vgl. v. Bogdandy (2005).
Siehe auch Art. 12 d EU.
Siehe aber Oeter (2009).
BVerfG (2009, Rn. 289 ff.) spricht von Überföderalisierung.
Zur Kritik auch Nettesheim (2009b, S. 8).
Nochmals Jestaedt (2009).
Vgl. Classen (2005, Rn. 78).
Vgl. Nettesheim (2010, S. 181).
Grundlegend Vogel (1964). Die staatlichkeitserhaltende Position – vgl. Di Fabio (1998, S. 122 ff.); Hobe (1998b, S. 409 ff.) – versucht einer weitergehenden „Abkoppelung“ des Rechts von der territorialen Logik des Staates zu entgehen, was wiederum auf Skepsis an der Staatsqualität des „offenen“ Staates trifft: Vesting (2004, S. 61 f.). Man kann die tradierten Begriffe nicht beliebig dehnen und bei der Beobachtung eines Wandels seine historische Bedeutung ignorieren. So für den Souveränitätsbegriff Grimm (2007).
Warum das Ablehnungsrecht kein ausreichendes Äquivalent zum Ratifikationsvorbehalt sein soll, bleibt unklar: Ruffert (2007, S. 1201).
Im Anschluss an Ipsen (1966, S. 256).
Kritisch Schönberger (2009).
Gegen ein Letztentscheidungsrecht des Bundesrates Pernice (2006b, Rn. 113 f.).
Deshalb kritisch zum Kompensations-Schema Pernice (2004, S. 7).
Zum Vorhabenbegriff § 3 EUZBBG.
Siehe auch Hobe (2008, Rn. 79 f.), im Anschluss an BVerfGE 92, 206 (236 ff.).
Vgl. in Umsetzung von BVerfG (2009, Rn. 415) jetzt § 10 IntVG.
Harsche Kritik: Nettesheim (2009a, S. 2868 f.).
BVerfGE 89, 155 (171 ff.).
Statt vieler Tomuschat (1993).
Zur Bedeutung der nationalen Verfassungen Grimm (2009b).
Vgl. Hecker (2002). Weil Veränderungen des Staates nicht auf einer höheren Ebene aufgefangen werden, nähern sich europäisierungs- und globalisierungsbedingte Anpassungen der staatlichen Rechtsordnung an. Den Eigenwert der europarechtlichen Einbindung des Staates zu erklären, fällt der Europarechtswissenschaft schwer. Bilanzierend Franzius et al. (2010).
Kritisch Terhechte (2009, S. 729 f.).
Siehe etwa Ladeur (2009b).
Zum konstitutionellen Pluralismus Halberstam (2009).
BVerfG (2009, Rn. 249).
Aufschlussreich der Habilitationsvortrag des Berichterstatters Di Fabio (1993).
Weitergehende Kritik: v. Bogdandy (2010b).
Vgl. Hobe (1998a).
Zum Wandel von Staatlichkeit: Hurrelmann et al. (2008).
Warum, so fragt Ruffert (2009, S. 1207) zu Recht, muss „der Souveränitätspanzer dreifach verschweißt werden – mit je einer Naht der Staatlichkeit, der Volkssouveränität und der Demokratie“?
Resümierend Frankenberg (2009).
Näher Zürn (2010).
Vgl. Franzius (2010).
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Franzius, C. Vom Nationalstaat zum Mitgliedstaat und wieder zurück?. Leviathan 38, 429–464 (2010). https://doi.org/10.1007/s11578-010-0096-4
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Schlüsselwörter
- Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts
- Ewigkeitsgarantie
- Europarecht
- Offene Staatlichkeit
- Identitätskontrolle