Zusammenfassung
Dieser Beitrag gilt einem genauen Blick auf ein Poster, das, vom euroföderalen Zeitgeist inspiriert, für die Einheit Europas mit einem Segelschiff wirbt und das 1950 den ersten Preis in einem Preisausschreiben der Marshal-Plan-Behörde gewann. Der amerikanische Politikwissenschaftler Andrew Moravcsik verwendete es 1998 auf einem Bucheinband mit völlig veränderter Bedeutungszuschreibung, da für ihn als „Intergouvernementalisten“ Europa eher einem Staatenbund ähnelt. An Hand dieses Plakats lässt sich das Kontinuum der Diskussion über die Rechts- und Staatsnatur der Europäischen Union markieren und die Frage nach ihrer Natur aufschlüsseln: Ist sie ein Bundesstaat, Bund, Verfassungsverbund, Staatenverbund, Staatenbund? Oder ein Unikum? Diese Zeichnung eines Staatsschiffs ist eine bildliche politische Metapher, die auf einer alten, vieldeutigen und mehrschichtigen Tradition beruht. Auch das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wird in diese Bestandsaufnahme einbezogen. Der Beitrag zielt darauf, eine sozialwissenschaftlich-ikonographische Bilanz zu einer für Deutschland weiterhin lebenswichtigen rechtswissenschaftlichen Kontroverse zu ziehen.
Abstract
What ist the nature of the European Union? Does it have the characteristics of a state, and if so, which? We employ a simple image—a poster that won a Marshall Plan competition in 1950—to examine the various legal perspectives of the EU that have emerged over the past six decades. Created as a symbol of European unity at the outset of European integration, the image was used half a century later on the book cover of Andrew Moravcsik’s instant classic on intergovernmentalism. Here, we interpret the image yet again—in four different basic ways. This attempt to sort out the legal perspectives of the EU was inspired by the Lisbon Treaty Case that has been decided by the German Constitutional Court in 2009 by employing a “container state” conceptualization of Germany’s political and constitutional situation.
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Notes
Es geht bei den Konflikten um Europa und bei ihrem Gestaltwandel auch um Generationenkonflikte. Die Angabe des Geburtsjahrgangs bei manchen zentralen Akteuren und manchen Interpreten soll das leichter nachvollziehbar machen. Es geht allerdings auch um Konflikte zwischen den etatistischen und dem nicht-etatistischen Lagern innerhalb einer Generation, wobei sich die Gewichte im Laufe der Zeit stark gegen die Etatisten verschoben haben. Um so bemerkenswerter ist die prägende Kraft des Etatismus im Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts – dazu unten mehr.
Mit aurea aetas verweist Schulze auf die „Vier Weltalter“ in Ovids Metamorphosen.
Eine nicht in allen Nuancen gelungene Übersetzung entnehmen wir Jan-Werner Müller, „Nur für Schwindelfreie. Rationalismus in der Politik: Michael Oakeshott,“ Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 16. August 2006, S. N (Natur und Wissenschaft) 3: „Politische Tätigkeit bedeutet, dass Menschen auf einem ufer- und bodenlosen Meer segeln; es gibt weder Hafen zum Schutz noch Grund zum Ankern, weder Ausgangspunkt noch vorgegebenes Ziel. Das Unternehmen besteht allein darin, das Schiff nicht kentern zu lassen.“ Bei Otto von Bismarck finden sich ähnliche metaphorische Hinweise (Gall 2008, S. 482, 546).
Die OEEC hatte folgende 18 Gründungsmitglieder: Belgien, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Island, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Türkei und Westdeutschland (ursprünglich als zwei Mitglieder: die „Bizone“, bestehend aus der amerikanischen und der britischen Besatzungszone, und die französische Besatzungszone). 1949 wurden die beiden Teilmitgliedschaften Westdeutschlands in einer Vollmitgliedschaft zusammengeführt. Die angloamerikanische Zone von Triest wurde im Oktober 1949 aufgenommen.
Der Marshallplan war ein wesentliches außenpolitisches Instrument, doch wie einflussreich er war, ist umstritten: Abelshauser (1981) stellt entscheidende Faktoren dar, die dem Marshallplan bereits vorausgingen. Milward (1984) behauptet, dass der wirtschaftliche Aufschwung auch ohne amerikanische Unterstützung stattgefunden hätte. Hogan (1987) hingegen unterstreicht seine Bedeutung für den wirtschaftlichen Aufschwung; so auch eher Maier (1987). Für einen Überblick zur Diskussion siehe Cox u. Kennedy-Pipe (2005). Siehe ferner: Schain (2001); Machado (2007); Sorel u. Pier Carlo (2008) sowie Hoffmann u. Charles (1984). Zum Einstieg vgl. Ferguson (2007).
Reyn (niederländisch auch Reijn) Dirksen wurde am 29. Mai 1924 in Haarlem (NL) geboren und starb dort am 29. September 1999. Er studierte an der Amsterdamer Designakademie (Kunstnijverheidsschool) und war kurzzeitig bei der Werbeagentur Kühn en Zoon in Rotterdam beschäftigt, bis er schließlich als freiberuflicher Graphiker arbeiten konnte. Dirksen interessierte sich seit den späten 1940er Jahren für Schiffsmotive und entwarf Werbung für die Holland America Line, beispielsweise für die Passagierschiffe Maasdam, Ryndam, Nieuw Amsterdam und Statendam. Er entwarf außerdem viele Illustrationen für andere Schiffslinien, einschließlich der Europe-Canada Line, Royal Interocean Lines, Nederland Line-Royal Dutch Mail, Rotterdam Lloyd Royal Mail Line und der Holland Africa Line. Des Weiteren arbeitete er für die niederländische Tourismusindustrie, unter anderem mit einem klassischen Bild einer Windmühle, auf deren Flügeln unterschiedliche niederländische Landschaften abgebildet waren, für Verkade Drops, zahlreiche Getränkehersteller (z. B. Hellebrekers Genever & Likeuren, Oranjeboom Bier) und die Bekleidungsindustrie (Bontweek, also Pelzwoche). Er gewann etliche Preise mit seinen Plakaten, unter anderen einen des türkischen Roten Kreuzes. Einige seiner Plakate hängen im niederländischen Plakatmuseum in Hoorn, während andere auf Auktionswebseiten gefunden werden können. Er illustrierte außerdem das Puppentheaterbuch von Vros (195?). Der Marshallplan-Preis war Dirksens wichtigste Auszeichnung. Loes Dirksen, seine Frau, teilte uns 2009 mit, dass er „keine speziellen europäischen Ansichten und Zugehörigkeiten [hatte]. Zu dieser Zeit, nach dem Krieg, waren die Leute gegenüber dem Marschallplan natürlich sehr positiv eingestellt. Und wir waren es auch.“ (Eigene Übersetzung). Wir möchten Karen van Elderen in Amsterdam für ihre Hilfe bei der Beschaffung dieser bibliographischen Informationen und Loes Dirksen für die weiteren Details danken.
Der zweite Platz ging an Pierre Gauchat (1902–1956; siehe Helmhaus Zürich 1960). Sein Plakat zeigt einen in europäische Flaggen gewickelten Baumstumpf, aus dem eine Mohnblume herauswächst.
20 der 25 preisgekrönten Plakate sind bei der GCMF Bibliothek in Lexington, Virginia unter http://library.marshallfoundation.org/posters/library/posters/marshall.php zugänglich. In einer Broschüre über die Plakate (ECA 1950) heißt es: „Farbkopien der 25 Siegerplakate wurden in ganz Westeuropa verbreitet und es wird erwartet, dass 10.000.000 Europäer diese graphischen Darstellungen des europäischen Wiederaufbaus und der Erwartungen an den Marshallplan sehen werden.“ (Eigene Übersetzung). Zu den Akten der Economic Cooperation Administration siehe http://www.archives.gov/publications/record/1998/09/marshall-plan.html?template=print.
Unsere Interpretation stützt sich auch auf eine Auswertung des Nachlasses von Dirksen und auf die der Presseberichterstattung am 16. Mai 1950 in den Niederlanden, u. a. in Het Parool und Nieuws van de Tag.
Die Segel sind wie folgt aufgezogen, von oben nach unten: Vorsegel – Niederlande, Belgien und Luxemburg ( = die Benelux-Länder als Vorreiter der Integration). Fockmast – Österreich, (West-)Deutschland, Frankreich und Großbritannien ( = die „Großmächte“). Hauptmast – Griechenland, Türkei, Portugal und Italien ( = die Mittelmeerländer). Besanmast – Island, Irland, Norwegen und Dänemark ( = die nordischen Länder). Zu den beiden fehlenden Flaggen: Die Schweiz trat der OEEC bei, nahm auch am Marshallplan teil, benötigte oder empfing allerdings keine Geldmittel. Schwedens Teilnahme am Marshallplan beschränkte sich auf einige kleinere Kredite.
Norwegen, Island und die Schweiz gehören zu den wenigen früheren Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsgemeinschaft (EFTA), die zwar dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören, aber der EU nicht beigetreten sind. Das bedeutet, dass das europäische acquis communautaire auch für sie gilt, sie aber über keine Stimme bei der europäischen Gesetzgebung und anderen Entscheidungen auf europäischer Ebene verfügen.
Zu seiner Auswahl des Motivs für seinen Umschlag berichtet Moravcsik: „I chose it because I liked the design aesthetically, because since I was a kid I’ve loved flags, and because, as you note, it described a project propelled forward by the dynamic power of the member states – which remain the legitimate authors of the project – hence they are the elements in the picture that are colored, bright, and on which you focus your attention. The fact it came from the Marshall Plan is happenstance – a distraction. I don’t deal with that period, nor do I particularly subscribe to the theory that the US is responsible for the EU, though there may be some small truth in it.“ (Persönliche Kommunikation). Tatsächlich wird Dirksens Plakat häufig als Symbol für die amerikanische Nachkriegshilfe genutzt, obwohl es keine ausdrückliche Anspielung auf den Marshallplan oder die USA enthält. Die tiefere Bedeutung der Gallionsfigur ist inzwischen aus der Auswertung des Nachlasses von Dirksen klar; es handelt sich um den geflügelten Helm des Götterboten Hermes bzw. Merkur, dem Schutzpatron des Handels (Leibfried u. van Elderen 2009). Moravcsik hat diese Figur aus dem Poster entfernt, da er annahm, es handele sich um einen stilisierten Weißkopf-Seeadler, also um das Wappentier der USA. (Persönliche Kommunikation). Zur Tradition solcher Gallionsfiguren siehe: Laughton (1991), Costa (1981) und Hansen (1968). Der Gott Merkur hat seit dem 17. Jahrhundert auch eine Rolle als Symbol für den Anspruch aufs „freie Meer“ – gemeint: frei für den Handel – und er steht mit dem mare liberum (1609) von Hugo Grotius auch an der Wiege des heutigen Völkerrechts. Die Niederlande und England waren seinerzeit die beiden Mächte, die diesen Anspruch kriegerisch und konkurrierend durchzusetzen suchten, mit Preußen als beiseite stehender, aufs Gleichgewicht auf der Halbinsel Europa orientierter Landmacht. Carl Schmitt hat diese Zusammenhänge vielfach angesprochen (1997/1950, S. 143–156; 1995/1941a; 1995/1941b). Mit Dirksens vom Meer her übertragener Symbolik und mit der seit den 1950er Jahren einsetzenden europäischen Integration geht es nun ums „freie Land“, um die wirtschaftliche Integration auf der Halbinsel selbst. (Wir danken Philip Manow für diesen Hinweis.).
Diese Formulierung stammt von Ipsen (1972, S. 196, 1055). Ipsen schrieb sogar ein Gedicht darüber (Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Hamburg 2001, S. 49): Zweckverband funktioneller Integration/Gemeinschaft steht für „Zweckverband“/ Und nicht für Staatlichkeits-Modell,/ weil sie prozeßhaft Leut’ und Land/ zur Einheit führt – „funktionell“/ Integration mit kleinen Schritten/Betreibend, nur als letztes Ziel/ Europa wieder einzurücken/ Ins weltpolitische[s] Kräftespiel. Zu dem Zweckverbands-Konzept siehe Everling (1977). Für die eher dunklen historischen Wurzeln dieser Konzepte siehe Preuß (2005, S. 494 ff.) sowie Joerges u. Ghaleigh (2003, S. 182–184).
Delors (geboren 1925) war von 1985 bis 1995 Kommissionspräsident. Seit dieser Zeit wird auch die Legitimität der EU samt ihren Defiziten stark thematisiert (siehe Hooghe u. Marks 2009).
Einen allgemeinen Überblick über die juristischen Perspektiven bieten Oeter (2009); von Bogdandy (2009, 2001); Franzius (2009, S. 157–169); Peters (2001); Wahl (2005); Schütze (2009). Zu den politikwissenschaftlichen Perspektiven siehe Hix (2005); Leibfried u. Pierson (1995, S. 5–19, 432–465), Stone Sweet u. Sandholtz (1997); Sandholtz u. Stone Sweet (1998) sowie Wiener u. Diez (2004). Einen gerafften historischen Blick auf das Bundesstaatskonzept bietet Koselleck (1972).
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BVR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09), derzeit vollständig nur im Web beim Bundesverfassungsgericht zu finden.
„We have not successfully rolled back the frontiers of the state in Britain, only to see them re-imposed at a European level with a European super-state exercising a new dominance from Brussels.“ Die Rede vom 20. September 1988 ist unter http://www.margaretthatcher.org/speeches/displaydocument.asp?docid=107332 abrufbar; letzter Zugriff: 29. März 2009.
Ursprünglich als Metapher für den Einheitsstaat genutzt, wurde das Staatsschiff wohl erstmals während der Entstehung der USA als Sprachbild für einen Bundesstaat staatsprägend eingesetzt (Miller 2003). Das Schiff wurde nicht ausdrücklich als Ausdruck des Föderalismus verstanden, mit dem die institutionelle föderale Strukturfrage des Staatswesens gestellt worden wäre, sondern eher als ein allgemeiner Aufruf zur Einheit gegen England während der Revolution, ferner zur Gründung des (föderierten) neuen Staatswesens und dann zur Einheit angesichts des drohenden Bürgerkriegs. Das Staatsschiff wurde später allerdings auch als Symbol genutzt, um Einheit oder Spaltung zwischen den Gewalten der Zentralregierung auszudrücken, also zwischen dem Präsidenten, dem Kongress und dem Obersten Gerichtshof. Es wäre interessant zu wissen, ob die Niederländer in ihrer langen Entwicklung von der Republik der Sieben Vereinigten Niederlande (1581–1795) über die nach Napoleons Eroberung geeinigte Batavische Republik (1795–1815) bis hin zum Königreich Niederlande (1815 ff.) das Staatsschiff, das „schip van staat“ als tragende Metapher genutzt haben. Jedenfalls bis ins 17. Jahrhundert hinein wurde diese Metapher gern benutzt, so etwa in der Darstellung „Het Ship van Staat“ von Frans Schillemans aus dem Jahre 1620 (vgl. Bos u. de Haan 1996, S. 26), dem abschließenden Bild zu diesem Beitrag.
Zu einem gemäßigten „Herrenstandpunkt“ vgl. Huber (2001) und die Diskussion auf der Leipziger Staatsrechtslehrertagung im Jahr 2000. Zu schärferen Gangarten im Rahmen des Lissabon-Urteils des Bundesverfassungsgerichts von 2009 vgl. Schachtschneider (2008); Murswiek (2009), die Rechtsvertreter der Klägerseite im Lissabon Fall.
Kirchhof (geboren 1943) war seinerzeit Richter am Bundesverfassungsgericht und Berichterstatter für den Maastricht-Fall. Er wird als maßgeblich für die Maastricht-Entscheidung vom 12. Oktober 1993 (BVerfGE 89, 155) gesehen, obwohl er sicher einige Zugeständnisse machen musste, um sich durchzusetzen. Udo Di Fabio (geboren 1954) ist der Berichterstatter für den aktuellen Lissabon-Fall. Di Fabio hat umfangreich zur Europäischen Integration veröffentlicht (Di Fabio 2004, 1998, 1993). Eine Kritik dieser Positionen (Di Fabio 1993), die angesichts der Gleichsetzung von Volkssouveränität und tradiertem Nationalstaat im Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) noch heute gültig ist, findet sich bei Oeter (1995).
Das Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) macht dieses Ziel auch definitorisch deutlich (Randr. 229): „Der Begriff des Verbunds erfasst eine enge auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger – der Mitgliedstaaten, die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.“ Schon eine Randnummer früher (228) finden wir die anti-föderale Schlagseite erstmals angesprochen: „Das Grundgesetz ermächtigt die für Deutschland handelnden Organe nicht durch einen Eintritt in einen Bundesstaat das Selbstbestimmungsrecht des Deutschen Volkes in Gestalt der völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands aufzugeben. Dieser Schritt ist wegen der mit ihm verbundenen unwiderruflichen Souveränitätsübertragung auf ein neues Legitimationsobjekt allein dem unmittelbar erklärten Willen des Deutschen Volkes vorbehalten.“ Dadurch, dass das Urteil den inkrementellen Wandel zu einer quasi-föderalen EU („staatsanalog“) – eine langsame Entwicklung, wie sie historisch eher typisch für werdende Föderalismen war – ausschließt und nur einen Systemwandel, einen Wandel auf einen Schlag, durch einen neuen (wohl eher komplex gesamteuropäisch zu denkenden) Kreationsakt nach Art. 146 zulässt, öffnet es abstrakt ein Fenster, das es konkret auch gleich wieder verschließt: Denn für so einen Vorgang türmen sich die Hindernisse zum Himmel auf. Der Ausschluss eines inkrementellen Wandels zum Euroföderalismus hin bildet einen stetigen Refrain im Urteil, etwa: „Auch eine weitgehende Verselbständigung politischer Herrschaft für die europäische Union durch die Einräumung stetig vermehrter Zuständigkeiten und eine allmähliche Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse oder bislang prägender Regularien der Staatengleichheit kann aus Sicht des deutschen Verfassungsrechts allein aus der Handlungsfreiheit des selbstbestimmten Volkes geschehen“ (Randnummer 233; siehe auch 263). „How much is too much?“ Ernst-Wolfgang Böckenförde sagte laut Handelsblatt (2009) „ … das Gericht [hat] mit dem Lissabon-Urteil den Weg zu einem europäischen Bundesstaat versperrt, weil sich das deutsche Volk dazu vom Grundgesetz lösen und eine neue Verfassung schreiben müsse. ‚Das ist so hoch gehängt, da kommt man nicht ran.‛ Die ursprüngliche Offenheit für einen europäischen Bundesstaat sei damit aufgegeben worden ….“
Lissabon-Urteil (s.o. Fußnote 21), Randnummern 233 ff.
29. Mai 1974 (BVerfGE 37, 271) und 22. Oktober 1986 (BVerfGE 73, 339).
Diese Entscheidung (siehe Fußnote 21) geht ohne weiteres von der Begrifflichkeit und dem Theorem des „Staatenverbunds“ im Maastricht-Urteil aus (siehe Randnummern 229 ff.), ohne sich mit der seit 1993 artikulierten vielfältigen Kritik besonders auseinanderzusetzen. Sie systematisiert – ohne die hier nötige Zurückhaltung – den Begriff in einem weiten, aber engmaschigen Netz von unten nach oben gedachter Abwehrmuster gegen ‚zu viel‘ Europäisierung, samt einem umfassenden parlamentarischen Zustimmungskatalog: Es fehlt dabei jeder empathische Blick auf das Gegenüber, auf die symmetrische Situation des „oben nach unten“, also auf die heutigen Grundherausforderungen an die europäische Integration selbst. Eine werdende „europäische Identitätsachtung“ wird nicht mitgedacht. Was nützte uns denn, könnte man Grosser (2009) variieren, ein gelingender Schutz der deutschen Ordnung, wenn dabei die supranationale Einbettung elend zugrunde ginge – was schnell geschieht, wenn man diese Perspektive generalisiert und sich einige Mitgliedstaaten, etwa Frankreich, das deutsche Beispiel mit deutlich erweiterten Vorbehalten zu Eigen machten? Das Heilige Römische Reich Deutscher Nation war 1806 ein unterkomplexes Gebilde verglichen mit dem hier absehbaren Europa immobile.
Im Blick auf die demokratischen Anforderungen, die an eine stärker werdende EU zu stellen sein würden, entstehen im Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) zudem zwei neue „Solange“-Kriterien (siehe Randnummer 272). Konzeptionell interessant sind die kritischen Erwägungen zur „überföderalisierten“ Demokratie in der jetzigen EU (Randnummern 288 ff.), die mit einer institutionellen ‚Unterföderalisierung‘ der EU eng zusammenhängen.
Bis heute wird unter dem Stichwort „Finalität“ die „Staatswerdung“ Europas diskutiert, etwa bei Mancini (1998); Schuppert (1994); Broß (2008), einem Richter aus dem Lissabon-Senat des Bundesverfassungsgerichts. Da die Entscheidung mit 7:1, also mit einer Gegenstimme, „hinsichtlich der Gründe“ ergangen ist, könnte Siegfried Broß oder Gertrude Lübbe-Wolff die Gegenstimme zu verdanken sein.
Überlegungen von Schönberger (2005, S. 100 ff.), der aus der Einführung der Unions-Bürgerschaft auf föderale Qualitäten rückschließt, bezeichnet das Bundesverfassungsgericht – ohne eine tiefergehende Prüfung – im Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) als nicht weiterführend (Rdno. 347).
Zur Abkoppelung des Verfassungsverbunds vom Staat siehe Peters (2001, S. 93 ff.). Das wird inzwischen bei Ruffert (2004, S. 40, Fußnote 175) als herrschende Meinung ausgewiesen, was anzeigt, wie weit sich das Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) von der Diskussion in der Staatsrechtslehre entfernt hat. Manche Positionen vermischen allerdings die Ansätze, indem von Staaten- und Verfassungsverbund als einer Einheit gesprochen wird (Calliess 2004, S. 1041; Everling 2003, S. 890).
Schmitt (1993, S. 371) gibt dazu folgenden zentralen Hinweis: „Weder darf die Gesamtexistenz des Bundes die Einzelexistenz der Mitgliedstaaten, noch darf diese Existenz der Mitgliedstaaten jene des Bundes aufheben. Weder sind die Mitgliedstaaten einfach subordiniert, Untergebene des Bundes, noch ist der Bund ihnen subordiniert und untergeben. Der Bund besteht nur in dieser existenziellen Verbindung und diesem Gleichgewicht. Nach beiden Seiten hin sind Abstufungen möglich, der äußerste Fall führt immer dazu, daß entweder der Bund sich auflöst und nur noch einzelne Staaten existieren, oder aber die einzelnen Staaten aufhören zu existieren und nur noch ein einziger Staat besteht. Das Wesen des Bundes liegt in einem Dualismus der politischen Existenz, in einer Verbindung bundesmäßigen Zusammenseins und politischer Einheit auf der einen Seite mit dem Weiterbestehen einer Mehrheit, einem Pluralismus politischer Einzeleinheiten auf der andern Seite. Ein derartiger Schwebezustand müsste an sich zu vielen Konflikten führen, die entschieden werden müssen.“ Zum Schwebezustand kritisch Pernice (1995b).
Der europäische Integrationsprozess ist so umfassend und so unbegreiflich, dass Puchala (1972) die Auseinandersetzungen über seine Erscheinungsform durch das alte Gleichnis der blinden Männer und des Elefanten beschrieb – und dies schon 1972, bevor Europa wirklich ausgeufert ist und sich die Diskussion erhitzt hat.
Für die nationale Seite, zuerst nur gegenüber der allgemein völkerrechtlichen Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), trat das Bundesverfassungsgericht ein (BVerfGE 111, 307, 317 f.). Entgegen mancher Prognose übertrug der Senat im Lissabon-Urteil (siehe Fußnote 21) diese Wendung auf das Europarecht.
Im Bremer Sonderforschungsbereich „Staatlichkeit im Wandel“ sprechen wir vom „hazard of dichotomies“, von der Gefahr des Dichotomisierens (Zürn et al. 2004, S. 3 ff.).
Moravcsik beginnt seine staatszentrierte Analyse in The Choice for Europe mit den Messina-Verhandlungen über den EWG-Vertrag 1956. Er vernachlässigt allerdings die 1951 gegründete Montanunion als Vorgängerorganisation und geht insoweit der Pfadabhängigkeit der Europäischen Gemeinschaft nicht hinreichend nach. Obwohl sich der Präsident der Montanunion, Jean Monnet, gegen die Gründung der EWG aussprach (Duchêne 1994), trugen doch die transatlantischen Netzwerke, die sich während oder nach dem Zweiten Weltkrieg gebildet hatten und aus Aktivisten wie Piere Uri und Hans von der Groeben bestanden, entscheidend dazu bei, die EWG-Institutionen aufzubauen bzw. dafür die Vorarbeiten zu leisten, so unter anderem in dem 1956 erschienenen Spaak-Bericht.
Solche historisch-institutionalistischen Schlüsse mag man von den europäischen Integrationsforschern erwarten. Dass Anhänger der vergleichenden Politikwissenschaft ähnliche Schlüsse ziehen, überrascht allerdings, da ihnen traditionell der Nationalstaat als die zentrale Vergleichseinheit gedient hatte und die wachsende zwischenstaatliche Abhängigkeit und deren Verdichtung weitgehend „außen vor“ gelassen wurden. Deswegen wurden vergleichende Politikwissenschaftler schon des „methodologischen Nationalismus“ geziehen. Andrew Moravcsik hält solche Aufteilungen allerdings allesamt für willkürlich: “No one of my generation believes in a firm distinction between Comparative Politics and International Relations. There are just theories of politics, e.g. delegation, institutions, endogenous preferences, with varied assumptions. So, I don’t like the dichotomizing.” (Persönliche Kommunikation).
Moravcsik und Pierson sind seit ihrer Kindheit befreundet und etablierten sich in den 1990er Jahren – im Alter zwischen 30 und 40 Jahren – in der Politikwissenschaft mit der Europäischen Integrationsthematik, zu einer Zeit also, in der die EU schon in stürmischem Gewässer manövrierte und das eine wissenschaftliche Herausforderung bildete.
Moravcsik ordnet seine 1998er Analyse später der multilevel governance zu, obwohl die Historischen Institutionalisten dieses Terrain für sich in Anspruch nehmen (Moravcsik 2005, S. 384). In Moravcsiks Verständnis „the dichotomy between Liberal Intergovernmentalism and Historical Institutionalism is based on a complete misunderstanding“. Die wahre Dichotomie besteht seiner Meinung nach zwischen Piersons Ansatz und jenem, der in der auf die amerikanische Innenpolitik bezogenen US-Politikwissenschaft vorherrscht, vor allem dem von Shepsle (1989) (Persönliche Kommunikation).
Charles de Gaule lieferte mit seiner „Politik des leeren Stuhls“ in den Jahren 1965/1966 das wohl prominenteste Beispiel einer solchen Aktion in der europäischen Integrationsgeschichte. Das Lissabon-Urteil (Fußnote 21) ist theoretisch auch insofern interessant als es die EU vom Austritt, eben von der Umkehrbarheit bzw. von der Abwehr der Unumkehrbarkeit her denkt (Randnummern 329 ff.): „Dieses Austrittsrecht unterstreicht die Souveränität der Mitgliedstaaten und zeigt ebenfalls, dass mit dem derzeitigen Entwicklungsstand der Europäischen Union die Grenze zum Staat im Sinne des Völkerrechts nicht überschritten ist. Kann ein Mitgliedstaat aufgrund einer selbstverantworteten Entscheidung austreten, ist der europäische Integrationsprozess nicht unumkehrbar.“ (329). Noch bei der europäischen Absicherung der deutschen Vereinigung in Zeiten des Vertrags von Maastricht und bei der daher rührenden Einführung der Währungsunion ging es darum, Europa zumindest de facto unumkehrbar zu machen. Hier zeigt sich an einem juristischen Detail die ideologische Zeitenwende.
Angela Merkel (geboren 1954) nahm an der Einweihung des frisch renovierten Hauptsitzes der GMF teil. Siehe http://www.gmfus.org/event/detail.cfm?id=210&parent_type=E; Für den offiziellen deutschen Bericht siehe http://www.bundeskanzlerin.de/nn_5292/Content/DE/Artikel/2001-2006/2006/01/2006-01-12-europa-und-amerika-sind-unverzichtbare-partner.html (letzter Zugriff auf beide Dokumente: 15. März 2009). Der Hauptsitz des GMF befindet sich nun in dem Gebäude, das früher die deutsche Botschaft beim Marshall Plan gewesen ist. Insofern schließt sich der Kreis der Geschichte, die hier erzählt wird.
Guido Goldman (geboren 1937) ist Direktor des Programms für Deutschlandstudien am CES und der zweite Vorsitzende des GMF-Vorstandes. Für ein kurzes Portrait von ihm siehe: http://www.ces.fas.harvard.edu/people/p15.html – letzter Zugriff: 15. März 2009.
Das Plakat wirbt außerdem in einem Fenster des Deutschen Historischen Museums in Berlin für die ständige Sammlung des Museums.
„L’Europe est un géant économique, un nain politique et, pire encore, un ver de terre lorsqu’il s’agit d’élaborer une capacité de défense.“ – Europa ist ein wirtschaftlicher Riese, ein politischer Zwerg, und, schlimmer noch, ein militärischer Wurm, solange es nicht um die Entwicklung seiner Verteidigungsfähigkeit schert. Siehe http://www.wsws.org/articles/1999/sep1999/belg-s13.shtml (letzter Zugriff: 14. März 2009).
Das “worrying about the problems of production and the structure of the economy” (Brinkley 1996, S. 271) scheint nun als Vergeltung für frühere Nachlässigkeiten als politisches Großthema in den USA zurück zu kommen und wir lesen Brinkleys Nachwort, “The reconstruction of the New Deal liberalism” (S. 265–271) heute in einem grundlegend anderen Licht, als wir es zum Zeitpunkt der Veröffentlichung in den 1990er Jahren getan haben.
Man muss berücksichtigen, dass der New Deal nicht nur ein unübersichtliches institutionelles Wirrwarr und eine große Buchstabensuppe an Aufsichtsbehörden schuf. Im Mai 1933 schuf er mit dem vielseitigen Wasser- und Energieprojekt der “Tennessee Valley Authority” (TVA) auch einen riesigen Zweckverband im Süden der USA. Die TVA war die weltweit erste Organisation für flächendeckende sozial-wirtschaftliche Entwicklung, sie wurde als „Exportmodell“ gesehen und die Wahrscheinlichkeit, dass die Gründer der EG sie als ein Modell im Blick hatten, ist hoch (Ekbladh 2002). Die TVA war genau wie die EU eine streng hierarchisch organisierte Bürokratie, die ihre besonderen Probleme mit dem demokratischen Defizit hatte. Zur Erinnerung an dieses Pionierprojekt wurde das Denkmal für Franklin Delano Roosevelt – am Cherry Tree Walk in Washingtons Constitution Gardens – als eine Wasserfall- und Beckenlandschaft angelegt. Ekbladh nennt es das “hydraulic monument”.
Weiler (geboren 1951) hatte als erstes den Vergleich zwischen dem amerikanischen Föderalismus und der EWG/EG seit der Mitte der 1980er Jahre aufgebaut (Cappeletti et al. 1985–1988). Inzwischen hat er sich zwar von diesem Vergleich wieder abgewendet, aber einige US-amerikanische Wissenschaftler haben ihn in der Zwischenzeit aufgegriffen und weiter entwickelt (Nicolaïdis u. Howse 2002; Kelemen 2004; Sbragia 1993, 1991). Derweil hat Weiler eine neue Vision der EU-Struktur entwickelt, die aus ganz geöffneten „Container-Staaten“ besteht und die auf die EU-Bürger und ihre Individualrechte ausgerichtet ist. Damit kommt Weiler dem oben dargestellten Ansatz eines Verfassungsverbunds sehr nahe (Weiler 2000; Weiler et al. 2003).
Leibfried u. van Elderen (2009) zeigen, dass Reyn Dirksen sich für sein Poster das Flaggschiff Die Sieben Provinzen aus der für die vereinigten Niederländer siegreichen Schlacht auf der Medway (11.–14. Juni 1667) zum Vorbild nahm. Dirksen machte dabei „Schwerter zu Pflugscharen“, übertrug das Ganze auf das werdende Europa und setzte zudem auf den Handel als die Zukunftsperspektive für diese Halbinsel. Das nun am Schluss vorgestellte Ölgemälde von Abraham Storck ist eines der berühmtesten Gemälde aus dem Zweiten Englisch-Niederländischen Handelskrieg (1665–1667) – und dürfte das Vor-Bild für Dirksen gewesen sein. Halten wir hier nur fest, dass das Flaggschiff Die Sieben Provinzen das Bundesstaatliche der damaligen Niederlande schon im Namen – und im „Spiegel“, mit allen Wappen der Provinzen und dem roten Löwen der Niederlande am Heck – trägt, dann ergibt sich auch der intuitive niederländische Brückenschlag zu den damaligen Vorstellungen von Europa als einem bundesstaatsähnlichen Gebilde von alleine.
„Politik ist eine Aufgabe, mit der eigentlich nur die Schiffahrt in unbekannten Meeren eine Ähnlichkeit hat. Man weiß nicht, wie das Wetter, wie die Strömungen sein werden, welche Stürme man erlebt. In der Politik kommt noch dazu, dass man wesentlich von den Entschließungen anderer mit abhängig ist, auf die man gerechnet hat und die nachher nicht eintreffen, dass man nie vollständig selbst handeln kann. Und wenn die Freunde, auf deren Unterstützung man angewiesen ist, ihre Ansicht ändern, wofür man nicht gutsagen kann, so ist der ganze Plan mißlungen.“ – So Bismarck im Alter nach Gall (2008, S. 546). Das gilt nicht nur für Politik, sondern durchaus auch für Urteile von Verfassungsgerichten.
Literatur
Abelshauser, Werner. 1981. Wiederaufbau vor dem Marshallplan. Westeuropas Wachstumschancen und die Wirtschaftsordnung der zweiten Hälfte der vierziger Jahre. Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte 29(4):545–78.
Beaud, Olivier. 2007. Theorie de la fédération. Paris: Presses Universitaires de France; Series Léviathan.
Bogdandy, Armin von. 1999. The legal case for unity: The European union as a single organization with a single legal system. Common Market Law Review 36(5):887–910.
Bogdandy, Armin von. 2001. Beobachtungen zur Wissenschaft vom Europarecht. Strukturen, Debatten und Entwicklungsperspektiven der Grundlagenforschung zum Recht der Europäischen Union. Der Staat 40(1):3–43.
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Für die erste Übersetzung ins Deutsche danken wir Melike Wulfgramm.
Die Kernideen dieses Artikels erschienen am 4. März 2009 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Für eine englischsprachige Version dieses Artikels siehe: Stephan Leibfried et al. (2009). Wir haben sehr vielen für diese mühsame Sammelarbeit und für sehr viele Anregungen zu danken: Armin von Bogdandy, Abigail Collins, Linda Christensen, Peggy L. Dillard, Karen Donfried, Bernhard Ebbinghaus, Claudio Franzius, Peter A. Hall, Jonathan Hall, Roger Haydon, Nicole Hegener, Thorsten Hüller, Markus Jachtenfuchs, Brigitte Leucht, Philip Manow, Christoph Möllers, Andrew Moravcsik, Christoph Schönberger und Gerd Winter. Ohne die viele konstruktive Kritik und wertvolle Unterstützung dieses Projekts hätte sich dieses Europa-Schiff nicht auf Kurs halten lassen.
Ein Erratum zu diesem Beitrag ist unter http://dx.doi.org/10.1007/s11578-009-0064-z zu finden.
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Leibfried, S., Gaines, S. & Frisina, L. Das Schiff Europa – Europe’s Ship of States: Über eine Kippfigur der Integration. Leviathan 37, 389–427 (2009). https://doi.org/10.1007/s11578-009-0055-0
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