Résumé
La France a engagé un processus de réforme des retraites depuis une trentaine d’années. Les réformes successives poursuivent des objectifs assez différents : assurer la pérennité financière du système de retraites entre 1993 et 2014, accroître la lisibilité des pensions et accompagner les mobilités professionnelles en 2019. Néanmoins, elles sont guidées par une même boussole : un « pacte entre les générations » structure le système de retraites français. Au fil des lois, la technique financière de la répartition est entrée dans le champ normatif et a été associée à la notion de solidarité. Devenue une référence normative en matière de retraites, la solidarité entre les générations revêt plusieurs sens dans les textes et la jurisprudence. Toutefois, cet argument est principalement mobilisé par les juges pour conforter les choix opérés par le pouvoir normateur. Les atteintes aux pensions de retraite restent peu discutées par les juges français, bien que des ressources argumentatives existent.
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Notes
- 1.
Pour une mise en perspective des réformes françaises avec celles menées en Europe, voir Palier (2014).
- 2.
L’effet noria désigne le remplacement des anciennes générations de retraités par des nouveaux retraités aux pensions en moyenne plus élevées.
- 3.
Projections réalisées par le Conseil d’orientation des retraites (COR 2018, p. 58).
- 4.
D’après le dernier rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR 2018, p. 64), le solde financier du système de retraite, après avoir atteint un déficit de 0.7% du PIB en 2010, resterait faiblement négatif pour s’établir à -0.2% du PIB jusqu’en 2022, puis se redresserait jusqu’à atteindre l’équilibre en 2036 ou 2040 selon les scénarios économiques envisagés (sauf en cas de croissance des revenus d’activité inférieure à 1.5% à long terme). Voir également l’analyse de France stratégie, organisme d’études et de prospective, d’évaluation des politiques publiques et de propositions placé auprès du Premier ministre (France stratégie 2017).
- 5.
Le projet porté par le Gouvernement a été présenté publiquement en décembre 2019. Les citations reproduites dans le paragraphe sont extraites du site internet de la réforme (voir https://www.reforme-retraite.gouv.fr/). Au moment où nous écrivons, le projet n’a pas encore été définitivement adopté par le Parlement. La phase finale de discussion parlementaire a été suspendue en même temps que l’annonce des mesures de confinement de la population face à la pandémie de Covid-19.
- 6.
Le terme « systémique » ne serait pas pertinent pour qualifier la réforme de 2019 à venir, puisqu’il « évoque un changement de système. […] Un changement de système consisterait à passer à la capitalisation ou à la privatisation. [Or], l’enjeu est de définir des règles en modifiant les paramètres de la formule actuelle du calcul des montants de retraite », selon Antoine Bozio, économiste, in Sénat (2018), p. 54.
- 7.
Il faut relativiser ces différences, car une convergence des régimes est à l’œuvre depuis 1993.
- 8.
« Pour que la France puisse préserver son modèle social, au cœur du pacte républicain, des réformes structurelles sont nécessaires. Parmi ces réformes, trop longtemps différées, celle de l’avenir du système de retraite tient une place essentielle. Le principe de la répartition caractérise notre système. Ce principe relève d’un choix de société, fondé sur la solidarité entre les Français et entre les générations. Ce choix de société, le Président de la République et le Gouvernement se sont engagés, par la réforme, à en assurer la permanence » (2003) ; « Le présent projet de loi vise à rééquilibrer et pérenniser le modèle français de retraites par répartition fondé sur la solidarité. Cette solidarité est au cœur de notre pacte républicain et elle s’exprime aussi bien entre actifs et retraités qu’entre personnes d’une même génération, pour tenir compte des aléas de la vie. » (2010) ; « Notre système de retraite par répartition est un des piliers du modèle social français, auquel nos concitoyens sont fortement attachés. Il est au cœur du pacte républicain qui rassemble les différentes générations. Ce pacte entre les générations suppose une confiance partagée : confiance dans le fait que le système de retraite permettra à chacun, lorsque son tour viendra, d’en bénéficier ; confiance dans le fait que le système est juste et que les efforts sont partagés par tous. C’est pour rétablir la confiance dans l’avenir de notre système de retraite que le Gouvernement a engagé, il y a maintenant plus d’un an, une concertation sur ses évolutions. » (2014) ; « l’enjeu consiste à renforcer les solidarités inter- et intragénérationnelles. Le président du COR a par ailleurs indiqué les principes sous lesquels se place notre système de retraite : la lisibilité, la transparence, la solidarité et sa solidité en adéquation avec les objectifs macro-économiques. » (Allocution de Jean-Paul Delevoye le 19 avril 2018 en clôture du colloque du Sénat consacré à la réforme des retraites, Sénat 2018, p. 65).
- 9.
Initialement inscrite à l’article 1er de la loi de 2003, la formule a été codifiée à l’article L.161-17 A du Code de la sécurité sociale par la loi de 2010 (dans la partie du Code dédiée aux retraites), puis réécrite et transposée à l’article L.111-2-1 par la loi de 2014 et placée dans les dispositions inaugurales du Code relatives à l’organisation de la sécurité sociale. Elle est très probablement amenée à être modifiée avec la réforme à venir.
- 10.
Le Conseil d’orientation des retraites, instance indépendante et pluraliste d’expertise et de concertation créée en 2000, est chargé par la loi depuis 2014 de vérifier l’atteinte de ces objectifs. Le suivi des indicateurs structure son rapport annuel et sert de base aux recommandations de modification des paramètres du système. Les objectifs sont détaillés infra.
- 11.
- 12.
Premier ministre (1991).
- 13.
Sur l’évolution des retraites françaises, voir Bichot (2019).
- 14.
- 15.
Selon la classification des sens différents et complémentaires de la notion de solidarité établie par Malamoud (2015).
- 16.
Décrit dans le registre des sciences économiques, « le financement en répartition [se comprend] comme un substitut à l’émission de dette publique : les actifs achètent des droits futurs pour leur retraite en finançant les retraites actuelles, honorant ainsi la dette implicite vis-à-vis des générations retraitées, qui ont-elles-mêmes contribué pour leurs parents » (Bozio 2010).
- 17.
- 18.
Article L.111-2-1 du Code de la sécurité sociale.
- 19.
Cette synthèse des objectifs, dégagée par le Conseil d’orientation des retraites, est communément partagée. Elle est susceptible d’être discutée. Comme le signale le COR, « des marges d’interprétation existent » (COR 2018, p. 5).
- 20.
Selon la formule du COR (2018), p. 6.
- 21.
L’édification de l’Union économique et monétaire européenne a significativement contribué à la transformation des modèles sociaux nationaux, selon Beauvironnet (2019).
- 22.
À titre d’exemple, le pouvoir réglementaire a modifié la valeur de service du point dans les régimes de retraite complémentaire des médecins conventionnés (1999), des chirurgiens-dentistes (2007) et des auxiliaires médicaux (2008). Le contentieux suscité par ces mesures est examiné ci-dessous.
- 23.
Camaji (2008), pp. 227 et s.
- 24.
Voir l’analyse juridique (succincte) du secrétariat général du COR de la faisabilité technique et juridique du passage éventuel à un régime par points ou en comptes notionnels, Secrétariat général du COR (2009).
- 25.
- 26.
CE 26 mars 2010, n°323201 (abaissement de la valeur du point dans le régime de retraite complémentaire des auxiliaires médicaux) : « les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne font en principe pas obstacle à ce que le législateur adopte de nouvelles dispositions remettant en cause, fût-ce de manière rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur ; qu’il ne peut toutefois le faire qu’à la condition de ménager un juste équilibre entre l’atteinte portée à ces droits et les motifs d’intérêt général susceptibles de justifier cette atteinte ; qu’en l’espèce le législateur, qui a entendu préserver par diverses mesures la pérennité des régimes complémentaires de vieillesse des professions médicales et paramédicales, dont l’équilibre financier était gravement compromis, ainsi que l’équité entre les générations, n’a pas porté, en tout état de cause, une atteinte disproportionnée aux droits des bénéficiaires de ces régimes en prévoyant une révision, pour l’avenir, de la valeur de service du point de retraite applicable aux pensions et pensions de réversion déjà liquidées » ; Cass .soc. 23 nov. 1999, n°97-18980, arrêt dit AGIRC (contribution assise sur toutes les pensions de retraite dans le régime de retraite complémentaire des salariés Agirc) : « aucun texte légal ou réglementaire, ni aucun principe général n’interdisait de prévoir, afin de maintenir l’équilibre obligatoire du régime, la participation de l’ensemble des retraités au financement d’une contribution de solidarité en faveur de certaines catégories de cadres défavorisés par la situation économique ».
- 27.
Cass. 2è civ. 17 avril 2008, n°07-12144 (abaissement de la valeur du point dans le régime d’assurance vieillesse des médecins): « l’arrêt retient qu’il incombe aux institutions de retraite complémentaire d’assurer en permanence l’équilibre financier des régimes qu’elles gèrent et qu’elles doivent, conformément à l’article L. 922-11 du code de la sécurité sociale, adapter leurs dispositions pour définir de nouvelles modalités assurant la sauvegarde des droits de leurs adhérents ; que le régime des avantages sociaux vieillesse supplémentaires (ASV) est un régime d’origine légale et obligatoire, fondé sur le principe de la répartition ; que la modification de la valeur du point de retraite, qui peut varier dans le temps en fonction de divers éléments et, notamment, de l’évolution du coût de la vie mais aussi de la nécessité d’assurer l’équilibre financier du régime, ne saurait être considérée comme la remise en cause des droits liquidés au profit de l’assuré, le nombre de points de retraite lui-même demeurant inchangé ; qu’ainsi l’application de la nouvelle valeur du point de retraite telle que fixée par le décret du 26 mars 1999 aux pensions déjà liquidées ne contrevient ni au principe d’intangibilité des droits liquidés ni au principe de non-rétroactivité des dispositions de nature réglementaire et ne constitue pas une atteinte injustifiée au droit de propriété » (1ère espèce) ; « n’est pas contraire aux dispositions de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prescrivant le respect des biens l’application immédiate d’un texte réglementaire modifiant la valeur du point de retraite d’un régime de retraite par répartition dont les prestations sont versées chaque année au moyen des cotisations recouvrées, dès lors que cette application immédiate est commandée par la nécessité d’intérêt général consistant à assurer l’équilibre financier de ce régime et qu’elle ne revêt pas un caractère disproportionné » (2ème espèce, n°07-12143).
- 28.
CE 26 mars 2010, n°323201, précité.
- 29.
Dans un litige concernant le régime de retraite complémentaire des salariés cadres, la Cour de cassation valide la mesure en relevant qu’un régime par répartition « qui repose sur la solidarité entre les professions et les générations, ne fait pas dépendre les droits des retraités de leur épargne personnelle, mais de la capacité contributive des actifs et de leurs employeurs » (Cass. soc. 22 juin 2000 n°99-15501). En l’espèce, un avenant à la convention collective nationale avait exclu du bénéfice de la pension de retraite complémentaire certaines catégories de travailleurs exerçant plusieurs activités (l’exclusion concernait ceux qui relevaient d’un régime spécial de sécurité sociale pour leur retraite de base). Leur affiliation au régime complémentaire était maintenue pour l’activité relevant de ce régime, mais ils étaient exonérés de leurs cotisations personnelles. Les cotisations patronales restaient dues sans contrepartie. Dans un arrêt de 2013, la Cour de cassation rappelle la nature d’un régime par répartition pour confirmer la décision de la caisse du régime de retraite des masseurs-kinésithérapeutes de refuser de liquider la retraite complémentaire d’un assuré n’ayant pas apuré sa dette de cotisations (Cass. 2è civ. 28 nov. 2013 n°12-27029). L’assuré soutenait que le refus de liquidation de la pension constituait une violation du droit au respect des biens, énoncé par l’article 1er du protocole n°1 de la CEDH : dès lors que l’intéressé était privé de tout droit à pension, et non pas seulement de la prise en compte des années pour lesquelles il n’avait pas acquitté toutes les cotisations exigibles, la réglementation était disproportionnée au regard du but légitime poursuivi. La Cour de cassation ne retient pas cette analyse. Elle énonce que « selon l’article 10 des statuts relatifs au régime de retraite complémentaire de la CARPIMKO, pour bénéficier de la retraite complémentaire, les affiliés doivent avoir versé toutes les cotisations exigibles et avoir l’âge prévu par les articles 11 et 12 ; […] ne constitue pas une atteinte au droit de propriété le régime de retraite complémentaire de la CARPIMKO, fondé sur la solidarité entre générations, les pensions de retraite reçues par les retraités étant directement financées par les cotisations sociales prélevées sur les revenus des actifs, lesquels ne peuvent pas s’en déclarer propriétaires ; […] la cour d’appel a exactement déduit de ces énonciations que la demande de pension de retraite complémentaire devait être rejetée ».
- 30.
Cass. soc. 31 mai 2001, n°98-22510. Cette affaire concernait le transfert du régime de retraite des banques vers les régimes de retraite complémentaire des salariés. L’accord réalisant le transfert prévoyait le maintien du niveau des pensions atteint par les pensionnés avant le transfert et créait un « complément bancaire » de manière à harmoniser le montant avant transfert et le montant tel que calculé en fonction des règles de l’AGIRC et de l’ARRCO. Cependant, le mode de revalorisation des pensions bancaires aux fins de calcul du complément entraînait une érosion progressive de la pension initiale, de telle sorte que la nouvelle pension n’évoluait que peu ou pas. Les pensionnés soutenaient que l’accord violait un principe d’intangibilité des pensions liquidées. Ecartant cette notion, la Cour de cassation valide la mesure conventionnelle au motif, notamment, qu’elle « garantit » « le principe de solidarité ».
- 31.
- 32.
La valeur normative de ce principe est incertaine en droit français : le Conseil constitutionnel n’a jamais reconnu son rang constitutionnel en tant que tel, mais il a consacré la valeur constitutionnelle de plusieurs aspects de ce principe qu’il rattache à la garantie des droits proclamée par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (voir les Cahiers du conseil constitutionnel n°30, Commentaire de la décision n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010). Le Conseil d’Etat en fait un principe général du droit depuis 2006 et la CJUE l’érige au rang de principe général du droit communautaire avec le principe de confiance légitime.
- 33.
Voir l’arrêt AGIRC, Cass .soc. 23 nov. 1999, n°97-18980 précité (« s’il incombe aux institutions de retraite complémentaire d’assurer en permanence l’équilibre financier des régimes qu’elles gèrent et que, si elles doivent, conformément à l’article L. 732-4 ancien du Code de la sécurité sociale, dont les termes sont repris par l’article L. 922-11 du même Code, adopter les dispositions pour définir de nouvelles modalités assurant la sauvegarde des droits de leurs adhérents, elles ne peuvent remettre en cause, quel que soit leur mode d’acquisition, le nombre des points acquis par les participants dont la retraite a été liquidée avant l’entrée en vigueur de l’accord de révision »). Voir aussi Cass. 2è civ. 17 avril 2008, n°07-12143 (« les nouvelles mesures ne portent pas atteinte aux principes de non-rétroactivité et de sécurité juridique puisque ni le nombre de points acquis ni le mode de calcul de la pension de l’intéressé n’ont été remis en cause pas plus que les sommes à lui verser jusqu’au 1er avril 1999 en application du régime précédent »). Toute la difficulté est de déterminer si cette intangibilité du nombre de points acquis s’applique aussi aux pensions non liquidées. À lire l’arrêt de 2008, il semble que oui. On pourrait en dire de même dans les régimes par annuités : on voit mal le juge valider la suppression d’années de cotisations avant ou après la liquidation.
- 34.
La remise en cause des montants déjà versés par le passé n’est pas envisageable d’un point de vue juridique : aucun motif d’intérêt général ne semble à même de justifier une telle mesure rétroactive.
- 35.
Cons. Const., n°2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010.
- 36.
La Cour européenne des droits de l’homme est venue donner un sens et une portée à cet article. Elle en fait depuis longtemps une interprétation large : cet article, « qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29–30, § 37). La première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt une portée générale, fixe le principe du droit au respect de ses biens. La deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la subordonne à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première. » (voir, par exemple, CEDH Asmundsson Kjartan c. Islande, 12 oct. 2004, req. n°60669/00).
- 37.
Voir ainsi Cour EDH, 1er sept. 2015, Da Silva Carvalho Rico c. Portugal, req. 13341/14 (réduction du montant des pensions pour l’avenir du fait du contexte économique), Cour EDH, 22 oct. 2009, Apostolakis c. Grèce, req. 39574/07 (retrait de la pension de retraite à titre de sanction après une condamnation pénale), CEDH 1e Sect. 3 mars 2011, Klein c. Autriche, req. n°57028/00 (refus de service d’une pension de retraite à un assuré social ayant cotisé toute sa vie au régime, au motif de la perte de la qualité d’avocat au moment de la liquidation).
- 38.
La Cour de cassation ne s’embarrasse pas de cette difficulté et admet beaucoup plus simplement l’applicabilité de l’article 1er du protocole n°1 (voir, sur la modification de la valeur du point par décret, Cass. 2è civ. 17 avril 2008, n°07-12143 précité). Comp. l’embarras du Conseil d’Etat, sur la même hypothèse de modification de la valeur du point, qui semble ne même pas admettre le jeu de l’article (« en tout état de cause », CE, 1ère ss., 26 mars 2010, n°323201). Cet embarras gagne aussi le Conseil constitutionnel (voir, à propos de la suppression progressive de l’indemnité temporaire outre-mer, la décision Cons. Const. n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010 : il n’est pas certain que le montant de pension soit considéré comme une situation « légalement acquise »).
- 39.
- 40.
Le Conseil constitutionnel n’encadre pas le choix du législateur de renforcer les conditions d’accès aux pensions de retraite, de minorer le montant des pensions, de supprimer un élément de pension. Il est d’ailleurs remarquable que dans sa décision relative à l’indemnité temporaire en faveur des retraités d’outre mer, le Conseil n’y fasse pas référence (QPC 22 juillet 2010).
- 41.
Bec (2014), p. 227.
- 42.
Drees (2018a), p. 56.
- 43.
Drees (2018b), p. 56.
- 44.
Drees (2018b), p. 189.
Références
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Camaji, L. (2020). La Solidarité Entre Générations Au Sein Du Système De Retraite Français. In: Kasagi, E. (eds) Solidarity Across Generations. Ius Comparatum - Global Studies in Comparative Law, vol 49. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-50547-9_5
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