Die Rolle von Energie- und Strombesteuerung im Kontext der Energiewende

Zusammenfassung

Energie- und Stromsteuern stellen neben dem EU-Emissionshandelssystem ein wichtiges Instrument zur Einpreisung externer Umwelteffekte der Energieerzeugung dar, spielen in der Debatte um die instrumentelle Umsetzung der Energiewende aber eher ein Schatten-Dasein. 2011 legte die EU-Kommission zwar einen umfassenden Reformvorschlag zur europäischen Energiesteuerrichtlinie vor, eine Umsetzung ist derzeit aufgrund politischen Widerstands in den Mitgliedsstaaten aber nicht in Sicht. Vor dem Hintergrund der Energiewende ist es jedoch notwendig zu diskutieren, inwieweit die Steuerwirkungen der gegenwärtigen Energie- und Stromsteuern mit Zielen wie Klimaschutz, Energieeffizienz und dem Ausbau Erneuerbarer Energien konsistent sind, und welche Rolle sie künftig im energie- und klimapolitischen Instrumentenmix spielen könnten. Zur Klärung dieser Fragen nimmt dieser Beitrag eine ökonomische Analyse der Förderwirkungen des bestehenden Energie- und Stromsteuerregimes auf die genannten Energiewendeziele vor, und diskutiert Weiterentwicklungsperspektiven. In ihrer aktuellen Ausgestaltung erzielen Energie- und Stromsteuern lediglich eine indirekte Lenkungswirkung auf das Klimaschutzziel, indem Anreize für Energieeffizienz und den Ausbau erneuerbarer Energien gesetzt werden. Diese bleiben hinsichtlich ihres Umfangs und ihrer Effektivität jedoch begrenzt; zudem ergeben sich Effizienzprobleme. Die Bestandsaufnahme der Förderwirkungen zeigt demnach erheblichen Weiterentwicklungsbedarf auf, wenn die Energiebesteuerung eine signifikante und konsistente Rolle bei der Realisierung der Energiewendeziele einnehmen soll. Vor dem Hintergrund konfligierender Politikziele, multipler Marktversagenstatbestände und Wechselwirkungen mit außersteuerlichen Instrumenten scheint eine umfassende Reform hin zu einer verzerrungsfreien, verwendungs- und energieerzeugnisübergreifend einheitlich gestalteten Besteuerung gegenwärtig weder politisch durchsetzbar noch ökonomisch sinnvoll. Eine praktikablere Weiterentwicklungsperspektive bestünde darin, eine schrittweise Reduktion von Verzerrungswirkungen zunächst innerhalb einzelner Verwendungsbereiche (Strom, Wärme, Verkehr) anzustreben. Empfehlungen hinsichtlich der konzeptionellen Ausrichtung der Energie- und Stromsteuern lassen sich dabei unter Beachtung des jeweils vorhandenen, sektoralen Instrumentenverbunds ableiten.

Abstract

Energy and electricity taxes represent an important instrument for putting a price on the external environmental effects of energy production. However, in the debate about the implementation of the German energy transition, they do not play a prominent role. The European Commission published a proposal for a comprehensive reform of the Energy Tax Directive in 2011, but due to member states’ opposition it is unlikely to be implemented any time soon. In the energy transition context, it is nonetheless necessary to discuss whether the incentives set by current energy taxation are consistent with the aims of climate change mitigation, energy efficiency and renewable energy expansion, and what future role energy and electricity taxes could play in the energy and climate policy mix. This article addresses these questions by undertaking an economic analysis of the incentive effects of current German energy taxation on the mentioned energy transition aims and by discussing future development perspectives. In their present design, energy and electricity taxes only have an indirect effect on climate change mitigation, by setting incentives for energy efficiency and renewable energy use; these incentives, however, are of limited scope and (cost-) effectiveness. Consequently, substantial reforms are needed if energy taxation is to play a significant and consistent role in the realization of the energy transition’s aims. Reforms which aim at creating a distortion-free energy taxation based on a homogenous tax base seem neither politically feasible nor economically reasonable, because of the existence of conflicting policy aims, multiple market failures and interactions with other non-tax instruments. A more practical development perspective would be a gradual reduction of allocative distortions within individual energy utilization sectors (electricity, heating, transport). Recommendations regarding the conceptual role for energy taxes in these sectors can be derived under consideration of the existing sectoral policy mixes.