Zusammenfassung
Die staatsrechtliche Tradition definiert „Staatseigentum“ oder „Staatsvermögen“ als „die Gesamtheit von Sachwerten, die ihre rechtlich bestimmte Einheit in ein und demselben Hoheitssubjekte – hier dem Staate – als dem zur Verfügung über diese Sachwerte Befugten finden.“1 Die heutige Staatsrechtslehre begreift das Staatseigentum als „die Gesamtheit der vermögenswerten Güter und Rechte, über die der Staat (also Bund und Länder) zu verfügen berechtigt ist.“2 In diesem Sinne umschreibt das Bundesministerium der Finanzen (BMF) in seiner jährlichen Vermögensrechnung den Begriff des „Staatsvermögens“ wie folgt: „Das Vermögen des Bundes umfasst (…) die Gesamtheit der unbeweglichen und beweglichen Sachen, die im Eigentum des Bundes stehen sowie die geldwerten Rechte, deren Träger der Bund ist.“3 Die Bestandteile des Staatsvermögens werden näherhin unterschieden nach 1. unbeweglichen Sachen, 2. beweglichen Sachen, 3. Wirtschaftsbetrieben und 4. geldwerten Rechte.4 Quantitativ beläuft sich das Vermögen des Bundes unter Einbeziehung der Sondervermögen und Treuhandvermögen auf 262,7 Mrd. Euro, dem Schulden in Höhe von 1.817,7 Mrd. Euro gegenüberstehen.5 Der Bestand an unbeweglichen Sachen – also insbesondere an Bundesliegenschaften – beläuft sich auf 4.829.744,5 ha,5 d. h. 13,52 % der Gesamtfläche der Bundesrepublik Deutschland. Doch Begriff und Zahlen liefern kein reales Bild der tatsächlichen Vermögensmacht des Staates, sie spiegeln nur deren äußere Erscheinungsformen. Tatsächlich bildet das Verfügungsrecht über das Staatseigentum weniger in seiner Aktualität, denn in seiner Potentialität neben dem Gewaltmonopol den Inbegriff und die Essenz staatlicher Macht.7
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Notes
- 1.
So die Definition von Edgar Tatarin-Tarnheyden, Die Verfügung über das Staatsvermögen, in: Anschütz/Thoma, Bd. II, 1932, S. 419.
- 2.
Josef Isensee, Staatsvermögen, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), HStR, Bd. V, 3. Aufl., 2007, § 122, Rn. 11; Karl-Heinrich Friauf, Staatsvermögen, in: HStR, Bd. IV, 2. Aufl., 1999, § 90 Rn. 2; Klaus Stern, Staatsrecht, Bd. II, 1980, S. 1257. – „Staat“ im Sinne dieser Definition ist ein Inbegriff, nicht ein Rechtssubjekt, dem Vermögenswerte rechtlich zugeordnet werden können. Als solche kommen nur rechtlich verselbständigte Organisationseinheiten in Betracht, zu denen insbesondere juristischen Personen des öffentlichen und privaten Rechts zählen. Vgl. näher Isensee, ebda., Rn. 17 f.
- 3.
BMF, Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2015, S. 3, 9.
- 4.
Überblick über den Begriff des Staatsvermögens in der Staatspraxis: Isensee (Fn. 2), Rn. 5 ff.; Klaus Vogel/Paul Kirchhof, in: BK (Stand: August 2016), Art. 114 Rn. 45; Kyrill A. Schwarz, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 6. Aufl., 2010 Art. 114 Abs. 1 Rn. 26.
- 5.
BMF (Fn. 3), S. 4.
- 6.
BMF (Fn. 3), S. 11.
- 7.
Zu den strukturellen und historischen Voraussetzungen von Realität und Begriff des Staatsvermögens in Gestalt eines ausdifferenzierten Staates vgl. Isensee (Fn. 2), Rn. 12 ff.
- 8.
„Endlich aber gleichen die Verträge und Übereinkommen, durch welche die Teile dieses politischen Körpers zuerst geschaffen, zusammengesetzt und vereint wurden, jenem ‚Fiat’ oder ‘Laßt uns den Menschen machen’, das Gott bei der Schöpfung aussprach.“ So Hobbes, Leviathan, 5.
- 9.
Vgl. zum Problem staatlicher Leistungsverwaltung jüngst: Otto Depenheuer, Verborgener Sinn und latentes Potential. Die Enteignungsentschädigung als normatives Gebot, pragmatische Problemlösung oder verführerisches Paradigma, in: ders./Shirvani (Hg.), Enteignung, 2017, § 10 [im Erscheinen].
- 10.
Vgl. Naßauskiesungsbeschluß des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 58, 300). Grundsätzlich zur Verwiesenheit allen Eigentums auf staatliche Anerkennung vgl. Depenheuer, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 6. Aufl., 2010, Art. 14 Rn. 29.
- 11.
R. Schmidt, Geld und Währung, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), HStR, Bd. V, 3. Aufl., 2005, § 117 Rn. 4 ff.
- 12.
Im Kontext einer staatstheoretischen Strukturanalyse bleiben die europarechtlichen Implikationen aus der gemeinsamen EURO-Währung hier außer Betracht.
- 13.
Überblick: Paul Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), HStR, 1. Aufl., Bd. IV, 1990, Rn. 287 ff.
- 14.
Vgl. Isensee (Fn. 2), Rn. 1.
- 15.
In der Regel wird im finanzverfassungsrechtlichen Schrifttum der Begriff „Staatsvermögen“ verwendet. Dieses besteht aber im Wesentlichen auf Eigentumstiteln. In diesem Beitrag soll das Staatseigentum die grundrechtlichen Implikationen des Staatsvermögens auf den Begriff bringen. Zur begrifflichen Schattierung vgl. näher u. II. – Der Begriff des „öffentlichen Eigentums“ hat hingegen eine spezifische sachenrechtliche Bedeutung, vgl. Peter Axer, Die Widmung als Schlüsselbegriff des Rechts der öffentlichen Sachen, 1994, S. 41 ff.
- 16.
Näher Friauf. (Fn. 2), Rn. 18 ff.
- 17.
Vgl. insoweit die Pionierarbeiten der letzten Jahre: Friauf (Fn. 2), Isensee (Fn. 2) sowie der Beitrag von Waldhoff, Systematik des Staatseigentumsrechts, in diesem Band § 8.
- 18.
Isensee (Fn. 2), Rn. 2.
- 19.
Zum Folgenden mit Einzelnachweisen vgl. Depenheuer (Fn. 10), Rn. 11 ff.
- 20.
St. Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 102, 1, 15; 104, 1, 8 f.
- 21.
BVerfGE 61, 82, 108 f.
- 22.
Näher zu diesem Aspekt: Depenheuer (Fn. 10), Rn. 8 ff., 16 ff.; ders., Setzt Demokratie Wohlstand voraus?, in: Der Staat 33 (1994), S. 329 ff.
- 23.
BVerfGE 97, 350, 371.
- 24.
Dazu m.w.N. Depenheuer (Fn. 10), Rn. 3 ff.
- 25.
Otto Depenheuer/Karl-Heinz Paquet (Hg.), Einheit – Eigentum – Effizienz. Bilanz der Treuhandanstalt. Gedächtnisschrift zum 20. Todestag von Detlev Karsten Rohwedder (= Bibliothek des Eigentums, Bd. 9), 2012.
- 26.
In diesem bipolaren Verständnis haben bereits Klassiker wie Johann Heinrich Gottlob von Justi im 18. Jahrhundert den Begriff verwandt: System des Finanzwesens. Nach vernünftigen, aus dem Endzweck der
bürgerlichen Gesellschaften und aus der Natur aller Quellen der Einkünfte des Staates hergeleiteten
Grundsätzen und Regeln abgehandelt [1766], 1969, S. 3 ff.
- 27.
Vgl. v. Martens, Wolfgang/Häberle, Peter/Bachof, Otto/Brohm, Winfried, Grundrechte im Leistungsstaat. Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, VVDStRL 30 (1972); Becker-Schwarze/Köck/Kupka/v. Schwanenflügel, Wandel der Handlungsformen im Öffentlichen Recht, 1991.
- 28.
Näher: Depenheuer, in: Depenheuer/Shirvani (Fn. 9), § 10.
- 29.
BVerfGE 61, 82, 105 ff. – Sasbach.
- 30.
Isensee (Fn. 2), Rn. 73.
- 31.
Näher Depenheuer (Fn. 10), Rn. 11.
- 32.
Näher unten C. II.
- 33.
Isensee (Fn. 2), Rn. 76.
- 34.
Rüfner, HStR, Bd. IV, § 96 Rn. 65.
- 35.
BVerfGE 15, 256 (262).
- 36.
BVerfGE 21, 362 (369 f.).
- 37.
Vgl. näher Kahl/Kerst, Subsidiaritätsprinzip und Staatseigentum, in diesem Band § 10.
- 38.
Einschließlich seiner Fortschreibung in den geltenden Gemeindeordnungen, vgl. etwa §§ 107 ff. GO NRW.
- 39.
Friauf (Fn. 2), Rn 1; Waldhoff (Fn. 17), u. II.
- 40.
Isensee, Das staatsrechtliche Schenkungsverbot, in diesem Band § 11.
- 41.
Waldhoff (Fn. 17), unter III.2.c).
- 42.
Isensee (Fn. 2), Rn. 74.
- 43.
Isensee (Fn. 2), Rn. 20; Friauf (Fn. 2), Rn. 28 ff.; Waldhoff (Fn. 17) in diesem Band § 8 unter III.
- 44.
Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. II, 2.Aufl., 1891, S. 854 ff.
- 45.
Laband (Fn. 44), S. 855.
- 46.
Art. 135 Abs. 2 GG. Vgl. auch Art. 34 Abs. 2 GG.
- 47.
BVerfGE 10, 20, 37. – Die hergebrachte Zweiteilung geht in den Einigungsvertrag ein, der den Nachlaß der DDR unterschiedlich zuteilt, je nachdem, ob es sich um Vermögen der DDR handelt, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben dient (Verwaltungsvermögen), oder um öffentliches Vermögen von Rechtsträgern im Beitrittsgebiet „einschließlich des Grundvermögens und des Vermögens in der Land- und Forstwirtschaft, das nicht unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben dient (Finanzvermögen)“.
- 48.
Isensee (Fn. 2), Rn. 23.
- 49.
So Laband (Fn. 44), S. 855.
- 50.
Näher Friauf (Fn. 2), Rn. 32; Isensee (Fn. 2), Rn. 32 ff.
- 51.
Näher Friauf (Fn. 2), Rn. 36; Isensee (Fn. 2), Rn. 36 ff.
- 52.
Vgl. eingehend Winands, Kunst und Kultur, in diesem Band § 24.
- 53.
Zum sog. „Aachener Spielbank-Skandal“ vgl. Andreas Rossmann, in: FAZ v. 02. 11. 2014.
- 54.
Vgl. Axer (Fn. 15).
- 55.
Die Widmung macht aus dem Verwaltungsvermögen „öffentliche Sachen“. Doch sind die Typologie des öffentlichen Sachenrechts, die Rechtsfigur der Widmung und die Ausgestaltung der Benutzungsverhältnisse kein Thema einer Dogmatik des Staatsvermögens. Diese Kategorien geben nur Anhaltspunkte dafür, ob ein Vermögensgegenstand von seiner Zweckwidmung her als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren ist. Das Recht des Staatseigentums bildet den materialen Unterbau für das öffentliche Sachen- und Anstaltsrecht, vgl. näher Axer, ebda.
- 56.
So die in Deutschland vorherrschende Theorie des modifizierten Privateigentums. Zum Theorienstreit vgl. eingehend Axer (Fn. 15), S. 35 ff.
- 57.
Friauf (Fn. 2), Rn. 35; Isensee (Fn. 2), Rn. 34.
- 58.
Waldhoff (Fn. 17), in diesem Band § 8, u. III.2.c).
- 59.
Vgl. näher unten C.II.
- 60.
Z.B. § 5 Post- und Telekommunikationssicherstellungsgesetz (PTSG). Allgemein zum privatisierungsbegleitenden Regulierungsverwaltungsrecht Schuppert, in: Regulierte Selbstregulierung als Steuerungskonzept des Gewährleistungsstaates, Die Verwaltung, Beiheft 4 (2001), S. 201 (220 f.); Masing, Soll das Recht der Regulierungsverwaltung übergreifend geregelt werden?, Gutachten D zum 66. Deutschen Juristentag 2006; ders., Grundstrukturen eines Regulierungsverwaltungsrechts - Regulierung netzbezogener Märkte am Beispiel Bahn, Post, Telekommunikation und Strom, in: Die Verwaltung 36 (2003), S. 1 ff.; Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 423 ff. – Vgl. dazu in diesem Band die Beiträge von Schumann, Renner, Selhausen, Gramlich, Dreier, in diesem Band § 17, 19 – 22.
- 61.
Diese rechtliche Erwartung läßt freilich keinen Schluß auf die durchgängige Rentabilität öffentlicher Unternehmungen zu. Im Gegenteil arbeiteten viele Staatsunternehmen in der Realität defizitär. Verantwortlich dafür sind neben der latent stets im Hintergrund stehenden prinzipiellen Gemeinwohlfunktion und dem damit verbundenen Kostendeckungsprinzip aller Staatstätigkeiten auch strukturelle Gründe, die schon Robert von Mohl (Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, Bd. II, 2. Aufl., 1844, S. 44 ff.) beschreibt.
- 62.
Zum Problem der wirtschaftlichen Tätigkeit der öffentlichen Hand: Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: HStR IV, 2006, § 98.
- 63.
Z. B. Liegenschaften und das Kapital eines kommunalen Wirtschaftsbetriebs oder Wohngebäude zur (lukrativen) Vermietung auf dem Markt.
- 64.
Vgl. Friauf (Fn. 2), Rn. 8 ff., 36 ff.
- 65.
Z. B. Landesbanken und kommunalen Sparkassen, die öffentlichen Privatversicherer, die in Staatshand verbliebenen Anteile an der teilprivatisierten Volkswagenwerk AG bzw. der halbverstaatlichten Commerzbank.
- 66.
Für die Zuordnung entscheidend ist die zumindest potentielle Nutzung des Finanzvermögens für öffentliche Zwecke. So kann der Einsatz der staatlichen Finanzkraft auch der Arbeitsplatzsicherung oder dem Schutz regionaler Strukturen und ähnlichen Gemeinwohlbelangen dienen.
- 67.
Vgl. die Übergangsbestimmungen der Art. 134, 135 und 135 a GG.
- 68.
Vgl. o. B.II.2.
- 69.
Depenheuer (Fn. 10), Rn. 91 f.
- 70.
Daher verbietet sich in der Praxis der „Grenzenlosigkeitsschluss“, der aus der Schwierigkeit, eine Grenze zu ziehen, das Nichtvorhandensein einer solchen Grenze folgert. Vgl. zum Grenzenlosigkeitsschluss: Carl Schmitt, Freiheitsrechte und institutionelle Garantien, in: Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 147.
- 71.
BVerfGE 93, 121. Kritisch insoweit das Sondervotum Böckenförde, BVerfGE 93, 121, 157. Relativierend und eine „absolute Belastungsobergrenze“ ablehnend nunmehr BVerfGE 115, 97 (110 ff.). – Insgesamt dazu Depenheuer, (Fn. 10) Art. 14 Rn. 363.
- 72.
Isensee (Fn. 2), Rn. 89 m.w.N.
- 73.
Mohl (Fn. 61), S. 44 ff.
- 74.
Näher Isensee (Fn. 2), Rn. 93 ff.
- 75.
Dazu nunmehr in allen Aspekten: Depenheuer/Shirvani (Fn. 9).
- 76.
Über Fallzahlen und Umfang des sog. Staatserbrechts nach §§ 1964 f. BGB vgl. exemplarisch die Antwort der Landesregierung NRW auf die Kleine Anfrage 1780 des Abgeordneten Witzel, LT Drs. 16/4487, 16/4714.
- 77.
BVerfGE 12, 354, 363. – Näher Waldhoff (Fn. 17), unter IV.
- 78.
Isensee (Fn. 2), Rn. 106.
- 79.
Partielle Ausnahme: Art. 81 S. 1 BayVerf. (Eine Verringerung des Wertbestands ist jedoch durch Gesetz möglich).
- 80.
Isensee (Fn. 2), Rn. 115.
- 81.
Bolte/Polley, Der Wald in Zahlen, in: Depenheuer/Möhring (Hg.), Waldeigentum, 2010, S. 59 f.
- 82.
Depenheuer/Paquet (Fn. 25).
- 83.
Näher Selhausen, in diesem Band § 20. – Grundsätzlich zum staatlichen Sicherstellungsauftrag: Butzer, in: HStR IV, 2006, § 74.
- 84.
Mit dieser Begründung fertigte Bundespräsident Horst Köhler das Gesetz zur Neuregelung (Aufgabenprivatisierung) der Flugsicherung am 7. 4. 2006 nicht aus, weil er lediglich eine Organisationsprivatisierung für statthaft hielt: die Gewährleistungsverantwortung des Staates sei nicht hinlänglich abgesichert (Presseerklärung des Bundespräsidenten, Pressemitteilung vom 24. Oktober 2006). Dazu Christian J Tams, Art. 87d I GG und die Neuordnung der Flugsicherung, in: NVwZ 2006, S. 1226 ff.; Gabrielle Kirchhoff/Marius Boewe, Die Privatisierung der Deutschen Flugsicherung GmbH, in: ZLW 2007, S. 17 ff.
- 85.
Beispiel: Mitte 2004 gründete die NATO die Strategic Airlift Interim Solution – SALIS – und kaufte darüber in Russland und der Ukraine Transportmöglichkeiten. Die russischen Flugzeuge blieben Bestandteil von Moskaus Transportreserve, so dass jederzeit russischer „Eigenbedarf“ angemeldet werden kann. Vgl. dazu: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 28.01.2007, Nr. 4, S. 3. Näher zur Problemlage die Beiträge von Renner, Selhausen, Gramlich, Dreier, in diesem Band § 19 – 22.
- 86.
BVerfGE 38, 175, 180 f.; BGH, NJW 1998, S. 222. – Vgl. dazu näher m.w.N. Depenheuer (Fn. 10), Rn. 431 ff.
- 87.
Ein Anspruch auf Rückübereignung scheidet indes aus, wenn die enteignete Sache dem ihr zugedachten öffentlichen Gemeinwohlzweck dauerhaft zugeführt und das Ziel der Enteignung nachhaltig erreicht worden ist. In diesem Fall behält die Änderung der Eigentumszuordnung ihre Rechtfertigung auch dann, wenn die Gemeinwohlaufgabe später entfällt (vgl. BVerwG, NJW 1994, 1749).
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Depenheuer, O. (2017). § 9 „Dem Staate, was des Staates ist“ – Legitimation und Grenzen des Staatseigentums. In: Depenheuer, O., Kahl, B. (eds) Staatseigentum. Bibliothek des Eigentums, vol 15. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-54308-5_9
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