Die politische Bearbeitung von Bildung und Schule hat sich in den letzten rund 20 Jahren weltweit deutlich verändert. Im Kern dieser Veränderung steht eine Intensivierung der Wahrnehmung von Schulen aus einer ökonomischen Perspektive und eine erhöhte Aufmerksamkeit auf jenen Aspekten von Schule, die in der damit verbundenen Terminologie als Output beschrieben werden. Mit der politischen Bearbeitung von Schule anhand ihrer Ergebnisse und Wirkungen wurde die internationale Diskussion bildungspolitischer Fragen intensiviert und aktualisiert (Criblez & Glaser, 2011; Gonon, 1998). Am deutlichsten markieren die internationalen Schulleistungsstudien mit dem Programme for international student assessment (PISA) als prominentestem Large-scale assessment die bildungspolitische Veränderung einerseits inhaltlich und andererseits bezogen auf die Internationalisierung der Diskurse. Dabei sind die Schulleistungsstudien weder als Ursache noch als alleinige Indikatoren oder Ergebnisse dieser Veränderung zu betrachten. Vielmehr ist die Veränderung des gesellschaftlichen und politischen Blicks auf Bildung in den Kontext des Wandels gesellschaftlicher Vorstellungen zu staatlichem Handeln zu setzen. In der vorliegenden Arbeit stehen dabei die gestiegenen Ansprüche an die Effizienz und Transparenz staatlichen Handelns im Fokus, die auch Forderungen nach einem entsprechenden Monitoring und einer auf Ergebnissen basierenden Berichterstattung umfassen.

International lassen sich zwei Ausprägungen der bildungspolitischen Veränderung hin zu „Outputorientierung“ (z. B. Dubs, 1996, S. 332) oder „Outputsteuerung“ (z. B. Buschor, 1993, S. 25) grob dahingehend unterscheiden, wie die Informationen zu den jeweils definierten Outputs in Mechanismen der Gestaltung und Steuerung von Schule zurückfliessen. Die eine ist primär im angelsächsischen und asiatischen Raum verbreitet und kann mit dem Stichwort High-stakes testing umschrieben werden. Dabei werden die Leistungen der Schülerinnen und Schüler als zentraler Output von Schule definiert, die Leistung des Bildungswesens insgesamt daran gemessen sowie die Verteilung von Inputs und Ressourcen mit den Ergebnissen verknüpft. Als konkrete Elemente dieser Ausprägung werden etwa für die USA Zentralisierung, Einführung von Marktmechanismen und Repolitisierung von Schule im Kontext ökonomischer und politischer Globalisierung genannt (Mitchell, Crowson & Shipps, 2011). Die Outputs werden in dieser Ausprägung der Outputorientierung zu einem Instrument technischer Steuerung von Schule und Bildung. In Europa und insbesondere in den deutschsprachigen Ländern ist eine zweite Ausprägung dieser Veränderungen zu beobachten, die gekennzeichnet ist durch die Verwendung der Outputs im politischen Diskurs. Die Outputinformationen sind dabei in einen diskursiven Rahmen eingebettet, in dem auch Fragen der Auswahl und Deutung relevanter Daten und Informationen und der Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen diskutiert werden. Dabei fliesst die Outputorientierung als Element in Diskussionen rund um Bildung und Schule ein, stösst sie teilweise an, führt zu einer Verschiebung von Akzenten oder einer Neubeurteilung von Optionen. Als konkrete Themen solcher Diskussionen können für die Schweiz Schulentwicklung, -autonomie und -qualität, Harmonisierung der kantonalen Schulsysteme, nationale Bildungsstandards oder wirkungsorientierte Verwaltungsführung identifiziert werden (Criblez, 2008a). Daten zum Output von Bildungssystemen werden in dieser Ausprägung nicht lediglich auf der Ebene des Gesamtsystems erfasst und ausgewertet, sondern zusammen mit anderen Informationen auf den jeweiligen Ebenen des Bildungssystems politisch-argumentativ eingesetzt. Die Outputs werden so zu – wie sich in den letzten Jahren gezeigt hat – mächtigen Instrumenten der politischen Gestaltung von Schule und Bildung.

In der vorliegenden Arbeit steht mit dem Bildungsmonitoring in der Schweiz und in den Schweizer Kantonen eine solche Veränderung der politischen Bearbeitung von Bildung und Schule im Fokus. Dabei weisen die Schweiz und die Schweizer Kantone – wie bereits angedeutet – viele Merkmale der diskursiven Ausprägung und kaum Merkmale der technischen Ausrichtung dieser bildungspolitischen Neuausrichtung an Outputinformationen auf.

Beide Ausprägungen der bildungspolitischen Veränderungen seit den 1990er-Jahren basieren auf einem Paradigma, das die gesellschaftlichen Ansprüche und Forderungen an Politik und Verwaltung aufnimmt und mit einer Ausrichtung von Politikgestaltung an wissenschaftlicher oder zumindest empirischer Information einzulösen versucht. Solche Evidence-based approaches basieren auf der Annahme, dass eine auf diese Art und Weise ausgerichtete Politikgestaltung zu einer besseren Passung zwischen staatlichen Leistungen in Sektoren wie Bildung, Gesundheit, Rechtsprechung oder Verkehr und den entsprechenden gesellschaftlichen Vorstellungen führt (Davies, Nutley & Smith, 2012). Dieses Paradigma nimmt erstens die traditionellen, bürokratietheoretischen Prinzipien des frühen 20. Jahrhunderts auf, stellt zweitens eine Weiterentwicklung der Rationalitätsprämissen der 1960er-Jahre dar und entspricht drittens auch der Entwicklung hin zur sogenannten Wissensgesellschaft (Armbrüster, Banzhaf & Dingemann, 2010; Jann & Wegrich, 2010; Jakobi, Martens & Wolf, 2010). Die Idee einer evidenzbasierten Politikgestaltung wird besonders prominent an den Politikbereich Bildung herangetragen, und zwar einerseits begründet durch die strukturelle Komplexität dieses Politikbereiches (Fazekas & Burns, 2012) und andererseits legitimiert durch die – gerade aus nationalökonomischer Perspektive – hohe Wichtigkeit von Schule und Bildung bei der Herstellung von nationalem Zusammenhalt und Wohlstand (Knodel, Windzio & Martens, 2014).

Insbesondere die politische Ausprägung der Outputorientierung, wie sie in der Schweiz zu beobachten ist, zeichnet sich durch eine offene Definition dessen aus, was als Information über Ergebnisse des Bildungssystems verwendet werden kann. Dies hängt unter anderem mit einer wenig etablierten Testtradition zusammen und äussert sich auch darin, dass gewisse outputorientierte Begrifflichkeiten wie etwa Standard breit definiert und angewendet werden (Criblez et al., 2009). Diese breiten Begrifflichkeiten und offenen Definitionen entsprechen – theoretisch betrachtet – dem Versuch, die ökonomisch und technologisch inspirierten, gesellschaftlich gut legitimierbaren Instrumente von Kontrolle und Steuerung mit der pädagogisch definierten Komplexität des Gegenstandes Schule zu vereinbaren; einer Komplexität, die nicht unwesentlich geprägt ist durch „the non-linear, unpredictable and generative character of educational processes and practices in a positive light, focusing on the emergence of meaning, knowledge, understanding, the world and the self in and through education“ (Biesta & Osberg, 2010, S. 2).

In der Schweiz ist diese Komplexität nicht nur bezogen auf die Phänomene Bildung und Lernen festzustellen, sondern sie wird ergänzt durch ein politisches Mehrebenensystem mit differenzierten Kompetenzzuschreibungen auf nationaler, teilstaatlicher bis hinunter zur kommunalen Ebene. Dieses ist spätestens seit den 1970er-Jahren geprägt durch den sogenannten Horizonalföderalismus oder kooperativen Föderalismus in Form interkantonaler Konkordate und Vereinbarungen, der die traditionell wichtige, autonome Entscheidungsfindung auf kantonaler Ebene und die im 20. Jahrhundert sich zunehmend etablierende nationale oder bundesstaatliche Ebene um einen dritten Mechanismus politischer Gestaltung ergänzt hat. Als Kernmotiv hinter dem Horizontalföderalismus stand typischerweise eine gesamtschweizerische Harmonisierung, jedoch ohne damit einhergehende Kompetenzverschiebung auf die nationale Ebene (Blatter, 2010). Im Bildungsbereich wird der kooperative Föderalismus repräsentiert durch die Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) als intermediärer Akteur zwischen der Kantons- und der Bundesebene (Criblez, 2008c). Das horizontalföderalistische Kernmotiv stand auch hinter den Koordinationsbemühungen der 1960er-Jahre und wurde sukzessive zur „Idee einer gemeinsamen Verantwortung von Bund und Kantonen für das Bildungswesen“ (Criblez, 2008d, S. 23) weiterentwickelt.

Das bildungspolitische Mehrebenensystem mit der EDK als zentralem Akteur spielte und spielt in der gesamtschweizerischen Bearbeitung der bildungspolitischen Veränderungen der letzten rund 20 Jahre eine wichtige Rolle. Mit der 2006 angenommenen neuen Bildungsverfassung wurde die Idee der Harmonisierung und Kooperation in kantonaler Kompetenz – zumindest für die Volksschule – zu einer Verfassungsnorm. Zugleich wurde mit der Verfassungsnorm aber eine Art nationale Vollzugskontrolle eingeführt (Criblez & Manz, 2011). Den inhaltlichen Vollzug dieser Norm stellt die 2009 in Kraft getretene Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS) der EDK dar (EDK, 2011, 2015a). Die öffentliche Rezeption und die politische Verarbeitung der ersten PISA-Ergebnisse von 2000 können als wesentliche Auslöser dieser Intensivierung der politischen Bearbeitung von Bildungsthemen durch die EDK betrachtet werden (Arnet, 2000; EDK, 2001a). Der Aufbau eines nationalen Bildungsmonitorings als einer von drei prioritären Arbeitsschwerpunkten im EDK-Tätigkeitsprogramm und später auch im PISA-Aktionsplan (EDK, 2001b, 2002b, 2003a) illustriert die Wichtigkeit, die den Daten und Informationen zuhanden der politischen Bearbeitung generell und speziell bezogen auf die Outputs von Schulsystemen zugesprochen wurde und wird.

Die Generierung und Verarbeitung von Daten und Informationen zuhanden bildungspolitischer Akteure wird international und national intensiv diskutiert und ist zunehmend auch Gegenstand politikwissenschaftlicher, soziologischer und erziehungswissenschaftlicher Forschung. In der vorliegenden Arbeit wird diese Forschung aufgenommen und in zwei Bereichen substanziell ergänzt: Die bisherige Forschung kümmert sich stark um die internationale Ebene, deren Einflüsse auf nationale Bildungspolitik sowie um die Ebenen Schule und Unterricht. Die Ergänzungen liegen einerseits in der Fokussierung der teilstaatlichen Ebene und andererseits in der Integration unterschiedlicher Formen der politischen Bearbeitung von Bildung und Schule: (1) Zur Internationalisierung von Bildungspolitik sind Forschungsaktivitäten und -ergebnisse stark fokussiert auf die sich wandelnden und teilweise neu entstandenen Akteure und Ebenen von Policy-making jenseits der Nationalstaaten (z. B. Leuze, Martens & Rusconi, 2007; Louis & van Velzen, 2012; Meyer & Benavot, 2013b). Unter anderem wurden die Mechanismen des bildungspolitischen Transfers auf internationaler Ebene und zwischen Nationalstaaten, die Wirkungen der bildungspolitischen Internationalisierung auf die Nationalstaaten und die Veränderung von Entscheidungsstrukturen bearbeitet (z. B. L. Graf, 2015; Maroy, 2008; Nordin, 2014; Steiner-Khamsi, 2012). Prominent wurde dieser Forschungsfokus zwischen 2003 und 2014 im Rahmen des deutschen Sonderforschungsbereichs zur Staatlichkeit im Wandel realisiert. Dabei wurden schwerpunktmässig PISA sowie der europäische Bologna-Prozess als bildungspolitische Internationalisierungsphänomene, ihre nationalen Ursprungskontexte und ihre Wirkungen auf nationale Bildungssysteme untersucht (Knödel et al., 2014; Martens & Weymann, 2007; Nagel, Martens & Windzio, 2010). Dabei waren die nationalen Bildungssysteme zwar Forschungsobjekte in verschiedenen Fallstudien (zur Schweiz: Bieber, 2010, 2012, 2014; Bieber & Martens, 2011; auch B. Müller, 2012), die Phänomene unterhalb der nationalen Ebenen blieben jedoch wenig beleuchtet. In diesem Sinne soll in der vorliegenden Arbeit der Fokus bewusst auf Bildungsmonitoring auf nationaler und kantonaler Ebene liegen. (2) Die bildungspolitische Dimension von Schule und Unterricht wird etwa im Rahmen der sogenannten Educational governance näher beleuchtet. Dabei werden Akteurskonstellationen und ihre Veränderung, Handlungslogiken im Mehrebenensystem zwischen staatlicher Steuerung und Unterrichtspraxis sowie Mechanismen der Handlungskoordination beleuchtet (Brüsemeister, 2007b; Kussau & Brüsemeister, 2007a). Unabhängig davon, ob diese Forschung historisch (z. B. Bösche, 2009; Bürgi, 2016; De Vincenti & Grube, 2012) oder auf aktuelle Entwicklungen – etwa unter der Prämisse der notwendigen Differenzierung von „simplifizierenden Steuerungskonzepten“ (Heinrich, 2008, S. 42) oder dem Stichwort „neue Steuerung“ (Altrichter & Maag Merki, 2010, S. 36) – ausgerichtet ist, untersucht ein Grossteil davon jeweils einzelne Elemente, Formen oder Instrumente der politischen Bearbeitung von Bildung und Schule auf der Basis systematischer Daten und Informationen. Die Untersuchungsebene ist oft jene der einzelnen Bildungsorganisation, die Forschung ist bezogen auf wenige, partikuläre Aspekte und begleitet teilweise konkrete Programme oder Programmentscheide (Brüsemeister, 2019). Entsprechende Themen sind etwa Schulinspektion und -aufsicht (z. B. Brägger, Kramis & Teuteberg, 2007; Kotthoff & Böttcher, 2010; Rothen, 2015), Schulautonomie und -entwicklung (z. B. Altrichter & Rürup, 2010; Schulte, Fickermann & Lücken, 2016), interne und externe Schulevaluation (z. B. Altrichter & Heinrich, 2006; Berkemeyer & Müller, 2010; Brüsemeister & Eubel, 2008), verschiedene Arten der Leistungserhebung (z. B. Böttcher, 2002; Dedering & Bos, 2008; Thiel, Hannover & Pant, 2014), Bildungsstandards (z. B. Böttcher & Dicke, 2008; Criblez et al., 2009) oder der Einsatz von bildungsstatistischen und anderen Daten auf lokaler Ebene (z. B. Campbell & Levin, 2009; Park, Daly & Guerra, 2013). In der vorliegenden Arbeit sollen nationale und kantonale Phänomene von Bildungsmonitoring in der Schweiz in ihrer Komplexität und Vielschichtigkeit untersucht werden und damit eine integrierte, übergreifende Perspektive darauf eingenommen werden.

Mit diesem kurzen Überblick über die aktuelle Forschungslandschaft ist zugleich eine erste Arbeitsdefinition des Untersuchungsgegenstandes Bildungsmonitoring angelegt: Bildungsmonitoring wird verstanden als integraler Bestandteil von Bildungspolitik und -praxis. Dabei ist der Monitoring-Begriff insofern ernstzunehmen, als dass der funktional definierte Fokus auf denjenigen Elementen, Formen und Instrumenten liegt, mit denen über Bildung und Schule informiert und kommuniziert wird. Die Information und Kommunikation ist aber nicht neutral oder zweckfrei, sondern auf die politische Bearbeitung von Bildung und Schule hin ausgerichtet. Bildungsmonitoring wird also im Rahmen der vorliegenden Arbeit sehr allgemein und breit gefasst. Diese erste Arbeitsdefinition basiert auf einem Definitionsversuch der deutschen Kommission Bildungsorganisation, -planung, -recht (KBBB) von 2007:

„Monitoring im Bildungswesen oder Bildungsmonitoring bezeichnet die kontinuierliche, datengestützte Information von Bildungspolitik und Öffentlichkeit über Rahmenbedingungen, Verlaufsmerkmale, Ergebnisse und Erträge von Bildungsprozessen. Es macht das Bildungsgeschehen in der Gesellschaft transparent und ist damit Grundlage für Zieldiskussionen und politische Entscheidungen. Im Zentrum eines Bildungsmonitoring steht die Arbeit der Institutionen des Bildungswesens, von der Kinderkrippe bis zur Weiterbildung im Erwachsenenalter“ (Böttcher, Bos, Döbert & Holtappels, 2008, S. 8).

Dabei sind Steuerungsfunktionen – gerade in ihrer governanceanalytisch weiten Fassung – nicht prinzipiell ausgeschlossen, stehen aber nicht im Zentrum. Bildungsmonitoring ist eingebettet in die Veränderung der Betrachtung von Schule und damit auch Element vieler jüngerer Reformen in Bildungssystemen. In Bildungsmonitoring werden die Vorstellung und der gesellschaftliche Anspruch einer systematischen Perspektive auf Schulen und Bildungssysteme unter Rückbezug auf objektivierbare Informationen aufgenommen und so die Erfüllung gesellschaftlicher Forderungen nach Evidence-based policy-making ebenso postuliert wie die Ausrichtung an wissenschaftlichen Kriterien.

In der vorliegenden Arbeit wird das Phänomen Bildungsmonitoring in der Schweiz näher untersucht. Neben einer Bestandsaufnahme der damit verbundenen Programme und Produkte auf nationaler und kantonaler Ebene soll insbesondere die Frage nach der begrifflichen und inhaltlichen Fassung dieser Art politischer Betrachtung und Bearbeitung von Bildung und Schule im Zentrum stehen. Die beiden Analyseteile fokussieren auf die gesamtschweizerische oder nationale Ebene (vgl. Kap. 5) und auf die Ebene der einzelnen Kantone (vgl. Kap. 6) als in vielen Bildungsbereichen relevante Gestaltungs- und Steuerungsakteure. Eingeleitet wird die Analyse mittels dreier Kontextbeschreibungen, die einerseits auf die internationalen Entwicklungen von Bildungsmonitoring und andererseits auf dessen historische Ursprünge bezogen sind (vgl. Kap. 2). Die zentralen begrifflichen und erklärenden Ansätze aus Erziehungs-, Gesellschafts- und Politikwissenschaft bilden den theoretischen Rahmen der vorliegenden Arbeit (vgl. Kap. 3). Im methodologischen und methodischen Konzept werden klassische historische und historiographische Zugänge kombiniert mit hermeneutischen und typisierenden Zugängen der qualitativen Sozialforschung (vgl. Kap. 4).

Die umfangreiche Darstellung von Bildungsmonitoring auf nationaler und kantonaler Ebene mündet in zwei Ergebniskapiteln. Dabei wird jeweils die Frage der theoretischen Fassung und Fassbarmachung des Phänomens bearbeitet. Ausgangspunkt für die theoretische Erörterung ist dabei die einleitend präsentierte Arbeitsdefinition, in der Bildungsmonitoring als Bestandteil von Bildungspolitik und -praxis verstanden wird. Dabei liegt ein Fokus auf den funktional dem Monitoring zuzuordnenden Elementen, Formen oder Instrumenten, mit denen über Bildung und Schule informiert und kommuniziert wird. In der Tradition der kritischen Rekonstruktion werden aus dem empirischen Material zum Phänomen Bildungsmonitoring in der Schweiz abstrakte und generalisierbare Elemente einer Theorie von Bildungsmonitoring entwickelt. Selbstredend kann hier nicht die Rede von einer Theorie maximaler oder mittlerer Reichweite sein, wie sie etwa mit dem World polity-Ansatz oder dem Neo-Institutionalismus vorgestellt wurden (Adiek, 2009). Die hier skizzierte theoretische Fassbarmachung bezieht sich auf einen sehr viel weniger generellen und klarer abgrenzbaren Bereich des sozialen und politischen Handelns.

Die Analyseergebnisse fliessen einerseits über Verfahren der qualitativ-theoretischen Faktorenanalyse in ein Modell ein, das das Phänomen Bildungsmonitoring beschreib- und theoretisch fassbar macht (vgl. Kap. 7). Diese Dimensionen von Bildungsmonitoring ermöglichen kategoriale Zuordnungen und Beschreibungen von Forschungszugängen, empirischem Material und konkreten bildungspolitischen Monitoringprogrammen. Zusätzlich stellt das Modell eine mögliche Struktur zur Einordnung bestehender und künftiger Theoretisierungsversuche dar. Andererseits wird der spezifische Beitrag der beobachteten Dimensionen von Bildungsmonitoring an den Veränderungen in Politik und Verwaltung auf theoretischer Ebene herausgearbeitet. Diese Analyse ist orientiert am neo-institutionalistischen Institutional work-Konzept (vgl. Kap. 8). Die Veränderung institutioneller Kontexte durch die in diese Kontexte eingebundenen Akteure sowie durch Prozesse und Produkte von Bildungsmonitoring wird dabei zum erklärenden Moment.