1 Einleitung

Wasserressourcen geraten durch Übernutzung und Verunreinigung in Folge zunehmenden Bevölkerungswachstums und fortschreitender Industrialisierung verstärkt unter Druck (Meinel und Lehmann 2016). Der Klimawandel mit immer gravierenderen Dürreperioden verschärft diese Problematik zusätzlich (Müller 2020). Mehr denn je ist ein Übergang zu nachhaltigem Ressourcenmanagement nötig, um Wasserressourcen auch für zukünftige Generationen zu bewahren (Flammini et al. 2014; World Economic Forum 2011; Meinel und Lehmann 2016). Neue wissenschaftliche Erkenntnisse sind dabei eine wichtige Grundlage für einen erfolgreichen Übergang zu nachhaltigem Wassermanagement (Armitage et al. 2008), doch werden diese im politischen Prozess meist nur selektiv aufgegriffen (Addison et al. 2015; Cvitanovic et al. 2017; Tosun 2012, 2013). Knowledge Broker können dabei helfen, dass wissenschaftliche Erkenntnisse systematischer im politischen Prozess zum Tragen kommen (Cvitanovic et al. 2013; Hering 2016; Reed et al. 2014; Meyer 2010). Dabei handelt es sich um Akteure, die aktiv eine Verbindung zwischen Wissenschaft und Politik herstellen.

Die Literatur betrachtet die Rolle von Knowledge Brokern überwiegend aus der Perspektive heraus, wie diese den Transfer von wissenschaftlicher Evidenz in die Politik erreichen können (Maag et al. 2018; Hering 2016; Michaels 2009; Pennell et al. 2013). Die in der Literatur vorgenommenen Überlegungen basieren überwiegend auf der Annahme, dass es nicht zu evidenz-basierter Politik kommt, da es rein funktional nicht zu einem Austausch zwischen wissenschaftlichen Institutionen und politischen Entscheidungsträgern kommt. Ein entsprechendes Bindeglied könnte demnach diese Lücke schließen. So plädiert beispielsweise Hering (2016) dafür, dass in Universitäten und anderen Forschungseinrichtungen, spezielle Abteilungen eingerichtet werden, die die Rolle als Knowledge Broker zwischen den wissenschaftlichen Institutionen und politischen Entscheidungsträgern einnehmen. Knowledge Broker wären diesem Ansatz zufolge funktionale und vergleichsweise „neutrale“ Akteure, die Netzwerke zwischen Wissenschaft und Politik kreieren und den Wissensaustausch befördern.

Bisherige empirische Studien finden jedoch wenig Belege dafür, dass Knowledge Broker zu mehr evidenz-basierter Politik führen (Cvitanovic et al. 2017). Erklären lässt sich das damit, dass diese Perspektive vernachlässigt, dass politische Entscheidungsträger in bestimmten Handlungs- und Entscheidungssituationen aus strategischen Gründen nicht auf wissenschaftliche Evidenz zurückgreifen wollen bzw. können. Tatsächlich versäumt es der Großteil der Literatur zu Knowledge Brokering, die politische Dimension in den Blick zu nehmen und den Einfluss von Politikprozess inhärenten Mechanismen zu berücksichtigen (MacKillop et al. 2020; Cairney 2016). Besonders bei komplexen Politikproblemen mit bestehenden Interessenskonflikten ist davon auszugehen, dass diese Mechanismen eine prominente Rolle spielen (McGee und Jones 2019; Kirschke et al. 2017). Die Regulierung von Wasser ist beispielhaft für ein Politikfeld, das aufgrund von Überschneidungen mit zahlreichen anderen Politikfeldern wie Landwirtschaft, Verkehr oder Energie besonders durch Interessenskonflikte und eine hohe Komplexität gekennzeichnet ist (Gallagher et al. 2016; Pahl-Wostl 2019; Kirschke et al. 2019). Es erscheint daher fraglich, inwiefern der Einsatz von vergleichsweise neutralen Knowledge Brokern helfen kann, Interessenskonflikte zu überwinden und zu einer evidenz-basierten Gewässerschutzpolitik beizutragen.

In diesem Beitrag schließen wir an die bestehende Forschung zu Knowledge Brokering an und untersuchen, inwiefern Umweltgruppen als Akteure im Politikgestaltungsprozess zu Spurenstoffen in Gewässern als Knowledge Broker auftreten und damit dazu beitragen, dass wissenschaftsbasierte Positionen zum Schutz der Umwelt auf der politischen Agenda platziert werden und sich trotz bestehender Interessenkonflikte und einflussreicher politischer Gegenspieler am Ende in Politikergebnissen widerspiegeln. Unsere These, dass Umweltgruppen als einflussreiche Knowledge Broker auftreten und zu evidenz-basierten Politikergebnissen in der Umweltpolitik beitragen, fußt im Wesentlichen auf zwei Argumenten:

Erstens ist davon auszugehen, dass Umweltgruppen bei komplexen Problemen einen Anreiz haben, sich Fachexpertise anzueignen und wissenschaftsbasierte Politikpositionen zu vertreten. Diese Erwartung basiert primär auf der Überlegung, dass Entscheidungsträger insbesondere bei komplexen Problemen auf externe Expertise angewiesen sind, um informierte Entscheidungen treffen zu können, und dass Umweltgruppen so durch die Aneignung von Expertise direkten Zugang zu Entscheidungsträgern erhalten sollten. Tatsächlich investieren Interessengruppen zunehmend in die Aneignung von spezialisiertem Fachwissen, um so mit dem gewonnenen Wissensvorsprung Zugang zu Entscheidungsträgern zu erhalten (Klüver 2012). Auch Umweltorganisationen verfügen zunehmend über themenspezifische wissenschaftsbasierte Fachexpertise, da diese ihnen strategische Vorteile bringt in ihrem Versuch, Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess zu nehmen (Eden et al. 2006). Besonders bei komplexen Themen investieren Umweltgruppen in die Aneignung von Fachwissen (beispielsweise durch die Beschäftigung von Fachleuten mit entsprechendem wissenschaftlichen Hintergrund oder die Beauftragung wissenschaftlicher Studien), da hier politische Entscheidungsträger in besonderem Maße auf externe Expertise angewiesen sind (Junk 2016; Jamison 2001). Im Bereich des Klimawandels bestehen bereits erste Erkenntnisse, dass Nichtregierungsorganisationen zunehmend gezielt die Rolle von Knowledge Brokern einnehmen, um Entscheidungsträger so zu beeinflussen, dass sie evidenz-basierte Entscheidungen treffen (Jones et al. 2016).

Zweitens sollten Umweltgruppen in der Durchsetzung ihrer wissenschaftsbasierten Politikpositionen durchsetzungsstärker sein als vergleichsweise neutrale Akteure, wie Universitäten oder Forschungsinstitute, da es sich hierbei um politische Akteure handelt, die über ein stärkeres Eigeninteresse verfügen, so dass sich ihre Politikpositionen am Ende in Politikergebnissen widerspiegeln (Franck 2014).

Ziel dieser Abhandlung ist es, die Plausibilität der oben aufgestellten theoretischen Überlegungen anhand einer Fallstudie empirisch zu untersuchen. Konkret untersuchen wir dabei die folgende Forschungsfrage: Inwiefern tragen Umweltgruppen als Knowledge Broker zwischen Wissenschaft und Politik zu einer evidenz-basierten Politikgestaltung bei?

Diese Frage wird anhand der Regulierung von Spurenstoffeinträgen in Gewässern erörtert. Dabei handelt es sich unter anderem um Rückstände von Arzneimitteln oder Pflanzenschutzmitteln aus der Landwirtschaft (Ebele et al. 2017; Schaub und Tosun 2019). Naturwissenschaftliche Befunde deuten zunehmend darauf hin, dass manche dieser Stoffe trotz der sehr geringen Konzentrationen negative Auswirkungen auf Lebewesen im Wasser haben und zudem die Gefahr besteht, dass sie Trinkwasserreservoirs kontaminieren (Braunbeck et al. 2009; Beek et al. 2016; Triebskorn et al. 2019; Ziegler et al. 2020; Zindler et al. 2020). Dabei wird betrachtet, wie der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND), einer von Deutschlands vier großen Umweltverbänden, Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess in diesem Themenbereich nimmt, und inwiefern er zu einer evidenz-basierten Umweltpolitik beiträgt.

Das vornehmliche Ziel der empirischen Analyse ist es, die Funktion des BUND als Knowledge Broker und sein strategisches Vorgehen zur Durchsetzung evidenz-basierter Politikpositionen zum Thema Spurenstoffe in Gewässern zu untersuchen. Dabei betrachten wir zum einen die Beteiligung des BUND am Stakeholder-Dialog zur Spurenstoffstrategie des Bundes, der zwischen 2016 und 2019 stattfand. Der Dialog stellte einen Versuch dar, die verschiedenen Stakeholder in diesem Themenfeld an einen Tisch zu bekommen und sich gemeinsam auf Politikmaßnahmen zur Reduzierung der Einträge zu einigen (Wagner 2020). Zu den beteiligten Stakeholdern gehörten unter anderen Vertreterinnen und Vertreter der Bundesländer, der Chemie- und Pharmaindustrie, der Kommunen, der Abwasserverbände, der Landwirtschaft und der BUND als Repräsentant der Umweltverbände (BMU/UBA 2017, 2019).

In theoretischer Hinsicht leistet dieser Artikel damit einen Beitrag zur bestehenden Literatur zu Knowledge Brokering, indem er explizite theoretische Überlegungen zur Rolle von Knowledge Brokern und ihrem Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess anstellt. Auch methodisch trägt dieser Artikel zur bestehenden Literatur bei, indem er in Form einer theoriegeleiteten empirisch-analytischen Studie das Verhalten von Umweltorganisationen als Knowledge Broker untersucht. Bisherige empirische Erkenntnisse basieren überwiegend auf Selbst-Evaluationen oder rein deskriptiven Beschreibungen (MacKillop et al. 2020). Die empirische Untersuchung dieses Beitrags verwendet semi-strukturierte Interviews als zentrale Datengrundlage, ergänzt durch Positionspapiere des BUND. Die Interviews und die Positionspapiere wurden qualitativ ausgewertet, geleitet von zuvor aufgestellten theoretischen Erwartungen.

Im Folgenden geben wir eine thematische Einführung in Spurenstoffeinträge in Gewässer. Anschließend präsentieren wir unser theoretisches Argument zur Rolle von Umweltgruppen als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess. Dabei gehen wir zunächst auf den aktuellen Literaturstand zu Knowledge Brokering ein und zeigen dann auf, inwiefern für Umweltgruppen ein intrinsisches Interesse daran besteht, sich Fachexpertise anzueignen und evidenz-basierte Politikpositionen zu vertreten, wie Umweltgruppen zur Durchsetzung dieser evidenz-basierten Politikpositionen strategisch vorgehen und, damit verbunden, aus welchen theoretischen Gründen wir erwarten, dass Umweltgruppen tatsächlich einen Einfluss darauf haben, dass sich evidenz-basierte Politikpositionen in Politikergebnissen widerspiegeln. Anschließend erläutern wir unser methodisches Vorgehen zur empirischen Untersuchung der aufgestellten Erwartungen, gefolgt von der Präsentation der Ergebnisse der empirischen Analyse. Der Beitrag schließt mit einem Fazit.

2 Spurenstoffeinträge in Gewässer in Deutschland

Der Eintrag von Spurenstoffen in Gewässer gewinnt zunehmend an politischer Bedeutung (Schaub und Tosun 2019; Metz 2017; Metz und Ingold 2017; Deutscher Bundestag 2020). Spurenstoffe sind chemische Stoffe, die in Konzentrationen im Größenbereich von Nano- oder Mikrogramm pro Liter in Gewässer gelangen. Der Eintrag von Spurenstoffen erfolgt überwiegend über das kommunale Abwasser und Kläranlagen oder über den Ablauf von landwirtschaftlichen Flächen. Bei den Stoffen handelt es sich hauptsächlich um Rückstände von im Alltag verwendeten Kosmetika oder Arzneimitteln, in der Landwirtschaft eingesetzten Pflanzenschutzmitteln oder Industriechemikalien (Hillenbrand et al. 2019; Kümmerer et al. 2019; OECD 2019; Umweltbundesamt 2018). Konventionelle Kläranlagen sind für die Elimination von Spurenstoffen nicht ausgerüstet, weshalb die Rückstände überwiegend ungefiltert in Oberflächengewässer gelangen (Beek et al. 2016). Dort stellen sie eine Bedrohung für Wasserlebewesen dar (Desbiolles et al. 2018; Triebskorn et al. 2019; Jacob et al. 2019; Ziegler et al. 2020; Zindler et al. 2020). Spurenstoffe können außerdem in Grund- und Tiefenwasser gelangen und sind damit auch ein Risiko für die Trinkwassergewinnung (Tröger et al. 2018, 2021).

Das Umweltbundesamt verwies 2015 darauf, dass der Eintrag von Spurenstoffen ein Problem für die Umwelt darstellt und daher eine Strategie zur Verminderung des Eintrags dieser Stoffe in Gewässer mit umfassenden Maßnahmen zu entwickeln sei (Hillenbrand et al. 2015). Allerdings wird die Suche nach effektiven Lösungen durch die Komplexität des Problems erschwert (Kirschke et al. 2017). Eine der größten Herausforderungen stellt die Tatsache dar, dass es eine Vielzahl an Stoffen gibt, die in die Gewässer gelangen. Die potenzielle Anzahl schädlicher Effekte wird dadurch erhöht, dass diese Stoffe im Wasser Transformationsprodukte bilden und zudem nicht nur einzeln, sondern auch erst in Kombination miteinander negative Auswirkungen auf die Umwelt haben können (Tang et al. 2013; Vasquez et al. 2014).

Erschwerend kommt hinzu, dass die Konzentrationen von Stoffen in Gewässern oftmals unterhalb der Nachweisgrenze liegen und damit teilweise in der Umwelt gar nicht identifiziert werden können (Gavrilescu et al. 2015). Diese Stoffe können sich jedoch trotz ihrer geringen, nicht identifizierbaren Konzentration negativ auf die aquatische Umwelt auswirken, weswegen es kaum praktikabel ist, nach dem Ausschlussprinzip alle schädlichen Stoffe ausfindig zu machen und einzeln zu regulieren. Aus diesem Grund wird von manchen Seiten verstärkt dafür plädiert, regulative Maßnahmen nach dem Vorsorgeprinzip zu ergreifen. Das Vorsorgeprinzip ermöglicht den politischen Entscheidungsträgern, bereits im Verdachtsfall Maßnahmen zu ergreifen, ohne dass das konkrete Risiko eines Stoffes nachgewiesen sein muss (Tosun 2012, 2013; Metz und Ingold 2014, 2017).

Ein Hindernis für die Suche nach Lösungen für das Thema Spurenstoffe ist die Überschneidung von Wasserpolitik mit anderen Politikbereichen, wie Gesundheits- oder Landwirtschaftspolitik. So kann die Verursachung des Eintrags von schädlichen Spurenstoffen verschiedenen Akteuren zugeschrieben werden. Dazu gehören die Haushalte, die Abwasserreinigung, die Landwirtschaft und der Gesundheitssektor mit Hinblick auf die Verwendung der Stoffe sowie die Arzneimittelindustrie und die chemische Industrie hinsichtlich der Produktion der Stoffe. Es handelt sich hierbei demnach um ein Politikproblem mit verschiedenen negativen Externalitäten und mit verschärften Interessenskonflikten, die sich im Politikgestaltungsprozess Bahn brechen (Herzog 2020).

Erste Versuche, regulative Maßnahmen bezüglich Spurenstoffeinträgen in Gewässer zu ergreifen, wurden 2008 während der Überarbeitung des Wasserhaushaltsgesetzes unternommen. Dabei ging es darum, Umweltqualitätsnormen mit festgeschriebenen Konzentrationsgrenzwerten, die nicht überschritten werden dürfen, auch für bestimmte Spurenstoffe zu definieren. Die Versuche scheiterten jedoch vor allem am Widerstand der Bundesländer (Metz 2017). In Deutschland besitzen die Bundesländer in der Gewässerschutzpolitik weitreichende Zuständigkeiten und jedes Bundesland – nach der konkurrierenden Gesetzgebung – eigene Wassergesetze und -verordnungen. In Deutschland gibt es somit bis heute keine Umweltqualitätsnormen für Spurenstoffe, obwohl einzelne Stoffe, wie beispielsweise der Arzneimittelwirkstoff Diclofenac, auf einer Beobachtungsliste der EU-Wasserrahmenrichtlinie stehen und erwiesenermaßen in umweltrelevanten Konzentrationen schädliche Effekte auf die Natur ausüben (Mavragani et al. 2016).

Zwischen 2016 und 2019 lud das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) verschiedene relevante Akteure zu einem Stakeholder-Dialog ein, um eine Spurenstoff-Strategie für die gesamte Bundesrepublik zu entwickeln (Wagner 2020). Neben Vertreterinnen und Vertretern der Öffentlichen Verwaltung auf der Bundes‑, Landes- und Kommunalebene, der Wasserwirtschaft, der Landwirtschaft sowie der chemischen und der pharmazeutischen Industrie nahm der BUND als Vertreter der Umweltverbände am Dialog teil. Die erste Phase des Dialogs resultierte 2017 in der Veröffentlichung erster Politikempfehlungen (BMU/UBA 2017) und 2019 in einem zweiten Positionspapier mit weiteren Handlungsempfehlungen. Insgesamt kam es zu keiner Empfehlung konkreter regulativer Maßnahmen. Allerdings soll der Dialog in Form von Runden Tischen zu einzelnen Stoffgruppen fortgeführt und eine Informationskampagne lanciert werden, die sich an die Verbraucherinnen und Verbraucher richtet (BMU/UBA 2019). Der BUND kritisierte nach Veröffentlichung der Ergebnisse, dass vor allem Ansätze, die an der Quelle des Problems ansetzen und beispielsweise die Hersteller von Produkten in die Pflicht nehmen würden, nicht berücksichtigt wurden (BUND 2019b).

Nicht nur die Bundesebene, sondern auch die Landes- und Kommunalebene spielt eine wichtige Rolle, da hier wesentliche Entscheidungen zur Implementierung einer konkreten und viel diskutierten Politikmaßnahme zur Reduzierung von Spurenstoffeinträgen in Gewässern getroffen werden: der sogenannten vierten Klärstufe. Die Implementierung von Politikmaßnahmen im Bereich Wasser fällt weitestgehend in den Kompetenzbereich der einzelnen Bundesländer (Berger 2017). Manche Bundesländer, beispielsweise Baden-Württemberg, Hessen oder Nordrhein-Westfalen, haben begonnen, eigene Spurenstoffstrategien zu entwerfen und dazu ebenfalls Konsultationen initiiert (UM Baden-Württemberg 2012; MULNV Nordrhein-Westfalen 2017). Baden-Württemberg fördert mittlerweile Pilotstudien zum Ausbau der vierten Klärstufe, die Spurenstoffe zu einem bestimmten Anteil herausfiltern kann. Einzelne Klärwerke wurden außerdem, auch mithilfe von Fördermitteln des Landes, bereits mit einer vierten Klärstufe ausgebaut (UM Baden-Württemberg 2018).

Entscheidungen zum Ausbau von Kläranlagen mit der vierten Klärstufe wurden in Deutschland bisher auf Gemeindeebene beziehungsweise Abwasserverbandsebene (Zusammenschlüsse von Kommunen und Gewerben) getroffen, da bis heute keine bundeseinheitliche gesetzliche Regelung zur Implementierung der vierten Klärstufe existiert (Schaub und Braunbeck 2020). Die Abwasserreinigung in Deutschland ist unterschiedlich organisiert. Klassischerweise besitzt eine Kommune eine eigene Kläranlage, die von einem kommunalen Regie- oder Eigenbetrieb betrieben wird. In diesem Fall trifft der Gemeinderat Entscheidungen über Investitionen in die Abwasserreinigung und damit auch über die Ausstattung einer Kläranlage mit einer vierten Klärstufe (Interview 6). Zur effektiveren Durchführung der Abwasserentsorgung haben sich immer mehr Kommunen zu sogenannten Abwasserzweckverbänden oder Wasserverbänden zusammengeschlossen, die gemeinsam die Abwasserreinigung übernehmen und damit auch gemeinsam Kläranlagen nutzen. Besonders in Nordrhein-Westfalen gibt es inzwischen sehr große Wasserverbände mit teilweise über 60 eigenen Kläranlagen. Dazu gehören beispielsweise der Ruhrverband, die Emschergenossenschaft oder der Aggerverband. Diesen Verbänden gehören teilweise nicht nur Kommunen, sondern auch Unternehmen an, die ihr Industrieabwasser einleiten und sich dafür an den Abwasserreinigungskosten beteiligen. Entscheidungen über Investitionen in die Abwasserreinigung werden hier in Verbandsversammlungen getroffen (Arbeitsgemeinschaft Trinkwassertalsperren et al. 2015). Insbesondere dadurch, dass es in Deutschland bisher keine bundeseinheitliche rechtliche Vorgabe zur Einführung einer vierten Klärstufe gibt, spielen Entscheidungen der Kommunen und Abwasserverbände eine bedeutende Rolle für die Implementierung dieser Politikmaßnahme.

3 Theoretische Überlegungen zum Vorgehen von Umweltgruppen als Knowledge Broker

Bisher weist die Literatur zu Knowledge Brokering eine Lücke dahingehend auf, dass eine fundierte Theoretisierung des Einflusses von Knowledge Brokern sowie der Rahmenbedingungen von Knowledge Brokering im Politikgestaltungsprozess fehlt (MacKillop et al. 2020). Um diese Lücke zu adressieren, stellen wir im Folgenden theoretische Überlegungen zu drei Aspekten an: Erstens, inwiefern davon ausgegangen werden kann, dass Umweltgruppen als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess auftreten. Zweitens, welche Strategien sie zur Durchsetzung ihrer Politikpositionen verwenden. Drittens, inwiefern sie tatsächlich dazu beitragen, dass es zu evidenz-basierten Politikergebnissen kommt.

Das Verständnis von Knowledge Brokering variiert in der bestehenden Literatur (MacKillop et al. 2020). Unser Verständnis von Knowledge Brokern bezieht sich auf Akteure, die eine Verbindung herstellen zwischen Wissenschaft und Politik und dazu beitragen, dass wissenschaftliche Erkenntnisse in den Politikgestaltungsprozess einfließen. Hierbei kann es sich um unterschiedliche Akteure handeln. In der Literatur sind es zumeist wissenschaftliche Akteure, die als Knowledge Broker angesehen werden. Bisherige Studien kommen auch daher überwiegend zu dem Fazit, dass der Einfluss dieser Akteure auf evidenz-basierte Politik eher begrenzt ist (Cvitanovic et al. 2017).

Der überwiegende Teil der Forschung zu Knowledge Brokering sieht es als selbstverständlich an, dass wissenschaftliche Erkenntnisse einen notwendigen Bestandteil von Politikgestaltung darstellen (MacKillop et al. 2020). Tatsächlich ist diese Sichtweise idealistisch und verkennt, dass sich bei der Politikformulierung nicht notwendigerweise die sachlich am besten begründbare Position durchsetzt, sondern dass es sich bei der Politikgestaltung um einen komplexen Prozess handelt, in dem verschiedene politische Interessen mit unterschiedlichen Wertevorstellungen um Einfluss und Deutungshoheit konkurrieren (MacKillop et al. 2020; Stoker und Evans 2016). Aufbauend darauf argumentieren wir, dass es nicht an einer rein funktionalen Komponente (mangelnder Informationsaustausch, fehlende Vernetzung, etc.) liegt, dass es selten zu evidenz-basierten Politikergebnissen kommt und Knowledge Broker keinen starken Einfluss auf die Politikgestaltung ausüben, sondern an politischen Faktoren. Daran anknüpfend argumentieren wir, dass es Knowledge Broker mit einem definierten politischen Interesse und einem gewissen Machtpotential bedarf, damit sich wissenschaftliche Evidenz bei der Politikformulierung durchsetzen und sich schlussendlich in Politikergebnissen widerspiegeln kann.

Für das spezifische Feld der Umweltpolitik mit seinen komplexen Problemen argumentieren wir, dass nicht nur wissenschaftliche Akteure, sondern auch Umweltgruppen als Knowledge Broker auftreten können. Je komplexer ein Thema ist, desto mehr sind Entscheidungsträger auf externe Expertise angewiesen. Um nicht einseitig beeinflusst zu werden, steigt zusätzlich die Notwendigkeit für Entscheidungsträger, die Expertisen verschiedener Akteure zu berücksichtigen. Die Aneignung von Fachexpertise stellt demnach für Umweltgruppen eine Möglichkeit dar, Zugang zu politischen Arenen zu gewinnen und Politikentscheidungen in ihrem Interesse zu beeinflussen (Junk 2016). Indem Umweltgruppen in ihrer Argumentation auf wissenschaftliche Befunde verweisen, sollte sich ihre Reputation insbesondere bei Vertretern von Behörden aber auch bei politischen Entscheidungsträgern erhöhen (Eden et al. 2006; Roose 2003).

Empirisch gibt es bereits Hinweise darauf, dass Interessengruppen im Allgemeinen zunehmend gezielt in die Aneignung von spezialisiertem Fachwissen investieren, da ihnen der Wissensvorsprung Zugang zu Entscheidungsträgern gewährt (Klüver 2012). Ähnliches zeigt sich auch für Umweltgruppen, die zunehmend über themenspezifische wissenschaftsbasierte Fachexpertise verfügen (Eden et al. 2006). Wir können demnach erwarten, dass Umweltgruppen bei einem komplexen Problem, wie dem Eintrag von Spurenstoffen in Gewässer, sich wissenschaftsbasierte Fachexpertise aneignen und evidenz-basierte Politikpositionen herausarbeiten und versuchen, diese in den Politikgestaltungsprozess einzubringen. In der Konsequenz würden Umweltgruppen nach unserer Definition als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess zum Thema Spurenstoffe in Gewässern auftreten. Diese Überlegungen führen zu unseren ersten beiden theoretischen Erwartungen:

Erwartung 1

(„Fachexpertise“): Der hohe Grad an Komplexität von Spurenstoffen in Gewässern führt dazu, dass Umweltgruppen sich Fachexpertise aneignen und evidenz-basierte Politikpositionen entwickeln.

Erwartung 2

(„Zugang zum Politikgestaltungsprozess“): Umweltgruppen, die sich Fachexpertise angeeignet und eine evidenz-basierte Politikposition entwickelt haben, haben eine größere Chance, in den Politikgestaltungsprozess einbezogen zu werden.

Wir argumentieren weiter, dass Umweltgruppen nicht nur als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess in Erscheinung treten, sondern dass ihre Beteiligung mit höherer Wahrscheinlichkeit dazu führen sollte, dass evidenz-basierte Politikpositionen sich schlussendlich in Politikergebnissen widerspiegeln, als die Beteiligung von Akteuren ohne definierte politische Interessen, wie etwa Universitäten oder Forschungsinstitute. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass Umweltgruppen als politische Akteure auftreten, die über ein intrinsisches Interesse verfügen, dass ihre Positionen nicht nur in die Politikformulierung eingebracht werden, sondern dass diese auch in konkrete Politikergebnisse übersetzt werden, die zum effektiven Schutz der Umwelt beitragen (Franck 2014). Zum anderen haben sich Umweltgruppen verschiedene Strategien angeeignet, um Einfluss auszuüben und ihre Interessen im Politikgestaltungsprozess durchzusetzen. Sie verfügen demnach nicht nur über ein politisches Interesse, sondern auch über ein Instrumentarium zur Durchsetzung dieses Interesses.

Eine Betrachtung der strategischen Vorgehensweise von Umweltgruppen gibt Aufschluss darüber, wie genau diese Akteure als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess auftreten. Umweltgruppen stellen eine Form von Nichtregierungsorganisationen (NROs) dar. Dabei handelt es sich formal um Organisationen, die unabhängig vom Staat bestehen und auf freiwilliger Mitwirkung und freiwilligen finanziellen Beiträgen beruhen (Schiffers und Körner 2019).

NROs haben sich in Deutschland als einflussreiche Akteure etabliert, die zwischen politischen Entscheidungsträgern und der Gesellschaft vermitteln (Streeck und Kenworthy 2005; Schiffers und Körner 2019). Über das Verhalten von NROs im Allgemeinen liegen wesentlich mehr empirische Studien vor als zum Verhalten von Umwelt-NROs im Speziellen, weswegen sich die folgenden Ausführungen auf die allgemeinere Literatur zum strategischen Verhalten von NROs stützen. Aus der Literatur ist bekannt, dass NROs auf verschiedene Strategien setzen, um Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess zu nehmen. Diese Strategien lassen sich in direkte und indirekte Interessenvertretung unterscheiden (Berkhout 2013; Dür und Mateo 2013; Junk 2016; Schiffers und Körner 2019; De Bruycker und Beyers 2019).

Direkte Interessenvertretung bezieht sich auf Aktivitäten von NROs, bei denen der Versuch unternommen wird, unmittelbar Einfluss auf die Politikformulierung zu nehmen. Dabei stehen NROs in direktem Kontakt mit Entscheidungsträgern oder Vertretern von Regulierungsbehörden. Dies geschieht zum Teil über persönliche Beziehungen oder aber durch die Teilnahmen an Experten-Kommissionen und Stakeholder-Konsultationen. NROs versuchen dabei gezielt, Informationen einzubringen, die ihren Interessen entsprechen. Diese Aktivitäten verlaufen meist hinter verschlossenen Türen ohne große öffentliche Aufmerksamkeit zu erzeugen (De Bruycker und Beyers 2019). Da sich NROs im Rahmen dieser Strategien auf eine Zusammenarbeit mit politischen Entscheidungsträgern oder auch anderen Stakeholdern einlassen, können sie auch als eine kooperative Form der Einflussnahme verstanden werden. Mit Bezug auf Umweltgruppen kann hierbei erwartet werden, dass diese im kooperativen Austausch Behörden und Entscheidungsträger von ihren evidenz-basierten Politikpositionen überzeugen. Demnach stellen wir eine dritte Erwartung auf:

Erwartung 3

(„Evidenz-basierte direkte Einflussnahme“): Umweltgruppen, die im Politikgestaltungsprozess eingebunden werden, verweisen im kooperativen Austausch auf wissenschaftliche Evidenz und tragen so dazu bei, dass evidenz-basierte Positionen auf der Agenda platziert werden.

Neben der direkten Einflussnahme, wählen NROs häufig eine zweite, indirekte Form der Einflussnahme (Schiffers und Körner 2019). Dabei versuchen diese Akteure, andere Stakeholder und Entscheidungsträger unter Druck zu setzen, indem sie über die Medien die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf ein betreffendes Thema lenken und so eine potenzielle Verschiebung der Machtverhältnisse erwirken (Schattschneider 1960; Baumgartner et al. 2009; Tosun und Schaub 2017; Dür und Mateo 2014). Dies geschieht beispielsweise, indem NROs Pressemitteilungen an Medien übermitteln, öffentliche Kampagnen starten und über soziale Medien verbreiten oder öffentlichkeitswirksame Protestveranstaltungen organisieren (Binderkrantz 2008; De Bruycker und Beyers 2019; Tosun und Triebskorn 2020; Tosun und Varone 2020). Bei dieser Strategie handelt es sich eindeutig um eine konfliktorientierte Form der Einflussnahme auf den Politikgestaltungsprozess. Empirische Studien betrachten die Verwendung der Strategie der indirekten Einflussnahme meist getrennt von der direkten Einflussnahme. Tatsächlich ist es jedoch so, dass NROs die beiden Strategien häufig komplementär verwenden (Junk 2016). Die Logik dahinter ist die, dass Umweltgruppen durch die Verwendung (oder auch schon bloßen Androhung) indirekter Strategien über ein gewisses Druckpotential verfügen, das ihre Machtposition während der kooperativen Einflussnahme stärkt. Ohne dieses „Drohpotential“ sinkt der Anreiz für Entscheidungsträger, auf Positionen und Forderungen von Umweltverbänden einzugehen. Diesen Überlegungen zufolge stellen wir eine vierte Erwartung auf:

Erwartung 4

(„Indirekte Einflussnahme“): Um ihre Interessen im Politikgestaltungsprozess durchzusetzen, kombinieren Umweltgruppen die kooperative Einflussnahme mit konfliktiven Formen der Einflussnahme.

Zusammengefasst gehen wir demnach davon aus, dass sich Umweltgruppen bei komplexen Problemen Fachexpertise aneignen und evidenz-basierte Politikpositionen entwickeln, dadurch Zugang zum Politikgestaltungsprozess erhalten und mithilfe direkter und indirekter Strategien der Einflussnahme versuchen, Politikpositionen durchzusetzen. Sie treten demnach als Knowledge Broker in Erscheinung, die aufgrund eines intrinsischen Interesses und erlernter Einflussstrategien dazu beitragen, dass sich wissenschaftliche Evidenz in Politikergebnissen widerspiegelt. Unsere fünfte theoretische Erwartung lautet demnach:

Erwartung 5

(„Wissenschaftsbasierte Politikergebnisse“): Der Einfluss von Umweltgruppen bei komplexen Problemen trägt dazu bei, dass Politikergebnisse im Bereich der Umweltpolitik wissenschaftliche Erkenntnisse widerspiegeln.

4 Datengrundlage und methodische Herangehensweise

Um die Plausibilität der theoretischen Erwartungen zu testen, analysieren wir im Rahmen einer Fallstudie das Vorgehen und den Einfluss des BUND bezüglich Spurenstoffeinträgen in Gewässer. Der BUND gehört neben Greenpeace, dem NABU und dem WWF zu den vier größten Umweltverbänden Deutschlands. Dabei handelt es sich um einen föderal organisierten Verband mit separaten Landesverbänden pro Bundesland und zahlreichen darunter angesiedelten Orts- und Kreisgruppen (Franck 2014). Der Verband wird von einer breiten, stetig wachsenden Mitgliederbasis getragen – im Jahr 2019 waren es ca. 470.000 Mitglieder (BUND 2019a). Der BUND ist zudem weitgehend politisch unabhängig, dadurch dass er sich überwiegend aus Spenden und Mitgliederbeiträgen finanziert (Franck 2014). Die führende Rolle des BUND unter den Umweltverbänden in Deutschland als auch die Tatsache, dass der Verband als einziges in den Stakeholder-Dialog zur Spurenstoffstrategie des Bundes involviert war, begründen unsere Fallauswahl.

Für die empirische Analyse verwendeten wir primär Daten aus semi-strukturierten Experten-Interviews, die wir gestützt durch Interviewleitfäden durchführten. Die Interviewleitfäden bestanden im Wesentlichen aus drei Haupt-Frageblöcken zur Fachexpertise und Positionierung des BUND, zu Strategien der Einflussnahme und zur Effektivität der Einflussnahme des BUND. Sämtliche Interviewleitfäden (mit ausgewählten Kernfragen) sind im Appendix zu finden. Insgesamt führten wir acht Interviews zwischen Juni 2018 und April 2020 durch, um zu untersuchen, inwiefern der BUND im Zeitraum von 2016 bis 2020 Strategien der direkten und indirekten Einflussnahme verwendete, um eine striktere, evidenz-basierte Regulierung zu Spurenstoffen zu erwirken. Drei Interviews erfolgten mit BUND-Mitgliedern des Arbeitskreis Wasser, die außerdem die Landesverbände Hessen und Nordrhein-Westfalen repräsentieren. Ein Interview erfolgte mit einem Vertreter des BUND-Landesverbands Thüringen und ein weiteres Interview mit einem BUND-Kreisverband in Baden-Württemberg. Zusätzlich führten wir drei weitere Interviews durch: und zwar mit dem Institut für Evolution und Ökologie der Universität Tübingen, der Stadtentwässerung Reutlingen und einem Vertreter des BMU, der eine leitende Rolle bei der Durchführung des Stakeholder-Dialogs des Bundes einnahm. Diese Interviews dienten dazu, die aus der Innenperspektive des BUND gewonnenen Erkenntnisse durch eine Außenperspektive zu überprüfen und zu ergänzen. Zur Analyse der evidenz-basierten Positionierung des BUND ergänzten wir die Interviewdaten mit vom BUND veröffentlichten Dokumenten. Dabei handelt es sich überwiegend um Positionspapiere des BUND zum Thema Spurenstoffe in Gewässern mit konkreten Regulierungsvorschlägen, die wir durch eine Internet-Recherche ausfindig machen konnten und die uns zusätzlich vom BUND zur Verfügung gestellt wurden (eine Übersicht der untersuchten Dokumente liegt im Appendix vor).

Die Auswertung der Interviews und Dokumente erfolgte anhand einer strukturierenden qualitativen Inhaltsanalyse basierend auf einem vorab entwickelten Kategoriensystem (Mayring 2015; Mayring und Fenzl 2014). Die Kategorien leiteten wir deduktiv aus unseren theoretischen Überlegungen ab und ordneten dann entsprechende Textpassagen innerhalb der Interviews und Positionspapiere den Kategorien zu. Auf diese Weise erfolgte eine systematische, theoriegeleitete qualitative Auswertung des Datenmaterials. Die Kategorien gliederten sich getrennt nach unseren theoretischen Erwartungen auf. Tab. 1 gibt einen Überblick über die Kategorien und ihren Bezug zu den theoretischen Erwartungen.

Tab. 1 Übersicht über das verwendete Kategoriensystem
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Zur Bewertung, ob der BUND über Fachexpertise zum Thema Spurenstoffe verfügt, betrachteten wir, inwiefern der Verband interne institutionalisierte Strukturen besitzt, in denen Fachexperten zusammenkommen und eine fachliche Arbeit zum Thema Spurenstoffe leisten. Zudem stellten wir eine Unterkategorie externe Wissensakquise auf, nach der Umweltverbände auch externe Akteure beauftragen können, für sie Fachexpertise zusammenzutragen.

Um zu bewerten, inwiefern der BUND eine evidenz-basierte Positionierung vornimmt, betrachteten wir drei verschiedene Unterkategorien: inwiefern der Verband seine Positionen durch Zitation wissenschaftlicher Arbeiten untermauert, Argumente aus der wissenschaftlichen Debatte aufgreift und, ob die Positionierung von einer fachlich fundierten Lösungsorientierung geprägt ist ohne polarisierende Übertreibungen oder Überdramatisierungen.

Bezüglich der direkten Einflussnahme betrachteten wir, inwiefern der BUND zu Expertengremien oder Stakeholder-Konsultationen eingeladen wurde und ein persönlicher Austausch mit Entscheidungsträgern zum Thema Spurenstoffe bestand. Mit Hinblick auf eine Funktion als Knowledge Broker während der direkten Einflussnahme, analysierten wir die Interviewdaten darauf, ob im direkten Austausch evidenz-basierte Positionen eingebracht wurden. Inwiefern der BUND auf indirekte Einflussnahme zurückgriff, machten wir daran fest, ob der BUND über die Medien öffentlichkeitswirksam auf das Thema aufmerksam machte.

Die Beurteilung der Effektivität der Einflussnahme und inwiefern der BUND letztendlich erfolgreich als Knowledge-broker dazu beigetragen hat, dass Politikergebnisse auf wissenschaftlicher Evidenz basieren, beruhte auf zwei Kategorien. Zum einen betrachteten wir in einer Art Zwischenschritt, inwiefern evidenz-basierte Positionen des BUND auf der Entscheidungs-Agenda landeten und diskutiert wurden. Zum anderen analysierten wir, inwiefern Politikergebnisse zum Eintrag von Spurenstoffen in Gewässern evidenz-basierte Positionen des BUND widerspiegeln.

Die Verwendung eines systematischen kategorien-basierten Systems gewährleistete, trotz der qualitativen Auswertung der Interviews, einen hohen Grad an Reliabilität. So konnte durch die Zuweisung von Kategorien zu Textstellen die Intercoder-Reliabilität überprüft werden (Mayring und Fenzl 2014). Eine erste Auswertung von Auszügen des Interviewmaterials durch einen Forschungspraktikanten wurde zu einem späteren Zeitpunkt durch eine zweite unabhängige Auswertung durch die Autoren ergänzt. Dabei zeigte sich insgesamt eine sehr hohe Übereinstimmung. Da es sich um eine Fallstudie handelt, ist die Generalisierbarkeit der Ergebnisse freilich begrenzt. Strenggenommen sind die Ergebnisse demnach nur gültig für das Verhalten und den Einfluss des BUND bei der Politikgestaltung zu Spurenstoffen in Deutschland. Durch den starken Fokus auf die Rolle von Umweltverbänden, der auf Kosten einer Berücksichtigung weiterer relevanter Einflussfaktoren ging, ist auch die interne Validität begrenzt. Somit kann anhand des verwendeten Forschungsdesign nicht vollkommen ausgeschlossen werden, dass die untersuchten Zusammenhänge durch weitere Kontextfaktoren beeinflusst wurden. Da das primäre Ziel dieser Untersuchung die Überprüfung der Plausibilität der theoretischen Überlegungen anhand eines empirischen Falls ist, sehen wir trotz der erwähnten Einschränkungen einen Mehrwert in der empirischen Analyse und einen wichtigen Beitrag zur Literatur zu Knowledge-Brokering.

5 Einflussnahme des BUND auf die Politikgestaltung zu Spurenstoffen

Die aus den Interviews und den Positionspapieren gewonnenen empirischen Erkenntnisse untermauern weitgehend die aufgestellten theoretischen Überlegungen zur Rolle von Umweltgruppen als Knowledge Broker im Politikgestaltungsprozess.

5.1 Aneignung von Fachexpertise

Für die fachliche Arbeit stehen dem BUND mit insgesamt 20 Arbeitskreisen fest institutionalisierte Strukturen zur Verfügung. Die Arbeitskreise setzen sich aus themenspezifischem Fachpersonal zusammen und ermöglichen es dem BUND so, sich zu verschiedenen Umweltthemen zu spezialisieren und fachlich zu arbeiten. Die überwiegend ehrenamtlichen Mitglieder dieser Gremien müssen vorab einen Auswahlprozess zur Sicherstellung der qualitativ hochwertigen Facharbeit durchlaufen. Voraussetzung für eine Mitarbeit ist Fachexpertise in dem jeweiligen Themenfeld, die meist aus einem beruflichen Hintergrund oder aus einer Ausbildung oder einem Studium resultiert. Zudem müssen die Mitglieder im letzten Schritt von den jeweiligen Sprecherinnen und Sprechern der Arbeitskreise berufen werden (Franck 2014; BUND 2015).

Der BUND bezeichnet die Arbeitsgruppen selbst als sein „fachpolitisches Herz“ (BUND 2015). Zusätzlich zu den Arbeitskreisen gibt es einen Wissenschaftlichen Beirat, der aus den Vorsitzenden der 20 Arbeitskreise besteht. Der Beirat bringt wissenschaftliche Erkenntnisse aus verschiedenen Bereichen zusammen und stimmt darauf aufbauend die Positionen inhaltlich ab, entwickelt fachliche Programme und Grundsatzaussagen und berät die Rolle des BUND (BUND 2015). In einem Positionspapier zu nachhaltiger Wissenschaft betont der BUND dieses Selbstverständnis: „Für Umweltverbände ist der Rückgriff auf wissenschaftliche Expertise unabdingbar. Nur im engen Schulterschluss mit der Wissenschaft lassen sich Umweltgefahren früh erkennen, umfassend analysieren und umweltgerechte Lösungen finden“ (BUND 2012). Diese Strukturen lassen deutlich erkennen, dass die politische Arbeit des BUND eng mit der Wissenschaft verzahnt ist und dass die Lösungsvorschläge auf Fachexpertise und wissenschaftlicher Evidenz beruhen.

Der Arbeitskreis Wasser ist einer von insgesamt 20 Arbeitsgruppen. Dieser Arbeitskreis hat sich in den vergangenen zehn Jahren eine Fachexpertise zu Spurenstoffen angeeignet, was durch die Veröffentlichung zahlreicher Positionspapiere verdeutlicht wird und zudem in Interviews mit dem BMU und der Universität Tübingen bestätigt wurde (Interviews 7 und 8). Insgesamt untermauert dies unsere erste Hypothese zur Aneignung von Fachexpertise durch NROs bei komplexen Umweltthemen.

5.2 Evidenz-basierte Positionierung zu Spurenstoffen

Tatsächlich spiegelt sich die Fachexpertise in einer evidenz-basierten Positionierung wider. Der BUND begann vergleichsweise früh mit Rückgriff auf neueste wissenschaftliche Erkenntnisse, eine fundierte Positionierung zu Spurenstoffen in Gewässern zu entwickeln. Bereits 2001 veröffentlichte der Umweltverband ein umfassendes Positionspapier zur Auswirkung von hormonaktiven Substanzen im Wasser auf die Umwelt (BUND 2001). Insgesamt veröffentlichte der BUND mehrere Positionspapiere zu Spurenstoffen in Gewässern. Drei von fünf Papieren, die ausfindig gemacht werden konnten, wurden zwischen 2017 und 2020 veröffentlicht und deuten auf einen zeitlichen Zusammenhang mit der erhöhten politischen Aufmerksamkeit für das Thema auf Bundesebene hin, insbesondere hinsichtlich des in diesem Zeitraum stattfindenden Stakeholder-Dialog zur Spurenstoffstrategie des Bundes (eine Liste der Positionspapiere des BUND ist im Anhang bereitgestellt).

Die vom Arbeitskreis Wasser veröffentlichten Positionspapiere zeigen deutlich auf, dass die Politikpositionen des BUND überwiegend auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen. Das zeigt sich zum einen darin, dass der Arbeitskreis auf aktuelle Forschungsstudien zurückgreift. Mit Ausnahme eines 2017 veröffentlichten Strategiepapiers und einer unmittelbaren Stellungnahme zu den Ergebnissen des Stakeholder-Dialogs zur Spurenstoffstrategie des Bundes von 2019, zitieren die Positionspapiere aktuelle und in wissenschaftlichen Fachzeitschriften veröffentlichte Studien.

Auch in den Interviews wurde deutlich, wie der Arbeitskreis aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse aufgreift und in seine politischen Forderungen einfließen lässt: „Wir studieren die Literatur und da gibt es in letzter Zeit zunehmend Literaturangaben, in denen umweltrelevante Konzentrationen [von Chemikalien] mit nachweislich schädlichen oder schwächenden Effekten auf Wasserorganismen festgestellt und veröffentlicht werden. Wenn uns da etwas bekannt wird, dann nehmen wir das mit auf und führen das in die Diskussion innerhalb des Verbandes ein“ (Interview 2). In den Interviews konnte das auch daran festgemacht werden, dass die Interviewpartner auf konkrete Studien verweisen konnten, wie zum Beispiel auf Arbeiten von Professor Dr. Jörg Oehlmann von der Universität Frankfurt und Professorin Dr. Rita Triebskorn von der Universität Tübingen, die beide entsprechende Forschungsprojekte durchgeführt haben, beispielsweise an Bodensee-Zuflüssen oder an der Nidda (Triebskorn et al. 2013, 2019; Oehlmann et al. 2019; Brettschneider et al. 2019).

Ein weiteres Indiz für eine evidenz-basierte Positionierung zeigt sich darin, dass der BUND nicht nur Argumente und Ergebnisse aus wissenschaftlichen Veröffentlichungen aufgreift, sondern sich diese auch inhaltlich in den Positionen widerspiegeln. So ist festzustellen, dass der BUND eine sehr informierte Position zur Thematik Spurenstoffe entwickelt hat. Das Gefährdungspotential für die Umwelt wird differenziert für verschiedene Stoffe eingeschätzt und pauschale Risikobewertungen zurückgewiesen. Zum Beispiel weist der BUND korrekterweise auf das besondere Gefährdungspotential von hormonaktiven Substanzen hin oder auf den erwiesenermaßen schädlichen Effekt des Arzneimittelwirkstoffs Diclofenac (Interview 3), was sich mit der Evidenzlage in der naturwissenschaftlichen Literatur deckt (Triebskorn et al. 2007; Lonappan et al. 2016). Gleichzeitig betont der BUND, dass eigentlich Mischeffekte von Substanzen untersucht werden müssten, da sie sich auch erst in Kombination schädlich auf die aquatische Umwelt auswirken können (Interview 1, 3). Dies entspricht den Argumentationslinien, die in der naturwissenschaftlichen Literatur vertreten werden (Tang et al. 2013; Vasquez et al. 2014; Posthuma et al. 2020).

Weiter zeigt sich diese evidenz-basierte Positionierung auch darin, dass die Standpunkte und Forderungen des BUND zu Spurenstoffen generell von einer sachlichen Lösungsorientierung geprägt sind und auf öffentlichkeitswirksame Übertreibungen der Auswirkungen von Spurenstoffen verzichtet wird. Ein Beispiel ist die Beurteilung von Trinkwassergefährdung. Tatsächlich verweist der BUND nur auf die potenzielle Gefahr der Verunreinigung von Trinkwasserquellen, analog zu bestehenden wissenschaftlichen Befunden (Deutscher Bundestag 2020, S. 49 f.). Auf den aufmerksamkeitserzeugenden Vorteil einer Dramatisierung verzichtet er: „Es gibt bestimmte Themen, bei denen Politiker sensibel sind. Zum Beispiel Wassergefährdung und Trinkwasser, das hat schon eine Relevanz. Und dann reagieren die, wenn eine Botschaft rüberkommt, wie zum Beispiel: ‚Das Trinkwasser ist verseucht‘. Aber wir haben nie die Karte ‚Panik machen‘ gespielt, sondern immer klar fundiert, wo etwas herkommt, was man machen kann und was sich diesbezüglich ändern muss“ (Interview 4).

Auch hinsichtlich der Positionierung zu Lösungsansätzen lässt sich der evidenz-basierte Ansatz aufzeigen. Beispielsweise änderte der BUND seine Position bezüglich der Implementierung einer vierten Klärstufe, nachdem neue wissenschaftliche Befunde zur Wirksamkeit der neuen Abwasserbehandlungstechnologie veröffentlicht wurden (Triebskorn 2017; Triebskorn et al. 2019). Ursprünglich lehnte der BUND den Ausbau der Kläranlagen ab, da er prinzipiell die Position vertritt, dass eine einseitige Fokussierung auf Abwasserbehandlung als Lösungsansatz nicht die gewünschte Lenkungswirkung erziele, nämlich den Eintrag von schädlichen Stoffen an der Quelle zu vermeiden bzw. zu reduzieren (Interview 6). Inzwischen befürwortet der BUND jedoch den gezielten Einsatz der verbesserten Abwasserbehandlung basierend auf einer Prioritätensetzung: „Wir haben beim BUND immer eine gewisse Reserviertheit gegenüber der vierten Klärstufe gehabt, haben das im bestimmten Maße auch immer noch, weil es eben eine End-of-Pipe-Technik ist, die dann immer die Gefahr in sich birgt, dass man vorne an der Quelle der Einträge zu wenig macht. Das war immer die Debatte bei uns. Aber es hat bei uns eindeutig eine Entwicklung gegeben, unter anderem auch ausgelöst durch die Forschungsergebnisse von Professor Oehlmann aus Frankfurt, die eindrucksvoll dargelegt haben, dass es negative Effekte gibt durch Mikroverunreinigungen, und andererseits die Befunde von Professorin Triebskorn, die positive Effekte gezeigt haben, wenn man eine vierte Klärstufe einsetzt“ (Interview 4). Nach wie vor betont der BUND jedoch, dass verschiedene Maßnahmen, die an der Quelle der Einträge und an der Abwasserbehandlung ansetzen, ergriffen werden sollten (Interview 3). Im Übrigen wird diese Position so prinzipiell auch durch das Bundesumweltamt vertreten (Hillenbrand et al. 2015, 2016) und zu demselben Fazit kommt auch ein erst letztes Jahr veröffentlichter Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestags speziell zu Arzneimittelrückständen in Trinkwasser und Gewässern (Deutscher Bundestag 2020). Einzig in der konkreten Formulierung von Maßnahmen, die auch die Hersteller von Produkten adressieren, ist der BUND deutlich forscher. Beispielsweise fordert er in dem 2017 veröffentlichten Strategiepapier zu Mikroschadstoffen ein Werbeverbot für erwiesenermaßen umweltschädliche Produkte oder eine Verschärfung der Arzneimittelzulassung, so dass neuzugelassene Arzneimittel zwingend einer Umweltprüfung standhalten müssen (BUND 2017).

Dass der BUND beim Thema Spurenstoffe in Gewässern eine evidenz-basierte Positionen vertritt, wird sowohl von wissenschaftlicher Seite (Interview 7) als auch von ministerialer Seite (Interview 8) bestätigt. Zusammengenommen untermauern die Befunde dieses Abschnitts ebenfalls unsere erste theoretische Erwartung, dass Umweltgruppen bei einem komplexen Thema wie dem Eintrag von Spurenstoffen in Gewässer evidenz-basierte Politikpositionen entwickeln.

5.3 Strategien der Einflussnahme: Evidenz-basierte direkte Interessenvertretung

Die Interviews mit dem BUND und mit dem BMU stützen des Weiteren unsere zweite theoretische Erwartung, dass ein Zusammenhang besteht zwischen der Aneignung von Fachexpertise und Zugang zu politischen Arenen innerhalb des Politikgestaltungsprozess, der es dem BUND ermöglicht, seine Interessen direkt zu vertreten. Diesbezüglich wurde von beiden Seiten betont, dass die Kombination aus Fachexpertise und gleichzeitiger Bereitschaft zur kooperativen Zusammenarbeit einen begünstigenden Faktor darstellte, der dazu führte, dass der BUND in diesen Prozess eingebunden wurde (Interviews 4 & 8). So bestätigte ein Vertreter des BMU: „Der BUND ist einer von den Umweltverbänden, an die wir zuerst denken, wenn wir jemanden für die Mitarbeit in einem Dialog suchen. Die Vertreter des BUND haben sich über die Jahre ein Standing erarbeitet, auch gegenüber den Abwasserverbänden und den Wirtschaftsverbänden. Und die sprechen da ein gewichtiges Wort mit“ (Interview 8). Laut dem BUND selbst ist „die Einladung das Resultat unserer jahrelangen Mitwirkung in zahlreichen Gremien. Wir, die Vertreter des Bundesarbeitskreises Wasser, sind bei Veranstaltungen präsent. Wir leisten auch Diskussionsbeiträge zu öffentlichen Tagungen und dann merken die Ministerialvertreter, dass hier Sachverstand vorhanden ist“ (Interview 4). Die gute Reputation des BUND beim BMU wurde auch durch das vergleichsweise kooperative Verhalten des BUND in der Vergangenheit befördert: „Wir differenzieren sehr bewusst bei den Umweltverbänden, ob es Umweltverbände sind, die mehr auf Konfliktaustragung aus sind oder die mit uns zusammenarbeiten wollen. Der BUND ist einer der Ansprechpartner für uns, weil wir wissen, dass wir mit ihm zusammenarbeiten können. Er klagt auch manchmal gegen uns. Aber das ist eher die Ausnahme“ (Interview 8).

Stakeholder-Konsultationen bilden nicht die einzige Form, wie der BUND versucht, beim Thema Spurenstoffe Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess zu nehmen. Ein zweiter Weg besteht in direkten persönlichen Kontakten zu politischen Entscheidungsträgern. In Nordrhein-Westfalen beispielsweise steht der BUND in regelmäßigem Austausch mit Mitgliedern des Landtags und Arbeitskreisen von Bündnis 90/Die Grünen. Auf diese Weise fließen die Expertise und Haltung des BUND unmittelbar in die inhaltliche Positionierung von politischen Parteien ein (Interview 4).

Unserer dritten theoretischen Erwartung zufolge haben Umweltgruppen nicht nur eine größere Chance, direkt in die Politikgestaltungsprozesse eingebunden zu werden, wenn sie eine evidenz-basierte Positionierung entwickeln, sondern sie tragen auch dazu bei, dass diese wissenschafts-basierten Positionen auf der Agenda platziert werden. Auch diese dritte theoretische Erwartung kann weitgehend untermauert werden. Laut BUND hat es sich bewährt, gezielt evidenz-basierte Positionen in die Dialoge einzubringen, da diese so mit höherer Wahrscheinlichkeit berücksichtigt werden und die Umweltgruppe so stärker Einfluss nehmen kann. Passend dazu erklärte der Arbeitskreis Wasser: „Die Universitäten spielen eine ganz wichtige Rolle. Vor allen Dingen, wenn man dann diese Untersuchungsergebnisse auch zitieren und damit auch die Behörden und die Ministerien damit konfrontieren kann“ (Interview 2).

Ein gutes Beispiel, wie der BUND wissenschaftliche Evidenz in der Vergangenheit nutzte, um im Rahmen direkter Interessenvertretung Einfluss auszuüben und striktere Maßnahmen durchzusetzen, lässt sich anhand einer der Folgemaßnahmen des Stakeholder-Dialogs aufzeigen. An fortfolgenden Runden Tischen sollte der Dialog zu spezifischen Stoffgruppen fortgeführt werden. Die erste Runde befasste sich mit Röntgenkontrastmitteln. Dabei sollte eigentlich ausschließlich erörtert werden, wie der Eintrag dieser Stoffe mit dem Einsatz von Urinbeuteln gelöst werden könnte. Andere Lösungsstrategien standen ursprünglich nicht zur Debatte. Erst durch die Initiative des BUND wurde die Diskussion um die Frage erweitert, ob umweltschädliche Kontrastmittel durch solche Kontrastmittel ersetzt werden könnten, die zumindest in herkömmlichen Kläranlagen aus dem Abwasser gefiltert werden können (Interview 4). Gut zu erkennen ist hier zudem, wie wissenschaftliche Befunde, in diesem Fall zur Abbaubarkeit von Stoffen in Kläranlagen, durch eine Umweltgruppe in Experten-Gremien getragen wurden und dort in die Debatte um Lösungsmaßnahmen einflossen.

Ein zweites Beispiel bezieht sich ebenfalls auf den Runden Tisch zu Röntgenkontrastmitteln. Dort fand im Vorfeld ein fachlicher Austausch zwischen Vertretern des BUND und des Umweltbundesamts statt: „Bezüglich der Röntgenkontrastmittel hatten wir vorher Kontakt aufgenommen mit dem Umweltbundesamt, weil wir herausgefunden hatten, dass es auch Röntgenkontrastmittel gibt, die schon in der dreistufigen herkömmlichen Kläranlage zu über 80 % abgebaut werden können. Zum Beispiel Iohexol. Und da wurde uns gesagt, dass wir das unbedingt in diesen Runden Tisch miteinbringen sollen. Zwar bestehe wahrscheinlich das Problem, dass diese Stoffe organspezifisch konfiguriert würden, aber man könnte das ja mal am Runden Tisch besprechen. Die Antwort der Experten am Runden Tisch war eigentlich Kopfschütteln. Die schauten sich alle an. Und es kam heraus, dass es eigentlich egal ist. Die Stoffe sind alle gleichwertig. Man könnte durchaus auch Iohexol nehmen [anstatt anderer, erwiesenermaßen ökotoxikologischer Röntgenkontrastmittel]“ (Interview 4).

5.4 Indirekte Interessenvertretung und das Zusammenspiel mit direkter Interessenvertretung

Sowohl die Interviews mit dem BUND als auch mit dem BMU bestätigen, dass der BUND die direkte Einflussnahme gezielt mit einer indirekten Einflussnahme kombiniert, in dem Bewusstsein, dass die direkte Einflussnahme auf weitere Stakeholder sowie politische Entscheidungsträger besonders dann effektiv ist, wenn zusätzlich Druck über die Öffentlichkeit ausgeübt werden kann (Erwartung 4). Der Arbeitskreis Wasser betonte: „Ohne Öffentlichkeitsarbeit geht gar nichts. Wenn man nur mit Ministerialbeamten reden würde, dann würde nicht viel passieren“ (Interview 3). „Es braucht alle drei Dinge: Konsultationen, persönliche Kontakte und die Öffentlichkeit. Das machen wir auch so. Wenn wir mit den Ministerialvertretern reden und es bleibt nur bei dem Gespräch, passiert nicht unbedingt etwas. Da passiert nur etwas, wenn der weiß: Wenn ich das nicht mache, stehe ich nächste Woche am Pranger – im übertragenen Sinne. Wir helfen mit öffentlichem Druck nach. Das ist die Strategie, die am erfolgreichsten ist“ (Interview 4). Unterstrichen wird diese mehrgleisige Strategie auch durch folgendes Zitat: „Wichtig ist auch die indirekte Wirkung. Nicht, dass wir jetzt direkt die Ministerien angehen. Sondern wenn es Journalisten gibt, die dann unsere Argumentation für schlüssig halten und dann selber damit weiterarbeiten und damit die Ministerien konfrontieren, dann wirkt das manchmal noch stärker, als unsere direkte Ansprache“ (Interview 3).

Entscheidend für die Rolle von Umweltgruppen als Knowledge Broker ist, dass auch bei indirekter Interessenvertretung für Umweltgruppen der Anreiz besteht, auf wissenschaftliche Befunde zurückzugreifen. Denn dies führt dazu, dass sie sowohl von den Medien als auch von der Öffentlichkeit als seriöse Akteure wahrgenommen werden. Zum einen erleichtert das den Zugang zur öffentlichen Berichterstattung und zum anderen verstärkt es den Effekt auf die öffentliche Meinung, wenn Umweltgruppen öffentliche Kampagnen starten oder über sie in den Medien berichtet wird. Der Grund, warum der Zugang zu den Medien bei einem komplexen Thema, wie dem der Spurenstoffe, durch vorhandene Fachexpertise erleichtert ist, wird durch folgende Aussage deutlich: „Ein wichtiger Faktor ist, dass inzwischen auch die Medien wissen, dass vom BUND seriöse Informationen kommen, die nicht so leicht von der Gegenseite widerlegt werden können. Das hat uns viel Renommee eingebracht, auch bei den Behörden“ (Interview 3). Dieses Renommee wiederum ist zentral dafür, dass der BUND seine Interessen direkt im Austausch mit der Politik vertreten kann. Daher versucht er, diesen Kredit zu schützen: „Bevor man an die Öffentlichkeit geht, muss man sich darüber klar sein, dass das hieb- und stichfest ist. Wenn man da angreifbare oder zweifelhafte Argumente bringen würde, kann das Renommee auch schnell verspielt werden“ (Interview 3). Dies führt wiederum dazu, dass ein Anreiz besteht, nur stichhaltige Positionen öffentlich zu vertreten.

Auf Bundesebene lässt sich dieses Zusammenspiel zwischen direkter und indirekter Interessenvertretung am Beispiel der Röntgenkontrastmittel konkret festmachen. Im Vorlauf des bereits weiter oben erläuterten Runden Tisches zu den Röntgenkontrastmitteln gab es einen Fernsehbeitrag von Frontal 21, in dem ein Vertreter des BUND zu dem Thema interviewt wurde. Der BUND hatte sich zuvor an die Presse gewandt in Reaktion darauf, dass die beteiligten Wirtschaftsverbände zunehmend versuchten, mit Forderungen nach Nachbesserungen und Regeldiskussionen von der Suche nach konkreten Lösungen abzulenken, wie das BMU bestätigte (Interview 8). Als Resultat war die Öffentlichkeit über die Sachlage zu diesem Thema informiert. Da die Informationen zur Ersetzbarkeit von bestimmten Röntgenkontrastmitteln stichhaltig waren, konnten sie nicht als illegitim von der Hand gewiesen werden und das Gremium war unter Druck, sich auf diese Debatte einzulassen (Interview 4).

Insgesamt untermauern die Schilderungen in den Interviews die vierte theoretische Erwartung, wonach der BUND die kooperative direkte Einflussnahme mit konfliktiven Formen der indirekten Einflussnahme kombinierte, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, die eigenen Politikpositionen durchsetzen zu können.

5.5 Effektivität der Einflussnahme

Inwiefern der BUND auf Bundesebene dazu beigetragen hat, evidenz-basierte Politikpositionen in konkrete Politikergebnisse einfließen zu lassen, kann abschließend zu diesem Zeitpunkt nicht bewertet werden, da der Konsultations-Prozess zur Entwicklung der Spurenstoffstrategie des Bundes noch nicht abgeschlossen ist. Derzeit läuft eine Pilotphase, in der die beschlossenen Maßnahmenvorschläge erprobt werden sollen. Das zuletzt veröffentlichte Ergebnispapier zum Stakeholder-Dialog deutet jedoch darauf hin, dass zentrale Forderungen des BUND, wie konkrete regulative Maßnahmen und eine stärkere Herstellerverantwortung bisher nicht umgesetzt wurden (BMU/UBA 2019; Schaub und Braunbeck 2020).

Wenn auch bisher nicht in konkreten Politikergebnissen, lässt sich dennoch ein gewisser Einfluss des BUND im Rahmen des Stakeholder-Dialogs feststellen, insbesondere auf das Agenda-Setting. Nach Aussage des BUND erfuhr der Dialog eine neue Dynamik allein dadurch, dass ein Akteur involviert war, der kontroverse Argumente und neue Perspektiven vorbrachte: „Wenn es uns nicht gäbe, in diesem Dialog, dann wäre das eine außerordentlich langweilige Veranstaltung und würde zu eigentlich nichts Besonderem führen. Da würde weitergemacht wie bisher. Und es würden auch keine vierten Klärstufen gebaut, weil die Industrie das so auch nicht haben wollte und weil auch die Vertreter des Verbands kommunaler Unternehmen (VKU) gegen diesen Ausbau argumentiert haben“ (Interview 4). Festmachen lässt sich das auch an konkreten Beispielen: Die Debatte um Lösungsansätze drehte sich in der Vergangenheit primär um die Verbesserung der Abwasserreinigung. Die Rolle des Eintrags von Stoffen und eine Verantwortung der Hersteller blieben dabei eher außen vor. Zumindest im Rahmen des Stakeholder-Dialogs ist es auch auf die Teilnahme des BUND zurückzuführen, dass sich die Debatte nun stärker als zuvor um Minderungsmaßnahmen an der Quelle des Problems und eine Berücksichtigung der Hersteller der Produkte drehte und dieser Aspekt berücksichtigt wurde: „Die Bedeutung von Minderungsmaßnahmen an der Quelle, innerhalb der Anwendung und der Produktion, wurde immer wieder betont. Selbst in der Arbeitsgruppe nachgeschaltete Maßnahmen [innerhalb des Dialogs] haben wir einen Schritt vorgesehen, in dem immer geprüft werden muss: was muss getan werden, um den Stoff vor der Kläranlage zu minimieren? Das ist ein wichtiger Gedanke, der doch immer gesehen und beachtet wurde“ (Interview 4).

Ähnliches gilt für konkrete Maßnahmen, die die Herstellung und den Vertrieb bekanntermaßen umweltschädlicher Produkte betreffen. Dazu gehören das Verbot von Werbung sowie eine Wiedereinführung der Rezeptpflicht für umweltschädliche Medikamente: „Wir fordern zum Beispiel, dass Diclofenac wieder rezeptpflichtig gemacht wird, wie es früher mal gewesen ist. Denn erst, nachdem die Rezeptpflicht für Salben mit geringeren Konzentrationen freigegeben wurde, ist ein sprunghafter Anstieg [von Konzentrationen in Gewässern] entstanden. Im Verlauf des Spurenstoff-Dialogs haben wir auch mehrmals das Verbot von Werbung für erwiesenermaßen umweltschädliche Medikamente als eine der Maßnahmen zur Verminderung des Eintrags benannt. Das haben wir auf mehreren Foren so vorgebracht. Und dann springen die Industrievertreter im Dreieck“ (Interview 4).

Auch wenn sich die Teilnehmer des Dialogs auf solche Maßnahmen nicht einigen konnten, sind sie zumindest auf der Diskussionsagenda von Behörden und Ministerien angekommen und fordern die wirtschaftlichen Interessen heraus. Das BMU bestätigte dies: „Der Gedanke von BDEW [Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft] und BUND, die Verursacherhaftung stärker rechtlich zu verankern, halten wir für richtig und werden wir aufgreifen. Soweit haben sie einen Anstoß geliefert“ (Interview 8). Auch der Effekt der indirekten Einflussnahme wurde durch das BMU bestätigt: „Letztlich – steter Tropfen höhlt den Stein – bewegen die Umweltverbände natürlich schon die öffentliche Meinung und treiben die Verwaltung dadurch auch vor sich her“ (Interview 8).

Nicht nur auf Bundesebene, sondern auch auf Landes- und Kommunalebene versuchte der BUND, Einfluss auf relevante Entscheidungsträger zu nehmen. Dabei ging es primär um die Implementierung der vierten Klärstufe. In Nordrhein-Westfalen beispielsweise ist der BUND in Verbandsversammlungen der großen Wasserverbände Ruhrverband, Aggerverband und Emschergenossenschaft vertreten. Nach einer anfänglichen Skepsis gegenüber der vierten Klärstufe, versuchte der BUND verstärkt, über direkte Interessenvertretung innerhalb der Verbände derart Einfluss zu nehmen, dass die großen Verbände in ihrem Verbandsgebiet Kläranlagen mit der vierten Klärstufe ausrüsten: „Im Laufe der Jahre haben wir immer stärker dafür plädiert, dass die Abwasserreinigung ausgebaut wird. Im Aggerverband sind wir sogar ganz vehement diejenigen, die fordern, dass etwas unternommen wird“ (Interview 4). Tatsächlich war der BUND derjenige Akteur, der das Thema Arzneimittelrückstände in Gewässern auf die Agenda des Aggerverbands brachte und dessen Aktivitäten dazu führten, dass das Land Nordrhein-Westfalen die Durchführung von systematischen Untersuchungen an der Agger anordnete (Interview 4).

Am Beispiel der Agger in Nordrhein-Westfalen lässt sich auch die Effektivität des Zusammenspiels zwischen Fachexpertise, direkter und indirekter Interessenvertretung aufzeigen. In diesem Fall wählte der BUND tatsächlich zunächst eine Form der indirekten Interessenvertretung und entschied sich, öffentlichkeitswirksam eigene Wasserproben von Klärwasserabläufen in die Agger zu entnehmen und auf Antibiotikaresistenzen und Arzneimittelrückstände zu untersuchen. In Zusammenarbeit mit der Ruhr-Universität Bochum und einem zertifizierten Labor wurden 2018 und 2019 Proben am Agger-Zulauf der Kläranlage Engelskirchen-Ehreshoven genommen und sowohl sehr kritische multiresistente Keime (4MRGN-Coli-Bakterien) als auch Rückstände von 21 Arzneimitteln gefunden, unter anderem von Diclofenac. Als der Aggerverband nach einer ersten direkten Aufforderung des BUND, Maßnahmen zu ergreifen, diese zurückwies mit dem Hinweis, dass der Verband nicht zuständig sei, entschied sich der BUND mit den Befunden an die Öffentlichkeit zu gehen (Interview 4). Ein offener Brief wurde von der Presse aufgegriffen und so gelangten die Befunde an die Öffentlichkeit (BUND 29.04.2019; Kölner Stadt-Anzeiger 08.05.2019; Kölnische Rundschau 10.05.2019). Zwar wurde die Forderung des BUND, die erste Einzelprobe durch systematische Proben zu ergänzen, vom Aggerverband öffentlich weiter zurückgewiesen. Jedoch sagte der Verband im direkten Austausch zu, die Ergebnisse sehr ernst zu nehmen und gemeinsam mit dem BUND an das Land Nordrhein-Westfalen heranzutreten, mit der Bitte, dass das Land eigene Untersuchungen veranlasse (Interview 4). Dabei muss angemerkt werden, dass es für einen großen Wasserverband wie den Aggerverband ein vergleichsweises großes finanzielles Risiko darstellt, große Investitionen in Kläranlagen zu tätigen, ohne dass diese durch eine gesetzliche Grundlage abgesichert sind. Insgesamt ist es dem BUND jedoch gelungen, die Spurenstoff-Problematik auf die Agenda zu setzen und das Land Nordrhein-Westfalen dazu zu bewegen, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen, die dazu führen können, dass künftig Kläranlagen an der Agger mit der vierten Klärstufe ausgestattet werden.

Das Hessische Ried stellt ein weiteres Beispiel für eine erfolgreiche Einflussnahme des BUND dar. Im Hessischen Ried besteht die besondere Problematik, dass Abwasser aufgrund sandiger Böden besonders schnell in das Grundwasser und in das Rohwasser von Trinkwassergewinnungsanlagen gelangt. Damit ist eine unmittelbare Gefährdung von Trinkwasserressourcen gegeben (HMUKLV 2018). Der hessisches Landesverband des BUND hat daraufhin eine groß angelegte, wissenschaftlich fundierte Öffentlichkeitskampagne initiiert (BUND 22.04.2016). Als Resultat griff die hessische Landesregierung das Thema auf, veranlasste eigene Untersuchungen und entwickelte letzten Endes eine eigene Spurenstoffstrategie (HMUKLV 2018). Dabei sollen auch einzelne Kläranlagen mit einer vierten Klärstufe ausgestattet werden. Mit der Kläranlage in Mörfelden-Walldorf gibt es inzwischen den vierten Bescheid für eine finanzielle Förderung des Ausbaus durch das Land Hessen. Zudem soll es zukünftig ein ähnliches Dialogforum in Hessen geben wie den Spurenstoff-Dialog auf Bundesebene. An diesem wird dann auch wieder der BUND vertreten sein (Interview 3).

Der geplante Ausbau einer vierten Klärstufe in Reutlingen ist ein weiteres Beispiel. Zwar liegt hier eine Entscheidung noch nicht vor, doch gab es erste Bestrebungen der Stadt für einen Ausbau. Dabei unternahm der BUND verschiedene Versuche, um Einfluss auf die relevanten Entscheidungsträger auszuüben. Einerseits stand der BUND-Kreisverband Reutlingen in persönlichem Kontakt mit Gemeinderatsmitgliedern und vertrat so seine Interessen direkt (Interview 5) gegenüber dem Gemeinderat als die politische Institution, die letztendlich über einen Ausbau entscheidet (Interview 6). Andererseits vertrat der BUND-Kreisverband seine Interessen auch indirekt. Ein Beispiel ist die Organisation eines wissenschaftlichen Vortrags mit Professorin Triebskorn zum Thema Spurenstoffe in Gewässern im März 2019, welcher auch – basierend auf wissenschaftlichen Befunden – dazu diente, Aufmerksamkeit für eine Problematik zu erzeugen (Interview 5). Zudem verfasste der BUND-Regionalverband Neckar-Alb einen Leserbrief, der zu einem öffentlichen Schlagabtausch mit der Stadtentwässerung Reutlingen über die Einführung einer vierten Klärstufe in Reutlingen in der Lokalpresse führte (Reutlinger General-Anzeiger 08.09.2018, 22.09.2018). Letztendlich lässt sich jedoch nicht eindeutig ausmachen, inwiefern die Planungen eines Ausbaus zur vierten Klärstufe tatsächlich auf Aktivitäten des BUND zurückzuführen sind.

Es lässt sich festhalten, dass der BUND auch auf kommunaler Ebene kooperative und konfliktive Strategien der Einflussnahme kombiniert, um auf die Implementation von Maßnahmen zur Reduzierung von Spurenstoffen in Gewässern Einfluss zu nehmen. Anhand der Beispiele an der Agger und im Hessischen Ried zeigt sich recht eindeutig, dass der BUND mit diesem Vorgehen erfolgreich dazu beitragen kann, dass es zu evidenz-basierten Politikergebnissen kommt.

Inwiefern die empirischen Befunde die fünfte theoretische Erwartung bestätigen, lässt sich abschließend nicht eindeutig bewerten. Zum einen spiegeln die Ergebnisse des Stakeholder-Dialogs zur Spurenstoffstrategie des Bundes die Politikforderungen des BUND in weiten Teilen nicht wider. Hier konnte sich der Umweltverband bisher nicht so stark mit seinen Positionen durchsetzen. Der Prozess ist allerdings noch nicht abgeschlossen und befindet sich derzeit in einer Pilotphase. Der BUND hat bereits angekündigt, verstärkt die Öffentlichkeit zu mobilisieren, sollte diese Pilotphase zu keinen entscheidenden Veränderungen führen. Hier ist demnach das letzte Wort noch nicht gesprochen. Die Interviews deuten zudem darauf hin, dass sich der Einfluss erst auf lange Sicht bemerkbar machen wird. Eindeutig ist, dass der BUND dazu beigetragen hat, dass striktere, evidenz-basierte Lösungsvorschläge Eingang auf der Agenda von Behörden und Ministerien auf Bundesebene gefunden haben. Auf der kommunalen Ebene gibt es mit der Agger und dem Hessischen Ried zwei Beispiele, die sehr klar darauf hindeuten, dass der BUND dazu beigetragen hat, dass es zu evidenz-basierten Politikergebnissen kam.

6 Fazit

Dieser Beitrag ging der Frage nach, inwiefern Umweltgruppen als Knowledge Broker zwischen Wissenschaft und Politik zu einer evidenz-basierten Politikgestaltung beitragen. Anhand von Experten-Interviews bestätigt diese Abhandlung, dass der BUND zumindest bei der Regulierung des Eintrags von Spurenstoffen in Gewässer als Knowledge Broker auftritt und dabei aktiv dazu beiträgt, dass wissenschaftliche Erkenntnisse in den Politikgestaltungsprozess einfließen und berücksichtigt werden. Der hier aufgezeigte Zusammenhang zwischen der Komplexität eines Politikproblems und dem wissensbasierten Agieren des BUND steht im Kontrast zu einer in der Literatur häufig vertretenen Annahme, dass Komplexität vorwiegend mit symbolischer Gesetzgebung einhergeht (Newig 2007). Demnach wäre es für zukünftige Forschung interessant zu untersuchen, inwiefern es Unterschiede zwischen verschiedenen Akteurstypen gibt, wie sie auf Komplexität reagieren und welche weiteren Faktoren (wie politischer Druck oder institutionelle Rahmenbedingungen) bestehen, die den Einfluss wissensbasierten Agierens auf wissenschaftsbasierte Politikergebnisse begünstigen.

In seinem Versuch, Einfluss auf den Politikprozess zu nehmen, geht der BUND zudem strategisch vor und kombiniert dazu gezielt Formen der direkten und der indirekten Interessenvertretung. Der Dialog als kooperatives Element wird demnach in der Regel gezielt durch konfliktive Elemente ergänzt, da der BUND nur so seinen Interessen im Dialog Nachdruck verleihen kann. Eine entscheidende Voraussetzung für das Gelingen dieser Strategie ist das Vorhandensein von Fachwissen. Das gilt besonders bei komplexen Themen, wie dem Eintrag von Spurenstoffen in Gewässer, bei dem politische Entscheidungsträger besonders auf externe Expertise angewiesen sind und diese dementsprechend bereitwillig in Anspruch nehmen.

Die im Rahmen dieser Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse decken sich weitgehend mit der bestehenden Literatur zum strategischen Verhalten von NROs. So konnte etwa bereits Junk (2016) zeigen, dass NROs besonders bei komplexen Themen auf wissenschaftliche Befunde zurückgreifen. Und wie bereits Eden et al. (2006) darlegen konnten, verschafft diese Strategie NROs eine entsprechende Reputation und dadurch einen leichteren und stabileren Zugang zu politischen Entscheidungsträgern.

Zudem korrespondieren die Befunde mit bestehender Literatur, die aufzeigt, dass NROs ihre Interessen sowohl direkt als auch indirekt vertreten (De Bruycker und Beyers 2019; Dür und Mateo 2013; Berkhout 2013; Schiffers und Körner 2019). Schaub und Metz (2020) zeigen passend dazu, dass nicht nur der BUND, sondern auch andere Umweltgruppen direkt und indirekt versucht haben, durch ihre Teilnahme an einer Stakeholder-Konsultation zur Überarbeitung der Oberflächengewässerverordnung und mittels Partizipation an der öffentlichen Debatte, Einfluss auf die Politikgestaltung zu Spurenstoffen in Deutschland zu nehmen.

Des Weiteren stützen die Ergebnisse dieses Beitrags die bisher seltener vertretene These, dass NROs beide Formen der Interessenvertretung aus strategischen Gründen kombinieren (Junk 2016). Entscheidend scheint zu sein, dass NROs die richtige Balance zwischen beiden Strategien finden, damit sich diese nicht gegenseitig konterkarieren. Eine zu stark auf Konflikt ausgerichtete Vorgehensweise würde die Möglichkeiten, zu einem späteren Zeitpunkt kooperative Strategien zu verfolgen, beschränken. Das zeigt sich beispielsweise darin, dass das BMU inzwischen von vorneherein Kooperationen mit bestimmten Umweltorganisationen ausschließt, die in der Vergangenheit mit dem Einlegen von Rechtsmitteln den Konflikt in der Auseinandersetzung bewusst gesucht haben. Andererseits könnte ein zu kooperatives Vorgehen eine konfliktreichere Auseinandersetzung zu einem späteren Zeitpunkt verhindern, was ebenso wenig im Interesse von Umweltgruppen sein kann, die letzten Endes ihr Handeln auch danach ausrichten, dass sie politische Entscheidungen beeinflussen können.

Trotz der gewonnenen Erkenntnisse ist die Generalisierbarkeit der Befunde dieses Beitrags durch die Methodenwahl und die Datengrundlage begrenzt. Zuvorderst ist anzuführen, dass es sich um eine empirische Erkundung einer eng begrenzten Problematik handelt. Dieser analytische Zugriff bietet den Vorteil, dass detaillierte Erkenntnisse über Zusammenhänge zwischen komplexen Problemen, dem Auftreten von Umweltgruppen als Knowledge Broker und wissenschaftsbasierter Politik gewonnen werden konnten. Jedoch lässt der fehlende Vergleich keine Aussage über die Robustheit oder Generalisierbarkeit der beobachteten Zusammenhänge zu. Eine auf den hier berichteten Erkenntnissen aufbauende Studie könnte weitere, vergleichbare Politikentscheidungen (so etwa zu dem Herbizid Glyphosat) hinzuziehen und auf diese Weise zu generalisierbareren Aussagen kommen, inwiefern Umweltgruppen als Knowledge Broker Einfluss auf den Politikgestaltungsprozess nehmen. Des Weiteren beziehen sich die Ergebnisse sehr stark auf eine einzelne Umweltorganisation, den BUND. Es ist davon auszugehen, dass verschiedene Arten von Umwelt-NROs Unterschiede in den von ihnen eingesetzten Beeinflussungsstrategen aufweisen (Dür und Mateo 2013; Schiffers und Körner 2019; Tosun und Schaub 2017). Ein Interview mit dem BMU hat aufgezeigt, dass es durchaus Unterschiede zwischen den Umweltverbänden und ihren Strategien gibt. Während der BUND stärker auf kooperative Einflussnahme setzt, fokussieren andere Umweltverbände mit der Verbandsklage konfliktive Strategien. Gründe könnten in unterschiedlichen Organisations- und Mitgliedschaftsstrukturen, Finanzierungsmodellen oder Phasen der Sozialisierung liegen (Schiffers und Körner 2019). Greenpeace Deutschland beispielsweise hatte eine Teilnahme am Stakeholder-Dialog abgelehnt – laut BMU – mit der Begründung, dass sie nicht für Ergebnisse des politischen Prozesses mitverantwortlich gemacht werden wolle (Interview 8). Offenbar sah Greenpeace ein mögliches kooperatives Verhalten hier als eine Gefahr für ihre Reputation bei Mitgliedern und damit für das Erreichen von politischen Zielen, die für sie wichtiger sind.

Zudem gilt es einschränkend anzumerken, dass Umweltorganisationen in Deutschland einen Sonderfall darstellen können, da sie einen vergleichsweise hohen Stellenwert und dadurch auch einen leichteren Zugang zur Politik haben (Roose 2009). Des Weiteren verfügen Umweltorganisationen mit dem Verbandsklagerecht über eine Machtressource, die ihnen nicht nur eine zusätzliche Möglichkeit der Konfrontation bietet, sondern auch aufgrund eines gewissen Drohpotentials den Zugang zu Behörden und Entscheidungsträgern erleichtern sollte (Döring und Töller 2018). Daher wäre es sicher gewinnbringend, wenn zukünftige Arbeiten die Untersuchung über Deutschland hinaus erweitern könnten. Hierbei könnte beispielsweise untersucht werden, inwiefern der institutionelle Kontext einen Einfluss auf das Verhalten von Umweltgruppen hat.