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Europäische Wirtschafts- und Währungsunion: Lernen aus der Krise

European economic and monetary union: learning from the crisis

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Zusammenfassung

In Reaktion auf die im Jahre 2009 beginnende Krise der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion sind zahlreiche ökonomische Lösungsvorschläge entwickelt und diskutiert worden. Während aus ökonomischer Perspektive die Frage fokussiert wird, inwiefern die Instrumente problemadäquat sind, hängt ihre Umsetzbarkeit im politischen Prozess von der Kompatibilität mit politischen Rahmenbedingungen ab. Diese wird in diesem Beitrag untersucht: Zunächst wird ein Status-quo der politischen Leitplanken herausgearbeitet, die anschließend als Analysekriterien dienen. Darauf aufbauend werden die bereits eingeführten und in der Diskussion befindlichen ökonomischen Antworten auf die Krise hinsichtlich der Frage betrachtet, inwiefern sie mit den politischen Bedingungen kompatibel sind.

Abstract

Since the crisis of the European Economic and Monetary Union, numerous economic instruments have been considered for its solution in the public and political debate. While the economic approach aims at finding solutions to the underlying structural problems of the European Union framework respectively at dealing with the economic consequences of the crisis, the potential capacity of the reform proposals depends on their chances of being implemented in the political process. This article analyses the economic instruments in the light of so far observed conditions of political feasibility. After a description and justification of the selected conditions, the so far implemented and currently discussed instruments are considered under the criterion of political feasibility.

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Notes

  1. Gleichwohl leistet der Beitrag keine polit-ökonomische Analyse der politischen Reformbedingungen, im Sinne einer systematischen akteurszentrierten Untersuchung der Bedingungen politischer Entscheidungen (vgl. hierzu bspw. O’Keeffe und Terzi (2015), die unterschiedliche politische Antworten auf Krisen im Finanzsektor in Abhängigkeit u. a. von der Zahl der Veto-Player und dem politischen System erklären und empirisch untersuchen). Dies ist nicht der Anspruch und der Fokus dieses Beitrages: Wir wollen schließlich die diskutierten Reformoptionen genauer hinsichtlich ihrer politischen Umsetzbarkeit betrachten. Die herausgestellten Kriterien bilden die Basis, auf der im zweiten Schritt die bisherigen bzw. in der Diskussion befindlichen Reformschritte systematisch untersucht werden können. Für eine Abschätzung zukünftiger institutioneller Entwicklungen der Wirtschafts- und Währungsunion ist die Berücksichtigung des Zusammenspiels politischer und ökonomischer Anforderungen unabdingbar. Zugleich darf dies auch als Anstoß verstanden werden, die Rahmenbedingungen genauer zu untersuchen und zu hinterfragen.

  2. Als ökonomisches Prinzip kann das Subsidiaritätsprinzip einer grundsätzlichen Zuordnung von Kompetenzen sowie der Analyse konkreter Maßnahmen dienen. Aus ökonomischer Perspektive ist der Vorteil einer Delegation von Kompetenzen an eine übergeordnete Ebene nachzuweisen. Die Beweislast liegt bei der höheren Instanz, welche entweder eine bessere oder eine kostengünstigere Zielerreichung gewährleisten muss (Wissenschaftlicher Beirat Bundesministerium für Wirtschaft 1994). Demgegenüber hängt die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips in der europäischen Politik nicht nur von (naturgemäß divergierenden) Bewertungen über die Vorteilhaftigkeit und Kosten der Zentralisierung ab, sondern kann auch gänzlich anderen Faktoren zugrunde liegen, die dem politischen Prozess und den Entscheidungen des EuGH geschuldet sein können. So warnte der wissenschaftliche Beirat des Bundesministeriums für Wirtschaft 1994: „Als Rechtsnorm wird das Subsidiaritätsprinzip nur begrenzte Wirkungskraft entfalten können. […] Wichtiger noch ist die Einbettung des Prinzips in den Prozess politischer Entscheidungsfindung mit all ihren Eigengesetzlichkeiten, insbesondere der Tendenz, Entscheidungen vielfach nur im Wege von Paketlösungen […] erreichen zu können. Von einer Rechtskontrolle durch den Europäischen Gerichtshof ist in diesem Zusammenhang wenig erwarten.“ (S. 23).

  3. Dies bezieht sich aber nur auf den Bereich geteilter Kompetenzen, im Bereich ausschließlicher Kompetenzen kann nur die EU tätig werden (Scharf 2009, S. 11; Kochskämper 2013).

  4. Außerdem wird der Unions-Ebene noch Kompetenz für Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen in gewissen Bereichen (Art. 6 AEUV) zugewiesen. Hier liegt aber die primäre Regelungskompetenz bei den Mitgliedsstaaten und sie sind rechtlich besonders geschützt vor einem Zugriff des Unionsrechts (Scharf 2009, S. 18).

  5. Ausgeschlossen ist damit natürlich keineswegs ein Einfluss von EU-Regeln auf die nationalstaatliche Wirtschaftspolitik, bspw. über die Regulierung des Binnenmarktes Europäischen Union.

  6. Demgegenüber unterliegt der Abbau der Marktbeschränkungen („negative Integration“) geringeren institutionellen Anforderungen an politischer Einigkeit: Er kann von der EU-Kommission und dem EuGH mit Verweis auf die Verträge erfolgen und bedarf formal gerade nicht jener Einstimmigkeit, welche für die die Etablierung wirtschafts- bzw. sozialpolitischer Institutionen auf EU-Ebene („positive Integration“) notwendig ist (Scharpf 2010, S. 50 f.).

  7. Eine differenzierte Analyse der unterschiedlichen „nicht verhandelbaren“ Konflikte (ideologischer, ökonomischer und institutioneller Natur) erfolgt in Scharpf 2008, S. 74 ff.

  8. Bei unterschiedlich hoher Wahrscheinlichkeit, für die Ausgaben der anderen Staaten einstehen zu müssen, führt eine gegenseitige Haftung ex-ante zu einem Erwartungswert an Transfers, also zu einer Beteiligung von Staaten mit besserer Bonität an den Ausgaben der Staaten mit niedriger Bonität.

  9. European Stability Mechanism 2014.

  10. Im Jahre 2013 betrug das Bruttoinlandsprodukt im Euro-Raum 9,6 Billionen € (vgl. Statista 2015).

  11. Im alten Finanzrahmen wurden rund 0,39 % des Bruttonationalseinkommens der EU für die regionale Förderung veranschlagt (vgl. Bundesfinanzministerium 2012).

  12. Vgl. Europäische Kommission (2014), S. 9.

  13. Der Umfang des EU-Budgets beträgt rund 1 % des europäischen Bruttonationaleinkommens (vgl. Europäische Kommission 2014, S. 8).

  14. Es bestehen auch Ausnahmen, wie bspw. der Großbritannien gewährte Rabatt für die Einzahlungen in den EU-Haushalt.

  15. Überblick über verschiedene Versionen der „differenzierten Integration“ und Beispiele in Schäfer (2007).

  16. Dies schließt natürlich nicht aus, dass ihr Zustandekommen von länderspezifischen Partikularinteressen geprägt und die Zustimmung durch Kompensationszahlungen an potenzielle Veto-Player zustande gekommen sein kann (Schäfer 2007, S. 495, 498).

  17. England und Schweden haben dieses Angebot abgelehnt, (SVR 2013, Ziffer 293).

  18. Diese „Asymmetrie“ zwischen negativer und positiver Integration (Scharpf 2010; Schmidt 2008) ist institutionell angelegt, weil der EuGH und die EU-Kommission die Durchsetzung der EU-Verträge kontrollieren und die Binnenmarkt-Integration vorantreiben können. Demgegenüber ist, wie oben gezeigt, zur Etablierung von Regulierungen im Bereich der Sozial- und Wirtschaftspolitik eine Einstimmigkeit im Rat notwendig, welche angesichts unterschiedlicher Interessen schwerer zu generieren ist.

  19. Ein Grundsatzurteil stellte die EuGH Rechtsprechung in der Sache Cassis-de-Dijon dar (Höpner 2010).

  20. Dieser Artikel begründet bspw. auch die Diskussion über den Gesetzentwurf der Infrastrukturabgabe in Deutschland für aus- und inländische Autofahrer, die mit der Senkung der deutschen, also nur inländischen Kfz-Steuer verbunden ist. Ausführlich und kritisch zu dem Vorwurf einer erst aus der Verbindung unterschiedlicher Gesetze erfolgenden faktischen Ausländerdiskriminierung: Jaenichen (2015).

  21. Auch in privaten Bereichen erhielt dieses Prinzip Einzug: So verbietet das „Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz“ die Diskriminierung im Arbeitsverhältnis. Des Weiteren hat der EuGH in seinem Urteil zu den „Unisex-Tarifen“ die Berücksichtigung des Geschlechts bei der Prämienfestlegung als Diskriminierung betrachtet und den privaten Versicherern untersagt. Es wurde begründet mit dem Argument, dass ansonsten eine nicht sachbezogene Beachtung von Personenmerkmalen stattfände (Gerken und Sohn 2011; Arentz 2013). Tatsächlich kann aber der Unterschied der Geschlechter versicherungsmathematische Unterschiede, bspw. aufgrund unterschiedlicher Lebensdauer bedingen (Arentz 2013). Deren Bewertung als „Diskriminierung“ entspricht der normativen Setzung, dass gewisse Unterschiede nicht relevant sein sollen.

  22. Keineswegs wären damit schon gänzlich alle Konflikte vermieden in der politischen Konsensfindung. Denn auch eine formal einheitliche Regel, welche nicht auf die nationalstaatlichen Unterschiede Bezug nimmt, kann faktisch für die unterschiedlichen Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich hohe Belastungen induzieren und je nach Rahmenbedingung unterschiedlich attraktiv sein.

  23. Auch die aktuellen Verhandlungen zu einer Verlängerung des Kreditprogramms für Griechenland zeigen, dass die europäischen Staaten bereit sind, für den Erhalt einer gemeinsamen Europäischen Währung weitgehende Kompromisse einzugehen.

  24. Auch weiterhin ist eine Verhinderung der Sanktionen durch eine Minderheit möglich (SVR 2012, Ziffer 208). Denn die Eröffnung des Verfahrens muss weiterhin mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden.

  25. Als eine langfristige institutionelle Ergänzung des Krisenmechanismus wird auch die präventiv wirkende, weil die nationale Haushaltspolitik disziplinierende Insolvenzordnung diskutiert (Fuest 2014; SVR 2011, Ziffern 245 ff. bzw. SVR 2012, Ziffern 181 ff.). Allerdings kann insbesondere unter der Bedingung der bislang bestehenden hohen Altschuldenständen der Mitgliedsländer, welche wie im Falle Spaniens auch das Ergebnis der unzureichend stabilisierten Finanzmärkte sind, die Nichtbeistandsklausel nicht glaubwürdig erhalten werden. Sinnvoller erscheint dann die regelgebundene gemeinschaftliche Gewährleistung von Krediten im Krisenfall (SVR 2013, Ziffer 273).

  26. In den USA werden regionale Schwankungen in der Wirtschaftsleistung wesentlich stärker aufgefangen als in Europa (Becker und Hoffmann 2006; Hoffmann und Sørensen <link rid="bib34">2012</link > sowie die dort zitierten Untersuchungen). Dabei wird ein vergleichsweise geringer Teil des makroökonomischen Risikos durch fiskalische Transfers aufgefangen (20 %), der Rest durch Kapitalmarktintegration (40 %) und Kreditaufnahme des jeweiligen Bundesstaats (Hoffmann und Sørensen 2012).

  27. Hinsichtlich der tatsächlichen Stabilisierungseffekte derartiger fiskalischer Mechanismen besteht Forschungsbedarf (Evers 2012; Enders et al. 2013; Evers 2013).

  28. Für einen Überblick über verschiedene Modelle vgl. Rieth (2014); Vetter (2014).

  29. Diese Form der zyklischen Schockversicherung, wurde von Enderlein et al. (2013) in die Diskussion eingebracht.

  30. Gros (2014) schlägt einen europäischen Rückversicherungsfonds zur Unterstützung der mitgliedstaatlichen Arbeitslosenversicherungssysteme vor.

  31. Damit kann auch die von Dullien intendierte Vermeidung einer Finanzierung der Langzeitarbeitslosigkeit, welche er als Indikator struktureller Arbeitslosigkeit erachtet, nicht systematisch erfolgen. Wenn eine europäische Arbeitslosenversicherung immer bei Eintritt der Arbeitslosigkeit die ersten 12 Monate der Arbeitslosigkeit finanziert, so kann sie damit auch den Beginn einer Langzeitarbeitslosigkeit versichern.

  32. Dolls et al. (2014) kommen in ihrer Studie zu dem Ergebnis, dass eine Versicherung gegen die Verschlechterung der Arbeitslosigkeit kein Land permanent in eine Netto-Zahler versetzt.

  33. Eine Alternative zu europäischen Stabilisierungsmechanismen könnte möglicherweise jenseits einer Europäischen Institution liegen und in der Herausgabe von BIP-indexierten Bonds bestehen, die jüngst wieder aufgegriffen wurden (Brooke et al. 2013; Fratzscher et al. 2014). Vergleichbare Papiere wurden bei der Schuldenrestrukturierung in Griechenland herausgegeben, aber nur in geringem Umfang (Zettelmeyer et al. 2013).

  34. Dies muss dennoch nicht automatisch im Interesse der politischen Entscheidungsträger liegen. Aus politökonomischer Perspektive kann eine Absicherung von exogenen Schocks unattraktiv sein: Die Kosten in Form des geringeren Haushaltsspielraums durch die Zahlung von Versicherungsbeiträgen fallen unmittelbar an, während die Vorteile in Form größerer Unabhängigkeit gegenüber exogenen wirtschaftlichen Veränderungen eher nachfolgenden Regierungen zuteil werden (Chamon und Mauro 2005, S. 10).

  35. http://www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/maerkte,did=895512.html. abgerufen am 29.Mai 2015.

  36. Für eine Übersicht über die unterschiedlichen Instrumente, welche alle mit einer verstärkten wirtschaftspolitischen Koordinierung auf europäischer Ebene verbunden sind, vgl. SVR 2013, Tabelle 21.

  37. Zugleich würde mit der gezielten Förderung wirtschaftspolitischer Reformen in den Mitgliedsstaaten die Mitverantwortung der europäischen Ebene an den wirtschaftlichen Entwicklungen der Länder steigen (Hohmann und Beil 2013). Im Falle ungünstiger Entwicklungen könnte daraus eine verstärkte Forderung nach weiteren Hilfeleistungen für wirtschaftspolitische Maßnahmen resultieren, was die Selbstverständlichkeit der wirtschaftspolitischen Kompetenz auf EU-Ebene verstärken würde.

  38. Nach diesem Kriterium der Gleichbehandlung wären die möglichen „Mitnahmeeffekte“ des Instruments (Hohmann und Beil 2013; SVR 2013, Ziffer 351) nicht zu vermeiden, sondern im Gegenteil gerade notwendig. Denn der Anspruch einer Gleichbehandlung müsste die gleichermaßen allen Mitgliedsländern im Fall der durchgeführten Reformen zustehenden Belohnung implizieren. Die Differenzierung zwischen „Mitnahmeeffekten“ auf der einen Seite und jenen erst durch die Transfers induzierten Reformen auf der anderen Seite führt demgegenüber dazu, dass Mitgliedsstaaten für eine unter Umständen sehr ähnliche Reform (bzw. Flexibilisierung des Arbeitsmarktes) ungleich belohnt werden, nämlich in Abhängigkeit von der ursprünglichen Reformbereitschaft.

  39. Im Gegensatz zu den länderspezifisch ausgestalteten Vertragspartnerschaften entspricht die gegenwärtig in der EU-Abstimmung befindliche Investitionsoffensive eher den hier herausgearbeiteten Kriterien einer europäischen Reformpolitik. Grundlage dieser lediglich temporären Maßnahme bildet die Annahme einer gegenwärtigen „Investitionslücke“ in Europa (Kiesow und van Roosebeke 2014). Ein Europäischer Investitionsfonds für strategisches Investment wird über Einzahlungen aus dem EU-Budget in Höhe von 8 Mrd. €, weiteren 8 Mrd. € an Garantien des EU-Haushaltes, sowie durch einen Beitrag der Europäischen Investitionsbank (5 Mrd. €) finanziert (Kiesow und van Roosebeke 2014, S. 12). Ziel ist es, über diese Finanzierungsgrundlage weitere Investitionen zu mobilisieren und somit eine Hebelwirkung bis zum Betrag von 315 Mrd. € zu erzielen (Europäische Kommission 2015, S. 20). Diese soll unter anderem auch durch ausdrücklich erwünschte, jedoch nur freiwillige Einzahlungen seitens der Mitgliedsstaaten ermöglicht werden. Es ist damit zu rechnen, dass die noch ausstehende Zustimmung seitens des Europäischen Parlamentes in der Abstimmung am 24. Juni erfolgt (Europäisches Parlament 2015).Diese Investitionsstrategie entspricht den hier aufgezeigten Kriterien politischer Machbarkeit, lässt sich also als Ergebnis des verfügbaren politischen Spielraums im realwirtschaftlichen Bereich in der EU-Politik begreifen: Erstens ist der Umfang des eingezahlten Kapitals bzw. die ausgesprochenen Garantien des EU-Budgets begrenzt. Daher ist auch das Risiko der Staaten, Transfers leisten zu müssen, entsprechend begrenzt. Die Förderkriterien sind deutlich allgemeiner formuliert als die länderspezifisch ausgerichteten Ziele der Vertragspartnerschaften: Sie beziehen sich nur auf allgemeine Wirtschaftsbereiche, sind aber nicht an länderspezifische Voraussetzungen gebunden (Europäische Kommission 2015, S. 10; Kiesow und van Roosebeke 2014, S. 14). Damit entspricht diese Strategie dem betrachteten Kriterium der Gleichbehandlung. Dies kann das politische Konfliktpotenzial reduzieren, weil theoretisch die Chance auf Mittel aus dem Fonds länderunabhängig sein könnte.Diese mögliche Gleichbehandlung der Mitgliedsstaaten schließt jedoch anderes Konfliktpotenzial nicht aus, ebenso wenig ökonomisch begründete Kritik an der Investitionsoffensive: Mit der Bildung des Europäischen Investitionsfonds für strategische Investitionen geht eine Reduktion der verfügbaren Mittel für das europäische Forschungsförderungsprojekt „Horizon 2020“ einher (Europäische Kommission 2015, S. 15–16). Aus ökonomischer Sicht darf bezweifelt werden, dass der Abzug von Mitteln aus der Grundlagenforschung einer Investitionsstrategie angemessen ist.

  40. Länder im Euro-Raum nehmen automatisch teil, andere Mitgliedsländer können sich freiwillig anschließen.

  41. Regeln für die Bankenabwicklung im gesamten EU-Raum sind in der Richtlinie „Bank Recovery and Resolution Directive“ (BRRD) festgelegt. Diese sehen eine Harmonisierung der Abwicklungsregeln bei gleichzeitig nationalstaatlicher Zuständigkeit vor (Bundesbank 2014a). Ein großer Teil der SRM-Verordnung fußt auf der BRRD-Richtlinie (Bundesbank 2014a; SVR 2014, Ziffer 306).

  42. Bei der Ausnutzung der regulär vorgesehenen Spielräume der Gläubigerhaftung besteht für die Aufsicht ein gewisser Ermessensspielraum (SVR 2014, Ziffer 338, Kasten 18). Insbesondere bleibt der Aufsicht die Option, in Abhängigkeit von der Einschätzung der Systemstabilität im Fall der Gläubigerhaftung gewisse Verbindlichkeiten nicht in die Haftung einzubeziehen (SVR 2014, S. 209, Kasten 18). Das Potenzial der Gläubigerbeteiligung für die Gewährleistung der Finanzierung der laufenden Geschäfte ist umso geringer, je eher diese wiederum aus Sorge vor den dadurch ausgelösten Ansteckungseffekten begrenzt wird (Hellwig 2014, S. 34).

  43. Für den Wettbewerb der Banken im Euro-Raum ist die implizite Abhängigkeit möglicher staatlicher Bail-Outs von der fiskalischen Kapazität des Landes problematisch, weil die Höhe der implizierten Garantie durch den Staat die Refinanzierungskosten der Banken und damit deren Wettbewerbsposition beeinflusst (SVR 2014a, Ziffer 303).

  44. Die im Jahre 2014 erfolgenden Stresstests zielten auf die Erfassung der Altlasten, die unter nationaler Aufsicht entstanden sind. Diese sollen auch in nationaler Verantwortung bereinigt werden (Bundesbank 2014a, S. 57).

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  1. Institut für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln, Köln, Deutschland

    Ines Läufer & Achim Wambach

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  1. Ines Läufer
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  2. Achim Wambach
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Die Autoren danken Steffen J. Roth und Adrian Amelung für wertvolle Diskussionen, kritische Anmerkungen und hilfreiche Anregungen.

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Läufer, I., Wambach, A. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion: Lernen aus der Krise. List Forum 41, 95–125 (2016). https://doi.org/10.1007/s41025-015-0015-1

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