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Inwieweit hat die Fiskalpolitik die Wirtschaftskrise in den GIPS-Staaten verursacht, verschärft oder mitbewältigt? – Eine Analyse aus keynesianischer Sicht

Did Fiscal Policy Cause, Aggravate, or Alleviate the Economic Crisis in the GIPS States? – An Analysis from a Keynesian Point of View

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Zusammenfassung

Der Beitrag analysiert aus keynesianischer Sicht die Nachfrageentwicklung in den GIPS-Staaten zwischen 1999 und 2013. Denn die Fiskalpolitik in der Wirtschaftskrise kann nicht beurteilt werden, ohne die Vorgeschichte zu kennen: Zwischen dem Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion und 2007 war das Bruttoinlandsprodukt in Irland, Griechenland und Spanien um durchschnittlich 5,5 %, 4 % bzw. 3,5 % pro Jahr gewachsen, jeweils ausgelöst durch einen Immobilienboom und eine zusätzliche kreditfinanzierte Konsumnachfrage. Entsprechend wurde der Abschwung durch nachlassende Wohnbauinvestitionen eingeleitet und nicht durch die Fiskalpolitik verursacht. Die Staatsausgaben wurden im Gegenteil in den ersten zwei bzw. drei Jahren des Abschwungs in allen vier GIPS-Staaten noch stark ausgeweitet; damit trug die Fiskalpolitik zur Bewältigung der Wirtschaftskrise bei. Erst anschließend zwangen die hohen Kosten der Bankenrettung die irische und die spanische Regierung zu rigorosen Sparmaßnahmen und damit zu einer prozyklischen Fiskalpolitik. Im Unterschied dazu war in Griechenland und Portugal die Notwendigkeit einer Sparpolitik primär auf das Verhalten des Staates selbst zurückzuführen: Durch die „ausufernde“ Ausweitung der Staatstätigkeit während der Wachstumsphase und zu Beginn der Wirtschaftskrise war ein enormer Konsolidierungsbedarf entstanden; gleichzeitig kam es zu einer hohen und vor allem schnell steigenden Staatsverschuldung, die zu finanzieren private Kreditgeber schließlich nicht mehr bereit waren.

Abstract

The paper analyzes the development of demand in the GIPS states between 1999 and 2013 from a Keynesian point of view. The fiscal policy during the economic crisis cannot be evaluated without looking at the background: Between the beginning of the Economic and Monetary Union and 2007, the GDP in Ireland, Greece and Spain rose by 5.5%, 4% and 3.5% per year, respectively, in all of these cases caused by a property boom and additional credit-financed consumer demand. Accordingly, the downturn was triggered by a decline in housing investment, and not caused by fiscal policy. On the contrary, public expenditure increased enormously in all four GIPS countries; thus fiscal policy helped to overcome the crisis. It was only later that the high costs of bank rescue packages forced the Irish and Spanish governments to implement rigorous debt-cutting measures, and hence a pro-cyclical fiscal policy. In contrast to this, the necessity of austerity measures in Greece and Portugal was primarily the result of the behavior of the governments themselves. The “excessive” expansion of government activity during the growth phase and at the beginning of the economic crisis led to an enormous need of economizing. At the same time, it caused a high and fast-growing fiscal debt, which at last private creditors were not willing to finance any longer.

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Abb. 1
Abb. 2
Abb. 3
Abb. 4
Abb. 5
Abb. 6
Abb. 7

Notes

  1. Zu den GIPS-Staaten zählen Griechenland, Irland, Spanien und Portugal.

  2. Nach Stiglitz (2015) hat die Austeritätspolitik nicht nur in der Weltwirtschaftskrise versagt, sondern auch bei den verschiedenen IWF-Programmen für Ostasien und Lateinamerika.

  3. Alle Zahlen wurden auf ganze Stellen (keine Nachkommastelle) oder ½ (,5) gerundet. Nachkommastellen wurden nur bei sehr kleinen Zahlen und bei den Konvergenzkriterien angegeben.

  4. Wir sehen zu hohe Löhne (und Preise) als wesentlichen Grund dafür an, dass Unternehmen in den GIPS-Staaten in der Phase starken Wachstums vergleichsweise wenig investiert haben, so dass dort kaum neue Produktionsmöglichkeiten geschaffen wurden (vgl. Abschnitt 2.4). Zu einer Übersicht neu-keynesianischer Modelle vgl. Rothschild (1981) und Illing (1992) und zu ihrer Anwendung z. B. Sesselmeier und Neubäumer (2004).

  5. Die Anlageinvestitionen der Unternehmen setzen sich aus den Ausrüstungsinvestitionen, den Nicht-Wohnbauten und den sonstigen Anlageinvestitionen zusammen. Sie ergeben zusammen mit den Wohnbauten der Privaten Haushalte die gesamten Anlageinvestitionen.

  6. Zur Erweiterung des keynesianischen Modells um einen Akzeleratoreffekt vgl. Samuelson (1939) sowie z. B. die Lehrbuchdarstellung von Hewel und Neubäumer (2005).

  7. Ab 2004 traten der EU eine Reihe von süd-osteuropäischen Staaten mit niedrigeren Pro-Kopf-Einkommen (z. B. Polen, Ungarn, Slowenien, die Tschechischen Republik und die Slowakei) bzw. mit noch deutlich niedrigeren Pro-Kopf-Einkommen (z. B. Rumänien und Bulgarien) bei.

  8. Die Zahlungen der EU an die GIPS-Staaten 1995 bis 2001 waren mit 110 Mrd. € deutlich höher als der sogenannte Marshall-Plan, das „European Recovery Program“. Nach dem 2. Weltkrieg erhielten die Westeuropäischen Länder 12,4 Mrd. US-Dollar. An die Bundesrepublik Deutschland flossen 1,7 Mrd. US-Dollar, wovon 1 Mrd. US-Dollar innerhalb von 30 Jahren zurückzuzahlen war (Gabler Wirtschaftslexikon 1997: 1189 ff.). Das entsprach im Gesamtzeitraum etwa 140 DM pro Kopf der Bevölkerung (bei einem BIP von rund 100 Mrd. DM 1950 und rund 185 Mrd. DM 1955) (Räth 2009: 209).

  9. Ergebnis einer Erhebung für zwei griechische Städte im Zeitraum 2004 bis 2007 (Triantafyllopoulos und Kandyla 2010). Als Motive für den Immobilienbau wurden der Wunsch nach einem eigenen Heim und einer schöneren Wohnung genannt sowie die Vermeidung von Mietzahlungen und der Wunsch, den Nachkommen die Wohnung zu vererben.

  10. Länderspezifische Analysen der Immobilienblasen in den drei GIPS-Staaten, die auch den unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen Rechnung tragen, findet man z. B. bei Dreger und Kholodilin 2013; Dauerstädt 2010; Girard-Vasseur und Quignon 2006.

  11. Die Zahl der EWT in der Bauwirtschaft wurde z. T. geschätzt. Für Irland lagen erst ab 1998 und für Spanien und Griechenland erst ab 2000 Zahlen vor.

  12. Für Irland wurden die Arbeitsentgelte der EWT in der Bauwirtschaft für 1995 geschätzt.

  13. Für Irland wurden die Konsumquoten als Anteil am BNP berechnet.

  14. Milesi-Ferretti (2003) finden empirische Belege, dass es Griechenland (neben Portugal und Italien) gelingt, durch „kreative Buchführung“ seine Haushaltslage zu „verschleiern“. Wie eine Tabelle bei Bofinger (2011: 812) anschaulich zeigt, wurden die griechischen Haushaltsdefizite regelmäßig und bis zu fünfmal nach oben revidiert, z. B. Von − 1,4 % auf − 6,1 % (für 2001) und von − 1,7 % auf− 6,2 % (für 2003).

  15. Nach Einschätzung von Transparency International war 2012 die Bestechlichkeit in Griechenland mit einem Korruptionsindex von 36 (0 = sehr korrupt; 100 = sehr integer) höher als in allen Euro-Staaten und mit der in Kolumbien vergleichbar (Neue Zürcher Zeitung 2012).

  16. Die Anlageinvestitionen der Unternehmen umfassen Investitionen in Ausrüstungen und Nicht-Wohnbauten.

  17. Zwischen 2000 und 2007 stiegen die Löhne und Gehälter in der gewerblichen Wirtschaft in Irland um 44 %, in Spanien um 32 % und in Griechenland um 26 % (im Vergleich zu 15 % in Deutschland). Gleichzeitig erhöhten sich die nominalen Lohnstückkosten in Irland um 33 %, in Spanien um 24 % und in Griechenland um 21 % (im Vergleich zu − 3 % in Deutschland).

  18. In die gleiche Richtung weisen die Leistungsbilanzen, die neben – die gesamtwirtschaftliche Nachfrage beeinflussenden – Güter- und Dienstleistungen noch laufenden Übertragungen sowie Erwerbs- und Vermögenseinkommen enthalten: Zwischen 1999 und 2007 stieg das Leistungsbilanzdefizit in Griechenland auf 14,5 % des BIP (+ 10,5 Prozentpunkte), in Spanien auf 10 % (+ 7 Prozentpunkte) und in Irland auf 5,5 % (+ 5,5 % Prozentpunkte).

  19. In Portugal betrugen die Sparquoten 2006 bis 2008 − 4,6, − 4,1 und − 6,8 %, und die Verschuldung der Privaten hatte sich zwischen 1998 und 2007 etwa verdoppelt (SVR 2010: 109).

  20. Portugal hat ähnlich wie Griechenland seine Haushaltslage „verschleiert“ (SVR 2009: 167).

  21. Hinter der Entwicklung des Netto-Auslandsvermögens verbirgt sich allerdings nicht nur ein starker Anstieg der Auslands-Verbindlichkeiten (+ 180 % zwischen 1999 und 2007), sondern auch eine starke Zunahme der Auslands-Forderungen (+ 145 %), d. h., ein Teil der Privaten hat im gleichen Zeitraum im Ausland hohe Vermögen angesammelt. Dies ist im Zusammenhang mit der sehr ungleichen Verteilung von Vermögen und Einkommen in Portugal zu sehen (SVR 2009: 320 ff.), wie sie ähnlich in Griechenland zu beobachten ist.

  22. Den hohen Schulden vieler griechischer Haushalte und Unternehmen stehen allerdings hohe Forderungen anderer Griechen an ihre Landsleute, den griechischen Staat sowie an ausländische Schuldner gegenüber. Allein zwischen dem Eurobeitritt 2001 und 2007 haben sich die Auslandsforderungen von Griechen fast verdreifacht und erreichten 2007 85 % des BIP.

  23. Für das BIP der GIPS-Staaten 2014 lagen bei Fertigstellung des Beitrags nur vorläufige Ergebnisse vor.

  24. Wohnbauinvestitionen 2007 im Vergleich zu 2011. Für 2012 liegen keine Eurostat-Daten vor.

  25. Die Ausgaben dafür fielen allerdings größtenteils erst später (vor allem 2010) an.

  26. Ein gewisser Konsolidierungsbedarf ergab sich auch daraus, dass sich die Staatsausgaben zumindest teilweise an einem durch die Immobilienblase „aufgeblähtem“ BIP orientiert hatten. So hatte zwischen 2000 und 2007 die Zahl der EWT im Öffentlichen Dienst deutlich stärker zugenommen als in der Privatwirtschaft, und die vom Staat zu leistenden Arbeitsentgelte waren von 8,5 % auf 10,5 % gestiegen (SVR 2009). Sie mussten auf Dauer wieder an den mittelfristigen Pfad des BIP angepasst werden.

  27. Parallel dazu wurde aus dem Leistungsbilanzdefizit 2007 von − 5,3 % des BIP 2012 ein Überschuss von + 4,4 %.

  28. Die spanische Regierung musste für die Bankenrettung etwa einen gleich hohen Betrag einsetzen wie die irische Regierung (um die 60 Mrd. €; Spiegel-online 2012a; Deutsche Bundesbank 2012). Das spanische BIP ist jedoch etwa 5½ Mal so hoch wie das irische.

  29. Bankia gehört zusammen mit mehreren Sparkassen zur Muttergesellschaft BFA, die zu 100 % verstaatlicht wurde. Auf diese Weise wurde die spanische Regierung mit einem Kapitalanteil von über 45 % größter Aktionär bei Bankia (ZEIT ONLINE 2012; Spiegel-online 2012a und b ).

  30. Bei dieser Sonderkonstruktion handelte es sich nicht um ein umfassendes Anpassungsprogramm, das mit konkreten Sparauflagen verbunden war (wie im Fall von Irland). Zu den Details vgl. SVR 2012: 158, Kasten 11.

  31. Zusätzlich hatte die spanische Regierung bereits 2011 und 2012 umfangreiche Finanzhilfen für die Banken aus dem Staatshaushalt geleistet.

  32. Zwischen 2007 und 2009 war der Anteil der vom Staat zu leistenden Arbeitsentgelte um 2 Prozentpunkte auf 12 % des (nominalen) BIP gestiegen (SVR 2015).

  33. Die realen Lohnstückkosten nahmen in Spanien zwischen 2009 und 2013 um knapp 16 % ab (im Vergleich zu − 5 % in Deutschland); dabei sanken die realen Arbeitskosten um 7,5 % und die Arbeitsproduktivität nahm um 9 % zu (Eurostat und eigenen Berechnung der realen Lohnstückkosten auf der Basis der realen Arbeitskosten und der Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde).

  34. Parallel dazu trat an die Stelle des griechischen Leistungsbilanzdefizits von 15 % des BIP ein Überschuss von knapp 1 % des BIP.

  35. Dies war auch im Hinblick auf die bevorstehenden Wahlen zu sehen. Denn der Oppositionsführer (und spätere Ministerpräsident), Giorgios Papandreou, hatte mit den Worten: „Es ist genug Geld da“ steigende Staatsleistungen, insbesondere im Sozialbereich, versprochen (Piller 2012).

  36. Bereits im Oktober 2009 hatte der neugewählte griechische Finanzminister, George Papaconstantinou, bekannt gegeben, dass das Haushaltsdefizit seines Landes 2009 nicht bei 5 % (wie nach Brüssel gemeldet), sondern bei 12,5 % des BIP liegen würde.

  37. Nicht alle ursprünglich genehmigten Hilfszahlungen für Griechenland wurden auch bereitgestellt. Zudem hat Griechenland Zahlungen an andere Eurostaaten in Höhe von 18,1 Mrd. € geleistet. Auf der anderen Seite sind weitere Verbindlichkeiten der griechischen Zentralbank gegenüber dem Eurosystem sowie der Kauf griechischer Staatsanleihen durch das Eurosystem zu berücksichtigen. Sinn (2015) kommt so auf öffentliche Kredite in Höhe von 325 Mrd. € bis März 2015.

  38. Die Troika hat bisher erfolglos auf die Aufhebung des 2012 auslaufenden Gesetzes gedrängt. 2015 wurde sogar geplant, die Grenzen für das Verbot von Zwangsvollstreckungen noch wie folgt anzuheben: Wert der Immobilie bis zu 300.000 €, Jahreseinkommen des Schuldners bis zu 50.000 € und Gesamtvermögen des Schuldners bis zu 500.000 € (FAZ 2015a).

  39. Griechenland wurden für die Rekapitalisierung seiner Banken in beiden Hilfsprogramm zusammen 58,2 Mrd. € zur Verfügung gestellt. Davon wurden bisher 48 Mrd. € in Anspruch genommen. Mit diesem Geld rekapitalisierte der Hellenische Finanzmarktstabilisierungsfond (HFSF) die vier griechischen Kernbanken (Eurobank, National Bank of Greece, Alpha Bank und Piraeus) und wurde zu ihrem größten Aktionär (BMF 2015a).

  40. Vgl. auch Shambaugh (2012); SVR (2012): 65.

  41. Das strukturelle Defizit im griechischen Staatshaushalt stieg von rund 5 % des BIP 2005 über 12 % 2008 auf über 14 % 2009 (Deutsche Bundesbank 2014: 43).

  42. Die schlechten institutionellen Rahmenbedingungen sind ein wesentlicher Grund dafür, dass Griechenland die niedrigste nicht preisliche Wettbewerbsfähigkeit aller EU-Staaten hat (SVR 2015).

  43. Dabei wurden insbesondere konsumtive Staatsausgaben erhöht. Z. B. stiegen zwischen 2007 und 2009 die Rentenzahlungen um gut ein Viertel auf 31 Mrd. € (13,5 % des BIP) und die Ausgaben für die öffentliche Verwaltung um 6,5 % auf 27½ Mrd. €. Hinzu kam ein Anstieg der Verteidigungsausgaben um ein Drittel auf 8 Mrd. €.

  44. Die (nicht preisbereinigte) Zinsbelastung des griechischen Staates betrug 2001 10,2 Mrd. € und 2013 7,2 Mrd. €. Der Grund für die niedrigere Zinsbelastung ist, dass mehrfach die Zinssätze gesenkt und Zins- und Tilgungszahlen aufgeschoben wurden. Inzwischen zahlt Griechenland nur noch 2,4 % Zinsen auf seine Staatsschuld und damit weniger als Deutschland (2,7 %) und alle anderen Länder des Euroraums (FAZ.net 2015; s. auch Deutsche Bundesbank 2015a).

  45. Die Auslandsverschuldung Portugals betrug 1999 37½ Mrd. €, 2007 149 Mrd. € und 2013 196½ Mrd. €.

  46. Zuvor war ein weiteres Sparpaket vom Parlament abgelehnt worden, und die Regierung von Ministerpräsident Socrates hatte Neuwahlen beschlossen.

  47. Allerdings lagen die preisbereinigten Staatsausgaben Portugals 2013 mit 72½ Mrd. € noch 13½ Mrd. € höher als beim Eurobeitritt 2001 und gleich hohem BIP.

  48. Aus dem Finanzhilfeprogramm musste Portugal nur einen vergleichsweise niedrigen Betrag von 5,6 Mrd. € für die Rekapitalisierung seiner Banken einsetzen, so dass der dafür vorgesehene Rekapitalisierungsfond nicht vollständig genutzt wurde. 2014, nach dem Verlassen des Euro-Rettungsschirms, vergab die portugiesische Regierung allerdings noch einen Kredit in Höhe von 3,9 Mrd. € zur Rettung der Banco Espiríto Santo (BES) und erhielt dafür nachträglich Mittel aus dem Rekapitalisierungsfond.

  49. In Portugal und Griechenland betrug 1999 das (reale) Pro-Kopf-Einkommen 14.000 € (rund 55 % des deutschen). In beiden Ländern haben Landwirtschaft und Tourismus große Bedeutung; in Portugal werden zudem in größerem Umfang niedrigpreisige Produkte für den Export hergestellt („verlängerte Werkbank“).

  50. Irischen Banken hatten zudem umfangreiche Hypothekenkredite in Großbritannien und den Vereinigten Staaten vergeben und bei dortigen Banken Kredite aufgenommen.

  51. Bis 2012 sanken die gesamten Anlageinvestitionen um 32½ Mrd. €. Zudem sank der zusätzliche kreditfinanzierte Konsum um geschätzte 4 Mrd. €.

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Vielen Dank an die beiden anonymen Gutachter für ihre Anregungen und ihre konstruktive Kritik.

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  1. Frankfurt/Main, Deutschland

    Renate Neubäumer

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Neubäumer, R. Inwieweit hat die Fiskalpolitik die Wirtschaftskrise in den GIPS-Staaten verursacht, verschärft oder mitbewältigt? – Eine Analyse aus keynesianischer Sicht. List Forum 41, 197–231 (2016). https://doi.org/10.1007/s41025-015-0014-2

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