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Rundfunkgebühr, Haushaltsabgabe oder Rundfunksteuer?

Kriterien und Optionen zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

License fee or taxation?

Criteria and options for the funding of public broadcasting

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Zusammenfassung

Wer öffentlich-rechtlichen Rundfunk finanzieren will, muss zwei Fragen beantworten: Wie sollen die dafür nötigen Mittel aufgebracht werden und wie soll man den Finanzierungsbedarf ermitteln? Der vorliegende Beitrag untersucht die verschiedenen Optionen der Finanzierungs- und Bedarfsermittlung mit Hilfe der in der Finanzwissenschaft gebräuchlichen Kriterien Allokation, Flexibilität, Staatsferne und Verteilungsgerechtigkeit. Mögliche Finanzierungsoptionen sind Beiträge, Steuern, Werbung, Spenden; dabei erweisen sich Steuern als eine attraktive Möglichkeit, unter der Voraussetzung der Staatsferne im Bedarfsermittlungs- und im Zuweisungsverfahren. Bei der Bedarfsermittlung weist das Indexierungsverfahren die meisten Vorteile auf. Da sich insgesamt aber zeigt, dass alle Optionen nicht gleichzeitig mehrere Zielsetzungen erfüllen können, entwickeln die Verfasser ein kombiniertes Finanzierungssystem für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Eine solche Diversifizierung der Finanzierung vereint Vorteile der Finanzierungsalternativen: Eine Basisfinanzierung garantiert Bestand und Entwicklung der Anstalten, eine flexible, leistungsorientierte Komponente bietet Anreize für mehr Effizienz und mehr Bemühungen um den Zuschauer.

Abstract

The services of German public broadcasting are currently mainly financed through license fees paid by everybody who keeps a radio, TV set, PC or mobile phone with internet access. For 2013, this system is bound to be replaced by a poll tax each household has to pay. This paper asks for other options—how can we provide a stable flow of funds for public broadcasters accounting for proper incentives, sufficient absence of governmental influence, efficiency and quality? As this paper shows, taxes bring more efficiency and fairness while establishing a sound basis for public broadcasters finances; combined with an incentive-based remuneration-scheme this may be a sound alternative to the forthcoming poll tax.

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Abb. 1

Notes

  1. Gebühren hingegen kommen als Finanzierungsmöglichkeit für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht in Frage, da Gebühren entstehen, wenn der Bürger öffentliche Leistungen unmittelbar in Anspruch nimmt (vgl. Scherf 2009). Das würde im Falle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedeuten, dass für die tatsächliche Nutzung des Rundfunks gezahlt würde, käme öffentlich-rechtlichem Bezahlfernsehen gleich und ist nicht im Sinne der Idee des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

  2. Die Frage, wie der Mittelbedarf bestimmt und finanziert werden kann, lässt sich zudem unabhängig von der Frage diskutieren, welche Inhalte ein öffentlich-rechtliches Programm offerieren soll.

  3. Der Charakter öffentlich-rechtlicher Programme, der ihnen bisweilen in der Literatur zugebilligt wird (Beitrag zur Meinungsbildung), macht allerdings eine Anwendung des Äquivalenzprinzips unmöglich: Billigt man den öffentlich-rechtlichen Sendeinhalten den Charakter eines öffentlichen Gutes zu, so lässt sich das Äquivalenzprinzip nicht mehr anwenden, weil der Nutzen eines öffentlichen Gutes sich nicht einzelnen Personen zurechnen lässt, was aber Voraussetzung für die Anwendung des Äquivalenzprinzips ist. Dennoch ist die Frage nach der Äquivalenz einer Finanzierungsmethode aus den oben bereits angesprochenen Akzeptanzaspekten durchaus gerechtfertigt: Die neuere ökonomische Literatur zeigt, wie wichtig Menschen auch im Wirtschaftsleben und bei den Steuern bzw. Gebühren Aspekte der Fairness sind (vgl. dazu Kazemi 2009; Fehr und Gächter 2000).

  4. Die Frage, ob es sich bei den Rundfunkgebühren um eine staatliche Beihilfe handelt, soll hier nicht weiter vertieft werden – letztlich sollte sich aus pragmatischen Gründen jeder Vorschlag für eine Reform der Finanzierung an den rechtlichen Realitäten orientieren.

  5. Es wurde auch die Möglichkeit einer modifizierten Rundfunkgebühr diskutiert: Hier zahlen erst einmal grundsätzlich alle Bürger ein und müssen nun beweisen, dass sie keinen öffentlich-rechtlichen Rundfunk konsumieren. Es ist fraglich, ob dieses Verfahren billiger werden würde, einmal abgesehen davon, dass der Beweis dafür, dass man etwas nicht macht, wissenschaftstheoretisch gesehen nicht möglich ist. Eine Umkehr der Beweislast zuungunsten des Rezipienten ist schwer vorstellbar.

  6. Überstieg das Haushaltseinkommen eines Kindes allerdings den Sozialhilferegelsatz/Regelsatz für Haushaltsangehörige und hielt dieses Geräte in seinen Räumen zum Empfang bereit, so wurde es ebenfalls gebührenpflichtig.

  7. Die Zusatzlasten entstehen technisch gesprochen ja erst dadurch, dass die Steuern und Abgaben nicht freiwillig gezahlt werden; bei freiwilligen Lösungen treten sie nicht auf.

  8. Die Frage danach, welche Programme durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk finanziert werden sollen, stellt sich unabhängig von der Frage danach, wie man diese Mittel aufbringen will. Letzteres ist aber nur das Thema dieses Artikels; die Frage nach den Formaten, welche der öffentlich-rechtlich Rundfunk finanzieren soll, ist allenfalls eine Frage bei der Bestimmung des Mittelumfangs, nicht der Art und Weise der Aufbringung.

  9. Die Frage, welche Sendeformate durch den öffentlich-rechtlichen Programmauftrag gedeckt sind, ist Gegenstand einer eigenen Kontroverse und nicht Thema dieses Artikels. Unberührt davon ist die hier diskutierte Frage nach einer optimalen Form der Finanzierung.

  10. Ein Argument allerdings wäre, dass die Bedarfe der Privatsender einer anderen Kostenstruktur unterliegen und deshalb anders wachsen als die der öffentlich-rechtlichen Sender. Sind die von den Öffentlich-Rechtlichen eingeforderten Programmformate teurer als die Formate der Privaten, so würde diese Lösung die öffentlich-rechtlichen Sender benachteiligen. In der Praxis allerdings sieht man, dass die Kostentreiber im Fernsehgeschäft vor allem teure Fußball-Rechte sind. Die Kosten je Sendeminute beispielsweise bei der ARD und ZDF für Sport sind rund doppelt so hoch wie für Kultur und Wissenschaft oder Politik und Gesellschaft (vgl. KEF 2011, S. 35–38). Ob Sport zu den gewünschten öffentlich-rechtlichen Sendeinhalten zählt, ist allerdings ein Werturteil.

  11. In reduzierter Form besteht dieser Mechanismus bereits jetzt, und zwar durch die Werbeeinnahmen der Öffentlich-Rechtlichen. Allerdings steht zu vermuten, dass diese im aktuellen System rezessionsbedingte Einnahmenausfälle zum Anlass nehmen, mehr Gelder bei der Bedarfsanmeldung zu fordern, was dieses zyklische Element reduziert.

  12. Man kann natürlich die Spendenbereitschaft der Zuschauer anzweifeln, da sie bereits für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zahlen. Allerdings dürfte dieses Problem in dem hier vorgeschlagenen Rahmen nicht so groß sein, da es nun keine explizite Rundfunkgebühr gibt, sondern die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus dem allgemeinen Steueraufkommen erfolgt – das schwächt den Nexus zwischen der gefühlten Steuerbelastung und der Wahrnehmung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als etwas, wofür man bereits bezahlt hat. Zudem zeigen Studien von Ökonomen und Psychologen, dass die Bereitschaft, öffentliche Güter privat zu finanzieren, ausgeprägter ist als vielfach angenommen (vgl. dazu bspw. Dawes und Thaler 1988; Fehr und Gächter 2000).

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Authors and Affiliations

  1. Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Hochschule Pforzheim, Tiefenbronner Str. 65, 75175, Pforzheim, Deutschland

    Hanno Beck

  2. Fachbereich Wirtschaft, Fachhochschule Mainz, Lucy-Hillebrand-Str. 2, 55128, Mainz, Deutschland

    Andrea Beyer

Authors
  1. Hanno Beck
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  2. Andrea Beyer
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Beck, H., Beyer, A. Rundfunkgebühr, Haushaltsabgabe oder Rundfunksteuer?. Publizistik 58, 69–91 (2013). https://doi.org/10.1007/s11616-013-0167-z

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