1 Einleitung

Ich danke den Herausgebern für die aufmerksame Durchsicht des Beitrages und die wertvollen Anmerkungen sowie den anonymen Gutachter*innen für ihre Hinweise.

In der Fleischbranche ist ein zunehmender Konflikt zu konstatieren: Einerseits erfolgen fortschreitende Strukturkonzentrationen im Erzeuger- und Verarbeitungsbereich, mit denen die Massentierhaltung forciert wird. Andererseits nimmt die Kritik an den klima-, umwelt- und gesellschaftsschädigenden Auswirkungen der in der Fleischbranche dominierenden industriellen Massenproduktion zu (siehe dazu kompakt den seit 2014 erscheinenden Fleischatlas, hrsg. von der Heinrich-Böll-Stiftung, dem BUND und Le Monde diplomatique).

Ein Schwerpunkt der industriellen Fleischproduktion Deutschlands ist neben der Massentierhaltung im Bereich Erzeugung auch der weiterverarbeitende Bereich der Schlachthofstrukturen. Mit agrarökonomischem Fokus heißt es zu den dort bestehenden Strukturkonzentrationen, dass diese zur Nutzung von Größenvorteilen notwendig seien, um „[…] sich im Wettbewerb zu behaupten.“ (Windhorst 2008, S. 30) Auch seitens der EU-Kommission werden „[d]er Wettbewerbsdruck und die Vorteile der Massenproduktion […] als Hauptfaktor für die Rationalisierung der Schlachthofindustrie anerkannt.“ (Europäische Kommission 2001) Mit dieser Sicht wird vermittelt, dass solch eine Entwicklung innerhalb der Wettbewerbsökonomie unausweichlich sei und die treibenden Kräfte dabei die konkurrierenden Unternehmen sind. Allerdings wurde spätestens in der Corona-Pandemie, als sich die Schlachthöfe zu Hotspots entwickelten, weil sich die Arbeiter*innen aufgrund der dort vorherrschenden Missstände massenhaft ansteckten, deutlich, dass eine vornehmlich auf Größenvorteile fokussierte ökonomische Sicht zumindest durch eine arbeitsmarktpolitische ergänzt werden muss. Denn erst die geänderten Arbeitsmarkt-Regelungen ab 2003 im Zuge der damaligen Arbeitsmarktreformen hatten ermöglicht, dass in den deutschen Schlachthöfen jahrzehntelang eine prekäre Niedriglohnpolitik zulasten osteuropäischer Arbeitsmigrant*innen umgesetzt wurde.

Neben den ökonomischen und arbeitsmarktpolitischen Gründen – so die Argumentation in diesem Beitrag – war zudem drittens ein maßgeblicher wissenschaftsseitiger Einfluss bei der Entstehung der Strukturkonzentrationen im Schlachthofbereich zu verzeichnen. Dieser bestand seit den 1970er-Jahren im Anfertigen von Strukturplänen vonseiten der Agrarökonomik, welche dann politisch als Sektorpläne umgesetzt wurden. Vor allem mit der Erstellung des sogenannten Böckenhoff-Plans Anfang der 90er-Jahre, mit dem die damaligen 78 ostdeutschen Standorte auf 19 dezimiert wurden, erfolgte ein struktureller Entwicklungssprung, dessen Langzeitfolgen (Überkapazitäten, Krisenkartell, Fleischskandale usw.) bis heute nachwirken.

Trotz massiver Kritik an der Massenproduktion in der Fleischbranche und deren Folgen wurde die performative Rolle der Agrarökonomik bei der Entstehung von Strukturkonzentrationen bisher kaum reflektiert – weder innerhalb der Agrarwissenschaften noch außerhalb dieser. Daher soll nachstehend diese performative Rolle der Agrarökonomik am Beispiel der Schlachthofstrukturentwicklung in Deutschland aufgezeigt werden. Dazu wird in einem ersten Schritt auf die Fleischbranche sowie die Schlachthofstrukturen als Forschungsgebiet eingegangen. In einem zweiten Schritt werden die Planungsvorgänge und ihre Folgen thematisiert, hier insbesondere am Beispiel des sogenannten Böckenhoff-Planes, auf dessen Grundlage nach 1989 die Schlachthöfe in den Neuen Bundesländern (NBL) stark dezimiert wurden. In einem dritten Schritt wird die performative Rolle der Agrarökonomik bei diesen Planungsprozessen problematisiert. Mit einem strukturationstheoretischen Zugang wird dabei differenziert in einerseits die marktfokussierte ökonomische Sphäre und andererseits die Bewirtschaftungsvorgänge und ihre Folgen. Hier zeigen sich auch die Grenzen der derzeit geltenden Ökonomik, da weder die eigene performative Rolle bei der Ausgestaltung der Bewirtschaftungssphäre nach marktfokussierten Vorstellungen problematisiert wird, noch die Folgewirkungen dieses Herangehens adressiert werden.

2 Fleischbranche und Schlachthofstrukturen als Forschungsgebiet

In Deutschland erfolgten von Agrarökonom*innen seit Jahrzehnten Strukturplanungen zum Bereich Schlachthofstrukturen (Wolffram et al. 1975; Born 1978; Böckenhoff und Wimmler 1990; Dahmen 1993; Freund 1996; Bongaerts 2001 u. a.). Mit diesen wurde die Expertise für die Begründung geliefert, dass immer größere Strukturen etabliert werden müssten, da mit ihnen – ausgehend von einer Ökonomie der Größenvorteile – wettbewerbliche Überlegenheit erreicht würde. Diese Ausrichtung auf Größenvorteile setzte sich auch nach der BSE-Krise 2000 fort (Spiller und Schulze 2008; Spiller et al. 2005), während kritische Stimmen in- und außerhalb der Agrarwissenschaften zu dieser Ausrichtung zunahmen (DFG 2005; Ober 2004; Piorr et al. 2000). In einem ersten Schritt soll aus wissenschaftssoziologischer Perspektive problematisiert werden, wie sich die aktuelle Forschung zu diesem Problemfeld strukturiert und welche hauptsächlichen pfadabhängigen Entwicklungen dazu beitrugen.

  1. 1.

    In Deutschland erfolgte nach 1945 an sechs bzw. ab 1990 an zehn Universitätsstandorten die Institutionalisierung des Bereiches der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaus. Mit dessen Entwicklung ging über Jahrzehnte eine nahezu geschlossene Selbstreproduktion der entsprechenden Institutionen einher (Professuren, Institute, Publikationsorgane, Beiräte) (Hirte 2019, S. 815–860). Infolgedessen konnte sich in den agrarischen Wirtschafts- und Sozialwissenschaften ein dominierendes ökonomisches Paradigma herausbilden. Verschränkt mit diesem erfolgte auch die entsprechende Professurenausrichtung: Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt wurden fast alle Professuren für Agrarpolitik, Agrarsoziologie, Agrargeschichte usw. zugunsten von agrarökonomischen Professuren abgeschafft bzw. umgewandelt (Hirte 2019, S. 60–64).

  2. 2.

    Das entstandene agrarökonomische Paradigma in diesem Bereich beruht einerseits konzeptionell auf einer preisgelenkten Wettbewerbsökonomik, bei der es vor allem durch Nutzung von Größenvorteilen um Markterfolg geht, verbunden mit der Konsequenz, dass Folgekosten bei diesem ausschließlichen Fokus auf Marktprozesse unberücksichtigt bleiben. Andererseits erfolgte die Herausbildung der deutschen Strategie der Marktdominanz, mit der eine „Führerschaft auf nationaler, europäischer und globaler Ebene in allen relevanten Bereichen“ (Altmaier 2019, S. 4) angestrebt wird. Diese „Exportweltmeister“-Strategie (Steinfelder 2007) wurde auch im Agrarbereich verfolgt. In der hier interessierenden Schweinefleischproduktion ist Deutschland „Europameister“ und darüber hinaus sogar drittgrößter Schweinefleischproduzent der Welt – nach China und den USA (Deblitz et al. 2018, S. 5). Als relativ kleines Land geht dies allerdings auch mit den entsprechenden Konsequenzen für die Umwelt einher. Vor allem in den Intensivgebieten der Schweineproduktion wird durch die damit verbundene Gülleausbringung in Deutschland gegen die in der EU geltenden Höchstwerte für die Nitratbelastung des Grundwassers verstoßen (Agra-Europe 2019).

  3. 3.

    Komplementär zum Anspruch der Marktführerschaft und ökonomischen Überlegenheit überwog im Agrarbereich bezüglich des Verhältnisses zwischen Agrarpolitik und Agrarökonomik bisher eine eher systemtheoretisch unterlegte Implementierungsauffassung: Wissenschaftliche Ergebnisse würden an die politische Sphäre geliefert und sowohl der Lieferbereich (Wissenschaft) als auch der Adressatbereich (Politik) werden dabei als relativ separat gefasst (siehe hier z. B. jünger Kropp et al. 2007). Neben dieser Auffassung zum Verhältnis von Wissenschaft und praktischer Agrarpolitik wird zudem die Ansicht vertreten, dass Ökonomik sowohl eine positive als auch normative Theorie sei (Henrichsmeyer und Witzke 1991, S. 22ff.). Daher sei sie auch zu einer wissenschaftlichen Agrarpolitik befähigt (detailliert siehe hierzu in: Hirte 2019, S. 31–76). Diese Position trug dazu bei, dass wissenschaftsseitiges Zuarbeiten zur Beeinflussung von Unternehmensstrukturen (und somit Märkten) ökonomietheoretisch nicht hinterfragt, sondern für die Strategie ökonomischer Überlegenheit und Marktdominanz als dienlich angesehen wurde.

  4. 4.

    Dieses Selbstverständnis – die Verschränkung der Ausrichtung auf Größenvorteile mit der Auffassung, damit eine wissenschaftliche Agrarpolitik zu vertreten – wurde besonders deutlich, als im Zuge der BSE-Krise eine Kurskorrektur zur bestehenden Agrarpolitik gefordert und auch die Ausrichtung der bestehenden Agrarforschung debattiert wurde (DFG 2005; Ober 2004; Piorr et al. 2000). Denn auf die Forderung einer Agrarwende antworteten 45 der damals insgesamt ca. 60 Professor*innen aus dem Bereich der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der zehn agrarischen Universitätsstandorte mit einer Stellungnahme, in der sie zur „Vernunft“ mahnten und vor „klein und öko“ warnten (Erklärung von Agrarökonomen 2001).

  5. 5.

    Nach der BSE-Krise und dem Agrarministerwechsel 2001 erfolgte auch eine Neubesetzung des Wissenschaftlichen Beirates für Agrarpolitik und Ernährung (WBAE), der zu dieser Zeit nur aus Agrarökonomen bestand. Dort waren von den 15 Mitgliedern, die laut eigenem Verständnis im Beirat sechs Jahre Mitglied sein sollten (Henrichsmeyer und Witzke 1994, S. 511), allein fünf zwischen 25 und 30 Jahre Mitglied gewesen. Die durchschnittliche Verweildauer der Mitglieder dieses Beirates betrug bis zur BSE-Krise 14,9 Jahre (Hirte 2019, S. 888–890). Nach der Neuberufung des Beirats 2001 wurde die Mitgliedschaft auf drei Jahre festgesetzt (Wiegand 2006, S. 251). Zudem sind in diesem Beirat seit 2002 auch Nichtökonom*innen vertreten, z. B. aus den Bereichen Tierschutz, Bodenschutz, Ökologischer Landbau usw. Infolgedessen wurden hier auch neue Schwerpunktbereiche gesetzt, insbesondere zu den Bereichen Tierwohl, Klimaschutz und Ernährung, angezeigt auch durch entsprechende Gutachten des Beirates dazu (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik und Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz 2015, 2016, 2020).

  6. 6.

    Kritische Arbeiten zu agrarischen Entwicklungen sowie auch zur Ausrichtung der universitären Agrarpolitik und Agrarökonomik wurden in Deutschland im jährlich erscheinenden Kritischen Agrarbericht publiziert. Dieser wird seit 1993 vom Agrarbündnis Deutschland herausgegeben und dessen Entstehung ist anfänglich auch wissenschaftsseitig forciert worden, hier insbesondere von Mitarbeiter*innen des Fachgebiets Landnutzung und Regionale Agrarpolitik am Fachbereich Ökologische Agrarwissenschaften der Universität Kassel. Mit Schließung dieses Fachgebietes 2008 sind Beiträge von Wissenschaftler*innen aus den universitären Agrarwissenschaften im Kritischen Agrarbericht weiterhin vertreten, aber der einstige Unterstützerkreis ist nicht mehr wie bis 2008 universitär institutionalisiert.

  7. 7.

    Parallel nahmen Arbeiten zu, welche außerhalb der herkömmlichen agrarischen Universitätsstandorte entstanden und in denen kritisch auf agrarische Entwicklungen reflektiert wurde. Dies erfolgte zum einen anlassbezogen: So entstanden z. B. ausgelöst durch die BSE-Krise insbesondere mit diskursanalytischem Zugang entsprechende Forschungen (z. B. Barlösius und Bruse 2005; Reehag und Waskow 2005). Ebenso gibt es Arbeiten außerhalb der herkömmlichen agrarischen Universitätsstandorte schwerpunktbezogen, im hier interessierenden Bereich insbesondere zu Fragen von Tierschutz und Mensch-Tier-Verhältnis im Kontext zu Ernährung und Umwelt (jünger siehe hier z. B. Schlatzer 2011; Teufel 2018; Rückert-John und Kröger 2019), zur Beschäftigungsproblematik in der Fleischbranche (siehe jüngst Bosch et al. 2019; Erol und Schulten 2020) und zur Arbeitsmarktsoziologie, hier zu kriminellen Arbeitsmärkten (siehe z. B. jüngst kritisch: Cárdenas Tomažič 2019).

  8. 8.

    Mit direktem Bezug zur Verflechtungspraxis im Agrarbereich, die sich an den Schnittstellen Politik/Verbände/Agribusiness bewegt, erfolgten zudem kritische Arbeiten von Interessensvertretungen wie der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft oder dem Naturschutzbund Deutschland e. V., aber auch von wissenschaftlichen Institutionen wie dem Institut für ökologische Wirtschaftsforschung (jünger siehe hier z. B. Nischwitz 2001, 2019; Wiggerthale 2005; Niemann 2003, 2010; Ostendorff und Heintz 2015; Katzemich 2019).

  9. 9.

    Ebenso wird zunehmend außerhalb der agrarischen Universitätsstandorte zu Themen gearbeitet, welche den herkömmlichen agrarpolitischen und agrarökonomischen Bereichen zugehören. Dabei werden die gesamten Stoffströme betrachtet und so auch die Folgen und Folgekosten einer Intensivproduktion im Agrarbereich problematisiert, z. B. in: Langthaler (2016); Krausmann und Langthaler (2016); Seemüller (2018). Gleichzeitig besteht hier der Anschluss an die internationalen Arbeiten zur Problematik „Food Regimes“ im Kontext von Ernährung, Umwelt und Welthandel.Footnote 2 Während in diesen Arbeiten so eine kritische Auseinandersetzung mit den Strukturkonzentrationen in der Fleischproduktion, den charakteristischen Technologien der IntensivproduktionFootnote 3 und ihren Folgen für Umwelt, Tier und Mensch erfolgt, ist seitens der Vertreter der universitären Agrarökonomik seit den 1970er-Jahren zur Entwicklung hin zu einer strukturkonzentrierten Intensivproduktion nicht nur eine befürwortende Haltung, sondern, wie schon oben angerissen, dabei eine performative Rolle eingenommen worden.

Diese performative Rolle der Ökonomik wird hier nicht nur beschränkt gesehen auf die Umsetzung ökonomischer Ideen in die Praxis, wie dies in der Performativity-Forschung insbesondere am Beispiel des Black-Scholes-Merton-Modells problematisiert wurde (MacKenzie 2006; MacKenzie et al. 2007)Footnote 4, sondern es geht dabei auch um die umfassende Rolle der Wissenschaften bei der Mitformung von Wirklichkeit durch (sprachlich formulierte) Expertise (Rolf 2009; Gertenbach 2019). Dieser formende Einfluss bedeutet zudem im hier problematisierten Beispiel, dass mit entsprechender Expertise die Konzentration der Schlachthofstrukturen geplant wurde. Darüber hinaus wurden dieses Vorgehen sowie die Intentionen dabei innerhalb der eigenen Community angeeignet, reproduziert und verfestigt, sodass es als Selbstverständnis nicht mehr hinterfragt wurde.

Im nächsten Abschnitt wird dieses etablierte Selbstverständnis aufgezeigt – in einem ersten Schritt als beständiges Herangehen, in einem zweiten Schritt am Beispiel des sogenannten Böckenhoff-Plans mit seiner Dimensionierung sowie in einem dritten Schritt bezüglich der Positionierungen dazu seitens der Agrarökonomik im Nachgang der erfolgten Strukturkonzentrationen und der damit verbundenen problematischen Folgewirkungen.

3 Strukturkonzentrationen im Bereich Schlachthofstrukturen

Der Bereich Schlachten und Fleischverarbeitung ist innerhalb der gesamten Ernährungsindustrie Deutschlands mit 45,7 Mrd. € der umsatzstärkste – vor dem Bereich Milchverarbeitung mit 29,1 Mrd. € und der Back- und Teigwarenherstellung mit 21,2 Mrd. € (Ahrens 2020). Für den Schlachthofbereich (ohne Fleischverarbeitung) wurden für 2019 ca. 17 Mrd. € ausgewiesen. Dabei haben in Deutschland die drei Unternehmen Tönnies, Vion und Westfleisch 57,1 % der Marktanteile im Bereich Schweineschlachtungen und die zehn führenden Unternehmen schlachten 78,9 % aller Schweine in Deutschland (HSH Nordbank 2017, S. 25). Die Entwicklung hin zu diesen Strukturkonzentrationen begann in den 1970er-Jahren im Zuge der Umwandlung der einst kommunalen Schlachthöfe in Privatfirmen und wurde ab dieser Zeit seitens der Agrarökonomik durch entsprechende Strukturplanungen vorbereitet.

3.1 Strukturplanungen für die Schlachthofbranche

Die Strukturplanungen für die Schlachthofbranche in Deutschland erfolgten auf drei Ebenen: Auf einzelne Bundesländer bezogen, mit Bezug auf die fünf NBL und bezogen auf die gesamte Bundesebene. Eine vollständige Erfassung aller Arbeiten mit strukturplanerischem Charakter liegt nicht vor – auch Folge einer eigenen fehlenden reflexiven Bezugnahme in diesem Bereich, wie schon im vorigen Abschnitt angerissen. Beispiele für solch Arbeiten zeigt Tab. 1.

Tab. 1 Beispiele für strukturplanerische bzw. gutachterliche Arbeiten zu bestehenden Schlachthofstrukturen und Verarbeitungsbetrieben in Deutschland
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Die Strukturplanungen waren von Anbeginn auf eine „Verbesserung des Schlachthofwesens“ ausgerichtet. Darunter verstand man die „[…] Beseitigung von Wettbewerbsnachteilen durch konzentrationsfördernde Maßnahmen.“ (Born 1978, S. 14) Diese geplanten Maßnahmen wurden wiederum durch eine öffentliche Auftragspolitik unterstützt, welche in der Förderpolitik innerhalb der EU (bzw. vorgängig in der EG) verankert wurde. Die Strukturplanungen erfolgten so vorbereitend zur Umsetzung entsprechender Maßnahmen, die wiederum durch EU-Verordnungen abgestützt waren, z. B. durch die „VO (EG) 951/1997 (vorher VO (EG) 866/1990) zur Verbesserung der Vermarktungs- und Verarbeitungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse“. Die rechtliche Grundlage der Strukturförderungen in den Neuen Bundesländern war die „Verordnung (EWG) Nr. 866/90 zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse“ vom 29.03.1990, worauf daher im „Sektorplan für den Bereich Vieh und Fleisch“ vom Dezember 1991 Bezug genommen wurde.Footnote 5

Die geplanten Maßnahmen im Rahmen der oben genannten Verordnungen sind größtenteils Komplementärförderungen, d. h., parallel zu bereitgestellten öffentlichen Geldern muss eine geforderte Summe von den privaten Investoren aufgebracht werden. In der Konsequenz bedeutet dies bei großen Vorhaben, dass für diese nur finanzstarke Bewerber infrage kommen. Bei der Umsetzung des Sektorplans in den NBL hatte das zur Folge, dass ausnahmslos alle förderwürdigen Schlachthöfe letztlich von Unternehmen aus Westdeutschland oder von ausländischen Firmen übernommen wurden. Aber auch über die Eigentumsfrage hinaus bedeutete die Umsetzung der Sektorplanung nach 1990 in den NBL für die Entwicklung der Gesamtbranche einen Konzentrationssprung. Daher soll auf diese Sektorplanung und den ihr zugrundeliegenden Strukturplan, der von Agrarökonomen erstellt wurde, nachstehend eingegangen werden.

3.2 Der Böckenhoff-Plan und seine Auswirkungen

Die Planungen der Kapazitäten und Standorte zu den Schlachthofstrukturen in den Neuen Bundesländern erfolgten unter maßgeblicher Federführung von Prof. Ewald Böckenhoff von der Universität Hohenheim. Daher wird dieser Strukturplan auch kurz Böckenhoff-Plan genannt. Der Kerninhalt des im April 1990 – also noch vor dem Beitritt der DDR zur BRD – von der damaligen Bundesregierung angeforderten Gutachtens zur Zukunft der Schlachthofstruktur in den Neuen Bundesländern (NBL) bestand darin, die DDR-Schlachthöfe, die bis dahin versorgungsorientiert flächendeckend bestanden, von 76 Schlachthöfen auf 19 zukünftige zu dezimieren (Abb. 1).

Abb. 1
figure 1

Bisherige und empfohlene Schlachthofstandorte in den NBL (1990). (Quelle: Böckenhoff 1993, S. 227)

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Im anschließenden Sektorplan vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (1991), der auf Grundlage des Gutachtens erstellt wurde, ist die Vorstellung der Dezimierung der Standorte weitgehend übernommen worden. Finanziell wurden für diesen Strukturwandel 816 Mio. DM veranschlagt. Realisiert wurden bis 1996 dann ca. 880 Mio. DM, von denen ca. 305 Mio. DM Zuschüsse aus öffentlichen Haushalten waren (Wolffram et al. 1996, S. 436). Die Differenzsumme (575 Mio. DM) wurde als Komplementärförderung von den beteiligten Unternehmen eingebracht.

Folge dieses Herangehens war, dass – wie schon oben thematisiert – alle vorgesehenen Schlachthöfe an westdeutsche oder ausländische Firmen gingen. Tab. 2 zeigt einen Ausschnitt zu den westdeutschen Firmen, die ab 1990 in einem ersten Schritt die Schlachthöfe der angegebenen Standorte übernahmen – Ausschnitt deshalb, weil die genauen Vorgänge zu allen Standorten ebenso wenig erforscht sind wie die danach erfolgten Übernahme- und Konzentrationsprozesse.

Tab. 2 Beispiele für Unternehmen und die übernommenen Schlachthof-Standorte in den NBL (Stand 1995)
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Dass sehr zeitnah nach Umsetzung des Planes erste Änderungen erfolgten – die Anzahl wurde von 19 auf 12 Standorte gesenkt und es folgten Stilllegungen, Konkurse sowie weitere Konzentrationsprozesse durch Übernahmen –, hängt in erster Linie mit dem Einbruch der Tierbestände in Ostdeutschland zusammen. Bei der Festlegung der 19 neuen Standorte wurden 1990 nur ca. 70 % der ursprünglichen Schlachtkapazitäten eingeplant, weil die Gutachter mit solch einem Rückgang des Tieraufkommens im Zuge der Transformation der DDR-Landwirtschaftsstrukturen rechneten. Aber der Rückgang betrug nicht 30 %, sondern (schon mit Stand 1992) bei Rindern 47,2 % und bei Schweinen sogar 64,9 % (Böckenhoff 1993, S. 220). Die Folge dieser rasanten Entwicklungen war, dass, bevor die Vorhaben überhaupt alle begonnen wurden, schon die ersten neuen Schlachthöfe wegen Nichtauslastung wieder stillgelegt wurden.Footnote 6

1996 wurde dann mittels eines Strukturkrisenkartells versucht, der nun fehlenden Kapazitätsauslastung der Unternehmen gegenzusteuern. Per Absprache sollte unter den damals 17 dominierenden UnternehmenFootnote 7 vereinbart werden, wer welche Überkapazitäten abbaut. Aber das Vorhaben scheiterte an den divergierenden Einzelinteressen sowie teils auch an dem nicht leistbaren Aufbringen neuerlich benötigter Finanzmittel dafür (Deutscher Bundestag 1997, S. 29).

Wie rasant der Strukturwandel insgesamt ab 1995 in dieser Branche war, zeigt ein Vergleich der Tab. 2 mit Tab. 3: Bis auf Tönnies sind die in Tab. 2 aufgelisteten Firmen, die die DDR-Betriebe übernahmen, in Tab. 3 nicht mehr zu finden. Mit Stand 2017 waren dann in den NBL nur noch an 5 der 19 geplanten Standorte die Schlachthofunternehmen aktiv:

Tab. 3 Schlachtunternehmen und ihre Standorte in den NBL (Stand 2017)
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Der Struktureingriff von 1990 in den NBL betraf die gesamte Schlachthofbranche nachhaltig, erkennbar an den entstandenen Überkapazitäten bis hin zur Bildung des Strukturkrisenkartells. Wie wurde darauf seitens der Agrarökonomik reagiert?

3.3 Agrarökonomische Argumentationen nach der Umsetzung des Böckenhoff-Planes

Nach der Umsetzung des Böckenhoff-Planes wurde trotz der problematischen Entwicklungen danach die grundsätzliche Ausrichtung auf Strukturkonzentrationen seitens der Agrarökonomik nicht kritisch hinterfragt und auch nicht die eigene performative Rolle dabei. Stattdessen wurde die nicht radikal genug vollzogene Umsetzung des Planes kritisiert. Anlass dazu war, dass es kleinere Unternehmen schafften, sich „am Plan vorbei“ zu etablierten (Haas 1996, S. 11). Dadurch wurde, so der Autor des Gutachtens, „[…] die Chance, eine leistungsfähige und konkurrenzstarke Schlachtindustrie in Ostdeutschland aufzubauen, nicht optimal erreicht.“ (Böckenhoff 1993, S. 229) Fünf Jahre nach Umsetzung des Böckenhoff-Planes hieß es dazu noch weitergehend, dass es – hier mit Bezug auf die verausgabte Summe an Fördermitteln von ca. 340 Mio DM – besser gewesen wäre, wenn man diese gleich in nur fünf Standorte investiert hätte (Wolffram et al. 1996, S. 436). Auch nach weiteren Fusionen und Übernahmen von Unternehmen seitens der Branchenführer und auch trotz der BSE-Krise 2000 hieß es weiterhin zur grundsätzlichen ökonomischen Strategie im Bereich Fleisch sowie Schlachthöfe, „[…] eine erhebliche Strukturanpassung ist notwendig, um international wettbewerbsfähig zu bleiben.“ (Uffelmann und Weindlmaier 2006, S. 375).

Ab 2003 setzte eine neue Phase der Entwicklung in dieser Branche ein, denn mit den in Deutschland seit 2003 gelockerten arbeitsmarktpolitischen Regelungen wurde nun der verschärfte Konkurrenzkampf – hierbei das Lohngefälle innerhalb der EU nutzend – zunehmend auf den Schultern ausländischer Arbeitsmigrant*innen ausgetragen. Der Anteil ausländischer Arbeitskräfte in der Schlachthofbranche hat sich in den letzten zwölf Jahren verdreifacht – von ca. 16.700 auf ca. 53.500 (Brandt 2020).Footnote 8 Mit der Beschäftigung dieser entstand ein Netz von Strategien der Billiglohnbeschäftigung, zu deren Kern Werkverträge mit Subunternehmen, das Unterlaufen des Mindestlohnes und teils prekäre, aber teure Unterkünfte der Beschäftigten gehören. 2014/2015 erreichte die Kritik zu dieser Praxis einen vorläufigen Höhepunkt, als die Missstände in dieser Branche vor allem in Reportagen (Nieberg 2013; Kunze 2014; Nieberg et al. 2015) offengelegt wurden. Seitens der Agrarökonomik stellte man dazu zwar heraus, dass die in Deutschland praktizierten geringen Arbeitskosten ein ausschlaggebender Faktor im Konkurrenzkampf seien (Windhorst 2014, S. 22). Aber die Folgen dessen, so z. B. der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik 2015 in seinem Gutachten, lägen „[…] in der Verantwortung der Schlachterei- und Fleischverarbeitungsunternehmen […]“ (WBAE 2015, S. 167).

Erst nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie, als sich die Schlachthöfe zu Corona-Hotspots entwickelten und damit die teils verheerenden Zustände zur Situation der Arbeitsmigrant*innen ins Zentrum der Öffentlichkeit rückten und darüber hinaus auch die Bevölkerung betroffen war (Lockdown ganzer Landkreise), wurde auf die Missstände in dieser Branche reagiert – seitens der Politik u. a. mit einem Arbeitsschutzkontrollgesetz, laut dem die Praxis der Werkverträge verboten werden soll.

4 Zur Ausrichtung der Agrarökonomik und ihren Folgen im Kontext der jüngsten Entwicklungen im Zuge der Corona-Krise

Mit Ausbruch der Corona-Pandemie wurden nicht nur die Missstände im Bereich Beschäftigung in den Schlachthöfen drängender als bisher adressiert. Als Schlachthöfe wegen hoher Infektionszahlen schließen mussten, wurde darüber hinaus deutlich, dass die durch Strukturkonzentrationen entstandenen Unternehmen aufgrund ihrer erreichten Größe systemrelevant und daher „too big to fail“ sind, wenn durch sie (wie für Tönnies zutreffend) z. B. über 50 % aller Schlachtungen in Deutschland (HSH Nordbank 2017, S. 25) realisiert werden.

Vor diesem Hintergrund ist daher absehbar, dass insbesondere zur Resilienz dieser Branche Forschungen dazu (älter siehe hier z. B. Hendrickson 2015) zunehmen werden, auch angezeigt durch erste Arbeiten nach Ausbruch der Corona-Pandemie (Busch et al. 2020). In diesen wurde selbst bei Favorisierung großer Anlagen, die als leichter kontrollierbar angesehen werden als viele kleine dezentrale, die „intuitive Vorstellung“ bestätigt, dass bei großen Ereignissen wie einer Pandemie dezentrale Strukturen eine höhere Resilienz im Sinne eines geringeren Ausfallrisikos der Produktionskapazitäten aufweisen (Lusk 2020). Dieser Intention einer Hinwendung zu dezentralen Strukturen sowie auch die Vorstellung zu einer zukünftig auf Selbstversorgung ausgerichteten Produktion, die ebenso in der jüngsten Resilienzforschung thematisiert wurde (Busch et al. 2020, S. 8), steht bisher die agrarökonomische Ausrichtung am ökonomischen Erfolg durch Marktbeherrschung gegenüber.

Die Argumentation dazu wird auch durchaus entlang eines nationalen Interesses geführt, wenn es z. B. zur Konkurrenz in der Schweinefleischerzeugung heißt, für Deutschland würde „[…] die größte Gefahr […]“ von Spanien und Dänemark ausgehen (Spiller et al. 2005, S. 2). Aber erstens steht dieser nationale Bezug im auffallenden Widerspruch zum Selbstverständnis der hier interessierenden Unternehmen der Schlachthofbranche, denn gerade die mit den höchsten Marktanteilen in Deutschland agieren international.Footnote 9 Gerade im Zuge der Corona-Pandemie, als durch die menschenunwürdige Beschäftigungspolitik die einheimische Bevölkerung mitgefährdet wurde, ist hier deutlich geworden, dass Unternehmerinteressen zu nationalen Interessen divergieren können. Und zweitens sind mit der Ausrichtung der Agrarökonomik auf ökonomischen Erfolg im Sinne von „Marktbeherrschung“ und deren Umsetzung, wodurch immer größere Unternehmen immer weiter ansteigende Mengen unter immer härteren Konkurrenzbedingungen produzieren, Folgewirkungen verbunden, die ebenso nationalen Interessen entgegenstehen. Dazu gehören z. B. neben der oben thematisierten Beschäftigungssituation in den Schlachthöfen vor allem die mit der intensiven Tierhaltung verbundenen Umweltbelastungen durch Gülleausbringung.Footnote 10

Warum mit dem agrarökonomischen Verständnis ökonomischen Erfolgs im Sinne von „Marktbeherrschung“ und dessen Umsetzung zwangsläufig die Externalisierung der Folgen dieses Herangehens verbunden ist, während die eigene performative Rolle dabei nicht reflektiert wird, kann mit einem strukturationstheoretischen Zugang verdeutlicht werden. Nach diesem gehören die Vorstellungen über Wirtschaftsvorgänge zu einer sogenannten zweiten Reflexionsebene – von Anthony Giddens als „Konzepte zweiter Ordnung“ bezeichnet. Diese Vorstellungen werden seitens der Wissenschaften entwickelt und zu „Konzepten erster Ordnung“, wenn sie „[…] innerhalb des gesellschaftlichen Lebens angeeignet werden […]“ (Giddens 1997, S. 338).Footnote 11 In der Ökonomik ist aktuell die Vorstellung einer sich selbst regulierenden Marktwirtschaft das dominierende Konzept zweiter Ordnung. Angewendet auf die Bewirtschaftungsvorgänge entsteht so eine nach dieser Vorstellung geformte ökonomische Sphäre. Das heißt, angeleitet durch die Theorie sich selbst regulierender Märkte als Konzept zweiter Ordnung vollzieht sich so ein Formungsprozess der ökonomischen Sphäre mit dem Ziel, dort „[…] die Betriebsbedingungen dieser Theorie herzustellen.“ (Bourdieu 1998, S. 110) Dabei werden aber nicht die Bewirtschaftungsprozesse insgesamt berücksichtigt, sondern nur die dortigen „marktwirtschaftlichen“ Prozesse.

Mit diesem Zugang wird das doppelte Reflexionsproblem verständlich, das die derzeit vertretene Ökonomik mit dem üblichen dualen Herangehen – einerseits die ökonomische Praxis und andererseits die analysierende Ökonomik – kennzeichnet: Erstens wird die eigene performative Rolle bei der Formung und Ausgestaltung der ökonomischen Sphäre nicht reflektiert, wie dies auch zum oben thematisierten Beispiel der Zuarbeiten zu den Strukturkonzentrationen in der Schlachthofbranche aufgezeigt wurde. Zweitens wird nicht auf die Differenz zwischen ökonomischer Sphäre und Bewirtschaftungssphäre insgesamt reflektiert. Denn ausgehend von der Vorstellung einer preisgelenkten Wettbewerbsökonomie, deren Ursache sich aus gegebenen knappen Ressourcen erkläre, wird so die ökonomische Sphäre als Konzept erster Ordnung den gesamten Bewirtschaftungsvorgängen gleichgesetzt, obwohl dabei nur die „Ressourcen“ adressiert werden, welche Güter oder Güterbestandteile sind. Die Konsequenz dieses Herangehens ist, dass die Folgen einer so konzeptionierten Ökonomie nicht erfasst, sondern „externalisiert“ werden.

In kritischer Auseinandersetzung mit diesem Vorgehen formte sich das divergierende Herangehen heraus, die externalisierten Folgen mit einzubeziehen, einerseits auf der Ebene der Stoffströme und ihren Folgen bezüglich der Umwelt, gesundheitlicher Folgen usw. (Weis 2013), andererseits auch auf der ökonomischen Ebene, indem Zusammenhänge preisbasiert reformuliert werden als Vollkostenberechnungen (für den Agrarbereich siehe hier jüngst: Michalke et al. 2019). Damit entsteht ein konkurrierendes ökonomisches Herangehen und mit Zunahme der problematischen Folgen der derzeit dominierenden Ökonomik, aber auch mit Weiterentwicklung quantitativer Methoden und Zunahme von informations- und datenbezogenen Forschungen wird dieses Herangehen weiter an Bedeutung gewinnen. Eine auf die konzeptionelle Sphäre von „Marktökonomie“ beschränkte Ökonomik wird sich daher zukünftig dieser zunehmenden Herausforderung stellen müssen. Darüber hinaus wird es für sie immer schwerer, die Frage zu beantworten, wie in solch problematischen Bereichen wie der Schweinefleischbranche die Diskrepanz zwischen den Wohlfahrtsversprechen, den enormen Gewinnen weniger Unternehmen und den gesellschaftlichen FolgekostenFootnote 12 erklärt werden kann. Auch deshalb ist eine konzeptionelle Änderung des bisherigen agrarökonomischen Herangehens angeraten und geboten.