Zusammenfassung
In zunehmendem Maße vollzieht sich die Steuerung und Kontrolle von Migration in exterritorialer Form, das heißt jenseits der eigentlichen Zielländer. Sowohl das Visumverfahren in den Botschaften, die Einbeziehung von Transportgesellschaften, die Zusammenarbeit mit Transitstaaten sowie die Kooperation innerhalb des Schengen-Raums zielen darauf, über die Zulassung andernorts zu entscheiden, bevor Migrationsströme das Territorium der Zielstaaten erreichen. Da all diese Praktiken exterritorialer Kontrolle die Delegation von Kontrollmaßnahmen an andere Akteure voraussetzen, wird auf den Prinzipal-Agent-Ansatz zurückgegriffen, um vier unterschiedliche Typen exterritorialer Migrationskontrolle zu identifizieren und einen analytischen Rahmen für deren Untersuchung zu entwickeln. Im Rahmen des Visumverfahrens erfolgt die Exterritorialisierung durch eine Aufgabenübertragung zwischen unterschiedlichen Behörden und Ressorts eines Zielstaates. Die Kontrollübertragung an Beförderungsunternehmen bewirkt eine Exterritorialisierung mittels Delegation an private Akteure. Eine Aufgabenübertragung zwischen souveränen Staaten findet hingegen sowohl bei der Einbeziehung von Transitstaaten als auch innerhalb des Schengen-Raums statt. Aus einer Prinzipal-Agent-Perspektive untersucht der Artikel die Funktionslogiken der Delegation, die Kalküle der verschiedenen Akteure sowie die politischen Kosten der exterritorialen Migrationskontrolle.
Abstract
More and more, management and control of immigration is conducted in an exterritorial form that is beyond the territory of destination countries. The visa procedure in embassies and the reliance on carrier sanctions as well as the cooperation with countries of transit or within the EU’s Schengen area aim at conducting control before migration flows reach the respective country of destination. As all these control practices require the delegation of control measures, the paper identifies four types of exterritorial migration control by relying on a principal-agent framework and develops an analytical frame for studying this type of migration management. Within the visa procedure, exterritorialization is achieved by delegation between different agencies and ministries of countries of immigration. The delegation of control to transport enterprises enables exterritorialization by incorporating private actors. Delegation between sovereign nation states is the mechanism for both the cooperation with countries of transit as well as within the EU’s Schengen area. From a principal-agent perspective, the paper analyzes the logics of delegation, the actors’ rationales as well as the resulting costs of shifting migration control to places beyond national territories.
Résumé
La régulation et le contrôle des flux migratoires s’accomplissent de plus en plus de manière extraterritoriale, c’est-à-dire au-delà des frontières des pays de destination. La procédure de demande de visa dans les ambassades, le recours à des sociétés de transport, la collaboration avec les États de transit et la coopération au sein de l’espace Schengen ont pour but de décider ailleurs de l’admission des immigrants avant que les flux migratoires n’atteignent le territoire des États de destination. Étant donné que ces pratiques de contrôle extraterritorial supposent la délégation de mesures de contrôle à d’autres acteurs, cet article recourt à la théorie de l’agence afin d’identifier quatre types de contrôle extraterritorial des flux migratoires et développer un cadre d’analyse pour les étudier. Dans le cadre de la procédure de demande de visa, l’extraterritorialisation résulte d’un transfert de compétences entre différentes administrations et ministères d’un État de destination. Le transfert de compétences à des sociétés de transport donne lieu à une extraterritorialisation par délégation à des acteurs privés. En revanche, un transfert de compétences entre États souverains a lieu aussi bien dans le cas de la coopération avec des États de transit qu’au sein de l’espace Schengen. Cet article étudie les logiques de fonctionnement de la délégation, les calculs des différents acteurs ainsi que les coûts politiques du contrôle extraterritorial des flux migratoires sous l’angle de la théorie de l’agence.
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Notes
Den Hintergrund dieses Beitrages bilden zwei abgeschlossene empirische Dissertationsprojekte an der Universität Bremen. Mehrere Länderfallbeispiele aus dem europäischen und nordamerikanischen Raum dienen im Folgenden zur Illustration der Typen der Delegation zum Zweck der räumlichen Verlagerung von Grenzkontrollen. Insgesamt sind 68 semi-strukturierte Experteninterviews in den EU-Mitgliedstaaten Belgien, Deutschland, Polen, Finnland und Österreich sowie den Vereinigten Staaten und in der Ukraine geführt worden. Mehrheitlich wurden dabei Ministerialbeamte, Angehörige der Grenzschutzbehörden, Internationaler Organisationen sowie der EU-Kommission befragt. Der vorliegende Beitrag bezieht sich insbesondere auf die Interviews mit österreichischen Experten sowie Mitarbeitern in den EU-Institutionen, jedoch bildet der gesamte Interviewkorpus die Basis für die typenbildende Analyse. Das empirische Material haben die Autoren zum großen Teil selbst erhoben. Ein Teil der qualitativen Interviews stammt jedoch auch aus dem Forschungsprojekt „Vom Container zum offenen Staat? Grenzregimewandel und Personenmobilität“ am Bremer Sonderforschungsbereich „Staatlichkeit im Wandel“ unter der Leitung von Steffen Mau. Für die Interviewführung mit politischen Akteuren in Finnland und den USA sind die Autoren Christof Roos zu besonderem Dank verpflichtet.
„# 11“ etc. indiziert die Nummer des jeweiligen Interviews. Auf nähere Informationen zu den interviewten Personen wurde aus Gründen der Anonymisierung verzichtet.
In der Regel beantragen Personen ihr Visum in ihrem Herkunftsland. Hält sich eine Person längerfristig in einem anderen Land auf, kann ein Visum für den Aufenthalt in einem dritten Staat auch in einer Botschaft im Land des regulären Aufenthaltes beantragt werden.
Siehe die Homepage des Bundesministeriums für Inneres, Österreich, www.bmi.gv.at/cms/BMI_Fremdenpolizei/einreise_visa/Visum_2.aspx. Zugegriffen: Febr. 2013.
In den Vereinigten Staaten gibt es schon seit 1921 ein getrenntes Verfahren für „Immigrants“ und „Non-Immigrants“ (Bernard 1998). Für eine Einreise in die USA müssen alle zukünftigen Einwanderer bereits in den Botschaften einen Visumantrag stellen. Diese frühzeitige Delegation unter den U.S.-Behörden korrespondiert mit der Vorstellung, Ziel von Migrationsbewegungen zu sein und Reisende nicht nur für kurzfristige Gäste zu halten.
Siehe Homepage des Bundesministeriums für Inneres, Österreich, http://www.bmi.gv.at/cms/bmi_niederlassung/. Zugegriffen: Febr. 2013.
Das Schengen-Acquis umfasst die Gesamtheit aller Verträge und Übereinkommen, welche die Abschaffung der Grenzkontrollen zwischen ursprünglich den Benelux-Staaten, Deutschland und Frankreich und später den Mitgliedstaaten der EU regelten.
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Laube, L., Müller, A. Warum die Kontrolle abgeben? Die Delegation von Migrationskontrolle aus der Prinzipal-Agent-Perspektive. Berlin J Soziol 25, 255–281 (2015). https://doi.org/10.1007/s11609-015-0288-5
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