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1 Einleitung

Bereits fünf Jahre nach seiner Neuaufstellung wurde das Österreichische Bundesheer (ÖBH) in seinen ersten Auslandseinsatz entsandt, und dieser verfolgte nicht nur humanitäre, sondern auch konkrete außenpolitische Ziele. Denn die Verlegung einer Sanitätseinheit am 11. Dezember 1960 zur Friedensoperation der Vereinten Nationen (UN) nach Bukavu im Kongo war wesentlich von klaren außenpolitischen Zielsetzungen des damaligen Außenministers Bruno Kreisky (SPÖ) geprägt: Festigung der österreichischen Stellung in der Völkergemeinschaft nach Staatsvertrag und UN-Beitritt im Jahr 1955 und internationale Rückendeckung für die Südtirol-Frage, die Österreich im Herbst 1960 in die UN-Generalversammlung zur Erreichung umfassender Autonomierechte für Südtirol eingebracht hatte (Schmidl 2020, 17–21). Österreich war also von Beginn an nicht zögerlich, militärische Mittel für außenpolitische Zwecke einzusetzen und ließ damit sehr früh in der Geschichte der Zweiten Republik wesentliche Eckpunkte seiner strategischen KulturFootnote 1 erkennen.

Der vorliegende Beitrag untersucht, welche Rolle das ÖBH in den unterschiedlichen Phasen der österreichischen Außenpolitik gespielt hat und wie sich insbesondere mit den nach dem Ende des Kalten Krieges geänderten strategischen Rahmenbedingungen die Aufgaben des ÖBH gewandelt haben. Zudem beschäftigt er sich mit der Frage, warum Versuche zur Neuausrichtung der Sicherheitspolitik in Ansätzen stecken geblieben sind und welche Perspektiven und Herausforderungen sich im Spannungsfeld zwischen Europäisierung und Re-Nationalisierung ergeben. Dabei folgt der Artikel zum einem der Prämisse des ersten österreichischen Außenministers Bruno Kreisky (SPÖ) aus dem Jahre 1959, dass „eine moderne Außenpolitik ohne moderne Landesverteidigung nicht denkbar ist“ (Pleiner 2020, 69), und zum anderen dem zeitlosen Grundsatz, dass jede VerteidigungspolitikFootnote 2 auf eine langfristige außen- und sicherheitspolitische StrategieFootnote 3 angewiesen ist, die sich das Militär selbst nicht geben kann.

Ausgehend von der Analyse der unterschiedlichen strategischen Funktionen, welche das ÖBH in der Außenpolitik der Zweiten Republik eingenommen hat, soll im vorliegenden Beitrag die konzeptionelle Neuausrichtung nach dem Ende des Kalten Krieges dargestellt werden. Daran anschließend werden die vielfachen internationalen Vernetzungen und die rechtlichen sowie die finanziellen Rahmenbedingungen erläutert. Abschließend erfolgt ein Ausblick auf mögliche zukünftige Entwicklungen und Herausforderungen.

2 Drei strategische Funktionen für das ÖBH im Rahmen der österreichischen Außenpolitik

Das Österreichische Bundesheer erfüllte in der Geschichte der Zweiten Republik basierend auf seinem verfassungsmäßigen Grundauftrag zur militärischen Landesverteidigung drei strategische Funktionen. In der Phase des Kalten Krieges war es vorrangig ein Mittel zur Verteidigung der Souveränität und zur Unterstützung einer aktiven Neutralitätspolitik. Ab 1989/1990 wurde das ÖBH ein Instrument einer zunehmend „postneutral“ (Gustenau 2000) ausgerichteten Außensicherheitspolitik und spätestens seit der Volksbefragung zur Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht und der Migrationskrise des Jahres 2015 immer stärker ein Werkzeug der Inneren Sicherheit. Aus sicherheitspolitischer Sicht kann die Zeit von 1955 bis heute also in drei Perioden mit je unterschiedlichen Risikobildern, strategischen Ausrichtungen und internationalen Funktionen des ÖBH unterteilt werden.

In der ersten Periode, der Zeit des Kalten Krieges war eine potenzielle militärisch-nukleare Großmachtkonfrontation zwischen den beiden Paktsystemen das dominierende Risikobild. Zur Sicherstellung der Unabhängigkeit und zur Wahrung der Einheit des Bundesgebiets begegnete Österreich dieser Herausforderung mit der Doppelstrategie der „Umfassenden Landesverteidigung“ im Inneren und der aktiven Neutralitätspolitik im Äußeren. Ein wesentliches Element der Außensicherheitspolitik war dabei die Beteiligung Österreichs an UN-Einsätzen zur Friedenssicherung. Diese Einsätze zuerst im Kongo (1960)Footnote 4, dann auf Zypern (1964)Footnote 5 und in weiterer Folge am Golan (1974)Footnote 6 dienten politisch dem Ziel, Österreichs Stellung in der internationalen Staatengemeinschaft abzusichern und für eigene außenpolitische Anliegen wie etwa in der Südtirol-Frage Unterstützung zu bekommen. Militärstrategisch gesehen waren die Einsätze nach Kapitel VI der Satzung der Vereinten Nationen Maßnahmen zur Überwachung von Friedensabkommen ohne Mandat zur robusten Durchsetzung von allfälligen Verstößen durch eine der Vertragsparteien. Diese Blauhelm-Einsätze entwickelten sich zu Dauermaßnahmen und wurden im Laufe der Zeit zu einer international wertgeschätzten Visitenkarte der österreichischen Außenpolitik. Insgesamt dienten von 1960 bis heute mehr als 100.000 Soldat*innen in Friedensmissionen, und Österreich stellte bislang drei der höchsten militärischen UN-Kommandant*innen.Footnote 7

Herzstück der österreichischen Militärstrategie des Kalten Krieges war die „Militärische Landesverteidigung“, die gemeinsam mit der geistigen, zivilen und wirtschaftlichen Landesverteidigung eine der vier tragenden Säulen des als „Umfassende Landesverteidigung“ bezeichneten Systems der Gesamtverteidigung darstellte. So schlüssig das daraus abgeleitete System der RaumverteidigungFootnote 8 auch sein mochte, es fehlten letztlich insbesondere im Bereich der Panzerabwehr wie der Luftabwehr die materiellen Mittel für eine kohärente Umsetzung. Dennoch war das ÖBH in der Zeit von 1955 bis 1990 ein Instrument einer nach Maßgabe der strategischen Rahmenbedingungen pragmatischen Außen- und Neutralitätspolitik. Die Auslandseinsätze des Bundesheeres haben zur Festigung der internationalen Stellung des neutralen Österreichs beigetragen.

Das Ende des Kalten Krieges veränderte die strategische Lage Österreichs signifikant und läutete eine neue Periode ein, in der an die Stelle eines militärischen Großkonflikts regionale Konflikte traten. Dabei sind bis heute die Zerfallskriege in Jugoslawien und deren anhaltende unbewältigte Folgen für Österreich von besonderer Bedeutung. Konsequenterweise beteiligte sich das Österreichische Bundesheer beginnend mit 1996 in Bosnien und HerzegowinaFootnote 9 und dann in weiterer Folge seit 1999 im Kosovo.Footnote 10 Bis heute waren insgesamt 35.000 Soldat*innen am Balkan im Einsatz (Bauer 2020). Im Jahr 2021 ist das Bundesheer mit 291 Soldat*innen in Bosnien und 344 Soldat*innen im Kosovo der größte Nicht-NATO-Truppensteller am Westbalkan. Politischer Zweck dieser Einsätze war es, Österreich als wesentlichen politischen und wirtschaftlichen „Akteur“ (Frank 2005, 6–8) in der Region zu positionieren. Nach erfolgtem EU-Beitritt gilt Österreich sowohl als wichtigster Fürsprecher einer Aufnahme der Staaten des Westbalkans in die EU als auch als einer der besten Kenner der Verhältnisse in dieser Region.Footnote 11

Augenfällig ist, dass sich das Engagement des ÖBH am Westbalkan nicht nur auf die militärischen Einsätze im engeren Sinne beschränkt, sondern auch weitere verteidigungspolitische Projekte beinhaltet, die in der Westbalkan-Policy des Verteidigungsministeriums kohärent zusammengeführt sind und heute Maßnahmen wie Offiziersausbildung, strategische Führungsausbildung, gemeinsame Übungen, Heranführung an die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) etc. umfassen. Da dieses militärische Engagement in einen gesamtstaatlichen Ansatz eingebettet ist und in enger Abstimmung mit anderen Akteuren erfolgt sowie mit hinreichenden Ressourcen hinterlegt ist, konnte das militärische Engagement auch nachvollziehbare Effekte erzielen.

Die österreichische Westbalkan-Politik geht somit weit über eine bloß symbolisch-solidarische Beteiligung im Rahmen der Staatengemeinschaft hinaus. Militärstrategisch sind die Stabilisierungseinsätze am Westbalkan anspruchsvoller als die traditionellen Peacekeeping-Einsätze. Sie basieren auf dem Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen und inkludieren die Autorisierung für den Einsatz militärischer Gewalt zur Durchsetzung des Mandats. Strategisches Ziel ist die Schaffung eines sicheren Umfelds, damit andere Akteure ihre politischen, zivilen und wirtschaftlichen Wiederaufbau- und Konsolidierungsaufgaben erfüllen können.

In diese zweite Periode der Außensicherheitspolitik der Zweiten Republik fielen auch zwei Kandidaturen Österreichs für einen Sitz im UN-Sicherheitsrat (1991/1992 und 2009/2010). Beide Male wurde die Glaubwürdigkeit der österreichischen Kandidatur mit neuen internationalen Einsätze des ÖBH im Irak 1991 bis 1999 bzw. im Tschad 2009 und im Libanon 2011 untermauert. Einmal mehr ein klarer Beweis, dass das ÖBH ein nachgefragtes Instrument der österreichischen Außenpolitik darstellt, wenn es konkrete außenpolitische Ziele zu verfolgen galt. Zu einem ähnlichen Befund kommt man bei Betrachtung der Zeitpunkte, erhöhter militärischer Beiträge in Relation zu spezifischen außenpolitischen Interessen wie Kandidaturen, EU-Präsidentschaften oder Bewerbungen um internationale Spitzenfunktionen. Resümierend kann man daher festhalten, dass das ÖBH in der Zeit von 1990 bis in die Mitte der 2010er-Jahre sowohl als Instrument zur Bewältigung unmittelbarer äußerer Sicherheitsrisiken als auch ansatzweise als Mittel der Europapolitik fungierte.

Die dritte und bis heute andauernde Periode ist nur unscharf datierbar und hat noch keine klare inhaltliche Form gewonnen. In konzeptioneller Hinsicht kann diese Phase mit der Erarbeitung zuerst der Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin 2001 (SVD) und in weiterer Folge derer Fortschreibung in Form der Österreichischen Sicherheitsstrategie 2013 (ÖSS) angesetzt werden. Beiden Dokumenten ist eine prioritäre Ausrichtung auf die EU gemeinsam, die als der wichtigste Handlungsrahmen für die Gestaltung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik definiert wird. Im Laufe der Jahre traten mit den sogenannten „hybriden Bedrohungen“ wieder Risikobilder mit unmittelbareren nationalen Sicherheitsherausforderungen in den Vordergrund. Die anfangs klare Ausrichtung auf eine europäische Solidaritätspolitik wurde mit der Zeit von einer diffuseren und reaktiveren Strategie abgelöst, was auch Rückwirkungen auf das internationale Engagement des Bundesheeres und die europäische Profilbildung nach sich zog. Das militärische Auslandseinsatzniveau wurde mit Stand Oktober 2021 von 1100 Soldat*innen auf aktuell 822 reduziert, damit zumindest quantitativ auf international vergleichsweise hohem Niveau gehalten. Spätestens seit der Migrationskrise des Jahres 2015 wurden die verfassungsmäßig eigentlich subsidiären Assistenzeinsätze im Inland de-facto Hauptaufgabe des ÖBH. Jedenfalls ist aus analytischer Sicht festzuhalten, dass aus der Gemengelage aus offenen, zugegeben komplexer zu beantwortenden internationalen Fragen in Verbindung mit näher liegenden Sicherheitsthemen im Inneren eine Re-Nationalisierung der österreichischen Verteidigungspolitik erkennbar wird und damit das ÖBH vorrangig als Mittel der inneren Sicherheit und weniger der Außensicherheitspolitik gesehen wird.Footnote 12 Insgesamt ist für die jüngere Vergangenheit festzustellen, dass sich die strategische Kultur gewandelt hat und sich zuletzt klar von außen nach innen, von einem aktiven Gestaltungsanspruch zu abwartender Reaktion, von effektorientierten zu mehr symbolischen Beiträgen zur internationalen Sicherheit verändert hat.

3 Zwei Versuche einer strategisch-konzeptionellen Neuausrichtung

Die dargestellte Verschiebung der internationalen Aufgaben von leicht bewaffneten UN-Einsätzen bis hin zu robusteren Mandaten im Rahmen der EU und der NATO Partnerschaft für den Frieden (PfP) erfolgte ohne Anpassung der politisch-strategischen Grundsatzdokumente. Vielmehr ist spätestens mit dem gescheiterten Optionenbericht zur Frage eines allfälligen NATO-Beitritts im Jahre 1998 der innenpolitische Grundkonsens über die sicherheitspolitische Ausrichtung Österreichs verloren gegangen.

Vom Ende des Kalten Krieges dauerte es bis zum Jahr 2001, bis sich die damalige ÖVP-FPÖ-Regierung entschloss, ein neues politisch-strategisches Grundlagendokument für die Neuausrichtung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die sogenannte Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin 2001 zu verabschieden. Das politische Kernanliegen war es, die Neutralität über den Zwischenschritt einer Selbstbeschreibung Österreichs als „allianzfreier Staat“ durch das Prinzip der „europäischen Solidarität“ inklusive der Übernahme einer militärischen Beistandsklausel schrittweise aufzuheben.Footnote 13 Da ein NATO-Beitritt nicht durchsetzbar war, wurde in der SVD noch vor einer Verankerung einer Beistandsklausel im EU-Recht eine solche quasi antizipatorisch gefordert, die volle Mitwirkung Österreichs postuliert und sogar der militärische Beitragsrahmen in der Größe eines Divisionsäquivalents (d. h. rund 10.000 Soldat*innen) festgeschrieben (Bundesministerium für Landesverteidigung, 2001a, Verteidigungspolitik Nr. 2). Und das ohne jeglichen Neutralitätsvorbehalt (Pucher und Frank 2012, 595–630). Da die Oppositionsparteien und die Bevölkerung dieser revolutionären Veränderung nie zugestimmt haben, wurde diese Zielsetzung auch nur halbherzig verfolgt und spätestens im Bundespräsidentschaftswahlkampf 2003 auch seitens der damaligen Regierungsparteien ÖVP und FPÖ wieder verworfen.

Nachhaltiger als die Neutralitätsdiskussion wirkte sich die in der SVD verankerte Neuordnung der gesamtstaatlichen Sicherheitsstrukturen aus. Insbesondere auf Betreiben des Bundesministerium für Landesverteidigung (BMLV) wurde erstmals ein Nationaler Sicherheitsrat (NSR) geschaffen, dessen Kernaufgaben die konzeptionelle Weiterentwicklung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik durch Erstellung von Gesamt- und Teilstrategien für alle sicherheitsrelevanten Politikbereiche und eine im Wege des Sekretariats zum NSR vorgesehene Verbesserung der ressortübergreifende Koordination sicherheitspolitischer Angelegenheiten inklusive der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Union sind. Damit wurde versucht, das Politikfeld Sicherheitspolitik als ressortübergreifende Querschnittsmaterie unter Koordination des Bundeskanzleramts zu etablieren. Jedes Ressort, so auch Außen-, Innen- und Verteidigungsministerium, hatte basierend auf den Vorgaben der SVD eine Teilstrategie mit konkreten Umsetzungsmaßnahmen zu erstellen.

Für das ÖBH bedeutete dieser Schritt, dass man sowohl auf politischer Ebene im Wege des Verteidigungsministers als auf hoher Beamtenebene (Generalstabschef und den Organen der neu geschaffenen Direktion für Sicherheitspolitik) auf Augenhöhe und als gleichberechtigter Akteur an der Weiterentwicklung der Sicherheitspolitik mitwirken konnte. Damit sollte das Verteidigungsressort nicht bloßer Force Provider für Einsätze sein, sondern als mitgestaltender Sicherheitsakteur auf Augenhöhe positioniert werden. In der Praxis haben sich in den politischen Sitzungen des NSR, dessen wesentliche Hauptaufgabe die Beratung der Bundesregierung wäre und der aus den sicherheitsrelevanten Bundesminister*innen, den Vertreter*innen der im Parlament vertretenen Parteien sowie aus hochrangigen Beamt*innen zusammengesetzt ist, weitgehend die parteipolitischen Diskurse widergespiegelt. Strategische Grundsatzdebatten unter Einbeziehung der Expert*innen haben bislang kaum stattgefunden.

Mit dem Wiedereintritt der SPÖ in die Bundesregierung ergab sich für diese insbesondere wegen der beschriebenen Neutralitätsrelativierung die Notwendigkeit zur Überarbeitung der SVD, was zur Erstellung einer neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie im Jahr 2013 führte. Die Erarbeitung derselben war jedoch überschattet von der Kontroverse um das Wehrsystem und wurde bis zum Vorliegen des Ergebnisses der Volksbefragung auch unterbrochen. Das klare Votum für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht mit 59,7 % hat auch die inhaltlichen Schwergewichte der ÖSS in Richtung stärkerer Ausrichtung auf nationale Aufgaben verschoben und die europapolitische Ambition reduziert (Bundesministerium für Inneres 2013).

Der inhaltliche Kernpunkt der bis heute gültigen ÖSS ist die Fortschreibung der Ausrichtung auf die EU als den wichtigsten sicherheitspolitischen Handlungsrahmen Österreichs. Gleichzeitig wurde aber die militärische Beitragsambition qualitativ wie quantitativ reduziert. Selbst die Ziele der Bundesheerreform-Kommission des Jahres 2010 (Zilk 2004, 88–91), die eine Rahmenbrigade für das gesamte Spektrum internationaler Einsätze mit rund 3500 Soldat*innen vorsahen, wurden mangels Bereitschaft zur erforderlichen Finanzierung und zur gesetzlichen Implementierung etwa in Gestalt einer Auslandseinsatzverpflichtung auf eine durchschnittliche Auslandseinsatzstärke von 1100 Soldat*innen mit Fokus auf einfache bis mittlere Aufgaben reduziert.

In Bezug auf die mittlerweile im Vertrag von Lissabon im Artikel 42 Abs 7 im EU-Recht verankerte militärische Beistandsklausel ist Österreich von der vorbehaltlosen Mitwirkungsambition der SVD abgerückt und hat gemeinsam mit den anderen neutralen bzw. allianzfreien Staaten die sogenannte „Irische Klausel“ in Anspruch genommen. Diese besagt praktisch, dass zwar alle anderen EU-Staaten Österreich für den Fall eines militärischen Angriffs Beistand schulden, dass Österreich aber im Anlassfall politisch autonom entscheidet, ob es gegebenenfalls auch militärisch oder lediglich in anderer Form Beistand leisten möchte. Da eine militärische Beistandsleistung aber nicht ausgeschlossen ist, bedeutet die Irische Klausel für den militärischen Planer dem Grunde nach, dass ein militärischer Beitrag für den EU-Verteidigungsfall vorzuhalten wäre. Auf politischer Ebene wurde bis dato nicht entschieden, wie ein solcher Beitrag ausgestaltet sein soll, was in der Praxis bedeutet, dass das ÖBH nur solche Elemente einbringen kann, die es für die nationale Landesverteidigung oder internationale Krisenmanagement-Einsätze bereitstellt.

Zudem ist die ÖSS in Folge der Entscheidung zur Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht stärker als noch die SVD von Anliegen der inneren Sicherheit und einer starken Betonung der Assistenzrolle des ÖBH für das Innenministerium gekennzeichnet. Da die Konzepthierachie nicht verändert wurde, haben alle Ressorts ihre jeweiligen Teilstrategien an die neuen Vorgaben der ÖSS angepasst und im NSR präsentiert. Auffällig ist, dass die Teilstrategie Außenpolitik nicht überarbeitet wurde und damit auf dem Stand der Jahre 2004/2005 verblieben ist.

Die Ambivalenz zwischen Renationalisierung und Europäisierung, wie sie der ÖSS zugrunde liegt, geht insbesondere aus der Analyse der Empfehlungen 4 und 20 hervor (Lattacher 2014, 113–121). Im Punkt 20 heißt es, dass im Rahmen des internationalen Krisenmanagements ein spezifisches österreichisches Profil entwickelt werden soll, das den österreichischen Interessen entspricht und international nachgefragt ist und mit der sicherheitspolitischen Kompetenz des Landes übereinstimmt. Damit waren insbesondere spezialisierte Infanterie, Spezialeinsatzkräfte, ABC-Abwehr, Pioniere, Sanität, Transport und Hubschrauber-Kapazitäten gemeint. Während andere Empfehlungen (Punkte 4, 6) eine Doppelverwendung für nationale sowie internationale Einsätze bzw. überhaupt die Erhaltung aller Waffensysteme zur Sicherstellung einer konventionellen militärischen Landesverteidigung fordern. Die politisch festgelegte gleichwertige Verfolgung dieser untereinander im Spannungsverhältnis stehenden strategischen Ausrichtungen war schon aufgrund der budgetären Rahmenbedingungen praktisch nicht realisierbar. Bis heute bleibt jedoch die ÖSS mit ihren Ambivalenzen das zentrale Grundlagendokument für das ÖBH. Eine an die geänderten internationalen Rahmenbedingungen und eine langfristige Budgetentwicklung gekoppelte Modifizierung der Österreichischen Sicherheitsstrategie unter Einbindung aller relevanten Akteure einschließlich der Zivilgesellschaft ist Ende 2021 nicht in Sicht. Dennoch wurden die militärischen Strukturen mehrfach verändert (Hofbauer 2021, 3–15).

4 Umfangreiche internationale Kooperationen und Verpflichtungen

Die internationale Rolle des ÖBH geht erheblich über die klassischen Einsatzbeteiligungen hinaus. Sie umfassen Maßnahmen der multilateralen und bilateralen militärischen Sicherheitskooperation. Von wesentlicher Bedeutung sind die verpflichtenden Einmeldungen Österreichs zu EU und NATO. Entsprechend der international üblichen Vorgangsweise der Bereitstellung eines „Single Sets of Forces“ wurden für beide Organisationen die gleichen Kräfte eingemeldet und damit für den potenziellen Einsatz in Aussicht gestellt. Das sind insbesondere ein mechanisiertes Infanterie-Bataillon und ein leichtes Infanterie-Bataillon (jeweils rund 600 Soldat*innen), eine schwere und eine mittelschwere Kompanie (rund 130 Personen) sowie weitere spezielle militärische Elemente.

Dabei ist strategiekonform das militärische Zusammenarbeitsprogramm mit der EU das umfassendste. Generalisierend kann festgestellt werden, dass sich das ÖBH an allen relevanten Projekten der GSVP beteiligt und als angesehener Truppensteller und GSVP-Unterstützer eingestuft wird. Die militärische Leistungsbilanz in der GSVP ist mehr als herzeigbar. So zählt Österreich gemessen an der Bevölkerungsstärke zur Top-Gruppe der Truppensteller für GSVP-Einsätze. Im Dezember 2021 werden mit EUFOR ALTHEA in Bosnien-Herzegowina und EU Trainingsmission in Mali zwei von fünf militärischen GSVP-Einsätzen von Österreich geführt. Das ÖBH beteiligte sich bislang vier Mal an den EU-Battlegroups und hat dabei zweimal die Logistik-Führung übernommen. Das Bundesheer nimmt mit Stand Oktober 2021 an 7 von 47 Projekten der permanent strukturierten militärischen Zusammenarbeit (PESCO) der EU teil. Eines davon zur Entwicklung unbemannter boden- und luftgestützter Systeme zur Überwachung von atomaren, biologischen oder chemischen Kontaminationen als Lead-Nation. Im Bereich der Ausbildungsvorhaben des European Security and Defence College (ESDC) veranstaltet Österreich rund 30 % aller Aktivitäten. Mit mehr als 25 Stabsoffizieren, die in unterschiedliche Institutionen der EU abgestellt sind, trägt das Bundesheer auch zur konzeptionellen Weiterentwicklung der GSVP bei. Sichtbare Anerkennungen dieser überdurchschnittlichen Beiträge des ÖBH waren die Bestellung von Generalleutnant Wolfgang Wosolsobe zum Leiter des EU-Militärstabs (2013 bis 2016) und die Wahl von General Robert Brieger zum Vorsitzenden des EU Militärkomitees und damit zum höchsten militärischen Repräsentanten der EU für die Jahre 2022 bis 2025.

Einen neuen Handlungsrahmen für die österreichische Verteidigungspolitik stellt die im Jahr 2010 ins Leben gerufene und seit 2015 dynamisierte Zentraleuropäische Verteidigungskooperation (Central European Defence Cooperation, CEDC) dar. An dieser beteiligen sich neben Österreich die Tschechische Republik, die Slowakei, Ungarn, Slowenien sowie Kroatien. Die verbesserte Abstimmung von sicherheitspolitischen Positionen im Rahmen der EU, die gemeinsame Unterstützung der Heranführung der Westbalkan-Staaten an die EU sowie die wechselseitige Unterstützung von militärischen Projekten sind die Kernzielsetzungen dieser Zusammenarbeit (Báchora 2020, 290).

Weitere Maßnahmen der militärischen Sicherheitskooperation umfassen Ausbildungskooperationen mit Drittstaaten insbesondere am Westbalkan, aber auch im Nahen Osten und in Westafrika und seit Oktober 2021 etwa auch mit der National Guard/Vermont der Vereinigten Staaten. Mit Stand Oktober 2021 unterhält das ÖBH mehr als 700 Ausbildungsaktivitäten mit rund 60 Staaten. Besonders bemerkenswert ist die Ausbildungskooperation mit den Staaten des Westbalkans im Bereich der Offiziersausbildung. Seit dem Jahr 2019 studieren zehn Kadetten aus Bosnien und Herzegowina an der Militärakademie in Wiener Neustadt. Für hochrangige zivile und militärische Führungskräfte wird ab 2022 ein regionaler strategischer Lehrgang an der Landesverteidigungsakademie in Wien mit dezentralisierten Modulen in Staaten des Westbalkans eingerichtet.

Einen wesentlichen Internationalisierungsschub hat es in den letzten Jahren auch im Bereich der Luftraumüberwachung gegeben. So wurden bilaterale Staatsverträge mit der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland zur engeren Zusammenarbeit für den Fall von grenzüberschreitenden Luftraumverletzungen abgeschlossen. Diese Abkommen umfassen den Austausch von Luftlagedaten und die Möglichkeit zur Nacheile, d. h. der grenzüberschreitenden Verfolgung verdächtiger Flugzeuge bis hin zur Landung auf österreichischem Territorium. Ein allfällig erforderlicher Waffengebrauch bleibt immer in nationaler Verantwortung.

Im Rahmen der NATO Partnerschaft für den Frieden beteiligt sich Österreich am Partnership Planning and Review Process (PARP), am Konzept der Operativen Reserven (ORF) und am Framework Nation Concept (FNC). Im PARP hat Österreich sich zur Erfüllung bestimmter Partnerschaftsziele verpflichtet, deren Umsetzung regelmäßig überprüft wird. Zu den Reservekräften für den Westbalkan (ORF) leistet Österreich regelmäßig Beiträge, und im Rahmen des FNC kooperiert das ÖBH mit Deutschland und Italien als jeweiliger Lead Nation. Das übergeordnete Ziel dieser NATO-PfP-Aktivitäten ist die Verbesserung der internationalen Zusammenarbeitsfähigkeit. Seit 2016 ist Österreich durch die Türkei aber in einigen Teilbereichen der PfP blockiert. Langfristig kann diese Blockade zu einer Einschränkung der internationalen Einsatzfähigkeit des ÖBH führen. Diese Blockade ist nicht militärisch, sondern außenpolitisch bedingt und kann daher auch nur durch die Bundesregierung und das Außenamt gelöst werden.

Nach Abzug des österreichischen Kontingentes vom Golan im Jahr 2013 wurden auch in der UNO durch die aktive Teilnahme Österreichs an den Peacekeeping-Gipfeln in New York und London sowie an zukunftsweisenden Aktivitäten wie in den Bereichen der Ausbildung, dem Schutz von Zivilisten, der Umsetzung der UN-Resolution 1325 „Frauen, Frieden und Sicherheit“ oder der Entwicklung von effizienten Aufklärungsstrukturen neue Akzente gesetzt. Damit hat sich das Standing bei den VN wieder verbessert. Dieses muss jedoch durch weiteres Engagement noch nachhaltig abgesichert werden (Kickert und Charwath 2016, 234).

Als Sitzstaat bedeutender internationaler Organisationen hat Österreich ein besonderes Interesse, sich als Plattform für internationalen Dialog zu positionieren. Seit 1995 beherbergt Wien den Sitz des Sekretariats der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)Footnote 14, die sich einem umfassenden und kooperativen Sicherheitsbegriff verpflichtet sieht. Österreich ist im Sinne der ÖSS an einer Stärkung der Handlungsfähigkeit internationaler Organisationen interessiert und engagiert sich daher auch in der OSZE. Zur Unterstützung der Arbeit in der politisch-militärischen Dimension arbeitet das BMLV sehr eng mit dem Außenministerium zusammen und stellt einen/eine Militärberater*in ab.

Zuletzt hatte Österreich im Jahre 2016 den Vorsitz der OSZE inne, im letzten Trimester 2021 führt Österreich den Vorsitz im Forum für Sicherheitskooperation. Die Ziele des Vorsitzes basieren auf der traditionell verfolgten aktiven Neutralitätspolitik, die Österreich als Brückenbauer zwischen den Großmächten und Vermittler bei Konflikten positioniert. Schwerpunkte des Vorsitzes sind die Wiederbelebung der regionalen konventionellen Rüstungskontrolle in Europa, der Ausbau von hochrangigen Militärkontakten, die Erweiterung des OSZE Verhaltenskodex sowie die Stärkung der Aktivitäten im Bereich Klein- und Leichtwaffen sowie Munitionslagersicherheit. Gerade bei letzterem hat sich das Bundesheer als innovativer und verlässlicher Beitragsleister präsentiert. Derzeit werden Projekte in Moldau und in Mazedonien durchgeführt, die einerseits der illegalen Verbreitung von Klein- und Leichtwaffen sowie Munition entgegenwirken und andererseits eine Reduzierung des Risikos für die Umwelt und die Zivilbevölkerung anstreben. Eine weitere tatkräftige Unterstützung leistet das BMLV für die Special Monitoring Mission in der Ukraine, indem es seit Beginn der Etablierung der Mission im Jahre 2014 regelmäßig Predeployment-Trainings in Götzendorf anbietet.

Eine weitere wichtige Facette der Rolle des Bundesheeres als Instrument der Außensicherheitspolitik stellt das Netzwerk an Personal in internationaler Verwendung dar. Mit Stand vom 22.06.2021 unterhält das Verteidigungsministerium 23 Attachébüros auf 4 Kontinenten, 4 Militärberatungen (Wien, Genf, Den Haag, New York) sowie die Militärvertretung Brüssel (mit unterschiedlichen Lokationen in Europa und Nordamerika). In Österreich arbeiten zum gleichen Zeitpunkt 28 ausländische Militärattachés. Im Jahr 2021 sind insgesamt 195 Militärpersonen des ÖBH zu diplomatischen Missionen weltweit entsendet. Das ÖBH weist somit einen äußerst hohen Internationalisierungs- und Europäisierungsgrad auf, es ist in ein umfassendes Kooperationsnetzwerk eingebettet und leistet damit einen wertvollen Beitrag zur österreichischen Außen- und Sicherheitspolitik, der international oft höher anerkannt ist als im Inland. Der Erfüllungsgrad der international eingegangenen Verpflichtungen und Kooperationen ist ein wesentlicher Gradmesser für die Glaubwürdigkeit der österreichischen Außen- und Sicherheitspolitik.

5 Zeitgemäßer Rechtsrahmen für das internationale Engagement

Erst mit der für Österreich überraschenden Anfrage der UNO 1964 für ein Blauhelmkontingent bei der UN-Mission in Zypern und der damit verbundenen ungeklärten Rechtsstellung der österreichischen UN-Soldat*innen wurden die gesetzlichen Rahmenbedingungen durch das „Bundesverfassungsgesetz über die Entsendung österreichischer Einheiten zur Hilfeleistung in das Ausland auf Ersuchen internationaler Organisationen“ (Entsendegesetz 1965) geschaffen und Auslandseinsätze zu einer verfassungsmäßigen Aufgabe des Bundesheeres (Schmidl 2001, 34).

Durch den Beschluss des Bundesverfassungsgesetzes über Kooperation und Solidarität bei der Entsendung von Einheiten und Einzelpersonen in das Ausland (KSE-BVG) kam es im Jahr 1997 zu einer Erweiterung der Entsendemöglichkeiten. So ist nun eine Entsendung von Einheiten und Einzelpersonen im Zuge von Maßnahmen der Friedenssicherung, im Rahmen einer internationalen Organisation, der OSZE oder der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU, der Humanitären und Katastrophenhilfe sowie im Rahmen von Such- und Rettungsdiensten möglich.Footnote 15

Die Entsendung österreichischer Soldat*innen nach Ungarn in der Migrationskrise zeigt den stetigen Wandel der Einsatzgrundlagen von Auslandseinsätzen als Instrument österreichischer Außenpolitik und der daraus folgenden Notwendigkeit für aktuelle Rechtsanpassungen. Ungarn ersuchte 2016 um bilaterale Unterstützung durch das Bundesheer zum Schutz der Außengrenzen. Da Österreich aber für einen Einsatz dieser Art keine Gesetzesgrundlage laut KSE-BVG hat und grundsätzlich Auslandsentsendungen nur mit internationalen Mandat durchführen darf, war ein direkter Einsatz österreichischer Einheiten an der Grenze nicht möglich. Die Entsendung musste daher als humanitärer Einsatz erfolgen, was zu einer kontroversen politischen Debatte hinsichtlich der Zulässigkeit dieses Einsatzes führte (Die Presse 2016). Wenn man zukünftig den Handlungsspielraum erweitern und Soldat*innen auch auf bilaterale Anforderung etwa zum Außengrenzschutz entsenden möchte, wäre eine weitere Novellierung des KSE-Gesetzes erforderlich. Ein entsprechender Gesetzesentwurf wurde auf Basis des Ministerratsbeschlusses vom 27. September 2016 erarbeitet, aber bislang nicht mehr weiterverfolgt.

Zwar ist durch das KSE-BVG 1997 einiges an Entsendekompetenzen bereits an die Regierung bzw. Minister übergegangen, die wichtigsten Entsendungen nach § 1 Z1 lit.a Friedenssicherung aber auch lit.b Katastrophenhilfe werden jedoch vom Hauptausschuss des Nationalrates beschlossen. Auch ist bei allen Entsendungen, in denen Minister*innen Entscheidungskompetenz haben, eine Bekanntgabe und Berichterstattung über die Entsendung an den Hauptausschuss gesetzlich verankert. Obwohl damit das Parlament an allen Entsendungen maßgeblich beteiligt ist, hat es keine direkten Kontroll- und Evaluierungsmöglichkeiten für die Auslandseinsätze. Derzeit muss diese Kontrolle über parlamentarische Anfragen an den zuständigen Fachminister bzw. die zuständige Fachministerin erfolgen. Eine direkte Berichtspflicht der Kommandant*innen von entsendeten Einheiten gibt es nach § 6 KSE-BVG 1997 nur gegenüber der Bundesregierung oder dem/der Fachminister*in. In diesem Zusammenhang könnte eine Erweiterung dieser Berichtspflicht auf das Parlament oder den nationalen Sicherheitsrat überlegt werden. Damit hätte das Parlament mehr Einblicke in die tatsächliche Situation, Fortschritte und Herausforderungen in den Einsatzräumen.

Im Jahre 2009 wurde im Vertrag von Lissabon eine militärische Beistandsklausel als wechselseitige Beistandsgarantie aller EU-Mitgliedsstaaten eingeführt. Nach dieser schulden im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates die anderen Mitgliedsstaaten diesem alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung. Österreich ist dabei von militärischer Beistandsverpflichtungen durch die Irische Klausel befreit, die den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedsländer unberührt lässt. Österreich kann daher weiterhin selbst darüber entscheiden, auf welche Weise Unterstützung geleistet wird. Sollte ein politischer Beschluss zur militärischen Unterstützung erfolgen, stellt sich die Frage, ob für eine konkrete Entsendung ausreichende rechtliche Grundlagen gegeben sind. In einer Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage vom 02. Juni 2020Footnote 16 hat das Verteidigungsministerium zur Beistandsklausel festgestellt, dass diese gegenüber der Neutralität verfassungsrechtlichen Vorrang hat und dementsprechend eine Entsendung gemäß der Beistandsgarantie nach KSE-BVG § 1 Z 1 lit a zur Friedenssicherung erfolgen kann.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass der Rechtsrahmen für das internationale Handeln des ÖBH im Laufe der Jahre mehrfach modernisiert wurde und dieser heute eine aktive internationale Mitwirkung und gleichberechtigte Mitgestaltung der europäischen Verteidigungspolitik erlaubt. Grenzen sind dem ÖBH in der europäischen militärischen Kooperation in Folge der verfassungsrechtlich normierten Neutralität gesetzt, wenn man Fähigkeiten, die militärstrategisch zur militärischen Landesverteidigung als notwendig beurteilt werden, im Sinne einer wirklichen Arbeitsteilung national aufgeben und den Weg von der Kooperation zur europäischen Verteidigungsintegration beschreiten wollte.

6 Entwicklung des Verteidigungsbudgets

Die bei Abzug der Besatzungsmächte im Jahre 1955 überlassene militärische Ausrüstung im Ausmaß von etwa einer Division hat von Beginn der Wiedererlangung der Wehrhoheit dazu beigetragen, dass der Budgetansatz für Investitionen immer unterdotiert war und quasi nur Personal und Betrieb einigermaßen ausreichend finanziert wurden. Seinen Höchststand erreichte das Verteidigungsbudget mit 1,46 % des BIP im Jahr 1958. Von da an sank das Budget kontinuierlich auf 1,02 % (1968), 1,16 % (1978), 1,02 % (1988), 0,70 % (2008) und 0,60 % (2018) (Apfalter 2021, 149). Unter den Staaten der Union ist Österreich heute gemeinsam mit Luxemburg, Malta und Irland Schlusslicht. Die Kosten für die internationalen Einsätze des ÖBH beliefen sich im Jahr 2020 auf 76,3 Mio. Euro. Das sind 2,78 % des gesamten Verteidigungsbudgets, das im Jahr 2021 2,672 Mrd. Euro beträgt. Die Kosten für die UN-Einsätze werden teilweise refundiert, das Geld geht aber nicht an das BMLV, sondern an das Finanzministerium zurück.

Wieviel Geld benötigt das Bundesheer um sowohl die Inlands- als auch die Auslandsaufgaben adäquat erfüllen zu können? Analytisch leitet sich die Frage nach der angemessenen Höhe des österreichischen Verteidigungsbudgets von den verfassungsmäßig bestimmten Aufgaben ab. Diese Aufgaben umfassen in ihrer heutigen Auslegung: 1) die Bewältigung hybrider Angriffe, Cyber- und Terrorangriffe sowie resilienzgefährdender Extremereignisse; 2) Beiträge zur Stabilisierung des unmittelbaren Umfeldes, insbesondere am Westbalkan; 3) substanzielle Beitragsleistungen zur Weiterentwicklung der GSVP durch Einsatzbeteiligungen und Kooperationen zur europäischen Fähigkeitsentwicklung; 4) Beiträge zur Stabilisierung des erweiterten Umfelds im Nahen Osten oder in Afrika; 5) die Verhinderung von Neutralitätsverletzungen, insbesondere den Schutz der Souveränität im Luftraum; 6) qualifizierte Assistenzleistungen im Rahmen der Bewältigung von Natur- und technischen Katastrophen sowie 7) qualifizierte Assistenzleistungen für sicherheitspolizeiliche Aufgaben (Bundesministerium für Landesverteidigung 2019, 15).

Heeresexpert*innen sind sich einig, dass eine zeitgemäße Erfüllung der Schutz- und Assistenzaufgaben im Inland und eine Erfüllung der international erfolgten Zusagen ein Verteidigungsbudget in der Höhe von 1 % erfordern würde (Bundesministerium für Landesverteidigung 2019, 9). In Bezug auf die Höhe des Verteidigungsbudgets kommen auch von Österreich gegenüber den anderen Mitgliedstaaten eingegangene EU-Verpflichtungen ins Spiel. Als Vollmitglied der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO), deren Ziele die Verbesserung der militärischen Fähigkeiten der EU und gemeinsame militärische Beschaffungen sind, hat sich Österreich zu einer „regelmäßigen realen Aufstockung des Verteidigungsbudgets“ und zur „mittelfristigen Aufstockung der Investitionsausgaben auf 20 % der Gesamtausgaben des Verteidigungsbudgets“ verpflichtet.Footnote 17

Woher leitet sich die Forderung nach einem Verteidigungsbudgets in der Höhe von einem Prozent des BIP militärökonomisch betrachtet ab? Eine gesunde Budgetstruktur einer Armee hat internationalen westlichen Standards zu Folge einen Anteil von 50 % für Personal, 30 % für Betrieb und Einsatz sowie 20 % für Investitionen. Im Jahr 2020 machte die ÖBH-Budgetstruktur 70 % für Personal, 20 % für Betrieb und 10 % für Investitionen aus. Da 100 Beschäftigte im BMLV etwa 5 Mio. Euro pro Jahr kosten, müsste fast ein Drittel (8500) der 21500 Bediensteten eingespart werden und jeder dritte Standort in Österreich geschlossen werden, um bei gleichbleibendem Budget den Personalkostenanteil in Richtung 50 % zu senken und den dringend notwendigen Investitionsanteil in Richtung 20 % zu heben. Und dabei ist der Investitionsrückstau noch gar nicht miteinberechnet, der sich in Folge der chronischen Unterdotierung ergeben hat. Aber selbst mit einem Verteidigungsbudget in der Höhe von einem Prozent des BIP wäre keine flächendeckende Territorialverteidigung sicherstellbar, eine solche würde allen internationalen Standards und Vergleichen zu Folge mindestens zwei Prozent erfordern.

Ein Ausweg aus diesem Dilemma kann nur durch eine Priorisierung der Aufgaben des ÖBH erfolgen. Im Verständnis des Autors wäre das eine klare Europäisierungsstrategie, d. h. massive Intensivierung der Kooperationen mit gleichgesinnten EU-Partnerstaaten, arbeitsteilige Vorgangsweisen insbesondere in der Frage der Luftraumsicherung, Spezialisierung und Profilschärfung auf nachgefragte und den Stärken des ÖBH entsprechende Fähigkeiten und Erhaltung eines robusten Kerns zur militärischen Landesverteidigung mit Fokus auf hybride Bedrohungen und Cyber-Attacken.

7 Quo vadis?

Abschließend soll ein Ausblick auf die zukünftige internationale Rolle des ÖBH versucht werden. Aus analytischer Sicht sind dabei insbesondere die geopolitischen Entwicklungen, die eigenen außenpolitischen Interessen und Ziele, die Weiterentwicklung der GSVP sowie die budgetären Mittel und die strategische Kultur Österreichs die zukunftsbestimmenden Faktoren. In Bezug auf die geopolitische Lage und die daraus resultierenden internationalen Risiken und Bedrohungen ist von einer weiteren Verschärfung der Risiken in und um Europa auszugehen. Gleichzeitig werden die USA ihre Interessensverschiebung in den pazifischen Raum konsequent fortsetzen. Das bedeutet, dass die EU zukünftig mehr Verantwortung für ihre Sicherheit übernehmen muss. Ein Auslagern strategischen Denkens und militärischen Handelns nach Washington stellt keine gangbare Alternative dar, so man tatsächlich Einfluss auf die Entwicklungen nehmen möchte und nicht Spielball, sondern selbst Spieler und Akteur sein möchte (Frank 2020, 18–39).

In den vergangenen 20 Jahren hat die EU ihre Verteidigungsdimension in konzeptioneller, institutioneller und operationeller Hinsicht schrittweise aufgebaut. Die größte politische Herausforderung besteht weiterhin in der gemeinsamen Definition der zukünftig erforderlichen Ambition, um das europäische Gesellschafts- und Freiheitsmodell wirksam schützen zu können. Im Jahr 2022 steht die EU vor großen und gleichzeitig zu bewältigenden Aufgaben und die Entwicklung einer glaubwürdigen europäischen Verteidigung ist eine davon. Da noch nicht absehbar ist, wie sich die GSVP tatsächlich weiterentwickeln wird, sollte das ÖBH so europäisch-kooperativ, wie es eine realistische Lageeinschätzung erlaubt, und so autonom wie notwendig um die nationalen Sicherheitsszenarien bewältigen zu können, ausgerichtet sein und jederzeit an einer sich allfällig entwickelnden Kerngruppe der Verteidigung mitwirken können. Denn keine der aktuellen und zukünftigen Herausforderungen ist im nationalen Alleingang beherrschbar, vielmehr erfordern alle absehbaren Sicherheitsrisiken mehr und nicht weniger europäische Kooperation.Footnote 18 Gerade im Bereich der Verteidigungspolitik gilt, dass durch Kooperation Souveränität nicht verloren geht, sondern dass vielmehr schon lange massiv eingeschränkte Autonomie durch Pooling und Sharing kollektiv auf europäischer Ebene zurückgewonnen werden kann. Das gilt auch für Österreich, weil räumliche Entfernungen zu Krisen in Zeiten globaler Vernetzungen keinen hinreichenden Schutz bieten. Neben der permanenten Gefahr gravierender Cyber-Attacken stellt eine unzureichende sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der EU aus Sicht des Autors das vielleicht größte Risiko dar. Je besser die EU in der Lage ist, die absehbaren Krisen zu bewältigen, desto sicherer ist auch Österreich. In diesem Sinne hat Österreich ein vitales Interesse an einer funktionierenden GSVP, und es sollte einen adäquaten Beitrag in der gesamten Bandbreite leisten, von den Einsätzen über die Entwicklung fehlender europäischer militärischer Fähigkeiten bis hin zur Unterstützung strategischer Autonomiebestrebungen.

Was die GSVP braucht und wozu auch Österreich einen seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und seiner politischen Ambition entsprechenden militärischen Beitrag leisten sollte, ist kein Geheimnis, denn die Fähigkeitsbedarfe und Fähigkeitslücken sind seit vielen Jahren bekannt. Wenn man die internationalen Bedarfe mit den Stärken des ÖBH und unter Zugrundelegung der strategischen Kultur, deren Schwergewicht auf Prävention, Krisennachsorge und Friedenssicherung liegt, in Zusammenschau bringt, dann ergeben sich auch die Möglichkeiten zukünftiger Profilschärfungen. Darüber hinaus könnte Österreich auf Basis einer Analyse der Möglichkeiten und Stärken der österreichischen und der regionalen zentraleuropäischen Sicherheitswirtschaft besondere Beiträge zur Entwicklung fehlender neuer technologischer Fähigkeiten in den Bereichen unbemannte Mobilität und Sensorik, Infrastrukturschutz oder Ausbildung leisten (Borchert 2007, 48–49). Die im Jahr 2010 ins Leben gerufene und seit 2015 dynamisierte CEDC bietet dabei weitere Gelegenheiten zur Entwicklung von militärischen Nischenfähigkeiten wie das gemeinsame PESCO-Projekt im Bereich drohnengestützter Sensorik zur Überwachung von atomaren, biologischen oder chemischen Kontaminationen, und sie könnte der Stimme der Region in EU-Sicherheitsfragen mehr Gehör zu verschaffen. Die Europäisierung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bleibt alternativlos. Andere Institutionen wie die UNO oder die NATO sind für die Zukunftsorientierung weniger geeignet. Die UNO nicht, weil sie keine militärischen Fähigkeiten entwickelt, und die NATO nicht, weil Österreich in der PfP durch die Türkei blockiert ist und eine wirklich enge EU-NATO-Zusammenarbeit inklusive des gemäß Berlin plus Abkommens vorgesehenen Rückgriffsmöglichkeit der EU auf NATO-Ressourcen angesichts der Türkei-Zypern Problematik auf absehbare Zeit nicht umgesetzt werden kann. Somit ist die strategische Ausrichtung auf die EU sinnvoll und zweckmäßig. Eine aktive internationale Ausrichtung erfordert aber auch eine zeitgemäße Reform der nationalen Rahmenbedingungen. Dabei wäre vordringlich die Fähigkeit zur strategischen Antizipation und Beurteilung wesentlich zu verbessern. Dazu wäre die Schaffung eines nationalen Bundeslagezentrums erforderlich, in dem alle strategischen Informationen der Außenpolitik, der Nachrichtendienste und anderer relevanter Akteure zusammenfließen und in ein kohärentes gesamtstaatliches Lagebild aufbereitet werden. Auf Basis dieses gemeinsamen Bildes über die immer komplexeren und rascher ablaufenden internationalen Entwicklungen wären in diesem Strategiezentrum möglichst vorausschauende und präventiv wirkende Handlungsoptionen für die Politik aufzubereiten und die strategische Krisenkommunikation zu steuern.Footnote 19

Aktives außen- und sicherheitspolitisches Handeln muss auch ausreichend finanziert werden. Aktuell sind die Kosten für internationales Engagement von den jeweils agierenden Ressorts zu tragen und belasten die ohnehin sehr eng bemessenen Budgets der Außen- und Entwicklungspolitik oder der Landesverteidigung. Durch die Schaffung eines gesamtstaatlichen “Stabilisierungsfonds“, zu dem alle Ressorts ihren Beitrag leisten und der gemeinsam verwaltet wird, wäre ein proaktiveres internationales Engagement erwartbar.

Nicht zuletzt wäre im nationalen Rahmen die „Umfassende Landesverteidigung“ (ULV) zu erneuern und an die geänderten Rahmenbedingungen anzupassen, denn nur wer sich selbst schützen kann, kann anderen erfolgreich helfen und international stabilisierend wirksam werden. Auch die ÖSS und die dazu gehörigen Teilstrategien wären an die seit 2013 massiv geänderten Rahmenbedingungen anzupassen. Im Zentrum dieses Strategieentwicklungsprozesses sollte die Definition der österreichischen Sicherheitsinteressen auf Basis einer vorausschauenden Beurteilung der erwartbaren internationalen Entwicklungen mit einer Perspektive 2030 stehen. Daraus wären die militärischen und zivilen Sicherheitsaufgaben abzuleiten und die erforderlichen Fähigkeiten inklusive einer zumindest auf fünf Jahre angelegten Ressourcenplanung zu hinterlegen. Einzubetten wäre ein solcher Strategieprozess in einen jährlichen Überprüfungsprozess durch den Nationalen Sicherheitsrat.

8 Resümee

Zusammengefasst kann gesagt werden, dass das Österreichische Bundesheer traditionell ein nachgefragtes Instrument der Außenpolitik der Zweiten Republik darstellt. Die internationalen Rahmenbedingungen und die außenpolitischen Ziele für das internationale militärische Engagement haben sich aber mehrfach verändert. Zu Beginn dienten der Aufbau des ÖBH und die Entwicklung der Umfassenden Landesverteidigung der glaubwürdigen Absicherung der immerwährenden Neutralität und der internationalen Anerkennung. Ab den 1970er-Jahren wurden insbesondere die UN-Blauhelmeinsätze des ÖBH zu einem geschätzten Mittel einer aktiven Neutralitätspolitik. Nach dem Ende des Kalten Krieges war das ÖBH ein wichtiges Element zur Stabilisierung des Westbalkans und mit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union und der sich entwickelnden Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik leistet das Bundesheer nicht nur konkrete Beiträge zu den Einsätzen der EU, sondern fungiert auch als ein Instrument zur Integrationsvertiefung und zur Positionierung Österreichs als aktiver EU-Akteur.

Dort, wo es klare strategische Zielsetzungen gab und österreichische Interessen definiert wurden, können die internationalen Einsätze des ÖBH als eine Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. Das gilt insbesondere für das Engagement am Westbalkan. Mangels eines breiten sicherheitspolitischen Grundkonsenses und des Scheiterns mehrerer Versuche zur Neuausrichtung der österreichischen Sicherheitspolitik nach dem Ende des Kalten Krieges blieben jedoch viele Internationalisierungs- und Europäisierungsversuche in Ansätzen stecken. Daher wurden die internationalen Aufgaben des ÖBH auch nie gänzlich struktur- und fähigkeitenbestimmend. Die Dominanz der Innen- über die Außenpolitik in Verbindung mit dem Beharren auf eine verteidigungspolitische Sonderrolle haben bislang einer konsequenten Europäisierung des ÖBH Grenzen gesetzt. Mit der Volksbefragung zur Beibehaltung der Wehrpflicht im Jänner 2013 und insbesondere mit der Migrationskrise des Jahres 2015 und der andauernden Pandemiekrise ist die Außensicherheitspolitik in ihrer Bedeutung hinter die Innere Sicherheit getreten. Das hatte auch eine Renationalisierung, praktisch gesprochen eine Fokussierung der Aufgaben des ÖBH auf Assistenzeinsätze im Inland zur Folge, wenngleich versucht wurde, das internationale Engagement auf hohem Niveau fortzusetzen, was jedoch mehr in quantitativer als in qualitativer Hinsicht gelang.

Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europas steht am Ende des Jahres 2021 wieder einmal an einer Wegscheide und wäre angesichts der geopolitischen Entwicklungen gefordert, mehr Verantwortung für die eigene Sicherheit zu übernehmen. Der Weg zu einer verbesserten strategischen Handlungsfähigkeit der EU führt aber nur über die Mitgliedstaaten. Als Nicht-NATO-Staat, der nicht nur wirtschaftspolitisch, sondern auch sicherheitspolitisch von der EU und ihrer Handlungsfähigkeit enorm profitiert, ist Österreich gefordert, einen seiner politischen und wirtschaftlichen Bedeutung angemessenen militärischen Beitrag zur Konstruktion eines „Europas der Verteidigung“ zu leisten.

Wohin der lange internationale Weg des österreichischen Bundesheeres, der im Kongo mit Sanitätsunterstützung begonnen und bisher über mehr als 100 Einsatzstationen bis in die permanente strukturierte militärische Zusammenarbeit der EU geführt hat, letztlich weisen wird, ist noch nicht absehbar. An dem aktuell erreichten strategischen Kreuzungspunkt steht ein Wegweiser, der zurück nach Österreich weist, ein anderer, der in die Kerngruppe einer sich schrittweise weiterentwickelnden EU-Verteidigung zeigt, und ein dritter, der möglicherweise im Kreise führt, wenn man beide Richtungen bei unzureichender Ressourcenlage zu verknüpfen versucht.

Weiterführende Quellen

Reihe Sicherheitspolitische Jahresvorschau 2014–2021

Republik Österreich BMLV, Hrsg. 2021. Sicher. Und morgen? – Sicherheitspolitische Jahresvorschau 2021. Wien: Direktion für Sicherheitspolitik im BMLV. https://www.bundesheer.at/wissen-forschung/publikationen/publikation.php?id=1074.

Die Reihe Sicherheitspolitische Jahresvorschau ist eine experten- und faktenbasierte Darstellung der für Österreich und Europa erwartbaren sicherheitspolitischen Entwicklungen in den kommenden zwölf bis 18 Monaten. Sie wird jährlich seit 2014 von Generalmajor Johann Frank herausgegeben.

Anmerkungen zum Entwurf einer Europäischen Sicherheitsstrategie

Frank, Johann, Gustav Gustenau und Erich Reiter. 2013. „Anmerkungen zum Entwurf einer Europäischen Sicherheitsstrategie“. Europäische Sicherheitsstrategie, hrsg. von Erich Reiter. Wien: Büro für Sicherheitspolitik (BürfSihPol). https://www.bundesheer.at/wissen-forschung/publikationen/publikation.php?id=13.

Analyse zum Zustandekommen der ersten gemeinsamen europäischen Sicherheitsstrategie zum Zweck der Identifizierung gemeinsamer europäischer Interessen und Ziele.

Österreichische Sicherheitsstrategie 2013

Bundeskanzleramt Österreich, Sektion IV – Koordination, Abteilung IV/6 – Sicherheitspolitische Angelegenheiten. 2013. Österreichische Sicherheitsstrategie. Sicherheit in einer neuen Dekade – Sicherheit gestalten. Wien: Bundeskanzleramt Österreich.https://www.bundeskanzleramt.gv.at/themen/sicherheitspolitik/sicherheitsstrategie.html.

Die österreichische Sicherheitspolitik wird mit Stand November 2021 nach den in der Sicherheitsstrategie 2013 festgelegten allgemeinen Empfehlungen sowie den Empfehlungen zur inneren Sicherheit, zu außenpolitischen Aspekten der Sicherheitspolitik und Verteidigungspolitik gestaltet.

Teilstrategie Verteidigungspolitik 2014

Bundesministerium für Landesverteidigung und Sport (BMLVS). 2014. Teilstrategie Verteidigungspolitik 2014. Wien: Bundesministerium für Landesverteidigung. https://www.bundesheer.at/wissen-forschung/publikationen/publikation.php?id=710. Die Teilstrategie Verteidigungspolitik beschreibt die militärische Sicherheits- und Risikolage, die verteidigungspolitischen Zielsetzungen sowie den Auftrag, die Aufgaben und das Leistungsprofil des Bundesheeres mit einer mittelfristigen Perspektive und einem Planungshorizont bis zu zehn Jahren auf Grundlage der Sicherheitsstrategie 2013.

Small States and International Operations

Schmidl, Erwin A. 2001. „Small States and International Operations“. In Small States and Alliances, hrsg. von Heinz Gärtner, Adrian Hyde-Price und Erich Reiter, 72–75. Heidelberg/New York: Physica-Verlag. https://www.bundesheer.at/wissen-forschung/publikationen/beitrag.php?id=951.

Zeigt sehr kompakt Vor- und Nachteile kleinerer Staaten in internationalen Einsätzen und die Herausforderungen, die daraus entstehen.

Handbook on CSDP: The Common Security and Defence Policy of the European Union

Rehrl, Jochen, Hrsg. 2021. Handbook on CSDP. The Common Security and Defence Policy of the European Union. 4. Aufl. Wien: Bundesministerium für Landesverteidigung. https://www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen/handbook_on_csdp4.pdf.

Das GSVP-Handbuch wird seit 10 Jahren vom Bundesministerium für Landesverteidigung (BMLV) herausgegeben und dient als Referenzdokument für Ausbildungsaktivitäten der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Reihe Strategie und Sicherheit von 2010 bis 2014

Frank, Johann, Hrsg. Strategie und Sicherheit. Wien: Böhlau, 2010–2014.

Vorgängerpublikation der Sicherheitspolitischen Jahresvorschau in der namhafte österreichische und internationale Experten Chancen, Risiken und Herausforderungen europäischer Sicherheit und die sicherheits- und verteidigungspolitischen Positionen ausgewählter europäischer Staaten analysieren. Über die akademische Analyse hinaus soll die praktische Weiterentwicklung der GSVP und der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik angestoßen werden.