Zusammenfassung
Die Demokratiefrage hat in den letzten zwanzig Jahren mehr Aufmerksamkeit auf sich gezogen als jedes andere Problemfeld der europäischen Integration. Die Zahl der einschlägigen Veröffentlichungen ist kaum noch überschaubar. Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sich 1993 im Maastricht-Urteil und 2009 im Lissabon-Urteil dazu geäußert. Die supranationale Integration hat die Demokratie in den Mitgliedstaaten geschwächt aber keinen vollständigen Ausgleich auf der Ebene der Union hervorgebracht. Deswegen wird von einem Demokratiedefizit gesprochen. Darüber, wie schwerwiegend es ist und wie es behoben werden kann, gehen die Meinungen auseinander. Dabei wird vor allem darüber gestritten, ob die Rolle der nationalen Parlamente (als Vertreter der Völker der Mitgliedstaaten) oder des Europäischen Parlamentes (als möglicher Vertreter der Bürger auf der Ebene der Union) gestärkt werden soll. Zuweilen wird auch die Frage nach einem europäischen Volk aufgeworfen – und verneint. Die Idee eines nationenübergreifenden europäischen Volkes erscheint uns auch nach fünf Jahrzehnten europäischer Integration abenteuerlich, solange jenes sich nicht selbst zur Nation erklärt (und damit zu den nationalstaatlichen Ordnungsvorstellungen zurückkehrt) oder durch Staatswerdung der Europäischen Union die Qualität eines europäischen Staatsvolkes erlangt.
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Notes
- 1.
Ausführliche Nachweise bei Schmitz, Integration in der Supranationalen Union, 2001, S. 94 f.
- 2.
BVerfGE 89, 155 (182 ff., 207 ff.); BVerfGE 123, 267 (340 ff., 356 ff., 363 ff., 370 ff.). www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_ 2bve000208.html.
- 3.
Vgl. jetzt auch BVerfGE 123, 267 (371 f.).
- 4.
Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 42 ff.; aus der neueren Literatur insbes. Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998 und Kaufmann, JZ 1999, 814 ff., der bereits von „integrierter Staatlichkeit“ spricht.
- 5.
Vgl. Ipsen, in: FS für U. Scheuner, 1973, S. 210 ff.; Bernhardt, EuR 1983, 199 ff.; Zuleeg, Integration 1988, 103 ff.; Schmitz (Fn. 1), S. 57 ff., 75 f., 155 ff. m. w. N.
- 6.
Die Europäische Union in der Gestalt vor der Reform von Lissabon wird hier als Gesamtverband verstanden, der die Europäischen Gemeinschaften als Handlungsträger miteinschließt; vgl. Schmitz (Fn. 1), S. 151 ff.
- 7.
Siehe die Nachweise bei Schmitz (Fn. 1), S. 70 ff. Das Etikett „sui generis“ lässt sogar offen, ob die Union als einzige ihrer Art oder als erste einer neuen Art zu verstehen ist.
- 8.
Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, 2. Auflage 1992, § 183, Rn. 50 ff.; ders., in: ders./Schäfer/Tietmeyer, Europa als politische Idee und als rechtliche Form, 1993, S. 63 (92 ff.).
- 9.
BVerfGE 89, 155 (LS 8, S. 188); BVerfGE 123, 267 (348 f., 379)
- 10.
Die übliche Übersetzung als „compound of states“ oder „association of states“ entspricht nicht dem, was gemeint ist, bzw. steht für Staatenverbindungen jeder Art. Das Gericht selbst spricht in der englischen Übersetzung seines Lissabon-Urteils (www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html) von einer „association of sovereign national states“, doch handelt es sich dabei nur um eine ungenaue Umschreibung, die auch auf andere Staatenverbindungen zutrifft und keine Rückschlüsse auf den Entwicklungsgrad und die Beziehungen innerhalb der Organisation zulässt. Gleiches gilt für Übersetzungsversuche in anderen Sprachen wie etwa „Association d’Etats“.
- 11.
Das Bundesverfassungsgericht kommt im Lissabon-Urteil (BVerfGE 123, 267, 371 f., 375) zu der Feststellung, das Europäische Parlament sei wegen seiner ungleichen Repräsentation der Bürger kleiner und großer Mitgliedstaaten kein Repräsentationsorgan eines „souveränen europäischen Volkes“ sondern der Völker der Mitgliedstaaten. Die sorgfältig gewählten Formulierungen lassen offen, ob es auch ein „nicht-souveränes“ europäisches Volk geben kann und ein anders zusammengesetztes Parlament dieses repräsentieren könnte. Der Gedanke wird aber in der Entscheidung nicht in Betracht gezogen.
- 12.
Calliess, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht Nr. 18 (2004), S. 25 ff. (www.europarecht.uni-goettingen.de/papers.html); siehe auch ders., in: FS für G. Ress, 2005, S. 399 ff.; ders. (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund, 2007. Der Begriff knüpft an den von Pernice, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 1998, Art. 23 Rdnr. 17, 20 entwickelten Begriff des „Verfassungsverbundes“ an. Kritisch zum Verbundsgedanken Jestaedt, in: GS für W. Blomeyer, 2004, S. 637 ff. (insbes. 645 ff.) und ders., in: Calliess (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund, 2007, S. 93 ff.
- 13.
S. u., D.III.1, Rn. 36.
- 14.
Daups, L’Union européenne. Un État sans souveraineté nationale, 2006, S. 20 ff., 35 ff.
- 15.
Vgl. von Bogdandy, in: ders. (Hrsg.), Die europäische Option, 1993, S. 97 ff.; ders., Integration 1993, S. 210; ders., in: v. Danwitz/Heintzen/Jestaedt u. a. (Hrsg.), Auf dem Wege zu einer europäischen Staatlichkeit, 1993, S. 9 (13 ff.); Pernice, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrecht, Bd. VIII, 2. Aufl. 1995, § 191, Rn. 65; ders., in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 1998, Art. 23 Rn. 21, 41; Schmitz, Integration in der Supranationalen Union, 2001, S. 74 ff., 164 ff., 169 ff.; Reichinger, Der Europäische Verfassungskonvent. Dimensionen der Konstitutionalisierung einer supranationalen Union, 2004; Starck, in: Liber amicorum Jost Delbrück, 2005, S. 711 (721 ff.); Thalmaier, Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, 2005.
- 16.
Englisch: supranational union; französisch: Union supranational; spanisch: Unión supranacional; lettisch: supranacionāla savienība.
- 17.
Vgl. von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999 (mit Rezension Schmitz, JZ 1999, 1047 f.); Heckel, Der Föderalismus als Prinzip überstaatlicher Gemeinschaftsbildung, 1998; Zuleeg, Die föderativen Grundsätze der Europäischen Union, NJW 2000, 2846 ff.
- 18.
Vgl. auch BVerfGE 123, 267 (395).
- 19.
Siehe dazu Schmitz (Fn. 1), S. 198 ff.
- 20.
Siehe zu solchen und ähnlichen Begriffsverständnissen Augustin, Das Volk der Europäischen Union, 2000, S. 111 ff.
- 21.
Vgl. auch Augustin (Fn. 20), S. 141.
- 22.
Siehe die Bedenken von Augustin (Fn. 20), S. 104 ff. und wohl auch Hölscheidt, ZRP 2001, 484 (Rezension).
- 23.
Siehe dazu unten, D.II, Rn. 31 f. (auch zu den Veränderungen durch den Vertrag von Lissabon).
- 24.
Entsprechendes gilt für andere Mängel in der Ausgestaltung der Unionsbürgerschaft (vgl. Augustin [Fn. 20], S. 63 ff., 111).
- 25.
Vgl. auch Stentzel, Integrationsziel Parteiendemokratie, 2002, S. 90 ff. Ideengeschichtlich steht die Herrschaft des Volkes im Gegensatz zur Herrschaft eines Einzelnen oder einer Minderheit in der Gesellschaft. Dies zeigt sich deutlich am Beispiel der Streitschrift von Sieyes, Qu’est-ce que le Tiers-Etat? 1789, aus der Französischen Revolution. Sieyes verstand die „Nation“ als Staatsnation und damit im heutigen Sinne als Staatsvolk. Er stellte sie der bisher herrschenden gesellschaftlichen Minderheit (dem Ersten und Zweiten Stand) und nicht etwa anderen Nationen oder dem Volk auf anderer Ebene gegenüber. Er würde heute auch das europäische Unionsvolk als „Nation“ qualifizieren (vgl. die Definition im Ersten Kapitel: „Qu’ est-ce qu’ une nation? Un corps d’associés vivant sous une loi commune et représentés par la même législature“; vor dem Hintergrund der aus Amerika bekannten Verhältnisse eines Bundesstaates ist davon auszugehen, dass Sieyes die Unterwerfung unter ein teilweise gemeinsames Recht für ausreichend erachtete).
- 26.
Gleiches gilt etwa für die Verfassungen von Baden-Württemberg („Volk von Baden-Württemberg“), Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Thüringen. Im Gegensatz dazu spricht die Präambel der Sächsischen Verfassung nur vom „Volk im Freistaat Sachsen“.
- 27.
Siehe dazu auch Stentzel (Fn. 25), S. 338 ff.
- 28.
Vgl. statt vieler Di Fabio, Der Staat 32 (1993), 191 (204); Grimm, JZ 1995, 581 (588 f.) m. w. N. = SuS 1995, 509 (521 f.); Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997, S. 270 f. m. w. N.; a. A. Frowein, EuR 1995, 315 (324); Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip, 1999, S. 210 m. w. N. (S. 207).
- 29.
Vgl. bereits Hertel (Fn. 28), S. 207 ff.
- 30.
Schmitz (Fn. 1), S. 237 ff.
- 31.
Dazu E. Klein, VVDStRL 50 (1991), 56 (59); Doehring, ZRP 1993, 98.
- 32.
Die in der Staatsrechtslehre verbreitete Verengung der Demokratie auf das Vorhandensein einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen Institution und Bürger hat sich in der supranationalen Integration als problematisch erwiesen. Die Legitimationskette ist lang und erstreckt sich über mehrere Herrschaftsverbände. In ihr dominieren die Regierungen der Mitgliedstaaten. Sie unterliegen in der Praxis nur einer schwachen Kontrolle durch die nationalen Parlamente. In 50 Jahren europäischer Integration wurde keine Regierung wegen ihres Abstimmungsverhaltens im Rat abgewählt; verbindliche Abstimmungsvorgaben sind in den meisten Mitgliedstaaten rechtlich nicht vorgesehen oder nicht üblich. Die Regierungen entscheiden praktisch auch allein über die Reformen der Union, denn kaum ein Parlament würde es heute wagen, den mühsam zwischen ihnen ausgehandelten Reformkompromiss zu verwerfen. Darüber hinaus reduziert sich der Einfluss der Parlamente dadurch, dass sie zunehmend europäische Richtlinien umsetzen statt selbst zu entscheiden und dabei an die von den Regierungen im Rat gesetzten Vorgaben gebunden sind. Diesem Machtverlust steht kein äquivalenter Machtgewinn des Europäischen Parlamentes gegenüber. Dieses kann auch nach der Reform von Lissabon, von einigen haushaltsrechtlichen Kompetenzen abgesehen, keine eigene Politik gegen den Willen des Rates durchsetzen. Fünf Jahrzehnte supranationaler Integration haben so den Parlamentarismus in Europa erheblich geschwächt. Es zeichnet sich die Gefahr einer „Regierungendiktatur“ ab, bei der sich das demokratische Element in der Praxis weitgehend in der Existenz einer ununterbrochenen aber wenig wirkmächtigen Legitimationskette erschöpft.
- 33.
BVerfGE 123, 267 (348 u. LS 1).
- 34.
BVerfGE 89, 155 (184, LS 3a).
- 35.
Siehe den Vorschlag von Efler/Häfner/Huber/Vogel, Europa: nicht ohne uns!, 2009, S. 150 f.
- 36.
Vgl. oben, C.II.2, Rn. 16.
- 37.
Vgl. BVerfGE 123, 267 (371 ff.). Nach den primärrechtlichen Vorgaben in Art. 14 Abs. 2 EUV n. F. kann das Stimmgewicht der Bürger bevölkerungsschwacher Mitgliedstaaten nach der Reform von Lissabon bis zum Zwölffachen des Stimmgewichts der Bürger bevölkerungsstarker Staaten betragen (vgl. BVerfGE 123, 267, 374).
- 38.
BVerfGE 123, 267 (371 ff.)
- 39.
BVerfGE 123, 267 (371 f.).
- 40.
Deutlich etwa BVerfGE 123, 267 (371 f., 375).
- 41.
Vgl. auch BVerfG, NJW 1995, 2216 (Kammerentscheidung).
- 42.
Siehe jetzt die Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt.
- 43.
Vgl. Schmitz (Fn. 1), S. 362 ff. m. w. N. (zur Diskussion) und S. 382 ff. (zur Verfassungsfähigkeit); ders., in: Festschrift für Chr. Starck, 2007, S. 623 ff., 629 f.
- 44.
Siehe das Mandat für die Regierungskonferenz im Beschluss vom 21./22.06.2007, Anlage I: „3. Der EUV und der Vertrag über die Arbeitsweise der Union werden keinen Verfassungscharakter haben. Die in den Verträgen insgesamt verwendete Begrifflichkeit wird diese Änderung widerspiegeln: der Ausdruck „Verfassung“ wird nicht verwendet“.
- 45.
S. o., D.II, Rn. 27 ff.
- 46.
Vgl. statt vieler Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 1999, Überschrift, Rn. 5; Grimm, Die Zukunft der Verfassung, 2. Aufl. 1994, S. 14; Díez-Picazo, Revista de instituciones europeas 1993, 533 (544 f.); Walter, DVBl. 2000, 1 (5); mit Blick auf die Europäische Union Hertel (Fn. 28), S. 41 f., 104, 256.
- 47.
Im Ergebnis ebenso Kaufmann, Der Staat 36 (1997), 521 (531); Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1996, 125 (130); Hirsch, NJW 2000, 46 (47).
- 48.
S. o., D.II, Rn. 28 f.
- 49.
S. o., D.II, Rn. 28 ff.
- 50.
Siehe dazu eingehend BVerfGE 123, 267 (351 ff.).
- 51.
S. u., D.III.6, Rn. 54 ff.
- 52.
Siehe zu den Vorteilen des Konventsverfahrens auch Efler/Häfner/Huber/Vogel (Fn. 35), S. 123. Eine Analyse der Arbeit des Europäischen Konventes findet sich bei Klinger, Der Konvent. Ein neues Institut des Europäischen Verfassungsrechts, 2007, S. 123 ff., insbes. 173 ff.
- 53.
Vgl. auch Efler/Häfner/Huber/Vogel, (Fn. 35), S. 119.
- 54.
Siehe zu den bisher diskutierten Modellen und Vorschlägen für die Zusammensetzung einer Verfassungsversammlung Gerkrath, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, 1997, S. 267 f.; für eine hälftig europäisch-nationale Zusammensetzung Efler/Häfner/Huber/Vogel (Fn. 35), S. 126.
- 55.
Vgl. die Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union vom 14./15.12.2001, welche den Europäischen Konvent einsetzte (Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Anlage I, http://european-convention.eu.int/pdf/LKNDE.pdf).
- 56.
Vgl. auch Efler/Häfner/Huber/Vogel (Fn. 35), S. 127.
- 57.
Efler/Häfner/Huber/Vogel, (Fn. 35), S. 127, möchten auch eine unmittelbare Einflussnahme auf die Konventsarbeit ermöglichen, und zwar durch Bürgervorschläge, die von mindestens 100.000 Bürgern unterstützt werden und dann vom Konvent diskutiert werden müssen. Ein solches Instrument partizipativer Demokratie verlangt ein höheres Quorum, das angesichts der Zahl von 378 Millionen wahlberechtigten Unionsbürgern (2009) mindestens wie bei der Europäischen Bürgerinitiative nach Art. 11 Abs. 4 EUV n. F. bei einer Million liegen muss. Seine praktische Bedeutung dürfte dann gering ausfallen, doch ließe sich jedenfalls verhindern, dass der Konvent wichtige Themen aus der öffentlichen Diskussion ignoriert. Dies wiederum lieferte Argumente gegen populistische Strömungen in der Ratifizierungsdebatte – und zwar insbesondere dann, wenn ein angeblich für die Bürger drängendes Thema nicht Gegenstand eines Bürgervorschlags geworden ist.
- 58.
Dementsprechend hat er die Beteiligung der „Zivilgesellschaft“ in der Erklärung von Laeken (Fn. 55), Teil III, ausdrücklich angeordnet.
- 59.
Vgl. bereits allgemein zur Bedeutung eines identitätsstiftenden unionsweiten öffentlichen Diskurses Stentzel (Fn. 25), S. 377 ff.; Pernice, FAZ v. 7.7.1999, S. 7.
- 60.
Der durch Letzteres verursachte Aufwand ist, wie Hertel (Fn. 28), S. 208 zu Recht hervorhebt, der – gerechtfertigte – politische Preis dafür, die europäische Sprachenvielfalt als bestimmendes Element Europas zu erhalten.
- 61.
Http://european-convention.eu.int.
- 62.
Vgl. etwa die Beiträge der Mitglieder Andriukaitis, CONV 215/02, S. 3; Borrell/Carnero/López Garrido, CONV 455/02, S. 10, 41; Duff, CONV 234/02, S. 8; Voggenhuber, CONV 499/02, S. 13; Duhamel/Berès, CONV 398/02, S. 6.
- 63.
Vgl. den Informatorischen Vermerk des Sekretariats des Europäischen Konventes zu den Sitzungen der Kontaktgruppen mit Vertretern der Zivilgesellschaft, Conv 120/02, Alage III, S. 8 u. 10. U. a. hatte der vom Europäischen Konvent veranstaltete „Europäische Jugendkonvent“ in seinem Schlussdokument (CONV 205/02, S. 9) ein europäisches Referendum gefordert.
- 64.
S. o., D.III.4, Rn. 41.
- 65.
Vgl. BVerfGE 123, 267 (433 ff.). Abs. 409 ff.
- 66.
S. o., C.III.1, Rn. 19.
Schrifttum
A. Augustin, Das Volk der Europäischen Union. Zu Inhalt und Kritik eines normativen Begriffs, 2000
A. von Bogdandy, Die Verfassung der europäischen Integrationsgemeinschaft als supranationale Union, in: ders. (Hrsg.), Die europäische Option, 1993, S. 97 ff.
ders., Skizzen einer Theorie der Gemeinschaftsverfassung, in: T. von Danwitz/M. Heintzen/M. Jestaedt u. a. (Hrsg.), Auf dem Wege zu einer europäischen Staatlichkeit, 1993, S. 9 ff.
ders., Supranationale Union als neuer Herrschaftsträger, Integration 1993, 210 ff.
ders., Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999 (mit Rezension T. Schmitz, JZ 1999, 1047)
M. Efler/G. Häfner/R. Huber/P. Vogel, Europa: nicht ohne uns! Abwege und Auswege der Demokratie in der Europäischen Union, 2009
W. Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip. Normativität und Legitimation als Elemente des Europäischen Verfassungsrechts, 1999
M. Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997
T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union. Das europäische Organisationsmodell einer prozeßhaften geo-regionalen Integration und seine rechtlichen und staatstheoretischen Implikationen, 2001
ders., Das europäische Volk und seine Rolle bei einer Verfassunggebung in der Europäischen Union, EuR 2003, 217 ff. = Le peuple européen et son rôle lors d’un acte constituant dans l’Union européenne, RDP 2003, 1709 ff.
W. von Simson, Was heißt in einer europäischen Verfassung „das Volk“? EuR 1991, 1 ff.
R. Stentzel, Integrationsziel Parteiendemokratie. Rechtliche Rahmenbedingungen für eine Demokratisierung der Europäischen Union, 2002.
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Schmitz, T. (2012). §84 Staatsvolk und Unionsvolk in der föderalen Supranationalen Union. In: Härtel, I. (eds) Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-16883-3_5
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