Zusammenfassung
Wir haben in Kap. 3 gesehen, dass das Coase-Theorem nur unter recht einschränkenden Bedingungen gültig ist. Insbesondere bei Umweltproblemen, an denen viele Akteure beteiligt sind, steigen die Transaktionskosten direkter Verhandlungen sehr schnell an, was kaum hoffen lässt, dass reale Probleme negativer externer Effekte auf dem Wege direkter Verhandlungen internalisiert werden könnten. Letzten Endes wird also doch ein staatlicher Eingriff benötigt, um das Marktversagen zu korrigieren. Die Frage ist: Wie kann der Staat eine Internalisierung externer Kosten erzwingen, und: Ist er in der Lage, eine effiziente Lösung herbeizuführen?
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Notes
- 1.
Auflagen werden häufig auch als „Standards“ bezeichnet.
- 2.
Es sei nur am Rande erwähnt, dass es grundsätzlich auch möglich ist, erwünschtes umweltschonendes Verhalten durch eine Pigou-Subvention zu belohnen.
- 3.
Die Vermeidungskosten eines Unternehmens i stellen die Kosten dar, die durch die Reduzierung der Emissionen vom Business As Usual \(\overline E_i^{}\) auf ein niedrigeres Niveau \({E_i} < \overline E_i^{}\) entstehen. Dabei wird angenommen, dass die Kostenfunktion folgende Eigenschaften erfüllt: \({\textit VK}_i({E_i})> 0,\) \( - {\textit VK}^{\prime}_i({E_i}) = {\textit {GVK}}_i({E_i})> 0,\) \({\textit VK}^{\prime\prime}_i({{E_i}})> 0\) für \({E_i} < \overline E_i^{}\) und \({\textit VK}_i({E_i}) = 0\) für \({E_i} \ge \overline E_i^{}.\) Durch horizontale Aggregation der Grenzvermeidungskosten aller Unternehmen erhält man die gesamtwirtschaftlichen Grenzvermeidungskosten, d. h. \(\sum - {{\textit VK}_i}^{\prime}({E_i})=-{\textit VK}^{\prime}(E) ={\textit {GVK}}(E).\)
- 4.
Im Folgenden werden Nutzengewinne und Kosteneinsparungen als Synonyme verwendet.
- 5.
Eine solche Situation könnte vorliegen, wenn das Unternehmen bislang durch eine Auflage gezwungen war, ein relativ hohes Vermeidungsniveau zu realisieren. Wenn die Auflage durch die Steuer \({t^*}\) ersetzt wird und die Grenzvermeidungskosten des Unternehmens oberhalb des Steuersatzes liegen, hat das Unternehmen einen Anreiz, die Emissionen zu erhöhen.
- 6.
Wir haben das Prinzip der horizontalen Aggregation bei rivalen Gütern in Abschn. 4.2 behandelt.
- 7.
Die Informationsprobleme, die bei einer Steuer auftreten, stellen sich in prinzipiell gleicher Weise auch bei einer Pigou-Subvention: Um den gesellschaftlichen Zusatznutzen des Unterlassens einer umweltschädigenden Aktivität zu berechnen, wäre natürlich insbesondere wieder die Kenntnis der Grenzschäden erforderlich. Um eine first-best-Subvention zu berechnen, müsste der Planer darüber hinaus auch die Grenzvermeidungskosten kennen.
- 8.
Im Grunde begegnet uns hier ein grundsätzliches Problem staatlichen Handelns: Der staatliche Planer benötigt sehr oft Informationen, die lediglich bei den privaten Wirtschaftssubjekten vorliegen. Diese haben aber einen strategischen Anreiz, die Informationen nicht wahrheitsgetreu preiszugeben – ein Problem, mit dem in massiver Weise etwa staatliche Plankommissionen in Zentralverwaltungswirtschaften zu kämpfen hatten.
- 9.
Die Emissionssteuer wird häufig auch als „Preis-Standard-Ansatz“ bezeichnet, da aus dem Steuersatz (dem „Preis“ für Emissionen) eine bestimmte Emissionsmenge resultiert.
- 10.
Genauer gesagt spricht man von „statischer Kosteneffizienz“, da es sich hierbei um ein statisches Kostenminimierungsproblem (also ohne Zeitbezug) handelt. Die Bezeichnung „statisch“ wird relevant, wenn wir in Abschn. 5.9 die dynamische Anreizwirkung von umweltpolitischen Instrumenten betrachten.
- 11.
Für einen Überblick vgl. Schöb (2005).
- 12.
Grundlage dieser Fallstudie ist der Rechtsstand im August 2010.
- 13.
Effizienzverluste treten auf, wenn es sich um sogenannte verzerrende Steuern handelt – eine Ausnahme bilden Kopf- oder englisch „lump-sum“-Steuern, bei denen ein fixer Betrag pro Steuerbürger erhoben wird, völlig unabhängig von irgendeiner zugrundeliegenden Bemessungsgrundlage wie Einkommen oder Umsatz. Kopfsteuern weisen keinerlei verzerrende Effekte auf, da sie zu keinen Verhaltensänderungen führen. Bedauerlicherweise kommt man aber in der Realität kaum um den Einsatz verzerrender Steuern herum.
- 14.
Unter dem Reallohn versteht man den Quotienten aus Nominallohn, w, und Preisniveau, p, also w/p.
- 15.
Im Modell ist die einzige Einkommensquelle Arbeitseinkommen. Damit handelt es sich also um eine Lohnsteuer.
- 16.
Als weitere Merkwürdigkeit der ÖSR muss gelten, dass der Energieträger Kohle – trotz seines sehr hohen Kohlenstoffgehaltes – überhaupt nicht besteuert wird. Mit der deklarierten Intention einer Senkung der CO2-Emissionen passt das nicht wirklich zusammen.
- 17.
Dieser Wert lässt sich leicht konkret berechnen, wenn die Entlastung des betreffenden Unternehmens bei den GRV-Zahlungen bekannt ist. Beträgt etwa die Entlastung 1.000 € pro Jahr, dann liegt der kritische Wert bei etwa 221 MWh. Dies lässt sich aus der Abbildung folgendermaßen bestimmen: \({k_{2002}} = \frac{{1200 \epsilon- 511\epsilon }}{{0,2 \cdot 17,9\epsilon /MWh}} + 28,6 {\textit MWh} = 221,1 {\textit MWh}.\)
- 18.
Und daran ändert sich auch nichts, wenn 60 % des Regelsatzes zu entrichten sind. Im Gegenteil: Der Steuertarif verläuft dadurch im mittleren Tarifbereich steiler und erreicht die kritische Verbrauchsmenge, ab der der Steuerbetrag zu einer Konstanten wird, früher! Auch die Absenkung des Erstattungsfaktors von 1,2 auf 0,95 ändert an der grundsätzlichen Fehlkonstruktion der Stromsteuer nichts.
- 19.
Egal, was man tut: Man zahlt immer denselben Steuerbetrag.
- 20.
Lässt sich dagegen der Schadstoff (z. B. SO2) herausfiltern, muss der Emittent die Emissionsrechte für die getätigten Emissionen, die in diesem Fall auch tatsächlich gemessen werden müssen, nachweisen.
- 21.
Daneben gibt es auch die Möglichkeit, Zertifikate über „Benchmarks“ zu verteilen. Benchmarks sind Emissionen relativ zu einer In- oder Outputgröße, wobei oft die beste verfügbare Technik zugrunde gelegt wird. Jedes Unternehmen erhält dann für x % seines In- oder Outputs Zertifikate zugeteilt. Unternehmen mit älterer Technik, die höhere Emissionen pro Input- oder Outputeinheit verursachen, erhalten dann weniger Zertifikate zugeteilt als Unternehmen mit der besten verfügbaren Technik.
- 22.
Zum Beispiel entstehen bei der Verbrennung von 1 L Benzin immer 2.333 g CO2; 1 kg Steinkohle erzeugt bei der Verbrennung 2.762 g CO2.
- 23.
So können zum Beispiel in einem Kohlekraftwerk die CO2-Emissionen u. a. durch die Steigerung des Wirkungsgrad s reduziert werden. Eine Steigerung des Wirkungsgrads führt bei konstanter Menge an produziertem Strom zu einem geringeren Verbrauch an Kohle und damit zu geringeren CO2-Emissionen. Da die zusätzlichen Kosten, die bei der Steigerung des Wirkungsgrads um einen Prozentpunkt anfallen, mit steigendem Wirkungsgrad ansteigen, ist CO2-Vermeidung über Wirkungsgradsteigerung in modernen Anlagen mit hohem Wirkungsgrad teurer als in alten Anlagen mit niedrigem Wirkungsgrad. Vgl. zu der Problematik Steinkohle und CO2-Emissionen Löschel (2009).
- 24.
In Abb. 5.8 ist die zum Marktpreis p von i nachgefragte Menge gleich der von j angebotenen Menge. Dies ist eine didaktische Vereinfachung. Allgemein gilt, dass im Marktgleichgewicht bei Angleichung der GVK aller Emittenten an den Marktpreis p die Nettonachfrager (wie i) jeweils \({E_i}(p) - E_i^{\textit {IA}}\) kaufen, die Nettoanbieter (wie j) jeweils \(E_j^{\textit {IA}} - {E_j}(p)\) verkaufen und das aggregierte Angebot von Zertifikaten gleich der aggregierten Nachfrage ist.
- 25.
An dieser Stelle kann man sich auch klar machen, dass unter Wettbewerbsbedingungen jede andere Verteilung der Anfangsausstattung letztlich auch zur Angleichung der Grenzvermeidungskosten führt. Das Ergebnis \(p = {\textit {GVK}}_i({{E_i}(p)}) = {\textit {GVK}}_j({{E_j}(p)})\) wird also unabhängig von der Anfangsausstattung erreicht. Allerdings wird natürlich die Verteilung der Handelsgewinne durch die Anfangsausstattung beeinflusst. Wenn zum Beispiel in Abb. 5.8 bei konstanter Summe \(E_i^{\textit {IA}} + E_j^{\textit {IA}}\) Unternehmen i mehr Zertifikate erhält und j weniger, dann sinken die Ausgaben von i für Zertifikate und die Verkaufserlöse von j gehen zurück. Offensichtlich würde i diese Anfangsausstattung gegenüber \(E_i^{\textit {IA}} = E_j^{\textit {IA}}\) präferieren.
- 26.
Diese Richtlinie wurde ergänzt durch Richtlinie 2009/29/EG (EU 2009). Wir beziehen uns hier auf beide Richtlinien.
- 27.
Dies sind Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), Fluorkohlenwasserstoffe (FKW), Perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid (SF6).
- 28.
Die Menge der kostenfrei vergebenen Zertifikate betrug 2.096 (2.072, 2.145) Mio. t CO2 im Jahr 2005 (2006, 2007). Multipliziert man diese Mengen mit dem durchschnittlichen mengengewichteten Marktpreis (2005: 22,3 €/t CO2, 2006: 15,1 €/t CO2, 2007: 1,3 €/t CO2) so erhält man den Wert der verschenkten Zertifikate für PhaseI.
- 29.
Eine Alternative zur Versteigerung wäre ein brennstoff- und outputunabhängiges Grandfathering. Auch in diesem Fall würden Anreize gesetzt, verstärkt in CO2-arme Technologien zu investieren.
- 30.
Vgl. hierzu Abschn. 5.3.
- 31.
So wurde beim Bundesumweltministerium eine Arbeitsgruppe „Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffekts“ (AGE) eingerichtet, deren Beratungsschwerpunkt vor allem die Zuteilungsregeln im Rahmen des nationalen Allokationsplans sind. Mitglieder der AGE sind neben Vertretern von Bund und Ländern je drei Vertreter von Umweltverbänden und Gewerkschaften sowie Vertreter von 15 Wirtschaftsverbänden und 33 Unternehmen (http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/mandat_age_2010_bf.pdf).
- 32.
Die kostenfreie Zuteilung führt – wie in Abschn. 5.4 erläutert – über den Handel von Zertifikaten auf einem Wettbewerbsmarkt zur Angleichung der Grenzvermeidungskosten.
- 33.
Vgl. Benz et al. (forthcoming).
- 34.
Der Reduktionsfaktor ist zunächst auch über das Jahr 2020 hinweg gültig: „Die Kommission überprüft den linearen Faktor und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat gegebenenfalls einen Vorschlag ab dem Jahr 2020 vor, damit bis 2025 eine Entscheidung angenommen wird.“ (EU 2009, L. 140/71). Allerdings ist davon auszugehen, dass nach 2020 eine Anpassung des Reduktionsfaktors in Abhängigkeit der Lage in der internationalen Klimapolitik vorgenommen wird.
- 35.
CO2 kann – wie bereits erläutert – nicht wie andere Schadstoffe, z. B. SO2 oder Ruß, aus den Abgasen herausgefiltert werden. Eine – allerdings noch nicht praxisreife – Methode hierfür wäre Carbon Capture and Storage (CCS). Unter CCS versteht man die Abscheidung von CO2 aus Verbrennungsabgasen und deren Einlagerung (Sequestrierung), insbesondere in unterirdischen Speicherstätten.
- 36.
Unter projektbasierten Mechanismen versteht man „Joint Implementation“ (JI) und den „Clean Development Mechanism“ (CDM). Bei einem JI-Projekt führt ein Unternehmen aus Industrieland A in einem anderen Industrieland B eine emissionsmindernde Maßnahme durch. Die Emissionsminderungen werden gutgeschrieben und können in das EU ETS eingebracht werden. Bei CDM-Projekten sind ein Industrie- sowie ein Entwicklungsland beteiligt.
- 37.
Die Grundlast bei der Stromerzeugung bezeichnet den Bedarf an elektrischer Leistung, der während eines Zeitraums unabhängig von Lastschwankungen kontinuierlich besteht. Die Spitzenlast ist die maximale Leistung, die während einer Zeitspanne (z. B. Tag, Monat, Jahr) von einer Verbrauchseinrichtung bezogen wird oder über ein Versorgungsnetz aufzubringen ist. Die Mittellast bezeichnet den Lastbereich, der zwischen Grundlast- und Spitzenlastbereich liegt. Für die Grundlast werden (in Deutschland, 2004) Kernkraft (46,5 %), Braunkohle (46,5 %) und Wasserkraft (7,0 %) eingesetzt. Für Mittel- und Spitzenlast werden Steinkohle (43,9 %), Gas (28,1 %), Öl (10,5 %) sowie Pumpspeicherwerke u. a. (17,5 %) eingesetzt. Vgl. Schiffer (2005).
- 38.
Vgl. zum Problem der Regulierungsüberlagerung von EU ETS und Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) sowie etwa auch dem Kraftwärmekopplungsgesetz (KWKG) Häder (2010).
- 39.
Wir heben damit allerdings nur einen zentralen Aspekt dieses Problems hervor. Die Argumentation der Bürgerinitiativen umfasst auch andere Folgen der Kohleverstromung, die i. d. R. regionaler Natur sind.
- 40.
Unter Energieeffizienz versteht man den Quotienten aus Output (z. B. gemessen in € oder einer Mengeneinheit wie Tonnen) und dem Energieinput (z. B. gemessen in Watt). Vgl. hierzu auch Abschn. 6.3.1.
- 41.
Kennzeichnungspflichten können helfen, dass die Verbraucher „Stromfresser“ von energieeffizienten Geräten besser unterscheiden können. Durch ein solches Labeling lässt sich die asymmetrische Informationsverteilung zwischen Verbrauchern und Produzenten reduzieren.
- 42.
Vgl. für einen Überblick Parker und Blodgett (2008).
- 43.
Wir werden uns in Kap. 6 noch ausführlich mit den Problemen der internationalen Klimapolitik beschäftigen. Grundsätzlich gilt, dass eine erfolgreiche globale Klimapolitik CO2 in möglichst vielen Regionen der Welt bepreisen sollte.
- 44.
Tatsächlich ist im Moment sogar eine Erhöhung des einseitigen Vermeidungsziels der EU auf 30 % (bis 2020 im Vergleich zu 1990) im Gespräch. So haben die Umweltminister Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens in einem Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 15. Juli 2010 für das Ziel von 30 % Vermeidung plädiert.
- 45.
Der jeweils zu erreichende Flottenmittelwert je Hersteller ist abhängig vom Gewicht der vertriebenen Fahrzeuge (schweren Autos wird dabei eine höhere absolute Emission zugestanden, relativ aber eine höhere Vermeidung abverlangt). Darüber hinaus können sich verschiedene Hersteller zu sogenannten Pools zusammenschließen, um den Standard zu erfüllen.
- 46.
Pro Liter Diesel entstehen 2.639 g CO2. Wir konzentrieren uns im Folgenden aber auf Benzin.
- 47.
Im Folgenden betrachten wir alle Preise ohne Mehrwertsteuer.
- 48.
Tatsächlich spart er mehr ein, da zu der Steuerersparnis bei geringeren CO2-Emissionen noch die Ersparnis durch geringere Brennstoffkosten hinzukommt. Dieser Effekt – der das hier skizzierte Argument noch verstärkt – wird im Folgenden vernachlässigt.
- 49.
Ein Blick auf die Abb. 5.11 zeigt, dass diese Annahme unkritisch ist. Selbst in Zypern, dem Land mit dem geringsten Steuersatz, liegt der CO2-Preis bei Benzinverbrennung immer noch deutlich über dem CO2-Preis im EU ETS.
- 50.
Auf die Probleme einer globalen Klimapolitik werden wir noch in den folgenden Kapiteln zu sprechen kommen.
- 51.
- 52.
Wir beziehen uns hier auf strikt konvexe Schadenskosten . Strikte Konvexität der Schadensfunktion S(E) ist erfüllt, wenn \(S^{\prime}(E)> 0\) und \(S^{\prime\prime}(E)> 0.\) Die Schadenskosten sind dagegen linear, wenn \(S^{\prime}(E)> 0\) und \(S^{\prime\prime}(E) = 0.\)
- 53.
Vgl. die Ausführungen zur horizontalen Aggregation von inversen Nachfragekurven bei rivalen Gütern in Abschn. 4.2. Diese Aggregation und die Bestimmung des Schnittpunkts von GVK mit GS sind in den folgenden Abbildungen nicht eingezeichnet. Da das zweite Unternehmen j identisch zu i ist, verzichten wir auch auf entsprechende Bezeichnungen für j. So ist z. B. GVK 1 i gleich GVK 1 j . Unternehmen i unterscheidet sich nur durch die Investition von j.
- 54.
Dabei muss berücksichtigt werden, dass Fläche A einen Nutzenverlust (Kosten) darstellt. Fläche C wird rechts an der Senkrechten über E 2 i abgetragen. Rechts von dieser Fläche (bzw. links an der Senkrechten über E 1 i ) wird die Fläche D abgetragen. Dies ergibt die grau markierte Fläche in Abb. 5.18.
- 55.
Für den Fall linearer Schäden haben wir gezeigt, dass entweder alle Unternehmen investieren oder kein Unternehmen. Der Steuersatz bleibt gleich – egal ob investiert wird oder nicht. Wenn bei konvexen aggregierten Schadenskosten tatsächlich alle Unternehmen investieren, muss natürlich der Regulierer den Steuersatz nach unten anpassen. Im Unterschied zur Situation bei nur einem Unternehmen kann auf einem Wettbewerbsmarkt jedoch kein Unternehmen die Steuersenkung durch die Investition beeinflussen. Daher ist ex ante der Steuersatz ein Datum. Das Unternehmen kann nicht mit der Steuersatzabsenkung rechnen und hat daher auch keine überhöhten Anreize zur Investition. Wenn hingegen kein Unternehmen investiert, bleibt der Steuersatz unverändert. Dynamische Effizienz ist in jedem Fall gegeben.
- 56.
Dabei gehen wir analog zur Abb. 5.18 vor. Vgl. auch Fußnote 54 in Abschn. 5.9.1.
- 57.
Für den Fall linearer Schäden haben wir gezeigt, dass entweder alle Unternehmen investieren oder kein Unternehmen. Investieren alle, muss die Menge an Emissionsrechten entsprechend reduziert werden. Diese Notwendigkeit zur Anpassung der Emissionsmenge bei linearen Schäden ist im Vergleich zur Pigou-Steuer ein Nachteil (hier muss die Steuer in diesem Fall nicht geändert werden). Ohne Investition bleibt die Menge an Emissionsrechten dagegen unverändert. Wenn bei konvexen aggregierten Schadenskosten tatsächlich alle Unternehmen investieren, muss der Regulierer die Menge an Emissionsrechten reduzieren. Wie bei der Steuerlösung gibt es jedoch keinen Zusammenhang zwischen der Investitionsentscheidung und der Angebotsreduzierung. Wenn hingegen kein Unternehmen investiert, bleibt die Menge an Emissionsrechten unverändert. Dynamische Effizienz ist in jedem Fall gegeben.
- 58.
Analog kann man für Wirtschaftswachstum argumentieren. Eine Rechtsverschiebung der Nachfragekurve nach Emissionen führt bei konstantem Steuersatz zu höheren Emissionen. Im Emissionshandel würden stattdessen die Emissionen konstant bleiben, aber der Preis für Emissionsrechte steigen.
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Sturm, B., Vogt, C. (2011). Instrumente der Umweltpolitik. In: Umweltökonomik. Physica-Lehrbuch. Physica, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-7908-2643-2_5
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