Zusammenfassung
Die Bildung von Agenturen im Kontext des New Public Managements veränderte den Verwaltungsaufbau westlicher Bürokratien grundlegend. Unklar ist, welche Effekte die Maßnahmen zur Verselbständigung entwickeln. In diesem Beitrag wird ein neo-institutionalistisches Modell zur empirischen Überprüfung des Einflusses institutioneller Autonomie und individueller Persönlichkeitsmerkmale auf die wahrgenommene Handlungsfreiheit des administrativen Leitungspersonals vorgestellt. Die Analyse von Individualdaten aus der deutschen Bundesverwaltung zeigt, dass mit größerer Entfernung zum politischen Entscheidungszentrum tatsächlich von größerer Handlungsfreiheit berichtet wird. Allerdings entfalten die üblichen Instrumente zur Verselbständigung nur teilweise die in sie gesetzten Hoffnungen.
Abstract
NPM-driven agencification thoroughly changed the face of public administrations in many modern democracies. Despite high expectations and more than a decade of experience the effects of these reforms are still widely disputed. This contribution presents a neo-institutionalist model to evaluate empirically the explanatory power of those factors commonly considered as the most relevant for executives’ discretion in decision-making. Perception-data taken from the German federal administration confirm the hypothesized correlation between the distance from government and perceived discretion of agency executives. However, in-depth analysis reveals that some of the most common instruments to achieve autonomization fail to deliver.
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Notes
Ein erweiterter Handlungsspielraum ist aus theoretischer Perspektive zwar keine hinreichende, jedoch eine notwendige Bedingung für die höhere Performanz der Verwaltung; vgl. die Literatur zum performance management (Jann u. Jantz 2008).
Durch die Modernisierungsbemühungen der Regierung Schröder hatten im März 2005 203 von 429 nachgeordneten Bundesbehörden Zielvereinbarungen über zeitliche, wirtschaftliche und qualitative Ziele abgeschlossen (BT-Drs. 15/5111: 6; vgl. Döhler 2007b, S. 13, FN 2).
Ein mittlerweile klassisches Beispiel für diesen Effekt ist die bei ihrer Gründung nicht absehbare, sich jedoch sehr schnell als politisch höchst funktional erweisende Rolle der Treuhandanstalt im Prozess der deutschen Wiedervereinigung (vgl. Seibel 2005).
Abhilfe versprechen die Bemühungen des internationalen COBRA-Netzwerks zur Generierung länderübergreifend vergleichbarer Daten über verselbstständigte Verwaltungseinheiten (vgl. http://www.publicmanagement-cobra.org/pub/index.htm).
Es wird eine Engführung der funktionalen Politisierung auf die damit verbundenen Zwänge entsprechend der Konzeptdefinition vorgenommen. Etwaige, vom Akteur nicht als Beschränkung wahrgenommene Handlungsgrenzen, die sich bspw. in unterbewussten oder habitualisierten Verhaltensweisen niederschlagen könnten, werden explizit nicht erfasst.
Üblich sind auch die Begriffe soziologischer und Rational-Choice-Institutionalismus (Hall u. Taylor 1996).
Die von Verhoest et al. (2004) weiterhin genannte structural und legal autonomy werden aufgrund der Besonderheiten der bundesdeutschen Verwaltung nicht berücksichtigt: Structural autonomy soll den formalen Schutz von Verwaltungseinheiten vor politischer Einflussnahme durch strukturelle Charakteristika erfassen. Aufgrund der in Deutschland üblicherweise geltenden Rechts- und Fachaufsicht wäre über die Verwaltungseinheiten hinweg keine Varianz vorhanden. Legal autonomy erfasst die aus der Rechtsform einer Verwaltungseinheit erwachsende Stabilität. Da die Wahl der Rechtsformen in der bundesdeutschen Verwaltung von einem hohen Maß an Willkür gekennzeichnet und mit keinen besonderen Autonomierechten verbunden ist (vgl. Döhler 2007b, S. 27–28), kann diese Dimension ebenfalls keinen Beitrag zur Erklärung der abhängigen Variable leisten.
Zeichen für die immer noch vergleichsweise moderaten Veränderungen in der Bundesverwaltung sind die neueren Agenturgründungen, insbesondere mit Aufsichts- und Regulierungsaufgaben (beispielsweise die Bundesnetzagentur [früher RegTP] oder das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte), die verstärkte Einstellung von Quereinsteigern aus der Wirtschaft, der häufige Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Ministerien und nachgeordneten Behörden und der (gescheiterte) Ansatz, Führungspositionen an Beamte auf Zeit zu vergeben.
Die Erhebung wurde im Rahmen einer internetbasierten Befragung mit der Erhebungsplattform UNIPARK durchgeführt. Für Details zur Erhebung, Pretest-Verfahren und Validierung der Items siehe Schwanke und Ebinger (2006).
Zusätzlich zu den Bundesoberbehörden wurden auch solche Behörden der mittelbaren Bundesverwaltung und privatrechtlich organisierte Einheiten einbezogen, die trotz ihrer Rechtsform der Fachaufsicht eines Ministeriums unterliegen und somit eine paradoxe Hybridform einnehmen. Beispiele hierfür sind die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und die Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH (vgl. Döhler 2005, S. 11).
Der Rückgriff auf Perzeptionsdaten birgt methodische Risiken (vgl. Yesilkagit u. van Thiel 2008, S. 142). Insbesondere muss berücksichtigt werden, dass die Maßstäbe bei der Beantwortung einzelner Items zwischen Angehörigen unterschiedlicher Akteursgruppen variieren könnten.
Vgl. auch Döhler u. Jann (2002, S. 107): „[…] there has been for some time some suspicion that certain agencies are run largely on „auto-pilot“, hardly controlled or influenced by their parent ministry […].“
Siehe Anhang. Diese Aufteilung beruht auf Experteneinschätzungen und berücksichtigt den besonderen rechtlichen Status sowie informell zugestandene Freiheiten in Form von „Gewohnheitsrechten“ einzelner Verwaltungseinheiten wie bspw. hinsichtlich Weisungsfreiheit, Benehmensfreiheit in Kernfragen und öffentlichen Stellungnahmen, weitestgehend unparteiische Besetzung der Führungsposten etc.
Mit Ausnahme des Bundesministeriums der Verteidigung.
Siehe im Anhang die Institutionen, aus denen Mitarbeiter(innen) befragt wurden.
Der verwertbare Rücklauf liegt sowohl bei den Abteilungsleiter(inne)n von Bundesministerien als auch den Leiter(innen) von Bundesoberbehörden bei 63%. Damit konnte eine Rücklaufquote knapp über der Interviewanzahl der Vorgängerbefragung von Mayntz u. Derlien (1989) erreicht werden. In die Auswertung wurden nur diejenigen Fragebögen aufgenommen, die Antworten auf alle in die Analyse einfließenden Items aufwiesen. Der verwertbare Rücklauf ist daher niedriger als in der Randauszählung von Schwanke u. Ebinger (2006) berichtet.
Es wurde jeweils eine Hauptkomponentenanalyse mit der Rotationsmethode Varimax durchgeführt.
Detailliert sehen die Ergebnisse folgendermaßen aus (für alle durchgeführten Verfahren gilt N = 164): funktionale Politisierung (drei Items, erklärte Varianz = 64,63%, Eigenwert = 1,94, α = 0,73, MIC = 0,47), Management-Autonomie (fünf Items, erklärte Varianz = 61,63%, Eigenwert = 3,08, α = 0,84, MIC = 0,52), Policy-Autonomie (α = 0,68, MIC = 0,52), Sympathie für Regierungsparteien (α = 0,75, MIC = 0,60).
Abgefragt wurde die Häufigkeit der Weisungen auf einer Antwortskala jeweils von 1 bis 10, wobei eine 1 „wöchentlich“ bedeutet, eine 10 „nie“ (siehe Details im Anhang Operationalisierungen).
Die Ergebnisse werden auf der Grundlage inferenzstatistischer Verfahren dargestellt, obwohl es sich bei dem Sample nicht um eine Zufallsstichprobe handelt. Wendet man inferenzstatistische Verfahren bei derartigen Samples an, muss die Interpretation der Ergebnisse modifiziert werden, da das Konfidenzintervall nicht mehr als die Wahrscheinlichkeit gelten kann, mit der die Parameter der Stichprobe in der Grundgesamtheit vorliegen. Die Nullhypothese lautet in diesem Fall vielmehr, dass die Anordnung der Messwerte bestimmter Bedingungen auf die Merkmalsträger (leitende Beamte) zufälliger Natur ist. Für eine ausführliche Diskussion zur Anwendung inferenzstatistischer Verfahren, beispielsweise bei Vollerhebungen, siehe Behnke (2005), Berk et al. (1995) sowie Broscheid u. Gschwend (2005).
Neben der Sympathie für Regierungsparteien wurde der Effekt der Sympathie für Oppositionsparteien überprüft, der wie erwartet in ähnlicher Effektstärke, nur mit entgegengesetztem Vorzeichen, geschätzt wird. Weiterhin wurde auch der Effekt der Parteimitgliedschaft überprüft, für die sich empirisch kein Einfluss ermitteln ließ.
Die empirische Überprüfung der Interaktionseffekte erfolgt ausführlich in Tab. 3 .
Die Fallzahl wirkt sich direkt auf die Teststärke aus, also auf die Wahrscheinlichkeit, eine richtige Alternativhypothese korrekterweise vorläufig anzunehmen. Ein simultaner Test der Interaktionseffekte würde bei einer Fallzahl von 50, einer gewählten Irrtumswahrscheinlichkeit von 5% die in der Literatur üblicherweise verwendete Grenze für die Teststärke von 0,8 unterschreiten (Cohen 1988; Jaccard et al. 1990; Aiken u. West 1991). Die Teststärke im Modell I liegt deutlich höher, was die gleichzeitige Schätzung aller Interaktionseffekte erlaubt. Hier unterscheiden sich die Regressionskoeffizienten für die Interaktionsterme bei einer Nacheinanderschätzung deshalb auch nicht von den dargestellten Ergebnissen.
Nach Zentrierung liegen die VIF-Werte für die Modelle II bis VI auf unproblematischem Niveau. Lediglich Modell I weist mit 5,21 einen höheren Wert auf. Zahlreiche alternative Modellspezifikationen indizieren jedoch keine abweichenden empirischen Ergebnisse. Es gilt zu beachten, dass die binäre 0/1-Kodierung der Dummyvariablen beibehalten wird.
Eine Ausnahme bildet das Ergebnis für Policy-Autonomie in Modell V. Allerdings zeigt das Verhältnis zwischen Standardfehler und Regressionskoeffizient, dass der t-Wert sehr dicht am gewählten Signifikanzniveau liegt.
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Eine frühere Version dieses Beitrags wurde auf der EGPA-Konferenz 2007 „Public Administration and the Management of Diversity“ in Madrid vorgestellt. Die Autoren danken den anonymen Gutachtern und der Redaktion der PVS für ihre wertvollen Hinweise.
Anhang: Operationalisierungen
Anhang: Operationalisierungen
1.1 Funktionale Politisierung
„Wie würden Sie die Abhängigkeit Ihres Verantwortungsbereichs von der politischen Führung einschätzen?“ (Antwortskala von 1 bis 5: 1: sehr unabhängig; 5: sehr abhängig)
„Haben Überlegungen zu politischen Implikationen eine hohe Wertigkeit bei der Auswahl zwischen Alternativen?“ (Antwortskala von 1 bis 5: 1: nein; 5: ja)
„Stimmen Sie ihre Entscheidungen von sich aus auf die aktuelle politische Linie ab?“ (Antwortskala von 1 bis 5: 1: nein; 5: ja)
Index zu funktionaler Politisierung = ∑ Items/3.
1.2 Management-Autonomie
(Antwortskala jeweils von 1 bis 5; 1: nein; 5: ja)
„Verfügen Sie über Freiheit bei der Personalrekrutierung für Ihren Verantwortungsbereich?“
„Können Sie Ihnen unterstehendes Führungspersonal selbst bestimmen?“
„Verfügen Sie über Freiheit bei der organisatorischen Gestaltung Ihres Verantwortungsbereichs?“
„Können Sie die Ihrem Arbeitsbereich verfügbaren Ressourcen frei den zu erledigenden Aufgaben zuordnen?“
„Können Sie die in Ihrem Verantwortungsbereich geltende Geschäftsordnung beeinflussen?“
Index Management Autonomie = ∑ Items/5.
1.3 Policy-Autonomie
(Antwortskala jeweils von 1 bis 9; 1: wöchentlich, 2: 26–50; 3: 16–25; 4: 10–15; 5: 6–9; 6: 4–5; 7: 2–3; 8: jährlich; 9: nie)
„Wenn Sie an das vergangene Jahr denken: Wie oft erhielten Sie Ihre inhaltliche Arbeit betreffende formale Weisungen von der politischen Führung?“
„Wie oft erhielten Sie Ihre inhaltliche Arbeit betreffende informale, von Ihnen jedoch als verbindlich empfundene Weisungen von der politischen Führung?“
Index zu Policy Autonomie = ∑ Items/2.
1.4 Politische Salienz
„Glauben Sie, dass Ihr Verantwortungsbereich für die Regierung hohe politische Relevanz hat?“ (Antwortskala von 1 bis 5; 1: nein; 5: ja)
1.5 Rollenbild
„Nach einem Regierungswechsel kommt es manchmal zu Konflikten zwischen dem neuen Regierungsprogramm und der bisherigen Ressortpolitik. Halten Sie es für akzeptabel, dass ein Beamter/Führungskraft unter diesen Umständen die Ressortpolitik auch weiterhin unterstützt?“ (Antwortskala von 1 bis 5; 1: voll akzeptabel; 5: nicht akzeptabel)
1.6 Parteiensympathie
„Wie denken Sie über die großen Parteien?“ (Antwortskala von –5 bis +5; für die Auswertung in Kapitel 5 wurden die Werte auf eine Skala von 1 bis 11 umkodiert)
Index zu Sympathie für Regierungsparteien = (SympathieSPD + SympathieB90/Grüne)/2.
Index zu Sympathie für Oppositionsparteien = (SympathieCDU + SympathieCSU SympathieFDP)/3.
1.7 Ministerium
0: kein(e) Ministeriumsangehörige(r) 1: Ministeriumsangehörige(r)
Es wurden Mitarbeiter(inne)n aus allen Ministerien außer BMVg befragt.
1.8 Abhängige Bundesoberbehörden
0: kein(e) Mitarbeiter(in) einer selbstständigen Bundesbehörde 1: Mitarbeiter(in) einer selbstständigen Bundesbehörde
Zu Bundesoberbehörden zählen: Bundesagentur für Außenwirtschaft, BRD Finanzagentur GmbH, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, Bundesamt für den Zivildienst, Bundesamt für Güterverkehr, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Bundesamt für Naturschutz, Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, Bundesamt für Strahlenschutz, Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Bundesamt für Verfassungsschutz, Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen, Bundeskriminalamt, Bundessortenamt, Bundesversicherungsamt, Bundesverwaltungsamt, Eisenbahn-Bundesamt, Kraftfahrt-Bundesamt, Luftfahrt-Bundesamt, Statistisches Bundesamt, Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft, Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, Bundesanstalt für Materialforschung und -Prüfung, Bundesanstalt für Züchtungsforschung an Kulturpflanzen, Bundesanstalt Technisches Hilfswerk.
1.9 Unabhängige Bundesoberbehörden
0: kein(e) Mitarbeiter(in) einer Sonderbehörde 1: Mitarbeiter(in) einer Sonderbehörde
Zu den Sonderbehörden zählen: Bundesnetzagentur, Bundeskartellamt, Deutsches Patent- und Markenamt, Umweltbundesamt, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte, Bundesinstitut für Risikobewertung, Bundeszentrale für politische Bildung, Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH, Gesellschaft für technische Zusammenarbeit, Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitdienstes der ehem. DDR, Bundeszentrale für politische Bildung.
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Ebinger, F., Schmitt, C. Alles eine Frage des Managements?. Polit Vierteljahresschr 51, 69–93 (2010). https://doi.org/10.1007/s11615-010-0002-3
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