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Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung

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Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

Zusammenfassung

In Orientierung an dem Vorbild des Art. 127 WRV1 hat das Grundgesetz die frühere, noch der Reichsverfassung von 1849 zugrundeliegende Ansiedlung der kommunalen Aufgabenträger in der gesellschaftlichen Sphäre mit Gegensätzlichkeit zum Staat nicht übernommen und auch einen pouvoir municipal nicht rezipiert. 2 Die Garantienormen kommunaler Selbstverwaltung sind im organisatorischen Teil der Staatsverfassung niedergelegt. Kommunale Selbstverwaltung steht mithin im Staat und ist kein Grundrecht gegen den Staat. Das schließt nicht aus, daß ihr verfassungsrechtlich ein besonderer Autonomiebereich zugesichert ist, so daß Gemeinden und Gemeindeverbände nicht mehr als nur „technische Hilfseinrichtungen des Staates“, wie noch R. Smend für die Weimarer Verfassung meinte,3 qualifiziert werden dürfen. Insofern wird die Existenz einer „Ebene“ kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften, bestehend aus Gemeinden und Gemeindeverbänden, in den Flächen-Staaten vom Grundgesetz jedenfalls als verfassungsrelevant betrachtet, wenngleich diese substantiell nur in der Verwaltungsstruktur zum Tragen kommt. Kommunale Selbstverwaltung ist mithin heute nicht mehr eine genossenschaftlich oder gesellschaftlich verwurzelte antistaatliche Institution, sondern eine durch Demokratie und vertikale Funktionen (Gewalten-)teilung legitimierte, dezentralisierte und damit die Staatlichkeit entlastende und Autonomie vermittelnde Verwaltungsform zur eigenverantwortlichen Erledigung öffentlicher Angelegenheiten inmitten eines zweiteiligen nach Bund und Ländern gegliederten Staatsaufbaus.

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Referenzen

  1. Dazu G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, Komm., 14. Aufl. 1933, Art. 127 Anm. 1; RGZ 126, Anhang S. 14ff. (22) = Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des StGH, Bd. II (1929), S. 99ff. (107). — Zur Verbindungslinie BVerfGE 1,167 (175): Die Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 2 GG ergebe — von gewissen Änderungen abgesehen — nicht, daß der Grundgesetzgeber hinter der Auslegung, die Art. 127 WRV gegen Ende der Weimarer Republik gefunden hatte, zurückbleiben oder darüber hinausgehen wollte.

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  2. Vgl. JöR Bd. 1 (1951), S. 253ff.

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  3. Verfassung und Verfassungsrecht, in: ders., Staatsrechtliche Abhandlungen, 2. Aufl. 1968, S. 119ff. (271).

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  4. Dazu näher K. Stern, aaO, und BK, Art. 28 (Zweitbearb. 1964), Rdnrn. 78ff., 85ff., 174ff. -Zum Umfang der Klagebefugnis einer Gemeinde vor den Verwaltungsgerichten in atomrechtlichen Verfahren jüngst BayVGH, BayVBl. 1979, 625 ff.

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  5. Umfassende Nachweise zu Lit. und Rspr. in meinem Staatsrecht, Bd. I, S. 306f. (Fn. 49ff.); ferner B. Stüer, Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die gemeindliche, kreisliche und regionale Funktionalreform, Diss. Münster 1978.

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  6. Vgl. etwa BayVGH, BayVBl. 1979, 623 ff., zu den rechtlichen Voraussetzungen für die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften und VerfGH NW, DVBl.1979, 668ff., zu der Bildung von kommunalen Datenverarbeitungszentralen.

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  7. BVerfGE 11, 266 (275 f.).

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  8. AaO, S. 276.

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  9. Vgl. BVerfGE 26,172 (180); 38,258 (278). — Zur aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Maxime des „gemeindefreundlichen Verhaltens“ näher unten III 1 b dd.

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  10. BVerfGE 11, 266 (274); 17, 172 (182); 22, 180 (205); 26, 172 (180f.); 38, 258 (278f.); ihm folgend die h.M; vgl. zuletzt W. Thiele, DÖD 1979, 145. — Zur Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts (Subtraktionstheorie) siehe insbes. BVerwGE 6, 19 (25); in Annäherung an die Grundsätze des BVerfG später BVerwG, NJW 1976, 2175 (2176).

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  11. BVerfGE 38, 259 (279) unter Hinweis auf BVerfGE 23, 353 (367).

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  12. K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 123. — Wenn W. Thiele, DÖD 1979, 146, die praktische Brauchbarkeit dieser Definition des Wesensgehalts anzweifelt, so ist demgegenüber darauf hinzuweisen, daß es zur Sicherung einer dynamischen kommunalen Selbstverwaltung darauf ankommen muß, einerseits auch qualitative Elemente herauszustellen, um zu verhindern, daß bei gesetzgeberischer “Salamitaktik’* sukzessiv mehr und mehr kommunale Substanz verloren geht, zum anderen aber das Orientierungsraster hinreichend flexibel sein muß, um den sachbedingten Erfordernissen der Gegenwart und der Zukunft Rechnung tragen zu können. Diesen Anforderungen vermag allein eine typologische Betrachtungsweise zu genügen, ohne daß die auch hier auftretenden Schwierigkeiten bei der Anwendung auf den Einzelfall geleugnet werden sollen. — Vgl. dazu auch E. Schmidt-Jortzig, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, 1979, S. 42 und 46 f. und die alte Rspr. des VerfGH NW, OVGE 9, 74 (82), die VerfGH NW, DVBl. 1979, 668ff., wieder in den Blick nimmt.

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  13. ESVGH 26, 1 (4).

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  14. Von einer “Krise der kommunalen Selbstverwaltung” ist allerdings in gewissen Abständen regelmäßig zu hören; vgl. etwa schon A. Köttgen, Die Krise der kommunalen Selbstverwaltung, 1931, in: ders.y Kommunale Selbstverwaltung zwischen Krise und Reform, 1968, S. Iff.

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  15. Vgl. etwa E. Schmidt-Assmann, Die Verwaltung 2 (1970), S. 439f.; P. Badura, in: Festschrift für W.Weber, 1974, S.930; Th.Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, Komm., Art. 28 Rdnr. 43; W. Blümel, WDStRL Heft 36 (1978), S. 188f. m. w. N.

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  16. AaO, S. 188 (m. w. N. in Fn. 75); vgl. auch U. Scheuner, Zur Neubestimmung der kommunalen Selbstverwaltung, AfK 1973, 1.

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  17. WDStRL Heft 36 (1978), S. 281.

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  18. Dazu W. Blümel, aaO, S. 192; siehe auch K. Stern — J. Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, 1975, S. 30ff.; H. Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie im Verhältnis zur Raumordnung und Landesplanung, 1977.

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  19. Vgl. R.Grawert, aaO, S. 295ff.; E. Schmidt-Jortzig, DVBl. 1977, 802f.; W. Blümel, aaO, S. 198 ff. Jeweils m.w.N.

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  20. Zu dieser “Höherzonung” von Aufgaben etwa K.Stern, DÖV 1975, 515; W. Blümel, aaO, S. 206ff.; E. Schmidt-Jortzig, aaO, S. 805.

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  21. Siehe etwa zur Einrichtung eines staatlichen Infrastrukturkatasters R. Steinberg, DÕV 1979, 653 ff. — Zu kommunalen Datenverarbeitungszentralen VerfGH NW, DVBl. 1979, 668 ff. (m. Anm. G. Püttner)= DÖV 1979, 637ff. (m. Anm. F. Wagener) = NJW 1979, 1201ff.

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  22. Vgl. etwa W. Blümel, Das verfassungsrechtliche Verhältnis von Gemeinden und Landkreisen, Heft 5 der Schriftenreihe des Nds. Städteverbandes, 1979, S. 12 ff.

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  23. Kommunale Mitwirkung an höherstufigen EntScheidungsprozessen, 1975, S. 30; vgl. auch dens., in: I.v.Münch, Grundgesetz, Komm., Bd. 2 (1976), Art. 28 Rdnrn. 70f.; dens., DVBl. 1976, 359ff.; E. Pappermann, JuS 1973, 691.

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  24. Kommunale Mitwirkung, aaO, S. 35.

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  25. AaO, S. 210.

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  26. AaO, S. 93ff.; vgl. insoweit schon E. Schmidt-Assmann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 131 f.

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  27. DVBl. 1976, 383.

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  28. So schon F.-L. Knemeyer, aaO, S. 381, 382f.; kritisch auch W.Thiele, DÖD 1979, 146; A. Pfaff, VerwArch. 70 (1979), S. Iff. (lOff.); W. Brohm, JuS 1977, 504f.

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  29. AaO, S. 34.

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  30. Vgl. dazu G. Chr. von Unruh, DÖV 1977, 467 ff. m. w. N.

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  31. ESVGH 26, 1 (5).

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  32. W. Blümel, Das verfassungsrechtliche Verhältnis von Gemeinden und Landkreisen, S. 20, moniert denn auch die Feststellung des Gerichts als “bedenklichen Leitsatz”.

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  33. Vgl. insoweit den Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform, BT-Drucks. II 5924 (= Zur Sache 2/77), Kap. 13, Abschn. 6 und 7; K. Stern, DÖV 1975, 522.

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  34. Nachweise zu einem solchen Selbstverwaltungsverständnis bei W. Blümel, WDStRL Heft 36 (1978), S. 248f.

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  35. So zutreffend W. Brohm, JuS 1977, 505; zustimmend W. Blümel, aaO, S. 251.

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  36. Vgl. W. Blümel, aaO, S. 246 f.

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  37. Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, Bd. 19 der Studien zum öffentlichen Recht und zur Verwaltungslehre, 1977, Vorwort (S. V).

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  38. AaO, S. 71; siehe auch dens., Disk.beitrag, WDStRL Heft 36 (1978), S. 363 f.

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  39. Neukonzeption (aaO), S. 105.

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  40. AaO, S. 84 ff.

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  41. AaO, S. 117.

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  42. AaO, S. 95 ff.

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  43. AaO, S. 177 ff.

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  44. AaO, S. 142 ff.

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  45. Vgl. H. Schulte, DVBl. 1978, 825ff.; R. Grawert, NJW 1979, 258f.; besonders kritisch G.-J. Richter, DVBl. 1978, 783ff.; W. Blümel, WDStRL Heft 36 (1978), S. 209; siehe ferner auch W. Thiele, DÖD 1979, 147.

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  46. So G.-J. Richter, aaO, S. 784.

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  47. Zu ihnen näher unten III 2.

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  48. NJW 1979, 258; ders., WDStRL Heft 36 (1978), S. 294 (Fn. 56). Auch W. Blümel, aaO, S. 209 (Fn. 172) hält dies für “nicht akzeptabel”. Vgl. ferner Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 28 (Neubearbeitung 1977), Rdnrn. 66f., 72f.

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  49. Vgl. etwa Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, Komm., Art. 28 Rdnrn. 42ff.; W. Weber, Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung, in: ders., Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 2. Aufl. 1967, S. 3Iff.; ders., in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Bd. II, 1976, S. 33Iff.; K. Stern, Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnrn. 60ff.; ders., Staatsrecht, Bd. I, 1977, § 12; H. Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1: Verfassungsrecht, 2. Aufl. 1975, insbes. S. 54ff.; W. Roters, in: I.v.Münch, GG, Komm., Bd. 2, 1976, Art. 28 Rdnrn. 30ff.; J. Burmeister, Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, 1977; W. Blümel/R. Grawert, WDStRL Heft 36 (1978), S. 171 ff., 277ff.; G. Chr. von Unruh, Gemeinderecht, in: I. v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 1979, S. 91 ff.; letztens F.-L. Knemeyer, Staat und Kommunen im Spiegel der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, in: Verwaltung und Rechtsbindung, Festschrift BayVGH, 1979, S. 169ff.; G.-J. Richter, Selbstverwaltungsgewährleistung und Funktionalreform, 1979, S. 39ff.; K. Ullrich, ebda, S. 61 ff.

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  50. Vgl. BVerfGE 1, 167 (173ff.); 7, 358 (364f.); 11, 266 (273ff.); 17, 172 (181ff.); 21, 117 (128ff.); 22, 180 (204f.); 23, 353 (365ff.); 26, 172 (181ff.); 26, 228 (237ff.); 38, 258 (278ff.); BVerfG, NJW 1979, 413.

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  51. Art. 2 Abs. 2 der Landessatzung für das Land Schleswig-Holstein erstreckt diese Verpflichtung generell auf Gemeindeverbände. Hierunter fallen nach einem kürzlich ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts aber nur die zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildeten Gebietskörperschaften und diesen nach Umfang und Gewicht der von ihnen wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben vergleichbare kommunale Zusammenschlüsse, nicht dagegen die schleswig-holsteinischen Ämter; vgl. BVerfG, EuGRZ 1979, 482f. (Nr. 33). Art. 78 Verf. Nordrhein-Westfalen fordert für die Landschaftsverbände keine unmittelbare Wahl ihrer Vertretungskörperschaft.

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  52. OVG Münster, DVBl. 1978, 895; dazu kritisch W. Löwer, Städte- und Gemeindebund 1979, 29 ff.

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  53. Dazu schon oben 1.3.

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  54. Pr.OVGE 2, 186ff.; 12, 155 (158); 14, 76 (85ff.). Siehe auch U. Scheuner, AfK 1973, 15ff.; G.Chr. v. Unruh, DVBl. 1973, Iff.

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  55. BVerfGE 8, 122 (134); K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 86.

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  56. K. Stern, aaO, Rdnr. 61; Bad.-Württ.StGH, ESVGH 26, 1 (9).

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  57. Vgl. einerseits OVG Münster, OVGE 13, 356 (359): keine echten Selbstverwaltungsangelegenheiten; andererseits J. Burmeister, Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, 1977, S. 116ff.

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  58. Dazu näher W. Roters, in: I. v. Münch, GG-Komm. Bd. 2, 1976, Art. 28 Rdnrn. 5Iff.

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  59. BVerfGE 26, 228 (237); BayVerfGH, BayVBl. 1978, 498; VerfGH NW, DVBl. 1979, 669.

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  60. Vgl. BVerwG, DVBL 1979, 116ff.

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  61. Dazu im einzelnen K. Stern, BK, Art.28 Rdnr. 118; P. Lerche, BayVBl. 1965, 145ff.; A. Köttgen, Die Gemeinde und der Bundesgesetzgeber, 1957; H. Niemeier, Bund und Gemeinden, 1972, S. 24ff. — Weitergehend J. Burmeister, Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltung, 1977, S. 144ff.

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  62. E. Becker, in: Die Grundrechte, Bd. IV/2, 1962, S. 718f.

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  63. K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 114; BVerfGE 23, 353 (365); 26, 228 (237f.); Bad.-Württ. StGH, ESVGH 26, 1 (4).

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  64. Vgl. etwa K. Stern, BK, Art. 28 Rdnrn. 96ff.; H. Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 67ff.; W. Roters, in: I. v. Münch, GG, Komm., Bd. 2, 1976, Art. 28 Rdnr. 47; siehe auch VerfGH Rh.Pf., Viertel Jahresschrift für Sozialrecht (VSSR) Bd. 4 (1976), S. 117 (118 f.).

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  65. Dazu K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 98; H. Pagenkopf, aaO, S. 67f.; siehe auch BVerfG, DÕV 1979, 135; BayVGH, BayVBl. 1979, 627.

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  66. Dazu allg. H. Pagenkopf, aaO, S. 7Iff. m.w. N.; zu aktuellen Einzelfragen E. Schmidt-Assmann, Festschrift C.H.Ule, 1977, S. 461 ff. — Die Rspr. des BVerfG ist wiedergegeben bei W. Weber, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. II, S. 335 ff.; vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1979, 623 (624); VerfGH Rh.Pf., aaO.

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  67. BVerfGE 7, 358 (368); 8, 332 (359); 9, 268 (289f.); 17, 172 (182); VerfGH NW, OVGE 10, 282 (286).

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  68. Vgl. G. Wixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, 1964; K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 99; Fr. Klein, FinArch. Bd. 27 (1968), S. 271 ff.; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, 1969; P. J. Tettinger, Ingerenzprobleme staatlicher Konjunktursteuerung auf kommunaler Ebene, 1973, S. 54ff.; H. Pagenkopf, aaO, S. 80ff.; E. Schmidt-Jortzig, DÖV 1978, 705ff.; aus der Rspr. zuletzt VerfGH Rh.Pf., DVBl. 1978, 802; siehe weiterhin BVerfGE 23, 353 (367ff.); 26, 172 (181 ff.); 26, 228 (244).

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  69. Zur Einbindung der Kommunen in die gesamtwirtschaftlich orientierte Konjunkturpolitik (Art. 109 Abs. 3 und 4 GG, §§ 16, 19, 23 StabG) näher Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, Komm., 2. Aufl. 1972; K. Stern, Konjunktursteuerung und kommunale Selbstverwaltung -Spielraum und Grenzen, Gutachten G zum 47. DJT 1968; P. J. Tettinger, aaO, S. 77 ff.

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  70. K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 100; ausführlich K. Stern-J. Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, 1975, S. 28 m. w. N.; H. Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie im Verhältnis zur Raumordnung und Landesplanung, 1977. Zum Klagerecht der Gemeinde wegen Verletzung ihrer örtlichen Planungshoheit siehe BVerwG, DVBl. 1976, 786 und 1978, 845; BayVGH, BayVBl. 1979, 625 (627 f.).

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  71. Vgl. E. Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979; H. Pagenkopf, aaO, S. 68ff.; siehe auch W. Brückner, Die Organisationsgewalt des Staates im kommunalen Bereich, Diss. Würzburg 1974.

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  72. Dazu H. Pagenkopf, aaO, S. 84ff.; vgl. auch dens., Das Gemeindefinanzsystem und seine Problematik, 1978, S. 7f. und 27ff.; Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl. 1976, § 86 VII d 3; siehe auch unten e.

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  73. Siehe P. Badura, DÖV 1963, 561 ff.; J. Gaffal, Die Rechtsnatur der Genehmigung kommunaler Normsetzung, Diss. Regensburg 1975; V. Lohr, Satzungsgewalt und Staatsaufsicht, 1963; A. Koettgen, DVBl. 1955, 445 ff.

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  74. Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht II, § 86 VII b 4; BayVGH, BayVBl. 1979, 625 (627).

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  75. Vgl. Bad.-Württ. VGH, ESVGH 11, 32 (34); BayVGH, VerwRspr. 15 (1963), S. 596; OVG Bremen, DÖV 1970, 648; K. Stern, Staatsrecht I, § 20 IV 4 c e (S. 646f.).

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  76. BVerfGE 8, 122 (137). Allg. R. Elleringmann, Grundlagen der Kommunalverfassung und Kommunalaufsicht, 1957; K.-P. Glass, Die Realität der Kommunalaufsicht, 1967; H. Klemt, Die Mitwirkung der Kommunalaufsichtsbehörde an der Verwaltung der Gemeinden durch beratende Tätigkeit, Diss. Würzburg 1975; H. Knott, Genehmigungsvorbehalte im Verwaltungsrecht als Mittel der Staatsaufsicht bei Verwaltungsvorgängen der mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestatteten Körperschaften des öffentlichen Rechts, Diss. Köln 1965; ferner H. Frick, Die Staatsaufsicht über die kommunalen Sparkassen, 1962; H. Borchert, Kommunalaufsicht und kommunaler Haushalt, 1976; F.-L. Knemeyer, BayVBl. 1977, 129ff.

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  77. Die Kommunalaufsicht als allgemeine Aufsicht erstreckt sich darauf, daß die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (z. B. § 106 Abs. 1 GO NW). Daneben gibt es die mit gesetzlich beschränktem Weisungsrecht (z. B. § 9 OBG NW) versehene Sonderauf sieht (§ 106 Abs. 2 GO NW), die sich nach den hierüber erlassenen Gesetzen richtet (solche Gesetze können Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung normieren, z. B. Art. 78 Abs. 4 Verf.NW, § 3 Abs. 2 GO NW, § 2 Abs. 2 Satz 3 KrO NW; sie gibt es auch in Bad.Württ, Hess, und Schl.H.), und die Fachaufsicht. Bei den Aufsichtsmitteln unterscheidet man die präventive Aufsicht (Beratung, Schutz der Gemeinde — z. B. § 9 GO NW -, Unterrichtung, Anzeigepflichten) von der repressiven Aufsicht (Einschreiten gegen Rechtsverletzungen, z. B. §§ 108ff. GO NW). Besondere Schwierigkeiten bereitet die Einordnung der Genehmigungsvorbehalte, die teilweise der präventiven Aufsicht zugerechnet werden und staatliches Ermessen (“Kondominium”, “res mixtae”, “Sanktion”) einräumen sollen (siehe etwa K. Heinevetter, Sparkassengesetz NW, 1971, § 28 Anm. 1, § 29 Anm. 1). Ob alle kommunalrechtlichen und spezialgesetzlichen Geneh-migungs- und Bestätigungsvorbehalte recht- und verfassungsmäßig sind und ob die Aufsichtsbehörde in allen Fällen eine Ermessensentscheidung aus staatlichem Eigenanteil treffen kann, ist indes zweifelhaft. Dazu Stern-Nierhaus, Rechtsfragen der Neuordnung des Sparkassenwesens als Folge kommunaler Neugliederung, 1976, S. 131 ff. m. w. N.; jüngst D. Keller, Die staatliche Genehmigung von Rechtsakten der Selbstverwaltungsträger, 1976; ferner J. Salzwedel, AfK 1962, S. 203ff.; ders., WDStRL Heft 22 (1965), S. 206ff.; W. Weber, Kommunalaufsicht als Verfassungsproblem, in: Aktuelle Probleme der Kommunalaufsicht, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 19 (1963), S. 17 ff.

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  78. Vgl. K. Stern, BK, Art. 28 Rdnrn. 129ff.

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  79. Dazu ausführlich K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 80; ders., in: Der Kreis — ein Handbuch, Bd. 1, 1972, S. 161 ff.; R. Wiese, Garantie der Gemeindeverbandsebene, 1972.

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  80. K. Stern, in: Der Kreis, aaO, S. 163, m. w. N.; dort auch näher zur Frage einer verfassungsrechtlichen Garantie des Gemeindeverbandstypus “Kreis” (S. 171 ff.).

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  81. BVerfGE 21, 117 (129); zu abweichenden Auffassungen in der Literatur siehe etwa W. Roters, in: I. v. Münch, GG, Komm., Art. 28 Rdnr. 61 m. w. N.

    Google Scholar 

  82. BVerfG, aaO. Das Gericht verneinte daher eine verfassungswidrige Beeinträchtigung des Aufgabenbereichs der Gemeindeverbände durch die Ablösungsregelung des § 69 Abs. 1 des Zweiten Wohnbaugesetzes vom 27.6.1956 (BGBl. I S. 523).

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  83. Nachweise zum Streitstand bei W. Blümel, Das verfassungsrechtliche Verhältnis von Gemeinden und Landkreisen, S. 22 (Fn. 107).

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  84. Sparkasse 1970, 157 (159) unter Hinweis auf W. Weber, Die Gemeinden im Landkreis, 1954, S. 17; D. Schmidt, VerwArch. 51 (1960), S. 320.

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  85. Im Rastede-Urteil — VII OVGA 56/77 -, zit. nach F.-L. Knemeyer, Bay.Bgm. 1979, 8f.; Knemeyer (aaO, S. 9) formuliert pointiert: “Jede Körperschaft kann sich der anderen gegenüber auf gerade ihren Kompetenzbereich berufen. Art. 28 Abs. 2 GG enthält also keineswegs nur ein Abwehrrecht gegen Eingriffe des Staates (Rundum-Schutz).”

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  86. BVerfGE 23, 353 (365); zur Kritik W. Blümel, aaO, S. 22f.

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  87. Vgl. L. Macher, Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, 1971; Fr. K. v. Kempis, Die Treuepflicht zwischen Gemeinden und Staat und der Gemeinden untereinander, Diss. Köln 1971; P. J. Tettinger, Ingerenzprobleme staatlicher Konjunktursteuerung auf kommunaler Ebene, 1973, S.93ff.; K. Obermayer, BayVBl. 1966, 372 FN 16; K.Stern, AfK 1964, 93; H. Bethge, DÕV 1972, 157 FN 29; Stern-Bethge, Anatomie eines Neugliederungsverfahrens, 1977, S. 35ff. m. w. Nachw.; OVG Münster, OVGE 19, 192 (198f.).

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  88. OVG Münster, aaO; kritisch J. Salzwedel, WDStRL Heft 22 (1965), S. 215; P. J. Tettinger, aaO; Fr. K. v. Kempis, aaO, S. 96.

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  89. K. Stern, AfK 1964, 93.

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  90. P. J. Tettinger, aaO; L. Macher, aaO; H. Bethge, aaO.

    Google Scholar 

  91. OVG Münster, OVGE 19, 192 (198f.).

    Google Scholar 

  92. Stern-Bethge, aaO.

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  93. Vgl. Große Anfrage im Deutschen Bundestag zur Lage der Städte, Gemeinden und Kreise, Dt. Bundestag, Sten. Ber. 128. Sitzung vom 7.11.1974, S. 8581 (Engelhard) und 8590 (Schiess).

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  94. Vgl. dazu näher unten V.

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  95. Zu den Einzelheiten K. Stern, Staatsrecht, Bd. II, 1980, § 46 III.

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  96. Näher W. Schnorr, Das Hebesatzrecht der Gemeinden, Diss. Münster 1973; Tadden, Zur Problematik der Verkuppelung und Genehmigung der Realsteuerhebesätze, Diss. Kiel 1974.

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  97. Zu den sich daraus ergebenden Problemen, insbesondere im Hinblick auf eine Zweitwohnungssteuer in Fremdenverkehrsgemeinden, siehe Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl. 1976, § 86 VII d 3 m. w. Nachw.; BVerwG, MDR 1979, 1049ff.

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  98. Zu den finanzverfassungsrechtlichen Aspekten näher K. Stern, Staatsrecht II, 1980, § 47.

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  99. Föderalistische Partner solcher Finanzhilfen des Bundes für kommunale Investitionen sind allerdings stets nur Bund und Länder, nicht Bund und Gemeinden unmittelbar, auch wenn die geförderten Investitionsprojekte von den Gemeinden durchgeführt werden; vgl. BVerfGE 39, 96 (122); 41, 291 (313).

    Google Scholar 

  100. Zum Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu dein Selbstverwaltungsgarantien der Landesverfassungen K. Stern, BK, Art. 28 Rdnrn. 178 ff.

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  101. Dazu näher K. Stern, Staatsrecht, Bd. II, 1980, § 47 III 4 b.

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  102. Vgl. etwa Art. 73 Bad.-Württ. Verf.; Art. 12 Abs. 2,83 Abs. 2,3 und 6 BayVerf.; Art. 137 Abs. 5 Hess.Verf.; Art. 45 Nds.Verf., Art. 78 Abs. 3 und 79 Verf.NW; Art. 49 Abs. 5 Rh.Pf. Verf. (dazu noch unten IV 2); Art. 125 Saarl.Verf.; Art. 40 bis 42 SchlH. Landessatzung.

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  103. Ob diese beabsichtigte Wirkung auch tatsächlich eingetreten ist, kann bislang noch nicht sicher beantwortet werden; das Schrifttum äußert sich eher negativ. Nachweise zu literarischen Stellungnahmen bei K. Stern, Staatsrecht I, § 12III3, S. 320 (Fn. 134); ferner E. Schmidt-Jortzig, DVBl. 1977, 801; J. Burmeister, DÖV 1979, 385 m.w.N.; R. Tiggemann, Die kommunale Neugliederung in Nordrhein-Westfalen, 1977. — Zu den noch unbewältigten Rechtsfolgeproblemen der kommunalen Neugliederung etwa K. Stern — M. Nierhaus, Rechtsfragen der Neuordnung des Sparkassenwesens als Folge kommunaler Neugliederung, 1976; J. Burmeister, aaO, S. 385 ff.

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  104. Vgl aus der letzten Phase der kommunalen Neugliederung in Nordrhein-Westfalen etwa VerfGH NW OVGE 31,284ff. (Bottrop/Gladbeck/Kirchhellen), 290ff. (Monheim) und 297ff. (Wesseling). — Zur Kritik K. Stern — H. Bethge, Anatomie eines Neugliederungsverfahrens, 1977.

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  105. BVerfG, Beschluß vom 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 — NJW 1979, 413 (= DÖV 1979, 135) unter Hinweis auf Rh.Pf. VerfGH, DVBl. 1969, 799ff.; VerfGH NW, OVGE 26, 286ff. und 28, 291ff.; Bad.Württ. StGH, NJW 1975, 1205ff.; Nds. StGH, DVBl. 1974, 520.

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  106. BVerfG, aaO.

    Google Scholar 

  107. BayVerfGH, DVBl.1978, 806ff. (Leitsätze 3c, 8a, b).

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  108. DVBl. 1978, 802.

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  109. VerfGH Rh.Pf., aaO. — Siehe auch BayVerfGHE 5 II 1 (8f.); 12 II 48 (55f.); VerfGH NW, OVGE11, 149(150ff.).

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  110. VerfGH Rh.Pf., ebenda. — Vgl. weiterhin G. Wixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, 1964; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, 1969; P. J. Tettinger, Ingerenzprobleme staatlicher Konjunktursteuerung auf kommunaler Ebene, 1973, S. 54ff.; H.Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1: Verfassungsrecht, 2. Aufl. 1975, S. 80ff.; E.Schmidt-Jortzig, DÖV 1978, 705 ff.

    Google Scholar 

  111. Dazu letztens im Überblick H. Pagenkopf, Das Gemeindefinanzsystem und seine Problematik, 1978; vgl. auch dens., DÖV 1979, 613ff.; H. Elsner, Gemeindehaushalte, Konjunktur und Finanzausgleich, 1978; R. R. Klein/E. Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1979, Der Städtetag 1979, 56ff.; ferner die Große Anfrage betr. Lage der Städte, Gemeinden und Kreise, Deutscher Bundestag, 128. Sitzung vom 7.11.1974, Sten.Ber. S. 8568ff.

    Google Scholar 

  112. Gemäß Art. 2 des Steueränderungsgesetzes 1979 vom 30. Nov. 1978 (BGBl. I S. 1849).

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  113. So VerfGH Rh.Pf., aaO; siehe auch BVerfGE 23, 353 (371).

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  114. VerfGH Rh.Pf., DVBl. 1978, 805.

    Google Scholar 

  115. VerfGH 13/77, 7/78, 9/78 — DVBl. 1979, 668 (m. Anm. G. Püttner) = DÖV 1979, 637ff. (m. Anm. F. Wagener) = NJW 1979, 1201 f.

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  116. G. Püttner, aaO, S. 670.

    Google Scholar 

  117. DÖV 1979, 640. Mißverständlich insoweit die Thesen des Bad.Württ. StGH, ESVGH 26, 1 (4). Anders auch noch VerfGH Rh.Pf., in: Amtl. Sammlung der OVGE Rh.Pf. und Saarland, Bd. 10 (1970), S. 244 (247).

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  118. Zu ihr zuletzt W. Roters, G.-J. Richter, K. Ullrich, in: Studien zur Funktionalreform, Schriftenreihe des Vereins für Verwaltungsreform und Verwaltungsforschung e. V., Bonn 1979 m. w. N.

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  119. So auch der Tenor der Stellungnahmen von F. Wagener und G. Püttner (aaO); siehe ferner auch M. Borchmann, Städtetag 1979, 394 ff.

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  120. VSSR Bd. 4 (1976), 117ff. (120).

    Google Scholar 

  121. Sog. Krankenhausreformgesetz v. 29. 6.1973 (GVB1. S. 199).

    Google Scholar 

  122. VerfGH Rh.-Pf., VSSR Bd. 4 (1976), 117 (LS 3).

    Google Scholar 

  123. StGH 2/77 — DÖV 1979, 406ff. (Papenburg).

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  124. Siehe dazu VerfGH NW, OVGE 31, 296 f. — Zu den Auswirkungen des Verlustes des Kreissitzes die gleichnamige Studie von H. Knudsen, 1979.

    Google Scholar 

  125. Hierzu zählt laut BVerfG, DÖV 1979, 405, auch die Bestimmung des Namens einer neugebildeten Gemeinde.

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  126. Dazu letztens ausführlich E. Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979.

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  127. Nds. StGH, DÖV 1979, 407.

    Google Scholar 

  128. AaO, S. 408.

    Google Scholar 

  129. So schon W. Blümel, Das verfassungsrechtliche Verhältnis von Gemeinden und Landkreisen, S. 10 m. w. N.; vgl. auch E. Schmidt-Jortzig, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, 1979, S. 68.

    Google Scholar 

  130. BT-Drucks. 7/5924 (= Zur Sache 2/77), Kap. 13, Abschn. 1.2.

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  131. Zur kommunalen Verfassungsbeschwerde siehe Chr. Heinze, BayVBl. 1970, 7ff.; Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, 1976, Komm., zu §91; Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 93 Rdnr. 80ff.; E. Friesenhahn, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. I, S. 786ff.; Stern-Bethge, Anatomie eines Neugliederungsverfahrens, 1977, S. 101 ff.

    Google Scholar 

  132. Zur Entstehungsgeschichte des § 91 BVerfGG und zum seinerzeitigen Streit um seine Verfassungsmäßigkeit näher Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 1, 4 und R. Heer, Die Verfassungsbeschwerde der Gemeinden und Gemeindeverbände, Diss. Heidelberg 1954, jeweils m. w. N.

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  133. AaO, S. 787.

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  134. Vgl. K. Stern, Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder, 1978, Einl. S. XLVII; H. Bethge, DÖV 1972, 155 m. w. Nachw. (Fn. 6); E. Friesenhahn, aaO. — Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 3, sprechen von einem “Beschwerderecht eigener Art”. J. Burmeister, Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, 1977, S. 185, sieht die kommunale Verfassungsbeschwerde ihrem Typus nach zur Kategorie des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG gehörig.

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  135. Dazu unten 4.

    Google Scholar 

  136. Vgl. Leibholz/Rupprecht, BVerfGG, Komm., 1968, § 91 Rdnr. 2; Maunz/Schmidt-Bleib-Treu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 6.

    Google Scholar 

  137. Dies., ebda.

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  138. VerfGH NW, DVBl. 1969, 809; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Usamer, aaO.

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  139. Vgl. insoweit VerfGH NW, OVGE 31, 309ff.

    Google Scholar 

  140. AaO (LS 1).

    Google Scholar 

  141. BVerfGE 1,14 (34); Leibholz/Rupprecht, aaO, Rdnr. 2; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Ulsamer, aaO, Rdnr. 7.

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  142. So K. Stern, BK, Art. 28 Rdnr. 80; ders., in: Der Kreis — ein Handbuch, Bd. 1, 1972, S. 163; F. Wagener, HDSW Bd. 4 (1965), S. 319; Hamann-Lenz, Grundgesetz, 3. Aufl. 1970, Art. 28 Erl. B 9; W. Roters, in: I. v. Münch, GG, Komm., Bd. 2, 1976, Art. 28 Rdnr. 59, 60; R. Wimmer, NJW 1964,1657; Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl. 1976, § 85 III b 3; Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 196; unentschieden O. Gönnenwein, Gemeinde-recht, S. 433; abw., jedoch ohne Begründung Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, GG, Komm., Art. 28 Rdnr. 55.

    Google Scholar 

  143. BVerfGE 26, 228 (236); W. Weber, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. II, S. 334f. — Abweichend, jedoch nicht überzeugend, für Art. 76 Bad.-Württ. Verf. der Bad.-Württ.StGH, DÖV 1977, 744: nur förmliche Gesetze. Dagegen zu Recht VerfGH NW, DVBl. 1979, 668ff. und für Gewohnheitsrecht ders., zu § 50 VerfGHG (“Landesrecht”).

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  144. BVerfG, aaO; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 28.

    Google Scholar 

  145. BVerfGE 25,124 (128); das Bundesverfassungsgericht zählt dieses Erfordernis zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen; dazu kritisch Chr. Heinze, BayVBl. 1970, 10. Eine Überprüfung im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG schließt nicht aus, daß das Gesetz in anderen Normenkontrollverfahren unter verstärktem Prüfungsmaßstab ggfls. erneut überprüft wird; vgl. BVerfGE 17, 172 (179f.).

    Google Scholar 

  146. Vgl. H. Bethge, Der Städtetag 1970, 66ff.; K.A. Bettermann, NJW 1969, 1321 ff.; E.W. Fuss, DVBl. 1958, 739ff.; G. Ulsamer, Festschrift W. Geiger, 1974, S. 199ff.; A. v. Munus, BK, Art. 19 Abs. 3, Rdnrn. 80ff., 133ff.; F. E. Schnapp, Der Städtetag 1969,534ff. Zum Bayerischen Verfassungsrecht siehe jüngst Bay VerfGH, BayVBl. 1976,589 ff.; zur Fiskalgeltung der Grundrechte bei erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand siehe V. Emmerich, JuS 1970, 332ff.; K.Stern, Die verfassungsrechtliche Position der kommunalen Gebietskörperschaften in der Elektrizitätsversorgung, 1966, S. 50ff.

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  147. BVerfGE 21, 362ff.; 24, 367 (383); 31, 314 (322); 39, 302 (312f.).

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  148. Siehe Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 93 Rdnr. 81. Vgl. aber BGHZ 63, 196ff., der einen Entschädigungsanspruch einer Gemeinde nach Art. 14 GG mit der Begründung ablehnt, das Straßeneigentum sei nur im Rahmen der öffentlichen Zweckbestimmung betroffen; siehe auch BayObLG, NJW 1975, 1128f.; weitergehend A. v. Munus, BK, Art. 19 Abs. 3, Rdnrn. 114ff., 133f. — Restriktiver jetzt G. Dürig, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 19 III Rdnr. 48; H. Bethge, AöR 104 (1979), S. 33ff. I

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  149. BVerfGE 1, 167 (181).

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  150. AaO, S. 183.

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  151. AaO, S. 184.

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  152. Zum Streitstand Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 36 m. w. N.; bejahend Leibholz/Rupprecht, aaO, Rdnr. 4; K. Stern, JR 1963, 203.

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  153. Vgl. oben I 2b und III 2.

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  154. Stern-Burmeister, Die kommunalen Sparkassen, 1972, S. 217ff.; vgl. auch BVerfGE 21, 362 I (372); 23, 12 (24); 23, 353 (372f.); 25, 198 (205f.).

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  155. Im einzelnen differenzierend H. Bethge, DÖV 1972, 155 ff.

    Google Scholar 

  156. Diese sog. Popularklage kommt allerdings nur für Gemeinden, nicht für Gemeindeverbände in Frage (letzteres offenlassend BayVerfGHE 29 II 105 (124); diesem steht die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG zu. Bei der Popularklage bedarf es keiner Rechtsverletzungsbehauptung.

    Google Scholar 

  157. Siehe hierzu E. Friesenhahn, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. I, S. 788 m. w. N.

    Google Scholar 

  158. Vgl. Art. 76 Bad.-Württ.Verf. i. V. mit § 54 Bad.-Württ.StGHG; Art. 120, 98 Abs. 4 Bay.Verf. i.V. mit Art.53 Abs. 1 BayVerfGHG; Art. 140 Brem.Verf.; §50 VerfGHG NW; Art. 130 Abs. 1, Art. 49 rh.pf.Verf.; § 49 saarl. VerfGHG; dazu K. Stern, BayVBl. 1976, 548; Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnrn. 38 ff.

    Google Scholar 

  159. Nachweise hierzu bei K. Granderath, DÖV 1973, 332ff.; vgl. auch BVerfG, NJW 1979, 413.

    Google Scholar 

  160. BVerfGE 6, 376 (381 f.) unter Hinweis auf BVerfGE 4, 178 (189); vgl. ferner BVerfGG 22, 267 (270); K. Stern, BayVBl. 1976, 547ff.

    Google Scholar 

  161. BVerfG, aaO, S. 382.

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  162. So E. Friesenhahn, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. I, S. 789f. Eine Ausnahme dürfte die Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) durch das Landesverfassungsgericht sein, die zu einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG führen könnte.

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  163. Leibholz-Rupprecht, aaO, Rdnr. 5; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, Rdnr. 37.

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  164. BVerfGE 1, 167 (173).

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  1. Prof. Dr. Klaus Stern
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  1. Juristische Fakultät, Universität Tübingen, Wilhelmstraße 7, 7400, Tübingen 1, Deutschland

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Stern, K. (1981). Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Püttner, G. (eds) Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Monographien aus dem Gesamtgebiet der Physiologie der Pflanzen und der Tiere, vol 1. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-11967-9_14

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