Zusammenfassung
Das Recht auf Opposition ist wesentliches Merkmal demokratischer Systeme. Im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, das von einer personellen Verknüpfung der Regierung und den sie tragenden Parlamentsfraktionen geprägt ist, formiert sich die Funktion der Opposition insbesondere als parlamentarische Opposition in Gestalt der Fraktionen und Abgeordneten im Parlament, die im politischen Willensbildungsprozess an der Regierungsbildung und -führung nicht beteiligt sind. Da die Opposition im Grundgesetz als Begriff keine Erwähnung findet, blieb es dem BVerfG überlassen, deren Wesen und Rechte näher zu definieren. In seiner Rechtsprechung konkretisierte es den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, der sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten vollzieht. Da ihr das Verfassungsprozessrecht eine Reihe von Zugangsmöglichkeiten zum BVerfG eröffnet, ist die parlamentarische Opposition darüber hinaus in die Lage versetzt, das verfassungsgerichtliche Verfahren als Kontrollinstrument gegen die Regierung und die sie tragende Bundestagsmehrheit einzusetzen. Antragsmöglichkeiten ergeben sich insbesondere durch das Organstreitverfahren, die abstrakte Normenkontrolle und das Bund-Länder-Streitverfahren. Darüber hinaus hat die Existenz einer starken Verfassungsgerichtsbarkeit auch eine Vorwirkung: Die Antizipation der verfassungsgerichtlichen Kontrolle kann dazu führen, dass die Regierung bei wichtigen Vorhaben vorsorglich die Vorstellungen des potenziellen Klägers – etwa der stärksten Oppositionspartei – berücksichtigt. Antragsmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition vor dem BVerfG sind von Vorteil für die Sicherung der Verfassungsordnung, denn da das BVerfG nicht von sich aus tätig werden kann, ist es auch auf den Widerspruchsgeist der Opposition angewiesen.
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Notes
- 1.
Klassiker der pluralistischen Demokratietheorie sind z. B. Dahl, Democracy and its Critics, 1989; in Deutschland: Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien, 1964.
- 2.
Poscher, Opposition als Rechtsbegriff, AöR 122,3 (1997), S. 447.
- 3.
Zur formalen Definition von Opposition in Abgrenzung zur Regierung vgl. Luhmann, Theorie der politischen Opposition, ZfP 36, 1/1989, S. 13.
- 4.
Vgl. Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, 1979, S. 37 ff.
- 5.
Vgl. Oberreuter, Opposition aus politikwissenschaftlicher Perspektive, Staatslexikon online, 2023. Zum aktuellen Forschungsstand vgl. Bröchler/Glaab/Schöne (Hg.), Kritik, Kontrolle, Alternative, 2020.
- 6.
Vgl. z. B. Sternberger, Lebende Verfassung, 1956, S. 134; Hennis, Parlamentarische Opposition und Industriegesellschaft, in: Schumann, Hans-Gerd (Hg.), Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1978, S. 93; Euchner (Hg.), Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich, 1993, S. 13; Sebaldt, Die Thematisierungsfunktion der Opposition, 1992, S. 16; Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, 1997, S. 31; Webert, Die Opposition im Deutschen Bundestag 1990–2005, 2009, S. 54.
- 7.
Vgl. z. B. Schneider, § 38 Verfassungsrechtliche Bedeutung und politische Praxis der parlamentarischen Opposition, in: Schneider/Zeh (Hg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, S. 1055 ff., Rn. 39 ff; Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition, 1995, S. 40 ff.; Ingold, Das Recht der Oppositionen, 2015, S. 93; Kuhn, Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, 2019, S. 74 ff.
- 8.
Auch das BVerfG hat diese Funktionentrias parlamentarischer Opposition in seiner Rechtsprechung übernommen. Vgl. dazu Voßkuhle, Opposition im Europäischen Parlament, in: Becker u. a. (Hg.), Verfassung und Verwaltung in Europa, 2014, S. 285.
- 9.
Ingold, Das Recht der Oppositionen, 2015, S. 28 ff.
- 10.
Vgl. Cancik, Effektive Opposition im Parlament, ZParl 48, 3/2017, S. 532.
- 11.
Marquard, Die Opposition im Bundestag, GRZ 1/2020, S. 2.
- 12.
BVerfGE 2, 1 (Rn. 35).
- 13.
BVerfGE 10, 4 (Rn. 49).
- 14.
BVerfGE 49, 70 (Rn. 39).
- 15.
BVerfGE 123, 267 (Rn. 215).
- 16.
BVerfGE 70, 324 (Rn. 156).
- 17.
BVerfGE 142, 25 (25).
- 18.
BVerfGE 142, 25 (Rn. 95).
- 19.
BVerfGE 142, 25 (Rn. 90).
- 20.
Vgl. Cancik, Effektive Opposition im Parlament, ZParl 48, 3/2017, S. 517.
- 21.
Kuhn, Zur Effektivität parlamentarischer Opposition, ZParl 2/2020, S. 467, spricht sich angesichts der Veränderungen in der Parteienlandschaft für die Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte aus, „um auch für die Zukunft zu gewährleisten, dass die oppositionellen Kräfte ihre Kontrollaufgaben dauerhaft wirksam wahrnehmen können“. Derselbe Autor ausführlich zum Grundsatz effektiver Opposition: Kuhn, Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, 2019.
- 22.
Marquard, Die Opposition im Bundestag, GRZ 1/2020, S. 3.
- 23.
§ 106 GOBT i. V. m. Anlage 5 und 7 GOBT.
- 24.
Tsebelis, Veto Players, 2002; mit Blick auf Verfassungsgerichte vgl. Alivizatos, Judges as Veto Players, in: Döring (Hg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, 1995, S. 566–591.
- 25.
Vgl. Wesel, Der Gang nach Karlsruhe, 2004.
- 26.
BVerfGE 2, 143 (Rn. 98).
- 27.
BVerfGE 2, 143 (Rn. 95, 118).
- 28.
Dies wird vor allem auch außerhalb Deutschlands betont. Vgl. Kommers, The Federal Constitutional Court in the German Political System, CPS 26/1994, S. 470; Vanberg, The Politics of Constitutional Review in Germany, 2005; Damle, Specialize the Judge, Not the Court, VLR 91, 5/2005, S. 1296 ff.
- 29.
Vgl. Vorländer/Brodocz, Das Vertrauen in das Bundesverfassungsgericht, in: Vorländer (Hg.), Die Deutungsmacht des Bundesverfassungsgerichts, 2006, S. 259–298.
- 30.
§ 63 BVerfGG.
- 31.
BVerfGE 44, 125 (Rn. 39).
- 32.
BVerfGE 68, 1 (Rn. 123); vgl. auch BVerfGE 45, 1 (Rn. 84), BVerfGE 90, 286 (Rn. 223).
- 33.
BVerfGE 90, 286 (Rn. 223).
- 34.
Gezählt wurden die in der Entscheidungssammlung des BVerfG bis einschließlich Bd. 160 (2023) als erledigt aufgeführten Verfahrenseingänge.
- 35.
So Stern, Art. 93, Rn. 76, in: Abraham u. a. (Hg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, 1990.
- 36.
Vgl. BVerfGE 2, 143 (160); 45, 1 (28 f.); 76, 100 (125); 68, 1 (65); 70, 324 (351); 90, 286 (343 f.). Wie das BVerfG in seiner Entscheidung BVerfGE 84, 304 klargestellt hat, sind Gruppen strukturell den Fraktionen ähnlich, sodass die folgenden Ausführungen zu den Fraktionen auch für die Gruppen gelten; vgl. auch Kuhn, Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, 2019, S. 96 ff.
- 37.
2 BvE 3/51 – BVerfGE 1, 351.
- 38.
2 BvE 1/74 – BVerfGE 45, 1.
- 39.
2 BvE 13/83 – BVerfGE 68, 1.
- 40.
2 BvE 3/92, 5.7.8/93 – BVerfGE 90, 286.
- 41.
2 BvE 6/99 – BVerfGE 104, 151.
- 42.
2 BvE 3/07 99 – BVerfGE 124, 78.
- 43.
2 BvE 4/15 – BVerfGE 158, 51.
- 44.
BVerfGE 1, 144 – Behandlung der Finanzvorlagen.
- 45.
BVerfGE 70, 324.
- 46.
BVerfGE 84, 304.
- 47.
2 BVE 3/02 – BVerfGE 112, 118.
- 48.
2 BVE 9/20 – BVerfGE 159, 14.
- 49.
Die rechtsextreme NPD versuchte im Jahr 2012 sogar, im Wege des Organstreits ihre Verfassungsmäßigkeit feststellen zu lassen. Dies wurde vom BVerfG zurückgewiesen. 2 BvE 11 12 – BVerfGE 133, 100.
- 50.
2 BvE 1/76 – BVerfGE 44, 125.
- 51.
2 BvE 5/83 – BVerfGE 73, 1; 2 BvE 2/84 – BVerfGE 73, 40; 2 BvE 2/89 – BVerfGE 85, 264; eine Organklage von B90/GR (2 BvE 4/94) wurde von den Antragstellern zurückgenommen.
- 52.
2 BvE 3/90 – BVerfGE 82, 322.
- 53.
2 BvE 3/91 – BVerfGE 84, 290.
- 54.
2 BvE 3/19.
- 55.
BVerfGE 1, 396 (413).
- 56.
Schneider, Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht, 1974, S. 221 f.
- 57.
Vgl. schon BVerfGE 1, 396 (405 ff.).
- 58.
Wieland, Art. 93, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, 3. Aufl., 2013, Rn. 55.
- 59.
Dies bemerkte bereits Alexander Hamilton im Federalist No. 78, wo die Gerichtshöfe als „Bollwerke einer eingeschränkten Verfassung gegen Übergriffe seitens der Legislative“ bezeichnet werden.
- 60.
Die Gegner der Normenkontrolle behaupten, sie beschneide die Souveränität des Parlaments und usurpiere die gesetzgeberische Gewalt, z. B. Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 1931.
- 61.
Vgl. Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, 1997, S. 77 ff.
- 62.
So beantragte beispielsweise die Landesregierung von Niedersachsen im Jahr 2002 ein Normbestätigungsverfahren, um die Verfassungsmäßigkeit einer Regelung des Niedersächsischen Beamtengesetzes überprüfen zu lassen (2 BvF 3/02 – BVerfGE 119, 247); Die Landesregierungen von Bayern und Hessen beantragten 2013 ein Verfahren zum Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, die beiden Länder zogen ihre Klage nach einer Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern aber dann 2017 zurück (2 BvF 1/13 – BVerfGE 147, 184).
- 63.
BVerfGE 21, 52 (53).
- 64.
2 BvF 2/89 – BVerfGE 83, 37; 2 BvF 3/89 – BVerfGE 83, 60; 1 BvF 1/85, 1/88 – BVerfGE 83, 238; 1 BvF 1/96 – BVerfGE 104, 305; 2 BvF 4/03 – BVerfGE 119, 247.
- 65.
2 BvF 5/92 – BVerfGE 88, 205 (Neuregelung des § 218).
- 66.
1 BvF 1/61 – BVerfGE 20, 150 (Sammlungsgesetz von 1934).
- 67.
So auch Kuhn, Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, 2019, S. 93; Kämmerer, Deutschland auf dem Weg zur „Lame Duck Democracy“?, NVwZ 2004, S. 32.
- 68.
BVerfGE 4, 157.
- 69.
BVerfGE 39, 1.
- 70.
BVerfGE 48, 127.
- 71.
Vgl. zuletzt 2 BvF 2/18 vom 24. Januar 2023.
- 72.
1 BvF 1,4/11 – BVerfGE 136, 9 (Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland).
- 73.
Im Verfahren gegen den EVG-Vertrag war das Vertragsgesetz zum Zeitpunkt des Antrags noch nicht verabschiedet. Der Antrag wurde deshalb für unzulässig erklärt.
- 74.
So z. B. Starck, Das Bundesverfassungsgericht im politischen Prozeß der Bundesrepublik, 1976, S. 15.
- 75.
Vgl. Stüwe, Der Gang nach Karlsruhe, ZParl 4/1997, S. 557.
- 76.
„Große Koalition“ ist kein Rechtsbegriff. Meistens versteht man darunter eine Regierungskoalition der (beiden) stärksten Fraktionen im Parlament. In Deutschland gab es bislang vier Große Koalitionen, gebildet von CDU/CSU und SPD: 1966 bis 1969, 2005 bis 2009, 2013 bis 2017 und 2017 bis 2021. Zum Begriff vgl. Strohmeier, Große Koalitionen in Deutschland und Österreich, ZPol 19/2009, S. 5–37; Seemann/Bukow, Große Koalitionen in Deutschland, in: Dies. (Hg.), Die Große Koalition, 2010, S 13.
- 77.
Cancic, Wirkungsmöglichkeiten parlamentarischer Opposition im Falle einer qualifizierten Großen Koalition, in: Neue Verwaltungszeitschrift 33, 1 (2014), S. 18–24 (516) bezeichnet als qualifizierte große Koalition „eine große Koalition, die mehr als 75 % der Abgeordneten erfasst, so dass die verbleibenden Abgeordneten die qualifizierten Minderheitsrechte nicht nutzen können (…)“.
- 78.
Ein anderer Grund war die Anpassung an das Ein-Viertel-Quorum der Subsidiaritätsklage gemäß Art. 23 Abs. 1a GG; Vgl. dazu Rozek, § 76 Rn. 11, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge (Hg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 40. Ergänzungslieferung 2013.
- 79.
Gesetz vom 08.10.2008; BGBl. I 2008, 1926.
- 80.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – Drucksache 18/380. Die beiden Oppositionsfraktionen beantragten, nach § 76 Abs. 1 BVerfGG folgenden Absatz 1a einzufügen: „Einen Antrag nach Absatz 1 können auch mindestens zwei Fraktionen des Deutschen Bundestages, die nicht die Bundesregierung tragen, gemeinsam stellen, auch wenn diese nicht ein Viertel der Mitglieder des Bundestages repräsentieren.“
- 81.
Cancic, Wirkungsmöglichkeiten parlamentarischer Opposition im Falle einer qualifizierten Großen Koalition, NVwZ 33, 1/2014, S. 18–24; Cancic, „Effektive Opposition“ im Parlament, ZParl 48, 3/2017, S. 516–534; Gelze, Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition, 2019, S. 41 ff.; ablehnend: Schwarz, Unkontrollierbare Regierung, ZRP 28, 8/2013, S. 226–228.
- 82.
BVerfGE 142, 25.
- 83.
Vgl. z. B. Niedermayer, Sind die Volksparteien am Ende?, GWP 70, 4/2021, S. 15–16; Decker, Über Jamaika zur Fortsetzung der Großen Koalition, in: Korte/Schoofs (Hg.), Die Bundestagswahl 2017, 2018, S. 201–224.
- 84.
In der Zeit der Großen Koalition 2017–2021 hätten allerdings die Mitgliederzahlen der Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen, FDP und Linken ausgereicht (206), um gemeinsam ein abstraktes Normenkontrollverfahren ohne Beteiligung der AfD zu initiieren.
- 85.
BVerfGE 37, 363.
- 86.
BVerfGE 22, 180.
- 87.
BVerfGE 72, 330; 86, 148.
- 88.
BVerfGE 112, 226.
- 89.
BVerfGE 150, 1.
- 90.
Weber/Hölscher/Potthoff/Tüffers/Jüngerkes (Bearb.), Die SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag. Sitzungsprotokolle 1949–1957. Zweiter Halbband, 1993, S. 173 (Anm. 20).
- 91.
Im Verfahren zum § 218 StGB, BVerfGE 39, 1 (Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion und 5 Landesregierungen); zur Wehrpflichtnovelle, BVerfGE 46, 337 (Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion und 3 Bundesländer); zur Kriegsdienstverweigerung, BVerfGE 69, 1 (Mitglieder der SPD-Fraktion und 4 Landesregierungen); zur Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge, BVerfGE 136, 69 (Mitglieder der SPD-Fraktion, der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und 2 Landesregierungen).
- 92.
Bundesverfassungsgericht, Jahresstatistik 2020, 2021, S. 9.
- 93.
Sieht man von der Entscheidung BVerfGE 1, 299 ab, die heute wegen der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr ergehen könnte.
- 94.
So Schneider, Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht, 1974, S. 225.
- 95.
Z. B. die Klagen der unionsgeführten Länder Baden-Württemberg, Hessen und Bayern gegen den rot-grün regierten Bund wegen der die Verteilung der Einnahmen aus der Versteigerung von Mobilfunklizenzen im Jahr 2001 (BVerfGE 105, 85).
- 96.
BVerfGE 12, 205.
- 97.
BVerfGE 84, 25.
- 98.
BVerfGE 15, 298 (Rn. 10); 43, 142 (Rn. 20).
- 99.
Z. B. BVerfGE 3, 384 (GB/BHE, Landesverband Nordrhein-Westfalen); 47, 198 (KPD/ML, KBW, KPD).
- 100.
Dopatka, Das Bundesverfassungsgericht und seine Umwelt, 1982, S. 90 f.
- 101.
BVerfGE 66, 39.
- 102.
BVerfGE 125, 260.
- 103.
Urteil vom 18. März 2014: 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12, 2 BvE 6/12.
- 104.
1 BvR 1873/13.
- 105.
2 BvR 2436/10 und 2 BvE 6/08 (BVerfGE 134, 141).
- 106.
Kelsen, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, VVDStRL 5/1929, S. 104; vgl. dazu auch Vanberg, The Politics of Constitutional Review in Germany, 2005, S. 90.
- 107.
Vanberg, Abstract Judicial Review, Legislative Bargaining, and Policy Compromise, Journal of Theoretical Politics 10/1998, S. 299–326; Vanberg, The Politics of Constitutional Review in Germany, 2005, S. 90.
- 108.
Vgl. auch Burkhart/Manow, Kompromiss und Konflikt im parteipolitisierten Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, ZPol 16, 3/2006, S. 811.
- 109.
Vgl. Jungjohann/Switek, Große Koalition, kleine Opposition, in: Korte/Schoofs (Hg.), Die Bundestagswahl 2017, 2018, S. 616; Leunig/Träger (Hg.), Parteipolitik und Landesinteressen, 2012; Stüwe, Konflikt und Konsens im Bundesrat, APuZ 50/51, 2004, S. 25–32.
- 110.
Marquard, Die Opposition im Bundestag, GRZ 1/2020, S. 6.
- 111.
Vgl. Stone Sweet, Constitutional Courts and Parliamentary Democracy, WEP 25, 1/2002, S. 77–100.
- 112.
Zu früheren Debatten vgl. Rasehorn, Aus einer kleinen Residenz, in: Däubler/Küsel (Hg.), Verfassungsgericht und Politik, 1979, S. 167.
- 113.
Diese Rechte hat das BVerfG in seinem Oppositionsurteil vom 3. Mai 2016 noch einmal betont (BVerfGE 142, 25).
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Stüwe, K. (2023). Bundesverfassungsgericht und Opposition. In: van Ooyen, R.C., Möllers, M.H. (eds) Handbuch Bundesverfassungsgericht im politischen System. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-37532-4_30-1
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