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Migrationspolitik

  • Florian TraunerEmail author
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Zusammenfassung

Die Migrationspolitik der Europäischen Union (EU) zielt darauf ab, legale Einwanderung in die Union zu regeln und irreguläre Einwanderung zu unterbinden. Einwanderungsfragen werden oft in Zusammenhang mit nationalstaatlicher Souveränität diskutiert. Dies hat dazu geführt, dass die EU nur Teilaspekte der nationalstaatlichen Migrationspolitiken regelt. Die EU spielt in Fragen von Einwanderungsquoten und der Integration von MigrantInnen keine bzw. eine nur marginale Rolle. Die EU-Gesetze beschäftigen sich daher im Wesentlichen damit, die Rahmenbedingungen für die Aufnahme einzelner Einwanderungsgruppen wie StudentInnen oder SaisonarbeiterInnen einheitlicher zu gestalten. Eine zunehmend bedeutendere Rolle nimmt die EU bei der Bekämpfung von Schleusungskriminalität und der Zusammenarbeit mit Herkunftsländern ein. Eine verstärkte Zusammenarbeit mit Nachbarländern wie der Türkei, „Migrationspartnerschaften“ mit afrikanischen Schwerpunktländern sowie eine Reihe von EU-Rückführungsabkommen sollen dazu beitragen, irreguläre Migration nach Europa einzudämmen.

Schlüsselwörter

Blaue Karte EU Herkunftsländer Irreguläre Migration Legale Einwanderungspolitik Migrationspartnerschaften Rückführungsabkommen 

Vertragsgrundlage: Art. 79, 80 AEUV

Ziele: Regelung von legaler Einwanderung, Unterbindung von irregulärer Migration in die EU

Instrumente: Migrations-/Mobilitätspartnerschaften, Rückführungsabkommen, Richtlinien, EU-Treuhandfonds für Afrika

Budget: EU-Haushalt 2014–2020: 7,3 Milliarden Euro; Kommissionsvorschlag für EU-Haushalt 2021-2027: 11,3 Milliarden Euro

Internet: Europäische Kommission: https://ec.europa.eu/commission/priorities/migration_de, Europäische Migrationsagenda: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration_en

Für eine aktive Migrationspolitik der Europäischen Union (EU) spricht, dass Europas Bevölkerung altert und mehr (jüngere) Arbeitskräfte benötigt werden, um den wirtschaftlichen Wohlstand aufrechtzuerhalten. GegnerInnen einer aktiven EU-Migrationspolitik argumentieren dagegen mit Integrationsproblemen von Einwanderungsgruppen bzw. den ungleich verteilten Kosten und Nutzen von Einwanderung innerhalb europäischer Gesellschaften. Die Debatte hinsichtlich Einwanderungsfragen ist oft hitzig und umstritten. Dies hat dazu beigetragen, dass die EU nur Teilaspekte der Migrationspolitiken der Mitgliedstaaten regelt. Sie kann Bedingungen für die Einreise und den legalen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festlegen. Sie kann aber nicht vorschreiben, wie EinwanderInnen integriert werden bzw. wie viel EinwanderInnen ein Mitgliedstaat aufnehmen soll (Art. 79 Abs. 5 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV).

Auf dem Treffen der EU-Staats- und Regierungsspitzen in Tampere im Jahr 1999 wurde erstmals zu einem „umfassenden Migrationskonzept“ für die EU aufgerufen. Die EU solle Partnerschaften mit Herkunftsländern eingehen und zu einer gerechten Behandlung von Drittstaatsangehörigen innerhalb Europas beitragen. Irreguläre Migration soll „an ihrer Wurzel“ bekämpft werden, insbesondere durch Maßnahmen gegen SchleuserInnen. Darauf aufbauend schlug die Europäische Kommission ein umfassendes Gesetz zur Festlegung der Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, die eine selbstständige oder abhängige Erwerbstätigkeit ausüben wollen, vor (KOM 2001/386). Dies war allerdings den Mitgliedstaaten zu weitreichend, ebenso wie die Idee der Kommission, eine „offene Koordinierung“ in der Migrationspolitik der EU anzuwenden.

Nach dem Scheitern dieses Gesetzesvorschlags änderte die Kommission ihre Strategie. Sie ging dazu über, die Aufnahmebedingungen für nur einzelne Typen von EinwanderInnen festzulegen. So wurden Richtlinien beschlossen, welche die Rechte und Pflichten von Familienangehörigen von Nicht-EU-BürgerInnen (2003/86/EG), langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (2003/109/EG), StudentInnen/SchülerInnen/PraktikantInnen (2004/114/EG) und WissenschaftlerInnen (2005/71/EG) innerhalb der EU in Einklang brachten. Eine weitere Richtlinie betraf den Bereich irregulärer Einwanderung. So sollten die Praktiken der EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich der Rückführung von irregulären EinwanderInnen (wie z. B. die Dauer der Abschiebehaft) harmonisiert werden (2008/115/EG).

Ein Vorzeigegesetz sollte die „Blaue Karte EU“ (Richtlinie 2009/50/EC) werden. Damit wollte die EU der „Green Card“ der Vereinigten Staaten Konkurrenz machen. Europa sollte im globalen Wettbewerb um Hochqualifizierte besser werden. Während die Kommission vorschlug, den gesamten EU-Arbeitsmarkt für InhaberInnen dieser Karte zu öffnen, ging dies den Mitgliedstaaten zu weit; jeder Mitgliedstaat darf weiterhin innerhalb breit gefasster gemeinsamer Einlasskriterien (z. B. Mindestgehalt) über die Vergabe bzw. Akzeptanz von diesen EinwanderInnen entscheiden. Tatsächlich wird die „Blaue Karte EU“ unterschiedlich genutzt. Im Jahr 2016 wurden 17.630 „Blaue Karten“ von insgesamt 20.979 EU-weiten von nur einem Land vergeben – Deutschland. Eine Reihe von anderen Mitgliedstaaten vergab keine oder nur sehr wenige dieser Aufenthaltstitel. Damit spiegelt die „Blaue Karte EU“ die Herausforderungen wider, welche die EU im Bereich der legalen Einwanderung zu meistern hat: Die EU-Einwanderungsgesetze sind oft vage formuliert und erlauben Mitgliedstaaten, nationale Ansätze weiter zu verfolgen.

Dennoch gibt es auf EU-Ebene auch gemeinsame, harmonisierte Standards. So einigten sich das Europäische Parlament und der Rat auf ein einheitliches Verfahren, das Drittstaatsangehörigen ermöglicht, eine kombinierte Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis zu erhalten (Richtlinie 2011/98/EU). Es wurden des Weiteren die Regeln harmonisiert, wie SaisonarbeiterInnen in der EU (Richtlinie 2014/36/EU) aufzunehmen und wie unternehmensinterne Transfers von Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 2014/66/EU) stattzufinden haben. Im Juni 2016 schlug die Kommission vor, die „Blaue Karte EU“ zu überarbeiten und die bestehende EU-Einwanderungspolitik grundlegend zu evaluieren. Der politische Wille, dieses Politikfeld auf europäischer Ebene weiterzuentwickeln, scheint jedoch bei vielen Mitgliedstaaten angesichts der Polarisierung von Migrationsfragen abzunehmen.

Die Europäische Migrationsagenda, die seit 2015 die EU-Politik anleitet, legt das Augenmerk weniger auf legale Einwanderung. Vielmehr stehen die bessere Kontrolle von Migrationsströmen und die Eindämmung von Spontanankünften im Zentrum. Die EU hat eine Anzahl von Maßnahmen gegen Schleusungskriminalität verabschiedet. Zum einen wurden den EU-Agenturen mehr Kompetenzen zugesprochen. Die Polizeibehörde Europol gründete 2016 ein „Europäisches Zentrum zur Bekämpfung der Migrantenschleusung“. Auch die Aufgaben und Mittel der Grenzschutzagentur Frontex wurden erheblich ausgeweitet. Im Oktober 2016 wurde diese als „Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache“ aufgewertet. Nun soll der Mitarbeiterstab, der 2017 aus etwa 1700 ständig bzw. 1500 in Noteinsätzen verfügbaren GrenzbeamtInnen bestand, bis zum Jahr 2020 auf 10.000 erweitert werden. Dieser Zeitplan wird sich wohl angesichts einiger zögerlicher Mitgliedstaaten als zu ambitioniert erweisen. Schon bisher hat Frontex viele Grenzschutzoperationen der Mitgliedstaaten koordiniert und die Rückführung von irregulären EinwanderInnen forciert. Im Mittelmeer versuchten Frontex-BeamtInnen, sowohl SchmugglerInnen zu bekämpfen als auch MigrantInnen von in Not geratenen Booten vor dem Ertrinken zu retten. Für den Kampf gegen SchmugglerInnen und MenschenhändlerInnen setzt die EU auch Militär ein. Die wichtigste dieser Militäroperationen war „EUNAVFOR MED – Operation Sophia“, die im Oktober 2015 im Mittelmeer startete. Sie wurde später auch damit beauftragt, die Wirksamkeit der libyschen Küstenwache zu erhöhen.

Die Zusammenarbeit mit europäischen Nachbar- und Herkunftsländern wurde zu einem zentralen Element der EU-Migrationspolitik. Die EU hat 17 Rückführungsabkommen unterzeichnet, die meisten mit Nachbarländern auf dem Balkan und in Osteuropa. Diese regeln die Modalitäten der Rückführung von irregulären EinwanderInnen und abgelehnten AsylbewerberInnen. Afrikanische und andere Herkunftsstaaten, die von den Heimatüberweisungen ihrer Diaspora profitieren, sind zögerlich, ausschließlich über Rückführungsfragen mit der EU zu verhandeln. Die EU hat daher im Jahr 2011 einen „Gesamtansatz für Migration und Mobilität“ ins Leben gerufen, der die unterschiedlichen Interessen besser zusammenbringen soll. „EU-Mobilitätspartnerschaften“ versuchen, die Organisation von legaler Einwanderung und die Bekämpfung von irregulärer Migration unter einen Hut zu bringen. Sie wurden mit neun Ländern, u. a. Marokko, Tunesien und Georgien, abgeschlossen.

Die externe Dimension der EU-Migrationspolitik bekam im Jahr 2016 eine neue Dynamik, als im März die „Erklärung EU-Türkei“ angenommen wurde. Alle von der Türkei aus in Griechenland irregulär ankommenden MigrantInnen (auch Asylsuchende) sollen wieder in die Türkei zurückgeschickt werden können. Die EU bot der Türkei im Gegenzug finanzielle und politische Anreize an. Der Deal stieß auf Unterstützung wie auch auf Kritik – es wurde angezweifelt, ob die Türkei ein sicherer Drittstaat sei.

Die EU hat versucht, weitere „Migrationspartnerschaften“ zu unterzeichnen. Die Schwerpunktländer befinden sich südlich der Sahara (Äthiopien, Mali, Niger, Nigeria und Senegal). Anlässlich eines Treffens zwischen afrikanischen und europäischen Staatschefs wurde zudem ein EU-Treuhandfonds gegründet. Dieser ist inzwischen auf rund 2,8 Milliarden Euro angewachsen. Er soll die Beschäftigung und Entwicklung in afrikanischen Ländern mit hohen Auswanderungszahlen fördern. Eine Reihe wichtiger Herkunftsländer (wie Afghanistan) stimmte auch in informellen Übereinkünften zu, ihre Zusammenarbeit mit der EU in Rückführungsfragen zu vertiefen.

Weiterführende Literatur und Dokumente

  1. Bendel, Petra (2018): Wanderungsbewegungen nach Europa: fester Bestandteil von Politik – überall?, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 38, Nr. 5–6, S. 181–228.Google Scholar
  2. Geddes, Andrew/Scholten, Peter (2016): The politics of migration and immigration in Europe, 2. Auflage, London.Google Scholar
  3. Thym, Daniel/Klarmann, Tobias (Hrsg.) (2017): Unionsbürgerschaft und Migration im aktuellen Europarecht, Baden-Baden.Google Scholar

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Authors and Affiliations

  1. 1.Institute for European StudiesVrije Universiteit Brussel (VUB)BrusselBelgien

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