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Die europäische Energie- und Klimapolitik

  • Severin Fischer
  • Oliver GedenEmail author
Living reference work entry

Zusammenfassung

Seit den unter deutscher Ratspräsidentschaft 2007 getroffenen Beschlüssen für eine integrierte Energie- und Klimapolitik der EU haben diese beiden Politikfelder nicht nur eine deutliche Aufwertung erfahren, sie können in der politischen Praxis kaum noch isoliert voneinander behandelt werden. Das gilt ungeachtet der nach wie vor unterschiedlichen primärrechtlichen Grundlagen (Art 194 AEUV und Art 192 AEUV). Auf der Basis der konsensstiftenden Formel des „energiepolitischen Zieldreiecks“, bestehend aus Sicherheit, Umweltverträglichkeit und Wirtschaftlichkeit, hat sich die Energie- und Klimapolitik zwar in Handlungsbereiche wie die Vollendung des Energiebinnenmarkts, die Absicherung gegen ausfallende Gaslieferungen, eine ambitionierte Emissionsminderungspolitik oder Förderung innovativer Energietechnologien ausdifferenziert. Doch fast in jedem Legislativverfahren wird der Stellenwert der Eckpunkte des Zieldreiecks aufs Neue verhandelt.

Die anhaltenden Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedstaaten über Fragen der Klima- und Energiepolitik deuten auf einen Übergang von einem transformativen (strikt an wissenschaftsbasierten Klimazielen ausgerichteten) Politikansatz zu einem inkrementalistischen Politikmodus hin. Dass die langfristigen klimapolitischen Ziele der EU für 2050 in der derzeitigen Konfliktstruktur erreichbar sind, scheint wenig realistisch. Es ist keineswegs sicher, dass das Streben nach Umweltverträglichkeit der Energieversorgung auch künftig der gewichtigste Faktor im energiepolitischen Zieldreieck bleiben wird.

Schlüsselwörter

Energieunion Energiepolitik Klimapolitik Emissionshandel Erneuerbare Energien 

1 Einleitung

Energiepolitische Fragestellungen beschäftigten die europäischen Institutionen seit Beginn des Integrationsprozesses, der 1951 mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl im Rahmen der Montanunion startete und 1957 durch den Vertrag über die Europäische Atomgemeinschaft sektoral ergänzt wurde. In den folgenden Jahrzehnten standen Problemlagen wie Ölkrisen, Gaslieferunterbrechungen, die Vollendung des Energiebinnenmarkts und schließlich der Klimawandel regelmäßig auf der europäischen Agenda. Dennoch dauerte es bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009, ehe der Europäischen Union eine eigenständige primärrechtliche Kompetenzgrundlage für die Energiepolitik zugestanden wurde. Mit Ausnahme der jeweiligen Regelungen in den auf einzelne Sektoren begrenzten Verträgen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und des Euratom-Vertrags musste die Kommission bis dahin auf ihre Zuständigkeiten für die Binnenmarktgestaltung, das Wettbewerbsrecht und die Umweltgesetzgebung zurückgreifen.

Mit der Einführung des neuen Artikels 194 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wurden erstmals Ziele, Handlungsfelder, Entscheidungsprozesse und Grenzen der EU-Energiepolitik definiert. Im Rückgriff auf das klassische „energiepolitische Zieldreieck“, bestehend aus Sicherheit, Umweltverträglichkeit und Wirtschaftlichkeit, werden darin Energiebinnenmarktpolitik, Versorgungssicherheitspolitik, Energieeffizienz- und Technologiepolitik als Schwerpunkte europäischen Handelns benannt. Der wachsenden Bedeutung der Klimapolitik wurde durch die Benennung des Kampfes gegen den Klimawandel im Umweltkapitel des AEUV (Art. 192) Rechnung getragen. Sowohl für energie- wie auch für umwelt-/klimapolitische Maßnahmen der Union gilt jedoch die vertraglich fixierte Einschränkung, dass Entscheidung über den nationalen Energieträgermix, die Nutzung eigener Ressourcen und die Wahl der Energietechnologien in der Hoheit der Mitgliedstaaten liegen. Relevante Beschlüsse auf EU-Ebene erfordern Einstimmigkeit (siehe Art. 194 Abs. 3). Dies gilt gleichermaßen für die Einführung von energie- oder umweltspezifischen Steuern und Abgaben, etwa auf das wichtigste Treibhausgas CO2. Diese Diskrepanz zwischen wachsenden europäischen Herausforderungen und eingeschränkter Handlungsfähigkeit der EU durch primärrechtliche Vorgaben zählt seit Jahren zu den Grundsatzkontroversen innerhalb des Politikfelds (Leal-Arcas und Wouters 2017).

Neben den vertraglichen Festlegungen werten die Beschlüsse des Europäischen Rates vom März 2007 die EU-Energie- und Klimapolitik auf. Bis dahin waren meist voneinander isolierte Maßnahmen für einzelne Teilfragen erarbeitet worden, etwa zur Gestaltung des Strombinnenmarkts oder zur Einrichtung des Emissionshandelssystems zum Klimaschutz. Nunmehr fällt der Europäische Rat erstmals im Rahmen eines holistischen Konzepts strategische Entscheidungen über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren. Die Verabschiedung der 20-20-20-Strategie, mit der Ziele für Emissionsminderungen, den Ausbau erneuerbarer Energien und die Steigerung der Energieeffizienz für das Jahr 2020 quantifiziert wurden, kann retrospektiv als wirkungsvolle Innovation gewertet werden. Damit schlug die EU einen neuen Politikpfad ein, den sie auch bei der im Oktober 2014 erfolgten Festlegung der Ziele für 2030 beibehielt. Neben der EU-Osterweitung und der damit einhergehenden stärkeren Betonung der Energiesicherheit war vor allem die zunehmende Bedeutung der internationalen Klimapolitik für die ab 2006 spürbare Aufwertung und inhaltliche Integration des Politikfelds maßgeblich. Allerdings haben sich vor allem auf der Ebene der Mitgliedstaaten auch schon früh Konfliktkonstellationen herausgebildet, die auf absehbare Zeit Bestand haben werden.

2 Handlungsbereiche der Energie- und Klimapolitik

Das Handlungsspektrum der Europäischen Union in der Energie- und Klimapolitik hat sich innerhalb des vergangenen Jahrzehnts erheblich ausdifferenziert. In nahezu allen Teilbereichen des Politikfelds wurde die europäische Regulierung deutlich ausgebaut, um Ansätze für grenzüberschreitende Fragen in einem sich zunehmend vernetzenden Energiemarkt zu entwickeln oder um die Transformation des Energiesystems voranzutreiben. Zudem hat die EU neben der EU-internen Dimension des Politikfelds auch außenpolitisch ein immer stärkeres Profil entwickelt. Das zeigt sich etwa bei der Ausweitung der Energieregulierung im Rahmen der Europäischen Energiegemeinschaft oder in der internationalen Klimadiplomatie. Im Folgenden werden vier zentrale Handlungsbereiche in der EU Energie- und Klimapolitik anhand der wichtigsten Herausforderungen sowie der über die Jahre entwickelten Politikinstrumente dargestellt.

2.1 Energiebinnenmarkt: Der „Unvollendete“

Auch wenn die Ölkrise 1973/74 einen wahrnehmbaren Impuls für eine gemeinsame europäische Energiepolitik setzte und binnen kurzer Frist in einen Ratsbeschluss zur Ölbevorratung mündete (Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1973), so lag die eigentliche Bewährungsprobe der EU-Energiepolitik doch in der Verwirklichung eines gemeinsamen Binnenmarktes für die beiden leitungsgebundenen Energieträger Strom und Gas. Der Ausgangspunkt dieses Projekts liegt in den 1980er-Jahren, prägt aber bis heute die politischen Auseinandersetzungen in der EU-Energiepolitik. Seit 2007 wird die „Vollendung“ des Binnenmarktes zwar als politisches Ziel in EU-Strategiedokumenten postuliert. Sie bleibt allerdings ein „moving target“, vor allem wegen mangelnder Klarheit bei der Zieldefinition und der sich wandelnden Herausforderungen in der Energiebinnenmarktpolitik. Diese lassen sich gegenwärtig vor allem mit den Stichworten Digitalisierung, Börsenhandel und Kurzfristigkeit der Handelsintervalle in Folge höherer Fluktuation bei der Stromerzeugung beschreiben.

Die Binnenmärkte für Strom und Gas entwickelten sich in mehreren Phasen mit erkennbar unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen. Unter den Akteuren war stets die Kommission Treiberin der Entwicklungen, unterstützt vor allem von Großbritannien und von Regierungen kleinerer Mitgliedstaaten mit bereits liberalisierten Märkten. In der ersten Phase bis Ende der 1990er-Jahre lag der Schwerpunkt der Regulierung darauf, die nationalen Versorgungsmonopole aufzubrechen und den grenzüberschreitenden Handel zu ermöglichen. In einer zweiten Phase nach Verabschiedung der ersten Binnenmarktrichtlinien 1996/98 konzentrierte sich die Kommission auf die Gestaltung gleicher regulatorischer Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten, auf die Einrichtung unabhängiger Regulierungsbehörden und den getrennten Betrieb von Leitungsinfrastruktur und Erzeugungs- bzw. Importaktivitäten. In ihrer Bedeutung für die Binnenmarktentwicklung kaum zu überschätzen waren die Fusions- und Übernahmeaktivitäten europäischer Energieunternehmen, die in zunehmendem Maße europäische Portfolios aufbauten – und damit ein genuines Interesse an einer harmonisierten europäischen Regulierung entwickelten. In diesem, mit neofunktionalistischen Integrationsansätzen erklärbaren Prozess, war der folgerichtige dritte Schritt in der Entwicklung des Energiebinnenmarktes die Schaffung neuer EU-Institutionen, die für die europaweite Bearbeitung funktionaler Marktfragen verantwortlich sein sollten. Mit der formalen Einrichtung der Agentur für die Zusammenarbeit der nationalen Regulierungsbehörden (ACER) in Ljubljana 2009 wurde eine europäische Behörde für Detailfragen des Energiebinnenmarkts ins Leben gerufen. Durch die nun in europäischen Rechtsakten verankerten Zuständigkeiten für die Vereinigungen der Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber ENTSO-E und ENTSO-G wurden genuin europäische Akteure mit einem Interesse an der Weiterentwicklung des Binnenmarktes aus der Taufe gehoben. Neben der Europäisierung von Regulierung und Netzbetrieb bemühte sich die Kommission im Rahmen des Dritten Binnenmarktpakets auch um eine eigentumsrechtliche Entflechtung zwischen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetrieb auf der einen und Produktion/Import auf der anderen Seite. Mit diesem Vorhaben konnte sich die Kommission gegenüber dem Rat zwar politisch nicht vollständig durchsetzen. Faktisch ist aber heute eine weitreichende Trennung der Geschäftsbereiche beinahe überall in der EU Realität. Neben strukturellen Rahmenbedingungen der Energiewirtschaft zählten auch eine Senkung der Energiepreise und eine Stärkung der Verbraucherrechte zu den zentralen Themen, die von Seiten der Kommission als Motiv für die Entwicklung des Binnenmarktes vorgebracht und durch regulatorische Maßnahmen adressiert wurden (Eikeland 2011).

Ein weiteres wesentliches Element der Binnenmarktentwicklung erfuhr in den vergangenen zehn Jahren einen erheblichen Bedeutungszuwachs: die Ko-Finanzierung des Energieinfrastrukturausbaus durch EU-Mittel. Das Programm, welches zunächst unter dem Titel „Transeuropäische Netze Energie“ (TEN-E) nur mit geringen Mitteln ausgestattet (155 Millionen Euro im mehrjährigen Finanzrahmen 2007–2013) worden war, erhielt im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens 2014–2020 unter dem Titel „Connecting Europe Facility“ eine deutliche Aufwertung. Mit über fünf Milliarden Euro wird der Bau von Strom- und Gasleitungen unterstützt, die einem weiteren Zusammenwachsen des europäischen Marktes, aber auch Versorgungssicherheitsaspekten und der klimaverträglichen Transformation des Energiesystems dienen. Auf diesem Weg soll nicht zuletzt die Existenz sogenannter „Energieinseln“ innerhalb des Energiebinnenmarkts beendet werden, etwa der iberischen Halbinsel oder der baltischen Staaten.

Bis zur Verabschiedung des Dritten Energiebinnenmarktpakets 2009 wurden Strom und Gas noch primär in ihrer Eigenschaft als leitungsgebundene Energieträger reguliert und damit weitgehend gleich behandelt (Geden und Dröge 2010). Spätestens seit 2010 ist jedoch zunehmend eine unterschiedliche Herangehensweise zu erkennen. Zurückzuführen ist dies vor allem auf die offenkundig divergierenden Zukunftsperspektiven der beiden Energieträger mit Blick auf eine vollständig dekarbonisierte Energieversorgung, in der fossiles Erdgas langfristig kaum eine Rolle spielen dürfte. Im Stromsektor liegt der Fokus inzwischen auf der grundlegenden Transformation des Systems und der Verwendung von Strom auch in den Bereichen Wärme und Verkehr. Im Gassektor hingegen stehen Diskussionen über die mangelhafte Umsetzung bestehender Rechtsakte in den Mitgliedstaaten und Aspekte der Versorgungssicherheit im Mittelpunkt, kaum jedoch aber Fragen der Systemgestaltung über das Jahr 2040 hinaus.

Mit dem „Clean Energy for All Europeans“-Paket der Kommission vom Dezember 2016 legte sie den Schwerpunkt ihres Handelns noch einmal stärker auf Veränderungen im Stromsektor. Zentrale Themen sind die europarechtskonforme Gestaltung nationaler Kapazitätsmechanismen und die Gewährleistung eines funktionierenden Stromsystems unter den Bedingungen zunehmender grenzüberschreitender Interdependenz. Gleichzeitig bemüht sich die Kommission darum, neue regulatorische Rahmenbedingungen für einen sich verändernden Markt zu entwickeln – etwa durch die Stärkung der Rechte von Verbrauchern die selbst zu Stromerzeugern werden, durch die Gestaltung neuer Marktgebietsstrukturen oder durch die Entwicklung gemeinsamer Planung für die künftig notwendigen Erzeugungskapazitäten. Diese Vorschläge zur weiteren Europäisierung treffen auf Vorbehalte vieler Mitgliedstaaten, in denen die Transformation des Sektors auch auf der innenpolitischen Agenda unter anderen Vorzeichen eine wichtige Rolle spielt. Während in Polen die nationale Strombranche vor zu viel innereuropäischen Wettbewerb geschützt werden soll, möchte Deutschland weiterhin die nationale Kontrolle über den Zubau erneuerbarer Energien behalten.

Obwohl die Vollendung des Energiebinnenmarktes ein immer wiederkehrendes Motiv auf der energiepolitischen Agenda ist, bleibt die angestrebte Form der finalen Ausgestaltung ein „moving target“. Auf infrastruktureller Ebene und bei der Integration der nationalen bzw. regionalen Märkte ist zwar insbesondere in Nord- und Westeuropa in den vergangenen beiden Jahrzehnten viel erreicht worden. Dennoch bleiben zahlreiche Aufgaben unerledigt, teilweise aufgrund unzureichender Implementierung durch Mitgliedstaaten oder aufgrund sich wandelnder Herausforderungen und Rahmenbedingungen. Die voneinander unabhängige Behandlung der Strom- und Gasmärkte mit unterschiedlichen Instrumenten wird sich in den kommenden Jahren verfestigen.

2.2 Energieversorgungssicherheit: Russisches Gas und europäische Marktmacht

Während die Gewährleistung einer sicheren Energieversorgung im europäischen Integrationsprozess stets ein virulentes Thema war, wurden Lösungsansätze über viele Jahrzehnte hinweg vorrangig auf nationaler Ebene und unter Einbeziehung der nationalen Energieversorgungsunternehmen gesucht. Das lag vor allem an den unterschiedlichen Versorgungsstrukturen und energiewirtschaftlichen Ausrichtungen der großen Mitgliedstaaten. Großbritannien legte den Fokus auf die Nutzung der eigenen Öl- und Gasreserven in der Nordsee, ohne Interesse an einer Vergemeinschaftung der Kontrolle über dieselben. Frankreich entschied sich für eine starke Rolle der Atomenergie im nationalen Energiemix. Deutschland hingegen bewegte sich im Rahmen seiner Ostverträge auf eine Kooperation mit der Sowjetunion im Rahmen der Gasversorgung zu. Erst im Zuge der EU-Osterweiterung im Jahr 2004, der Problematisierung einseitiger Abhängigkeiten von Russland und des zunehmenden Bewusstseins zurückgehender europäischer Gasreserven wurde das Thema Versorgungssicherheit mit Nachdruck auf die EU-Agenda gesetzt. Aus Sicht der EU bestätigten die Streitigkeiten zwischen Russland und der Ukraine über Gaslieferungen und Transitgebühren in den Jahren 2006 und 2009, dass die Dimension der Versorgungssicherheit in der EU-Energiepolitik verstärkt werden sollte (Pollak et al. 2010).

Als Antwort auf diese Herausforderung entwickelte die Europäische Kommission einen dreistufigen Ansatz. Die weitere infrastrukturelle Verknüpfung des Gasbinnenmarktes durch den Ausbau von Interkonnektoren und die Installation von West-Ost-Rückflusseinrichtungen stand stets im Zentrum der Kommissionsaktivitäten. Die Grundthese, dass ein erweitertes Marktgebiet als Versorgungssicherheitsinstrument dient, um regionale Engpässe auszugleichen, erwies sich in vielen Fällen als richtig. Die Zunahme von transparenten Handelsaktivitäten an Spotmärkten und die Einbindung von Flüssiggasimporten in das europäische Marktgeschehen reduzierte die Gefahr von massiven Preisunterschieden zwischen den Mitgliedstaaten. Auch die Anwendung von Kartellrechtsverfahren gegen Energieversorger seitens der Kommission hatte eine abschreckende Wirkung auf Europas größten Gaslieferanten Gazprom (Stern und Yafimava 2017).

Auf einer zweiten Ebene initiierte die Kommission eine Reihe von neuen Krisenpräventions- und Krisenreaktionsmechanismen, zunächst im Ölsektor, später auch für Gas. Eine wichtige Neuerung stellte die Gassicherheitsverordnung aus dem Jahr 2010 dar, in der erstmals klare Verantwortlichkeiten und Pflichten der Mitgliedstaaten zur Investition in Infrastruktur zur Sicherung der Gasversorgung angelegt waren (Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union 2010). Eine Neuauflage mit einer erstmaligen Definition von „Energiesolidarität“ und regionalen Krisenreaktionsmechanismen wurde 2017 von Rat und Europäischem Parlament verabschiedet. Auch eine höhere Transparenz bei kommerziellen wie zwischenstaatlichen Energieverträgen war in diesem Zusammenhang ein zentrales Anliegen der Kommission (Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union 2017).

Eine dritte Ebene der EU-Energieversorgungssicherheitspolitik stellt die Außendimension europäischen Handelns dar. Dabei fallen die Ergebnisse einer europäischen „Energieaußenpolitik“ sehr gemischt aus. Als wenig erfolgreich können die Bemühungen der Kommission um infrastrukturelle Diversifizierung angesehen werden, wie sich am Beispiel der gescheiterten „Nabucco-Pipeline“ aus dem Kaukasus und Zentralasien nach Europa zeigen lässt. Auch die Übertragung eigener Vorstellungen über Marktgestaltung und Transparenz in das bilaterale Verhältnis gegenüber Öl- und Gasexporteuren war nur von wenig Erfolg gekrönt. Erfolgreich war hingegen der Regelexport in die unmittelbare Nachbarschaft beitrittsinteressierter Staaten, die im Rahmen der Europäischen Energiegemeinschaft EU-Normen in ihre eigene Gesetzgebung übernommen haben. Dies gilt beispielweise für die Staaten des westlichen Balkans und mit Einschränkungen auch für die Ukraine (Szulecki und Westphal 2014).

Während die Marktintegration in den vergangenen Jahren erhebliche Fortschritte gemacht hat und insbesondere Russlands Gazprom ihre Preispolitik an die Wettbewerbsbedingungen des EU-Binnenmarktes anpasste, kam es auf EU-Ebene zu einer verstärkten Sicherheitsdebatte in der Energiepolitik, die vor allem durch Polen und andere mittel- und osteuropäische Staaten vorangetrieben wurde (Andersen et al. 2017). Die Vorlage zur Entwicklung einer „Energieunion“ aus der Feder des damaligen polnischen Ministerpräsidenten Donald Tusk beinhaltete etwa die Schaffung eines europäischen Gaseinkaufskartells – ein Vorschlag, der klar gegen die bisherigen Marktentwicklungsprozesse gerichtet war. Auch die Kommission übernahm in ihrer Strategie für die „Energieunion“ Aspekte dieser Argumentation und unterstützte damit eine diskursive Versicherheitlichung der EU-Energiepolitik (Boersma 2015; Fischer und Geden 2015a).

2.3 Emissionsminderungen: Vorreiter im internationalen Klimaschutz

Auf Basis ihrer seit den 1980er-Jahren bestehenden primärrechtlichen Kompetenz für Umweltpolitik begann die Europäische Kommission bereits frühzeitig damit, das Thema Klimaschutz auf die europäische Ebene zu heben. Dies spiegelte sich von Beginn an sowohl in der innen- als auch in der außenpolitischen Dimension der EU-Klimapolitik wider. Mit den Beschlüssen des Europäischen Rates vom März 2007 zur Entwicklung einer integrierten Energie- und Klimapolitik und der Ernennung einer Kommissarin mit einem eigenständigen Dossier für Klimaschutz im Jahr 2009 erlangte das Politikfeld einen herausgehobenen Status innerhalb der EU und konnte zeitweilig als gleichrangig mit der Energiepolitik angesehen werden (Fischer 2011).

Für ein tiefergehendes Verständnis der Wirkungszusammenhänge in der EU-Klimapolitik ist eine Betrachtung der Interaktion zwischen außen- und innenpolitischer Dimension notwendig. Schon seit Beginn der Institutionalisierung der UN-Klimapolitik in den frühen 1990er-Jahren reklamiert die EU eine an wissenschaftlichen Erkenntnissen orientierte Vorreiterrolle in der internationalen Klimapolitik für sich. Die Europäer bekannten sich 1996 nicht nur als erste zum globalen (und inzwischen völkerrechtlich verbindlichen) Ziel, die Erderwärmung im Vergleich zum vorindustriellen Niveau auf 2 Grad Celsius beschränken zu wollen (Geden 2013). Im Nachgang zum UN-Klimagipfel in Kyoto 1997 erklärte die EU ein gemeinsames Emissionsreduktionsziel und nahm die Entwicklung eines Instruments zu dessen Implementierung in Angriff. Nach dem Scheitern des Versuchs einer Besteuerung von CO2 führte die EU ab 2005 den weltweit ersten grenzüberschreitenden Emissionsrechtehandel (ETS) ein (Jordan und Rayner 2010).

Unter dem Eindruck des Vierten Sachstandsberichts des Weltklimarats IPCC, den stockenden UN-Verhandlungen über ein Post-Kyoto-Abkommen und dem nahenden Klimagipfel von Kopenhagen beschloss der Europäische Rat im März 2007 nicht nur ein Emissionsminderungsziel von 20 % bis 2020 (verglichen zum Basisjahr 1990). Kommission, Rat und Parlament brachten anschliessend auch eine Vielzahl von neuen Instrumenten auf den Weg (Buchan 2009). Neben den (seit 2013) vollständig europäisierten Emissionshandel traten mitgliedstaatlich differenzierte Ziele für Verkehr, Landwirtschaft und Gebäude, ergänzt um Detailregulierungen für PKW oder fossile Kraftstoffe. Daneben beschloss man – orientiert am IPCC-Bericht – auch ein langfristiges EU-Emissionsminderungsziel von 80–95 % bis 2050 (Dupont und Oberthür 2015).

Doch die Finanz- und Schuldenkrise, der gescheiterte Kopenhagener Klimagipfel und der zunehmende Widerstand der von Polen angeführten Visegrad-Staaten führten in der Folgezeit zu einer vorsichtigeren Herangehensweise. Während das Emissionsminderungsziel von 20 % aufgrund des Konjunktureinbruchs schon bald erreicht war, fielen die von der Kommission 2011 vorgelegten Roadmaps bis zum Jahr 2050, mit denen das EU-Langfristklimaziel von 80–95 % für den Energie- und den Verkehrssektor konkretisiert wurden, dem offenen bis hinhaltenden Widerstand der Mitgliedstaaten (allen voran Polen) zum Opfer (Boasson und Wettestad 2013; Geden und Fischer 2014; Fischer 2014). Bei den Verhandlungen über ein Emissionsminderungsziel für 2030 blieb der Europäische Rat mit seinem im Oktober 2014 getroffenen Beschluss von 40 % im unteren Bereich seiner Möglichkeiten (Fischer 2017a).

Im internationalen Vergleich steht die EU innerhalb der Gruppe der Industrieländer damit aber immer noch sehr gut da. Während es beim überraschend erfolgreichen Klimagipfel von Paris 2015 noch so aussah, als könne der EU ihre internationale Führungsrolle durch die USA und China streitig gemacht werden (Rayner und Jordan 2014), hat sich die Vorreiterrolle der Europäer seit dem Amtsantritt von Donald Trump 2017 wieder stabilisiert. Jedoch wird sie seitens der EU nun anders interpretiert. Es genügt ihr im Wesentlichen, mehr Ehrgeiz zu zeigen als andere Industrieländer, was ihr mit der bisher erreichten Emissionsreduktion von 22 % (1990–2016) und dem 40 %-Ziel für 2030 spielend gelingt. Ob das klimapolitische Ambitionsniveau der EU jedoch noch „wissenschaftsbasiert“ ist, scheint hingegen nachrangig (Fischer und Geden 2015b). Insofern ist auch nicht damit zu rechnen, dass die EU aus den beim Pariser Klimagipfel unter ihrer Mitwirkung verschärften Temperaturzielen (auf deutlich unter 2 Grad, möglichst sogar 1,5 Grad) die Konsequenz ziehen wird, ihre eigenen Emissionsminderungsziele für 2030 formell zu verschärfen.

2.4 Technologieförderung: Von Euratom zur Erneuerbare-Energien-Politik

Aufgrund der primärrechtlichen Einschränkungen europäischer Handlungsfähigkeit mit Blick auf den mitgliedstaatlichen Energiemix spielte Technologiepolitik stets eine wichtige Rolle in der EU-Energie- und Klimapolitik. Neben Binnenmarkt und Emissionsminderung eröffnete die Technologiepolitik als eines der wenigen Subfelder die Möglichkeit, mit europäischer Politik direkt auf nationale Energiemarktstrukturen Einfluss zu nehmen. Beginnend mit der Technologieförderung über den Euratom-Vertrag hat sich die Energieforschung über Jahrzehnte als zentraler Bestandteil der Forschungspolitik etabliert. Im Rahmen des Strategischen Energietechnologieplans (SET-Plan) wurden seit 2008 im Zusammenspiel mit nationalen Forschungsprogrammen und Unternehmen rund 71,5 Milliarden Euro in die Grundlagenforschung und Pilotprojekte investiert. Auch das in Folge der Wirtschaftskrise 2009 aufgelegte „European Economic Recovery Plan“ und die „Connecting Europe Facility“ legten und legen bis heute einen Schwerpunkt auf die Marktintegration neuer Technologien (Fischer 2017a).

Neben den Push-Faktoren, gezielte Investitionen in die Technologieforschung, wurde auf EU-Ebene eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, die als Pull-Faktoren für die Einbindung erneuerbarer Energietechnologien in das europäische Energiesystem von zentraler Bedeutung sind. Im Mittelpunkt steht dabei die 2009 erstmals verabschiedete Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED I), die den Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2020 länderspezifische Ausbauquoten für den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtendenergieverbrauch und im Verkehrssektor auferlegt. Durch die Einreichung nationaler Aktionspläne zur Erfüllung der Zielsetzungen sind die Mitgliedstaaten gezwungen, Perspektiven für die Technologieförderung und der Marktintegration im Bereich der erneuerbaren Energien aufzuzeigen (Solorio und Jörgens 2017). Ähnliches gilt für die Energieeffizienzpolitik: Durch die Festlegung von Standards über Ökodesign-Vorgaben werden neue Technologien in den Markt gebracht, zuletzt etwa die LED-Leuchte als Ersatz für wenig effiziente Glühbirnen. Von Seiten einiger Regierungen und Unternehmensverbände stößt dieser Ansatz jedoch auf harsche Kritik. Ihrer Argumentation folgend, sollte die Klimapolitik der EU technologieneutral gestaltet sein. Ein spezifisch auf die Förderung erneuerbarer Energien oder die Steigerung der Energieeffizienz ausgerichteter Politikansatz der zudem in die nationale Souveränität über den Energiemix eingreift, sei aufgrund der existierenden Deckelung der EU-weiten Emissionen durch das Handelssystem obsolet und verursache unnötige Zusatzkosten. Insbesondere in Mitgliedstaaten wie Großbritannien oder Frankreich, in denen die Atomenergie als emissionsarme Alternative eine wichtige Rolle spielt, war diese Sichtweise lange Zeit dominierend. Der hingegen in Deutschland seit vielen Jahren exemplarisch durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vertretene technologiespezifische Ansatz für den Ausbau regenerativer Energien steht dieser Sichtweise diametral entgegen (Jordan et al. 2012; Gawel et al. 2017; Löschel und Schenker 2017).

Während eine weitere Stärkung der Energietechnologiedimension in der Forschungspolitik in der EU weitgehend unumstritten ist, wird die Erneuerbare-Energien-Politik in der kommenden Dekade mit einem EU-weiten Ziel von 32 Prozent bis 2030, aber ohne spezifische nationale Verpflichtungen auskommen müssen. Aufgrund der wettbewerbsrechtlich erzwungenen Umstellung der nationalen Fördermechanismen von Einspeisevergütungen und -prämien auf nationale Versteigerungen und aufgrund des immer engeren Zusammenwachsens des EU-Strommarktes erscheinen nationale Zielsetzungen zwar einerseits anachronistisch, andererseits existiert bislang aber auch kein adäquates Technologieförderinstrument auf EU-Ebene, das eine Marktdurchdringung erneuerbarer Energien maßgeblich unterstützen würde.

3 Die „Energieunion“: Neues Narrativ, alte Konflikte

Seit Amtsantritt der Kommission Juncker Ende 2014 wird die energiepolitische Debatte in der EU vom Schlagwort „Energieunion“ geprägt. Inhaltlich greift das Konzept bereits existierende Elemente der europäischen Energie- und Klimapolitik auf und setzt vorrangig auf die Gestaltung eines kohärenten Gesamtrahmens. Politisch geht es der Kommission im Kern darum, einer Renationalisierung der Energiepolitik Einhalt zu gebieten. Doch selbst wenn die Regierungen der Mitgliedstaaten den Begriff „Energieunion“ inzwischen ebenfalls inflationär verwenden, so zeigt sich doch bereits drei Jahre nach Veröffentlichung des zentralen Strategiepapiers der Kommission, dass die nationalen Regierungen einer stringenten Implementierung weitreichender Schritte sehr zurückhaltend gegenüber stehen. Auch in den kommenden Jahren werden pragmatische Fortschritte bei der Energiemarktregulierung im Zentrum der EU-Energie- und Klimapolitik stehen, nicht aber strategische Großprojekte (Fischer und Geden 2015a).

Fünf ineinandergreifende Dimensionen einer „krisenfesten Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“ präsentierte Kommissionsvizepräsident Maros Šefčovič Ende Februar 2015 als Ergebnis eines mehrmonatigen Konsultations-und Strategieentwicklungsprozesses (Europäische Kommission 2015). Versorgungssicherheit und Solidarität, Energiemarktintegration, Energieeffizienz, Klimaschutz sowie eine Forschungs- und Innovationsagenda sollen künftig im Mittelpunkt einer auf allen EU-Ebenen eng verzahnten „Energieunion“ stehen. Aufgrund der konzeptionellen Breite und Vieldeutigkeit des Begriffs „Energieunion“ konnte der Europäische Rat im März 2015 problemlos seine grundsätzliche Zustimmung zur Weiterentwicklung des Konzepts geben (Andersen et al. 2017).

Bereits 2010 forderten der damalige Präsident des Europäischen Parlaments Jerzy Buzek und der ehemalige Kommissionspräsident Jacques Delors eine „Politisierung“ der vermeintlich rein binnenmarktfokussierten EU-Energiepolitik unter dem Begriff „Europäische Energiegemeinschaft“. Ziel sollte damals vorrangig die Integration der mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten in ein System gemeinsamer Versorgungssicherheit auf der Basis einer neuen primärrechtlichen Grundlage für die Energiepolitik sein. Zwar löste der Vorschlag Debatten unter Europapolitikern aus. Unter den Fachpolitikern, der Kommission sowie den Regierungen der Mitgliedstaaten blieb das Interesse an einer Grundsatzdiskussion gering, hatte die EU doch in den Jahren 2007–2009 gerade erst eine ganze Reihe von integrationsfreundlichen Entscheidungen getroffen, allen voran die Energie- und Klimaziele bis 2020 und das Dritte Energiebinnenmarktpaket (Fischer 2017a).

Erst nach Jahren des weitgehenden energie- und klimapolitischen Stillstands gewann die Diskussion über die Grundausrichtung des Politikfelds 2014 wieder an Fahrt, ausgelöst durch einen Gastbeitrag des damaligen polnische Ministerpräsidenten (und heutigen Präsidenten des Europäischen Rates) Donald Tusk in der Financial Times. Ausgangspunkt war die zunehmend konfliktbehaftete Auseinandersetzung über die Rolle klima- und umweltpolitischer Erwägungen in der Gestaltung der EU-Energiepolitik. Diese Aspekte hatten aus Sicht zahlreicher Regierungen Mittel- und Osteuropas die wichtigeren Fragen der Versorgungssicherheit, der innereuropäischen Solidarität und des Umgangs mit Gaslieferungen aus Russland von der Agenda verdrängt. Vor diesem Hintergrund formulierte Tusk einen bewusst provokativen Beitrag, der die Rolle konventioneller heimischer Energieträger und Stromerzeugungsformen (Kohle, Schiefergas, Atom) für die Versorgungssicherheit der EU betonte und unter dem Begriff „Energieunion“ neue Politikansätze der EU einforderte (Geden und Fischer 2014; Szulecki 2018).

Die schon lange schwelende Kontroverse zwischen den stärker umweltpolitisch motivierten sowie an einer Transformation des Energiesystems interessierten Nord- und Westeuropäern auf der einen Seite und den auf Versorgungssicherheit und den Bestand der existierenden nationalen Energiemix-Strukturen fixierten Mittel- und Osteuropäern auf der anderen Seite verließ im Kontext der Ukraine-Krise endgültig die Ebene der Fachpolitik. Die divergierenden Präferenzen der mitgliedstaatlichen Regierungen entwickelten sich zunehmend zu einem europapolitischen Grundsatzkonflikt. Neue Initiativen der Kommission erwiesen sich in diesem konfrontativen Umfeld kaum noch als erfolgversprechend. Die schon seit 2010 zu beobachtende Tendenz zur Renationalisierung der Energie- und Klimapolitik erreichte einen neuen Höhepunkt (Szulecki 2018).

Es erwies sich deshalb als kluger Schachzug, dass Jean-Claude Juncker den von Donald Tusk abgewandelten Buzek/Delors-Vorschlag bereits vor seinem Amtsantritt als Kommissionspräsident im Herbst 2014 aufnahm und seine Version der „Energieunion“ mit zentralen Inhalten der bestehenden EU-Energie- und Klimapolitik anreicherte. Bewusst umfassend und mehrdeutig wurde der Arbeitsauftrag zur Schaffung einer Energieunion an den neuen Kommissionsvizepräsidenten Šefčovič und den für Energie- und Klimathemen zuständigen Fachkommissar Miguel Arias Cañete formuliert. Seit dem Amtsantritt der Juncker-Kommission beziehen sich zwar alle Regierungen positiv auf die „Energieunion“, versuchen dabei aber stets, den Begriff für ihre jeweiligen energie- und klimapolitischen Positionen in der EU in Anspruch zu nehmen.

Für keinen anderen politischen Akteur besitzt die Fortsetzung der Debatte über die Energieunion einen ähnlich hohen Stellenwert wie für die EU-Kommission. Die Priorisierung in der Agenda Junckers, die Ernennung eines Vizepräsidenten für die Energieunion und die Einbindung aller Aktivitäten innerhalb des Politikfelds Energie- und Klimapolitik unter das Dach der Energieunion verdeutlichen, wieviel politisches Kapital die Kommission und ihr Präsident in diesen Prozess zu investieren bereit sind (Fischer 2017b).

Bislang kann diese Strategie des Agenda-Setting durch die Kommission als erfolgreich betrachtet werden. Neben den Regierungen der Mitgliedstaaten haben sich auch das Europäische Parlament, Energieunternehmen, Think Tanks sowie Industrie- und Umweltverbände an die Erarbeitung von Positionspapieren und Wunschlisten für die Energieunion gemacht. Die Bereitschaft der Kommission, annähernd alle Vorschläge aufzunehmen und diese in ein Gesamtkonzept einfließen zu lassen, konnte bislang über die tief greifenden Interessengegensätze innerhalb der EU-Energie- und Klimapolitik hinwegtäuschen. Diese werden nun jedoch anhand einzelner Dossiers im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren weiter ausgetragen (Fischer 2017b; Ringel und Knodt 2018). So setzt etwa der im Juni 2018 zwischen Parlament und Rat gefundene Verhandlungskompromiss bei der Verordnung zur Governance der Energieunion auf weitreichende neue Berichtspflichten der Mitgliedstaaten.

4 Anhaltende Kontroversen in der EU Energie- und Klimapolitik

4.1 Intergouvernementalismus als Krisenphänomen

Nachdem in den vergangenen Jahren selbst politisch wenig bedeutsame Gesetzgebungsverfahren bis ins Detail auf Ebene der Staats- und Regierungschefs bearbeitet werden mussten und so die Rolle von Kommission und Europäischem Parlament mit ihren meist umweltpolitisch anspruchsvolleren und harmonisierungsfreundlichen Positionen geschwächt wurde, bemüht sich die Kommission durch ihre Initiative im Rahmen der „Energieunion“ nicht zuletzt um eine Selbstvergewisserung ihrer Rolle im interinstitutionellen Verhältnis. Dass in der nun anstehenden Phase der Implementierung der Energieunion einmal mehr die Gefahr des Aufbrechens alter Konfliktlinien droht, ist auch der Kommission bewusst. Anders ist nicht zu erklären, dass sie ihrem Konzept kaum mehr als eine Fortschreibung bereits existierender Instrumente unter einem neuen Schlagwort wagt und die lückenlose Anwendung der in den vergangenen Jahren beschlossenen Richtlinien und Verordnungen ins Zentrum ihres weiteren Vorgehens stellt.

In den kommenden Jahren wird sich zeigen, wie viel Integrationsbereitschaft auf Seiten der Mitgliedstaaten noch vorhanden ist. In der Regel werden fundamentale Interessengegensätze in der EU nicht durch umfassende Strategien aufgelöst, sondern durch kleine, oft eher technisch erscheinende und damit kaum politisierbare, aber durchaus problemorientierte Fortschritte handhabbar gemacht (Fischer 2017a). In der EU-Energiepolitik lassen sich dafür durchaus positive Beispiele identifizieren. So haben die durch die EU geförderten Vorrichtungen zur Umkehrung der Gasflüsse in Osteuropa die Versorgungssicherheit der Region deutlich verbessert und ermöglichen heute sogar eine Mitbelieferung der Ukraine. Auch die funktionierende Integration der westeuropäischen Strommärkte verlief jenseits europapolitischer Großkonzepte. Kleine Integrationsschritte im Binnenmarkt unter Wahrung nationaler politischer Präferenzen – das ist bislang das dominierende Integrationsmuster (Goldthau und Sitter 2015).

Für die übergeordneten strategischen Entscheidungen bedarf es jedoch in zunehmendem Maße der Entscheidungsfähigkeit der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat. Dies wurde zuletzt im Zusammenhang mit der Verabschiedung der energie- und klimapolitischen Zielsetzungen für das Jahr 2030 deutlich. Die großen Meinungsunterschiede unter den Mitgliedstaaten hinsichtlich Struktur und Inhalt der EU Energie- und Klimapolitik nach 2020 einerseits und die Sorge vieler Mitgliedstaaten vor einer ausgreifenden Interpretation der Verhandlungsergebnisse durch die EU-Organe andererseits bewirkten, dass die Schlussfolgerungen mit einem engmaschigen Netz zwischenstaatlicher Absicherungen durchzogen wurden (Fischer 2014). Auch wenn dies nicht bedeutet, dass es einer expliziten Einbindung des Europäischen Rates in alle Legislativdossiers bedarf, erscheint es gerade in diesem Politikfeld wahrscheinlich, dass auf technischer Ebene nicht lösbare Konflikte wieder auf die Ebene der Staats- und Regierungschefs gehoben werden.

Die Hervorhebung der Letztzuständigkeit des Europäischen Rates für Fragen des energie- und klimapolitischen Instrumentariums stellt eine neue Qualität der Intergouvernementalisierung in der EU dar. Obwohl eine solche Zuständigkeitsübertragung in den Verträgen nicht vorgesehen ist und der Europäische Rat formal nicht als Gesetzgebungsorgan agieren darf, ergibt sich doch eine politische Bindungswirkung aus diesen Beschlüssen. Die Frage des Verhältnisses zwischen dem in der Energie- und Klimapolitik vorgesehenen „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ nach Art. 294 AEUV mit der Kommission als Initiativorgan und einer gleichberechtigten Beteiligung von Europäischem Parlament und Ministerrat auf der einen und den Entscheidungen des Europäischen Rates auf der anderen Seite, wird in den kommenden Jahren entwickelt werden müssen. Diese Konstellation schränkt selbstredend auch die Handlungsspielräume des Parlaments als Ko-Gesetzgeber ein. Während es dem Parlament bei den Verhandlungen zur Effizienz- sowie zur Erneuerbaren Richtlinie (RED II) im Juni 2018 gelungen ist, mit 32,5 % bzw. 32 % höhere Ziele für 2030 durchzusetzen, als vom Europäischen Rat im Oktober 2014 ursprünglich anvisiert, hat sich dies bei den zentralen strategischen Grundsatzentscheidungen des Europäischen Rats, den übergreifenden EU-Klimazielen für 2020 und 2030, bislang als unmöglich erwiesen. Zukünftig dürfte das Parlament deshalb – gemeinsam mit der Kommission – versuchen, schon im Vorfeld von langfristig wirksamen Entscheidungen die klima- und energiepolitische Agenda stärker zu beeinflussen.

Während sich infolge der Beschlüsse des EU-Gipfels von 2014 insbesondere in Fragen der stärker integrierten Klimapolitik der Trend hin zu mehr intergouvernementalen Entscheidungen im Konsens deutlich abzeichnet, dürfte es in der EU-Energiepolitik zu einer stärkeren Betonung nationalstaatlicher Steuerung kommen. So wurde nicht nur denjenigen Regierungen mit einer Grundskepsis gegenüber neuen EU-Zielsetzungen in der Erneuerbare-Energien- und Energieeffizienzpolitik ihr nationaler Vorbehalt zur Steuerung des Energieträgermixes auf der Grundlage von Art. 194 AEUV bestätigt, sondern auch den ökologisch-progressiven Staaten ein Passus zugestanden, der ihnen garantiert, dass ehrgeizigere nationale Programme im Bereich erneuerbare Energien und Energieeffizienz nicht durch EU-Recht beschränkt werden dürfen. Aufgrund der absehbaren Schwierigkeiten bei der künftigen gemeinsamen Entscheidungsfindung in der EU und der Verantwortungsteilung bei der Umsetzung immer strikterer EU-Ziele bei Emissionsminderungen, Erneuerbaren Energieträgern und Energieeffizienz dürften viele Mitgliedstaaten auf ihr Recht zur Letztentscheidung über den eigenen Energiemix pochen. Die Ausgestaltung der neuen Governance-Verordnung für die Energieunion, dem einzig genuin neuen Ansatz des Kommissions-Konzepts, trägt dem bereits Rechnung. Zwar betont die Verordnung die Bedeutung EU-weiter Ziele, verlässt sich aber im Wesentlichen auf eine Ausweitung der nationalen Berichtspflichten. Der europäische Mechanismus zur Schließung der zu erwartenden Lücken zwischen mitgliedstaatlichen Planungen und europäischen Zielen fällt jedoch – ähnlich wie bei der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der EU (Becker 2014) – eher schwach aus.

4.2 Versicherheitlichungstendenzen in der Energiepolitik

Bereits im Prozess der Formulierung der Energie- und Klimastrategie 2007, noch sehr viel deutlicher aber im Zuge der Beschlüsse zur Energieunion 2015 wurde von Seiten der mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten eine Stärkung der Energiesicherheitsdimension und eine deutliche Reduzierung der Energieimporte aus Russland gefordert. Eine solche politische Intervention in den Markt widersprach jedoch dem seit Jahren von Seiten der Kommission propagierten „liberalen Marktansatz“ zur Gewährleistung von Energieversorgungssicherheit (Goldthau und Sitter 2015).

Schon im Tusk-Vorschlag zur „Energieunion“ vom April 2014 und den unmittelbar nachfolgenden Ideensammlungen für eine Energieunion wurde ein gemeinsamer Gaseinkauf der EU als wichtiges Vorhaben identifiziert. Auf diesem Weg soll insbesondere die Verhandlungsposition in der Entwicklung langfristiger Verträge mit der russischen Seite verbessert werden. Während dieser Vorschlag vorrangig in sicherheitspolitischen Kreisen positiv gewürdigt wurde, machte sich unter energiepolitischen Akteuren überwiegend Verwunderung darüber breit, kartellartige Strukturen im Binnenmarkt entwickeln zu wollen. Bereits während des ersten Austauschs in den zuständigen Ratsarbeitsgruppen wurde eine Ablehnung des Vorschlags durch eine Mehrheit der Mitgliedstaaten deutlich. Die Kommission formulierte in ihrem Energieunion-Strategiepapier schließlich das Ziel, Möglichkeiten zur freiwilligen Kooperation einzelner Mitgliedstaaten beim Gaseinkauf auszuarbeiten. Ob diese Option in Zukunft tatsächlich einmal ernsthaft in Betracht gezogen werden wird, scheint aus heutiger Perspektive durchaus fraglich. Gleiches gilt für die ebenfalls von vielen Regierungen Mittel- und Südosteuropas befürwortete Idee, für deutlich mehr Transparenz bei bestehenden privatwirtschaftlichen Gaslieferverträgen zu sorgen (Fischer 2017b).

Auch die Debatte über die Gaspipeline „Nord Stream 2“ steht stellvertretend für einen Trend zur Versicherheitlichung in der EU-Energiepolitik. Gegen den Pipeline-Bau wird von Seiten der Gegner in Polen und anderen mittel- und südosteuropäischen Staaten, aber auch von Akteuren aus außen- und sicherheitspolitischen Communities eingewendet, dass die EU im Rahmen ihrer Energieunion-Strategie eine Diversifizierung der Gasversorgung anstrebe und daher den Bau einer weiteren Pipeline zwischen Russland und der EU verhindern müsse (Lang und Westphal 2016). An diesem Punkt stehen sich Vertreter eines liberalen Marktansatzes der auf eine Ausweitung der Importoptionen in alle Richtungen und ein durchsetzungsfähiges Regulierungsregime in der EU setzen, den Vertretern einer sicherheitspolitischen Orientierung in der Energiepolitik gegenüber, die eine politische Bewertung einzelner Infrastrukturprojekte und eine Intervention in das Marktgeschehen zu Gunsten einzelner Importeure und zu Lasten anderer Importeure eingreifen wollen. Auch wenn die Kommission versucht, zwischen beiden Lagern ausgleichend zu wirken, erscheint eine Vereinbarkeit der Positionen nahezu ausgeschlossen. Inwiefern sich auf dem Gasmarkt ein marktliberales oder staatsinterventionistisches Modell durchsetzt, wird in Zukunft maßgeblich zwischen Berlin und Warschau entschieden werden (Fischer 2016).

4.3 Der Ost-Nord/West-Gegensatz als bremsender Faktor in der EU Energie- und Klimapolitik

Das in der EU und in vielen Mitgliedstaaten etablierte energiepolitische Zieldreieck von Umweltverträglichkeit, Wirtschaftlichkeit und Versorgungssicherheit hat nicht nur den Vorteil, dass alle Akteure ihre Prioritäten darin berücksichtigt finden können. Es ermöglicht der EU – wie oben bereits gezeigt – auch politische Schwerpunktverschiebungen im Zeitverlauf. Doch auch wenn konstatiert werden kann, dass die klare Dominanz der Umweltdimension seit 2007 schrittweise nachgelassen hat, so kommt ihr in der EU-Energiepolitik dennoch eine besondere Bedeutung zu. Während das Ziel der Wirtschaftlichkeit von allen Mitgliedstaaten geteilt – wenngleich auch unterschiedlich interpretiert – wird (Kaltenegger et al. 2017), verläuft die Hauptkonfliktlinie in der EU-Energiepolitik zwischen den Mitgliedstaaten Nord- und Westeuropas auf der einen Seite, die Klimaschutz und dem Ausbau erneuerbarer Energien die größte Priorität einräumen und den Mitgliedstaaten Mittel-/Südosteuropas auf der anderen Seite, für die die Versorgungssicherheit bei fossilen Energieträgern – und dabei nicht selten auch das Verhältnis zu Russland – im Mittelpunkt steht.

Auf dem Spielfeld herrscht allerdings kein Gleichgewicht, die Befürworter einer ökologisch nachhaltigen Energiepolitik, zu denen im Grundsatz auch die Europäische Kommission zählt, sind tendenziell im Vorteil. Dies hat nicht nur mit der Machtverteilung zwischen den betreffenden Gruppen zu tun, sondern auch mit den Governance-Strukturen bei ökologischer Nachhaltigkeit und Versorgungssicherheit. Während sich die drei wichtigsten umweltpolitischen Ziele im Energiebereich (Emissionsminderungen, Energieeffizienzsteigerung und Ausbau erneuerbarer Energien) in öffentlich nachvollziehbarer Weise quantifizieren lassen und der Grad ihrer Erfüllung leicht zu evaluieren ist, wird Versorgungssicherheit als energiepolitisches Ziel meist nur qualitativ umschrieben, die entsprechenden Indikatoren sind allenfalls Fachleuten bekannt. Zudem ist die Nachhaltigkeitsagenda moralisch aufgeladen und mit einem dezidiert transformativen Anspruch verbunden, der langfristig auf die Umgestaltung des kompletten Energiesystems setzt.

Im Ergebnis stehen die Mittel- und Südosteuropäer permanent unter Druck, insbesondere durch die mit jeder Dekade schärfer werdenden Emissionsminderungsziele. Zwar ist es ihnen unter der Führung der Visegrad-Gruppe bislang gelungen, zahlreiche Sonderregeln für die 2004 bzw. 2007 beigetretenen Mitgliedstaaten zu erreichen, mit denen explizit der nachholende ökonomische Entwicklungsstand und implizit die vergleichsweise geringe Priorisierung des Klimaproblems in Mittel- und Südosteuropa berücksichtigt wird. Doch eine Emissionskurve, die sich beständig der Nulllinie nähert, und etwa im EU-weiten Emissionsrechtehandel die jährliche Zuteilungsmenge schrittweise absenkt, setzt die „Nachzügler“ in Mittel- und Südosteuropa unter einen großen Konvergenzdruck. Die Klimaschutzlücke zwischen Vorreitern und Nachzüglern wird sich beim derzeitigen Zielpfad immer weiter schließen müssen, vor allem in den für alle Regierungen auf dem Wählermarkt heiklen Sektoren Verkehr und Wärme, in denen auch die Vorreiterstaaten bislang nicht durch übermäßigen Ehrgeiz aufgefallen sind (Marcu und Zachmann 2018).

Politische Koppelgeschäfte, die zusätzliche Maßnahmen im Klimaschutz gegen zusätzliche Maßnahmen zur Versorgungssicherheit einlösen, werden zukünftig kaum noch möglich sein, da eine ehrgeizige Klimapolitik (richtigerweise) als Angriff auf die Nutzung von Kohle, Öl und Gas wahrgenommen wird (Strambo et al. 2015). Dass das Argument der nordwesteuropäischen Transformationsbefürworter, eine Umstellung auf (heimische) erneuerbare Energieträger sei letztlich die beste Versicherung gegen Energieversorgungsrisiken von den Regierungen in Mittel-/Südosteuropa nicht geteilt wird, wurde beim Beschluss des (auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht mehr verbindlichen) Erneuerbare-Energien-Ziels für das Jahr 2030 mehr als deutlich.

5 Fazit

Energiepolitische Fragestellungen und Aufgaben haben den europäischen Integrationsprozess von Beginn an begleitet, doch erst mit der Komplettierung durch eine genuin umwelt- und insbesondere klimapolitische Dimension in den 2000er-Jahren rückte das Politikfeld auf EU-Ebene ins Zentrum. Daran dürfte sich angesichts der herausragenden volkswirtschaftlichen Bedeutung des Energiesektors und dessen zentraler Rolle im Klimaschutz auch auf absehbare Zeit nicht ändern. Angesichts der zu konstatierenden Renationalisierungsprozesse, der deutlich unterschiedlichen (und im Konzept der „Energieunion“ nur oberflächlich miteinander vermittelten) Prioritätensetzungen sowie relevanter globaler Einflussfaktoren wie der Entwicklung der Energiemärkte und der UN-Klimapolitik lässt sich jedoch kaum absehen, welche Fortschritte in der kommenden Dekade erzielt werden können. Zwar bemüht sich insbesondere die Europäische Kommissionen, die Energie- und Klimapolitik der EU als konsistenten Prozess darzustellen, in dem alle Rädchen mehr oder weniger nahtlos ineinandergreifen, um eine immer umweltfreundlichere, wirtschaftlichere und sicherere Energieversorgung im Rahmen der „Energieunion“ zu gewährleisten. Doch die in den vergangenen Jahren immer deutlicher zutage getretenen „Mühen der Ebene“ deuten eher auf einen Übergang von einem transformativen in einen inkrementalistischen Politikmodus hin. Dem ist nicht zuletzt auch deshalb so, weil die Union mit dem Vereinigten Königreich einen der wichtigsten Vorreiterstaaten für eine ambitionierte Emissionsminderungspolitik verlieren wird (Frederiksson et al. 2017; Froggatt et al. 2017). Dass die langfristigen klimapolitischen Ziele der EU für 2050 in der derzeitigen Konfliktstruktur erreichbar sind, scheint wenig realistisch. Die Forderungen des Europäischen Parlaments, das EU-Klimaziel für 2050 bereits jetzt zu verschärfen (auf netto null Emissionen bis 2050 und einen negativen Emissionspfad in der zweiten Jahrhunderthälfte) und entsprechende Planungen der damit sympathisierenden Kommission basieren zwar auf klimawissenschaftlichen Erkenntnissen (Geden 2016), könnten die EU klimapolitisch zumindest mittelfristig aber überfordern (Scott und Geden 2018). Parlament und Kommission bestimmen bei der Debatte über eine neue EU-Klimastrategie zwar vorläufig die Agenda, die Entscheidung obliegt aber letztlich wieder den Mitgliedstaaten, bei der Staats- und Regierungschefs einen Konsens im Europäischen Rat finden müssen.

Ob das Streben nach Umweltverträglichkeit der Energieversorgung auch künftig der gewichtigste Faktor im energiepolitischen Zieldreieck bleibt, wird sich in den kommenden Jahren an zwei Indikatoren ablesen lassen. Gelingt es der EU im Rahmen einer zu entwickelnden neuen Governance-Struktur für ihre Energie- und Klimapolitik, das Erreichen EU-weiter Ziele zu gewährleisten? Und schafft es die EU, sich im Einklang mit den gesteigerten globalen Ambitionen des Pariser Abkommens auf noch ehrgeizigere Klimaschutzziele und -maßnahmen zu einigen und diese tatsächlich auch zu verfolgen? Wie auch in anderen Politikfeldern scheint der Weg einer stärkeren Regionalisierung und einem Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten ein zunehmend attraktives Kontrastprogramm zu den mühsamen Aushandlungsprozessen und unbefriedigenden Kompromissen im Kreis aller Mitgliedstaaten.

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