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Politik in der Krise? Polarisierungsdynamiken im politischen Prozess der USA

  • David SirakovEmail author
Living reference work entry

Zusammenfassung

Polarisierung gehört momentan zu den am meisten diskutierten politischen Phänomenen in den USA. Doch was zeichnet Polarisierung aus und wo liegen deren Ursachen? Dieser Artikel entwickelt eine Definition von Polarisierung und sieht deren Ursachen in einer Vielzahl von Faktoren, u. a. in der programmatischen Entwicklung der beiden großen Parteien, den ideologischen Positionen in Teilen der Gesellschaft, dem Zuschnitt der Wahlkreise und den Regeln und Verhaltensweisen im US-Kongress. Die möglichen Folgen für das politische System der USA werden abschließend erörtert.

Schlagwörter

Polarisierung Kongress Realignment Gerrymandering Redistricting 

1 Einleitung

Der 112. Kongress gilt als einer der unproduktivsten in der Geschichte der USA, die Zustimmungsraten zur Legislative sind in der Bevölkerung auf Tiefstwerte gesunken. Scheinbar unversöhnlich stehen sich die beiden Parteifraktionen der Demokraten und der Republikaner gegenüber, Koalitionsbildungen über Parteigrenzen finden kaum mehr statt, das politische System der USA scheint sich in einer Krise zu befinden, so zumindest das Urteil in der öffentlichen Debatte.

Die sich deutlich abzeichnende Polarisierung zwischen den beiden politischen Parteien im Kongress erschwert die politische Kompromissfindung im politischen System, manche Experten sprechen gar von einer Blockade des politischen Entscheidungsprozesses. Denn was in parlamentarischen Regierungssystemen wie bspw. Deutschland zu einer ideologischen und mitunter programmatischen Schärfung der Parteien gereicht und aufgrund sicherer parlamentarischer Mehrheiten den Entscheidungsprozess kaum beeinträchtigt, kann im präsidentiellen Regierungssystem der USA, in welchem die Exekutive auf politische Mehrheiten in der Legislative angewiesen ist, zu Politikstillstand führen. Besonders ausgeprägt ist dies noch, wenn zumindest eine der beiden Kammern des Kongresses von einer anderen Partei kontrolliert wird als das Weiße Haus. Mag eine Polarisierung unter den Bedingungen eines unified government eventuell die Politikformulierung gar erleichtern, so droht die Dysfunktionalität des gesamten Systems unter den Bedingungen eines divided government. Die zentrale Funktion von Politik, für soziale und ökonomische Probleme Lösungen zu finden, steht damit auf dem Spiel.

In einer Rede auf dem Nominierungsparteitag der Demokraten für John Kerry 2004 betonte der damalige Senator Barack Obama, dass es weder ein liberales, noch ein konservatives Amerika gäbe, sondern nur die Vereinigten Staaten von Amerika. Entsprechend präsentierte er sich von Beginn seiner Amtszeit im Jahre 2009 an als Vereiniger, gerade auch in Abgrenzung zu seinem Vorgänger George W. Bush, der oftmals als Polarisier bezeichnet wurde (Jacobson 2011). Wie schwierig dieses Unterfangen jedoch ist, zeigte sich spätestens im Kontext der Haushaltsverhandlungen zur Erhöhung der Schuldenobergrenze 2011; in einer Fernsehansprache erklärte Obama, dass in Washington (DC) der Kompromiss zu einem „dirty word“ (White House 2011) verkommen sei. Ähnliche Kritik wird auch im Kongress artikuliert. Olympia Snowe, die von 1995 bis 2013 als erklärte moderate Republikanerin für den Bundesstaat Maine im Senat saß, formulierte dies folgendermaßen:

„The 112th Congress (2011–2013, D.S.) was almost universally derided as the worst ever. It was the most polarized body since the end of Reconstruction, according to one study, and I grew embarrassed by its partisan bickering, inactivity, and refusal to address the vital challenges facing America“ (Snowe 2013, S. 3).

Die Folgen der parteipolitischen Polarisierung werden aber nicht nur in der Rhetorik der Politiker deutlich, sondern auch in zentralen politischen Entscheidungen und Abstimmungen, wie z. B. den Haushaltsverhandlungen 2013, die durch die Schließung von Regierungsinstitutionen begleitet wurde oder der Debatte um die notwendige Anhebung der Schuldenobergrenze, ohne die die Vereinigten Staaten Gefahr liefen, ihren internationalen Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommen zu können. Aber auch die wiederholten Versuche der Republikanischen Mehrheit im Repräsentantenhaus, in insgesamt 54 Abstimmungen eine teilweise oder gar vollständige Abschaffung der als Obamacare bekannten Gesundheitsreform zu erreichen, zeigen exemplarisch die Auswirkungen einer politischen Polarisierung in Washington (DC), wie sie bis dato nur selten zu beobachten war.

Im ersten Teil dieses Artikels wird nach der spezifischen Ausprägung der politischen Polarisierung gefragt. Daran anschließend soll der Frage nach den Gründen für die zu beobachtende parteipolitische Polarisierung im US-Kongress nachgegangen werden. Im Gegensatz zu den Polarisierungsbefunden ist die Ursachensuche zum Teil heftig umstritten. Sie konzentriert sich dabei grob auf zwei „Orte“: Den Gesellschaftlichen, also einer Polarisierung innerhalb der Wählerschaft, die als Ursache der Polarisierung im Politischen genannt wird und die sich dann auch in der Polarisierung der Eliten widerspiegelt, und dem Politischen selbst, in dem in erster Linie eine Polarisierung politischer Eliten in Washington (DC) attestiert wird. Anhand dieser unterschiedlichen Ansätze wird bereits deutlich, dass eine monokausale Erklärung für die politische Polarisierung kaum zu finden sein wird. Abschließend soll in diesem Beitrag die Frage diskutiert werden, ob die diagnostizierten Tendenzen und Probleme in der Tat als ein Indiz für einen tiefergreifende Krise des politischen System der USA gelten können.

2 Political Gridlock. Die Folge der politischen Polarisierung

Die Bearbeitung und Lösung sozialer und ökonomischer Problemen steht im Zentrum von Politik, weshalb allgemein verbindliche Entscheidungen in Form von Gesetzen als das zentrale Ziel politischen Handelns genannt werden können (Patzelt 2003, S. 23). Mit Blick auf den US-amerikanischen Entscheidungsprozess erwachsen aber zunehmend Zweifel, ob diese Lösungs- und Regelungskompetenz durch den Kongress noch wahrgenommen und gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen zeitnah und adäquat begegnet werden kann.

Diese Problematik wird deutlich, blickt man auf die Produktivität innerhalb des Gesetzgebungsprozesses der USA. Der 112. Kongress (2011-2013) verabschiedete lediglich 284 Gesetze und liegt damit deutlich unter dem 80. Kongress (1947-1949), der von Harry Truman als „do-nothing Republican Congress“ (zitiert nach Genovese 2010, S. 485) geschmäht wurde, mit 906 aber immerhin noch mehr als dreimal so viele Gesetze verabschiedete. Doch auch der Blick in die vorangegangenen Kongresse seit Ende des 20. Jahrhunderts zeigt den abnehmenden Trend in der legislativen Produktivität. Während im 106. Kongress (1999-2001) noch 604 Gesetze die Zustimmung des Repräsentantenhauses und des Senats fanden, waren dies im 108. Kongress (2003-2005) 504 und im 110. Kongress (2009-2011) lediglich noch 460.

Die rückläufigen Zahlen können besser verstanden werden, betrachtet man die Entwicklung der parteiübergreifenden Zusammenarbeit, dem so genannten bipartisanship. In einem politischen System, in dem das Wahlsystem zumeist knappe Mehrheiten produziert, die zudem alles andere als verlässlich sind, da sich die direkt gewählten Abgeordneten und Senatoren deutlich stärker ihrer Wählerschaft, denn programmatischen oder taktischen Überlegungen ihrer jeweiligen Partei verpflichtet fühlen, sind erfolgreiche Gesetzesvorhaben nur mit parteiübergreifenden Koalitionen realisierbar. Und das hat in den USA seit dem 2. Weltkrieg auch weitgehend erfolgreich funktioniert. Annähernd die Hälfte der Gesetze wurde durch ein solches bipartisanship beschlossen. Der zunehmende Antagonismus der Parteien im Kongress erschwert diese überparteiliche Kooperation allerdings. Im 111. Kongress (2009-2011) wurden im Senat nur noch ein Viertel der Gesetze mit einer überparteilichen Mehrheit verabschiedet und auch im 112. Kongress zeigen sich vergleichbare Werte.

Immer häufiger stimmen die Parteifraktionen als weitgehend geschlossene Blöcke ab. Dies ist in erster Linie bei Parteifraktionen in parlamentarischen Regierungssystemen zu beobachten; aufgrund der stärkeren Bindung der Kongressmitglieder an ihre Wählerschaft in den Wahlkreisen im legislativen Prozess der USA bislang nicht. Gleichwohl stieg im Zeitraum von 1991 bis 2012 diese Geschlossenheit von etwa 83% im Repräsentantenhaus und Senat auf 92% respektive 88%. Unter solchen Bedingungen und insbesondere in Zeiten eines divided government ist die für den legislativen Prozess der USA zentrale Bedeutung überparteilicher Koalitionsbildungen so gut wie ausgeschlossen.

3 Polarized Congress and Polarized America? Die parteipolitische Polarisierung im US-Kongress und ihre Ursachen

Fragt man nach den Ursachen von Polarisierung, so muss man zuerst definieren können, was darunter zu verstehen ist. Und bereits bei den Definitionsversuchen lässt sich kaum ein Konsens in der politikwissenschaftlichen Literatur finden. Während beispielsweise Alan Abramowitz (2008) Polarisierung bereits dann sieht, wenn die ideologischen Positionen der Parteien, bzw. der Wähler sich aus der ideologischen Mitte entfernen und immer weiter auseinanderdriften, gehen Morris P. Fiorina und Samuel J. Abrams (2008, S. 566) davon aus, dass von Polarisierung erst gesprochen werden kann, wenn sich die durchschnittlichen Positionen an den jeweiligen ideologischen Extrempunkten befinden. Kein Wunder also, dass bei einer fehlenden gemeinsamen Definition auch kaum Einigung über die reale Ausprägung dieses Phänomens im politischen System zu erzielen ist.

Um sich dem Problem allerdings zu nähern, ist es nicht unbedingt notwendig, sich der einen oder der anderen Lesart anzuschließen. Es ist vielmehr wichtig, nach Indikatoren zu Fragen, anhand derer sich eine solche Polarisierung im Kongress oder auch der Wählerschaft deutlich machen lassen. Hierzu bieten DiMaggio, Evans und Bryson (1996, S. 692 f.) einen möglichen Zugang. Sie schauen sich die ideologische Verortung der Wähler bzw. Kongressabgeordneten an. Ordnen sich die ideologischen Position bimodal, dann kann von einer polarisierten Situation gesprochen werden, sei es im Kongress oder allgemeiner innerhalb der Wählerschaft. In einer solchen Verteilung fehlen die moderaten Positionen in der ideologischen Mitte, die Kompromisse erleichtern. Damit versinnbildlicht die U-Kurve in Abb. 1 idealtypisch eine tiefe Polarisierung einer Gesellschaft, Gruppe oder bspw. dem Kongress.
Abb. 1

Polarisierung (Quelle: In Anlehnung an Fiorina et al. (2006, S. 13)).

Polarized Congress. Polarisierungstendenzen im US-Kongress

Um Polarisierungstendenzen im US-Kongress messbar und damit empirisch fassbar zu machen, wird zumeist auf den von Keith Poole und Howard Rosenthal (1984, 1997) entwickelten DW-Nominate Score zurückgegriffen, der die ideologischen Positionen der Abgeordneten und Senatoren anhand ihres Abstimmungsverhaltens auf einer ideologischen Links-Rechts-Achse verortet, die von −1 (extrem liberal) bis 1 (extrem konservativ) reicht.1

In Abb. 2 sind die ideologischen Positionen der Abgeordneten und Senatoren des US-Kongresses abgebildet, und es zeigt sich hier ein klarer Trend in Richtung einer zunehmenden Polarisierung der ideologischen Positionen. Während im 85. Kongress (1957-59) in Repräsentantenhaus sowie Senat weite Überlappungen zwischen Demokraten und Republikanern im mittleren (moderaten) Bereich des Liberal-Konservativ-Spektrums zu sehen sind, verschwinden diese im 112. Kongress (2011–2013) gänzlich. Der liberalste Republikaner ist nun konservativer als der konservativste Demokrat.
Abb. 2

DW-Nominate Score im 85. (1957-59) und 112. (2011-13) Kongress

Aber nicht nur das Verschwinden der politischen Mitte allein muss hier thematisiert werden, auch der Abstand der ideologischen Positionen der beiden Parteien gibt uns Auskunft über das Ausmaß der zu beobachtenden Polarisierung. Wie in Abb. 3 zu sehen ist, driften beide Parteien hier seit 1957 zusehends auseinander. In erster Linie zeigt sich diese Entwicklung bei den Republikanern, die sich in den letzten 55 Jahren deutlich von der politischen Mitte entfernt haben. Folglich sind die Parteien in der US-Legislative heute ideologisch weiter voneinander entfernter denn je.
Abb. 3

Abstand der durchschnittlichen ideologischen Position von Demokraten und Republikaner im US-Kongress 1957-2012

Unterstützt wird dieser Befund durch die jeweilige ideologische Geschlossenheit der Parteien im Kongress (Abb. 4). Anhand der Daten wird deutlich, dass die Demokraten als Reaktion auf den klaren ideologischen Rechtsruck der Republikaner, ideologisch enger zusammengerückt sind. Bei den Republikanern ist eine solche Tendenz nicht zu erkennen. Im Gegenteil: Infolge des politischen Rechtsruckes findet sich eine größere ideologische Vielfalt innerhalb dieser konservativen Fraktion.
Abb. 4

Ideologische Streuung im US-Kongress 1957-2012

Abb. 5

Ideologische Selbsteinschätzung, 1972 und 2012 (Quelle: 1972 und 2012 American National Election Study)

Der hier skizzierte Trend in Richtung einer stärkeren politischen Polarisierung im Kongress wird inzwischen in der politikwissenschaftlichen Forschung kaum mehr in Frage gestellt und lässt sich auch anhand anderer Indikatoren wie dem Abstimmungsverhalten (Roll Call Votes) (Rohde 1991; Aldrich 1995; Coleman 1997), der Einschätzungen durch Interessengruppen (Poole und Rosenthal 1997 (Kap. 8); Stonecash et al. 2003) sowie dem hier skizzierten DW-Nominate Score (Poole und Rosenthal 1984; Jacobson 2000; Theriault 2008) belegen. Bei der Suche nach den Ursachen für diese politische Polarisierung hingegen gehen die Meinungen weit auseinander.

Ursachen der politischen Polarisierung in der US-Gesellschaft

Im Zentrum der Auseinandersetzung steht hier die Frage, ob die auf politischer Ebene zu beobachtende Polarisierung als Folge einer breiten in der Gesellschaft vorhandenen Polarisierung interpretiert werden muss oder vielmehr auf eine Entwicklung innerhalb der politischen Eliten selbst zurückzuführen ist.

In einem demokratischen System wie den USA liegt die Vermutung nahe, dass eine polarisierte Gesellschaft mittels Wahlen einen polarisierten Kongress hervorbringt. In einer solchen geteilten Gesellschaft trifft das rote (Republikanische) Amerika, wie es James Davison Hunter (1991) formuliert, auf das blaue (Demokratische), was zu Culture Wars führe. Die sich darin manifestierenden Konflikte verlaufen entlang religiöser, kultureller und ideologischer Linien. Empirisch lässt sich eine solche geteilte Gesellschaft aber kaum nachweisen (u. a. DiMaggio et al. 1996; Evans 2003). Andere Konfliktlinien sind deutlicher zu erkennen, wie solche entlang des Einkommens (McCarty et al. 2006) sowie anderer bread-and-butter economic issues wie Steuern, das Gemeinwohl, Arbeitslosigkeit oder das Wirtschaftswachstum (Ansolabehere et al. 2006, S. 9). Andere Untersuchungen wiederum zeigen, dass durchaus Polarisierungstendenzen in Verbindung mit der religiösen Zugehörigkeit in Teilen der Gesellschaft zu verzeichnen sind (Abramowitz und Saunders 2008, S. 549f.). Diese können allerdings kaum in der afroamerikanischen Bevölkerung nachgewiesen werden (Hirschl et al. 2012). Und auch das Bild vom roten und blauen Amerika insgesamt wird in Frage gestellt. Darstellungen der Wahlergebnisse in den USA, in denen geringe Abstände zwischen den beiden Parteien als Mischung zwischen rot und blau kenntlich gemacht werden, zeichnen eher das Bild eines Purple America (Ansolabehere et al. 2006; Teixeira 2008).

Auch die Daten der American National Election Study stützen die Skepsis gegenüber einer tiefen ideologischen Spaltung der US-Gesellschaft. Gefragt nach einer Selbsteinschätzung auf einer 7-gliedrigen Ideologieskala, die von extrem liberal über moderat bis extrem konservativ reicht, zeigt sich trotz Veränderungen in den vergangenen Jahrzehnten weiterhin eine Glockenkurve als Ausdruck einer mehrheitlich moderaten Gesellschaft (Abb. 5).

Nimmt man allerdings die Selbsteinschätzung derjenigen in den Blick (Abb. 6), die sich eindeutig mit der Demokratischen oder der Republikanischen Partei identifizieren, verändert sich das Bild. Liberale US-Amerikaner ordnen sich heute eher der Demokratischen Partei, konservative US-Amerikaner den Republikanern zu. Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf eine ideologische Schärfung des jeweiligen parteipolitischen Profils und dem daraus resultierenden Realignment innerhalb der Wählerschaft, das in den 1960er- und 1970er-Jahren seine Anfänge nahm. Die konservative weiße Wählerschaft im Süden, die traditionell eng mit den Southern Democrats verbunden war, distanzierte sich aufgrund der Bürgerrechtsgesetzgebung von der Demokratischen Partei und entschied sich für konservativere Republikaner. Dies resultierte auch in einer Stärkung der konservativen Bewegung in den USA, die in der Präsidentschaftskandidatur Barry Goldwaters für die Republikaner 1964 erstmals sichtbar wurde. Im Gegenzug dazu wählten die afroamerikanischen, aber auch die liberalen weißen Wähler aus dem Nordosten stärker Demokratisch (Carmines und Stimson 1989 (Kap. 2); Rohde 1991, S. 58–59). Die Folgen dieses über Jahrzehnte währenden Prozesses sind heute daran zu erkennen, dass sich die ideologische Selbsteinschätzung deutlich stärker mit der jeweiligen Parteiidentifikation deckt. Ideologische Polarisierung übersetzt sich so zugleich in eine parteipolitische (partisan) Polarisierung.
Abb. 6

Ideologische Selbsteinschätzung nach Parteiidentifikation, 1972 und 2012 (a) Quelle: 1972 American National Election Study (b) Quelle: 2012 American National Election Study

Fiorina und Levendusky (2006, S. 52–55) bezeichnen diesen Effekt als Sorting und unterscheiden ihn von Polarisierung. Sorting zeichnet sich dadurch aus, dass es zwar zu Veränderungen der ideologischen Zusammensetzung der Wählerschaften beider großer Parteien in den USA kommt, die prozentuale Verteilung auf der Ideologieachse jedoch gleichbleibt. Während dieser Befund einen gewissen Zeitraum durchaus als zutreffend bezeichnet werden kann, zeigen sich jüngste Entwicklungen, die nicht allein mit dem Konzept des Sorting zu erklären sind. 1972 verorteten sich noch 24 Prozent im liberalen Bereich (von extrem bis schwach liberal), 37,7 Prozent als moderat und 38,4 Prozent im konservativen Bereich (schwach bis extrem konservativ). Vierzig Jahre später bezeichnen sich 33 Prozent als liberal, lediglich 28,5 Prozent als moderat und 38,6 Prozent als konservativ. Damit kann nicht nur von einer veränderten ideologischen Zusammensetzung der Parteien gesprochen werden, sondern es zeigt sich auch insgesamt eine ideologische Polarisierung.

Dieser Trend verstärkt sich noch, wenn man nicht die gesamte Bevölkerung in den Blick nimmt, sondern nur die Wählerschaft. Analog zum Auseinanderdriften der ideologischen Positionen zwischen den Parteifraktionen im Kongress, lässt sich auch bei den Wählern ein solcher Prozess erkennen (siehe Abb. 7). Im Gegensatz zum Kongress haben allerdings sowohl die liberalen als auch die konservativen Wähler einen nahezu gleichen Anteil daran.
Abb. 7

Ideologische Mittelwerte und Abstand der Wählerschaft, 1972 bis 2012 (Erläuterung: Die y-Achse stellt die umkodierte Ideologieskala dar und reicht von −1 (extrem liberal) über 0 (moderat) bis zu 1 (extrem konservativ). American National Election Study)

Die spezifischen Charakteristiken des US-Wahlsystems verstärken diesen Effekt abermals. Hier werden die Kandidaten der beiden Parteien in sogenannten primaries bestimmt. In diesen Vorwahlen (offen oder geschlossen), beteiligen sich meist nur die aktiven Parteianhänger (activists), was die ohnehin niedrige Wahlbeteiligung in den USA bei diesen Vorauswahlen noch verringert (Layman et al. 2006, S. 96–100; Abramowitz und Saunders 2008, S. 546–548). Da die activists wie gezeigt in der Regel stärker ideologisch polarisiert sind als die allgemeine Wählerschaft, werden in diesen Vorwahlen Kandidaten für die allgemeinen Wahlen bestimmt, die der ideologischen Positionierung dieser activists näher kommen (mit Blick auf allen Wählern offenen Vorwahlen siehe Kaufmann et al. 2003; siehe zu einer Gegenposition Ansolabehere et al. 2006; Layman et al. 2010; Nielson und Visalvanich 2013, S. 21–23).

Der Einfluss der politischen Aktivisten auf die politische Polarisierung wird auch in einem anderen Zusammenhang diskutiert. In den USA werden alle 10 Jahre in Folge des letzten Zensus die Wahlkreise neu eingeteilt, um so eine möglichst faire Repräsentation zu garantieren. Veränderungen in der Bevölkerungszahl aufgrund von Migrationsbewegungen über die Wahlkreisgrenzen hinweg wirken sich also direkt auf die neuen Grenzverläufe aus. Verantwortlich sind dafür die Legislativen, Kommissionen oder andere Institutionen in den Einzelstaaten, welche von den politischen Parteien allzu gerne dazu genutzt werden, den eigenen Kandidaten die (Wieder-)Wahl zum Repräsentantenhaus so sicher wie möglich zu machen. Diese als Gerrymandering bezeichnete Manipulation von Wahlkreisen ist immer wieder der Grund für Auseinandersetzungen zwischen Demokraten und Republikanern. Einige Forscher und politische Beobachter konstatieren einen klaren Zusammenhang zwischen dieser durch die Parteien dominierten Praxis der Neuziehung von Wahlkreisgrenzen und der steigenden Polarisierung im Repräsentantenhaus.

Im Kern der Argumentation steht der Zusammenhang zwischen Gerrymandering, fehlendem oder niedrigem Parteienwettbewerb und politischer Polarisierung. Dabei führe der parteibezogene Zuschnitt zu einer homogeneren Zusammensetzung der dortigen Wählerschaft und mithin zu politisch weniger umkämpften Wahlkreisen. Der fehlende Wettbewerb wiederum habe zur Folge, dass die sicheren Kandidaten ihrer politischen Auffassung entgegenstehende Forderungen aus dem Wahlkreis kaum oder überhaupt nicht in die eigene Entscheidungsfindung einfließen ließen. Aufgrund der Homogenität des Elektorats entschieden letztlich nicht mehr die Wähler bei den Wahlen zum Repräsentantenhaus, sondern die politischen Aktivisten, auf die die Kandidatenkür im Zuge der Primaries zurückgehe. Ideologische Ausreißer im Abstimmungsverhalten würden so kaum zu einer Gefährdung der Wiederwahlchancen führen, ganz im Gegenteil, es wird von den eigenen Parteianhängern honoriert und erhöht die Wiederwahlchancen (Fiorina und Levendusky 2006, S. 70; Mann 2006, S. 266–267).

Betrachtet man die Entwicklung des Wettbewerbes in den Wahlkreisen, so ist seit den frühen 1980er Jahren eine stetige Abnahme der kompetitiven Distrikte zu verzeichnen (siehe Tab. 1).
Tab. 1

Umkämpfte Wahlkreise in den Wahlen zum Repräsentantenhaus, 1972-2012

 

1972

1982

1992

2000

2002

2010*

2012*

55-45

150

171

146

122

111

104

88

52-48

67

79

58

53

38

36

28

Quelle: McDonald (2006, S. 92) sowie mit * gekennzeichnete eigene Ergänzung entlang der normalized presidential vote.

Mit 88 kompetitiven und 28 hoch-kompetitiven Wahlkreisen wurden in beiden Bereichen Tiefstwerte erreicht. Zugleich erreichten 2012 die als sicher anzusehenden Distrikte mit 247 einen Höchstwert. Die Vermutung, dies habe mit den zuvor vorgenommenen Neuziehungen der Wahlkreise zu tun, klingt zunächst plausibel (McDonald 2006). Doch gibt es auch Zweifel an dieser These, da auch ohne Gerrymandering die Anzahl der (hoch-)kompetitiven Wahlkreise sank, wie die Jahre 2000 und 2010 veranschaulichen. So scheint zu dem sinkenden Wettbewerb eine Homogenisierung der Wahlkreise aufgrund der Mobilität der Bevölkerung hinzuzukommen (Stonecash et al. 2003). „Americans are increasingly living in communities and neighborhoods whose residents share their values and they are increasingly voting for candidates who reflect those values“ (Abramowitz et al. 2006). Oder wie es Sean Theriault (2008, S. 79) mit einem Augenzwickern ausdrückt: „Pop culture suggests that Democrats choose to live near their local Starbucks for a convenient cup of joe and Republicans move to be closer to their favorite mega-church for a regular drink from the cup of salvation.“

Als alleiniger Erklärungsfaktor für die zu beobachtende zunehmende Polarisierung kann dieser fehlende parteipolitische Wettbewerb in den Wahlkreisen allerdings auch nicht gelten. Untersuchungen zeigen zwar, dass Abgeordnete aus kompetitiven Wahlkreisen in ihrem Abstimmungsverhalten ideologisch moderater agieren. Zugleich stimmen Demokraten aus sicheren Distrikten tendenziell liberaler und Republikaner tendenziell konservativer ab. Doch weisen Kongressmitglieder ohne jede Konkurrenz im Wahlkreis durchaus auch die gesamte Breite (moderat bis extrem) in ihrem Abstimmungsverhalten auf (Mann 2006, S. 274–280, insbesondere Figure 6–4 und 6–6; McCarty et al. 2009, S. 672–673). Und nicht zuletzt schmälert die zweite Kammer des Kongresses die Erklärungsreichweite des Gerrymandering. Obwohl der Senat keine Wahlkreisveränderungen erfährt, ist in ihm ebenfalls eine – wenngleich nicht ganz so starke – Polarisierung zu beobachten. Insgesamt kommt eine Vielzahl von Untersuchungen zu dem Schluss, dass Gerrymandering nur geringen Einfluss auf die Polarisierung hat (Abramowitz et al. 2006; McCarty et al. 2009; Masket et al. 2012; DeVault 2013).

Ursachen der politischen Polarisierung im US-Kongress

Auf der Suche nach den Ursachen der fortschreitenden Polarisierung im US-Kongress widmet sich eine Vielzahl von Forschern der legislativen Institution selbst. Dabei werden ganz unterschiedliche mögliche Erklärungsfaktoren genannt. So führten veränderte Regeln und Prozeduren im Kongress zu einer gestärkten Rolle der Parteiführungen im Allgemeinen und der Mehrheitsführerschaft im Besonderen. Aber es werden auch stärker strategische, denn ideologische Überlegungen ebenso thematisiert, wie ein etwaiger Wandel in den Normen- und Wertorientierungen der Kongressmitglieder selbst.

In seiner nunmehr über 200 Jahre alten Geschichte hat der US-Kongress einige Reformen erlebt, doch insbesondere die Veränderungen von Regeln und Prozeduren in den vergangenen 60 Jahren sind nach Meinung mancher Beobachter für einen die Polarisierung begünstigenden institutionellen Wandel verantwortlich zu machen (ausführlich auch Theriault 2008, S. 82–88; Sinclair 2012 [2006]). Angetrieben von der Überzeugung der Parteiführungen, am Ende eines Gesetzgebungsprozess möglichst sicher das für die Partei beste Ergebnis erreichen zu müssen, kam es zu Machtverschiebung hin zu den Spitzen der Parteien, was die Schwächung eines durch Ausschüsse (Committees) und ihre Arbeit dominierten Kongresses nach sich zog (Shepsle 1989). Vorangetrieben wurde dies vor allem in den 1990er Jahren durch die von Newt Gingrich (R-GA) (1995-1999) geführten Republikaner, die nach ihrem Wahlsieg 1994 das Repräsentantenhaus sowie den Senat kontrollierten und die Demokraten, als auch den Demokratischen Präsidenten Bill Clinton (1993-2001) effektiv unter Druck setzen wollten.

Es sind nunmehr die Führungen der Parteien und dabei vor allem die Mehrheitsführung, die mittels gewachsener institutioneller Macht die Agenda im Gesetzgebungsprozess setzen (Rohde 1991; Aldrich 1995; Cox und McCubbins 2005). Dies zeigt sich beispielsweise in der Besetzung von Ausschusspositionen, die nicht mehr entlang des Senioritätsprinzips von erfahrenen Kongressmitgliedern besetzt werden, sondern vielmehr Ausdruck einer Loyalität gegenüber der Parteiführung sind (Theriault 2006, S. 12). Die einfachen Abgeordneten sehen sich einem zunehmenden Druck durch die eigene Parteiführung ausgesetzt bei gleichzeitig steigenden Aufstiegsmöglichkeiten in den Ausschüssen. Die Konsequenz ist ein stärker an der Position der Parteiführung orientiertes Abstimmungsergebnis.

Ein weiteres Beispiel für die Macht der Mehrheitsführung ist die nach dem 59. Sprecher des Repräsentantenhauses, Dennis Hastert (R-IL) (1999-2007), benannte Hastert-Rule. Sie folgt dem Credo „Thou shall not aid bills that will split thy party“ (Cox und McCubbins 2005, S. 24). Gesetzesentwürfe, die nicht die Mehrheit der Mehrheitspartei erreichen, so die Konsequenz, werden in der Regel erst gar nicht in den Gesetzgebungsprozess eingebracht. Die Durchbrechung dieser Hastert-Rule ist nahezu ausgeschlossen und kommt daher selten vor. In einer Auflistung der Online-Ausgabe der New York Times (o.J.) finden sich seit 1991 je Legislaturperiode höchstens sechs Gesetzesverabschiedungen, in denen die Mehrheitspartei im Repräsentantenhaus unterlegen war.

Trotz einer ähnlich gestiegenen Polarisierung wurden im Senat keine institutionellen Änderungen in vergleichbarer Weise vollzogen. Aus Sicht mancher Beobachter schwächt dies die Erklärungskraft institutionellen Wandels als Triebfeder politischer Polarisierung (McCarty et al. 2006, S. 53). Allerdings veränderte sich die Verwendung bereits bestehender Regelungen und Prozeduren. Dabei spielt der als Minderheitenschutz vorgesehene Filibuster eine zentrale Rolle. Diese Regelung ermöglicht es einer Minderheit von 41 Senatoren im 100 Mitglieder umfassenden Senat, die Debatte über einen Gesetzentwurf zu verzögern und mittels Dauerredens, zusätzlicher Gesetzesanhänge oder Abstimmungen den gesamten Senat in seiner Arbeitsfähigkeit erheblich einzuschränken. Die Beendigung eines solchen Dauerredens kann lediglich durch die Zustimmung von mindestens 60 Senatoren zu einer Cloture Motion erfolgen. Für Senatoren der Minderheitspartei bieten sich solche prozeduralen, also nicht direkt zu einem Gesetz führenden Abstimmungen besonders für Loyalitätsbeweise an die Parteiführung an. Nicht zuletzt die geringere öffentliche Aufmerksamkeit von prozeduralen Abstimmungen öffnet rhetorische Spielräume:

„For members who want to stay ‚on the team‘ the solution is clear: Criticize your party’s extremists, pay lip service to bipartisanship and vote for the eventual compromise when the leadership decides to bring it to the floor. But do not force the leader’s hand or undermine his position“ (Karol 2013, Hervorhebung im Original).

Hinzu kommen ehemalige Republikanische Abgeordnete, die unter der Führung Newt Gingrichs in den 1990er Jahren in das Repräsentantenhaus gewählt wurden und sich bereits zu jener Zeit durch eine sehr konservative Haltung auszeichneten. Viele dieser Abgeordnete vertreten inzwischen als Senatoren ihren Bundesstaat und tragen aufgrund ihrer im Vergleich zu ihren Republikanischen Kollegen deutlich konservativeren Haltung zur Polarisierung im Senat entscheidend bei. Sean Theriault (gemeinsam mit David W. Rohde 2011, 2013) nennt die 33 Senatoren mit Blick auf ihren Werdegang Gingrich Senators.

Ein noch stärker an strategischen Gesichtspunkten orientiertes und den gesamten Kongress betreffendes Argument wird von Frances Lee (2009) vorgebracht, die den anwachsenden ideologischen Abstand der Parteien im Kongress nicht ausschließlich auf primär ideologische Unterschiede zurückführt. Das rationale Interesse von Parteien, die Kontrolle über wichtige Institutionen zu erringen, auszubauen und zu verteidigen, stelle eine plausiblere Erklärung dar (Lee 2009, S. 18). Um diesen Machtgewinn zu erreichen, braucht es einer offensichtlichen Unterscheidbarkeit der Parteien. Den daraus erwachsenden Effekt bezeichnet Lee als Teamsmanship, eine engere Zusammenarbeit von Parteikollegen und der Bildung einer Schicksalsgemeinschaft von Amt und Partei, welche nicht nur zur Vertiefung der ideologischen Gräben in dafür anfälligen Themen führt, sondern sich auch bei Entscheidungen auswirkt, die traditionell als nicht-ideologisch aufgeladen gelten wie beispielsweise die Erhöhung der Schuldenobergrenze (Lee 2009, S. 154). Dies führt letztlich zu einer Verstärkung der Polarisierung, die zum Teil auf ideologieferne Überlegungen in den Parteien zurückgeht.

Im Kern ähnlich ideologiefern ist eine letzte hier zu erwähnende Polarisierungsursache innerhalb des Kongresses. Wie eingangs beschrieben, ist der Entscheidungsbildungsprozess in den USA aufgrund der strukturellen Eigenschaften auf Kompromisse und mithin auf parteiübergreifende Initiativen angewiesen. Sie sind zumeist nur erreichbar, wenn die Abgeordneten und Senatoren über genügend Möglichkeiten und Zeit verfügen, an demselben Ort zu sein: nämlich in Washington (DC). So profan dies klingen mag, so wichtig ist es für den notwendigen Austausch zwischen den Kongressmitgliedern, insbesondere über die Parteilinien hinweg. Doch die Zeit hierfür sank seit den 1980er Jahren zusehends und mit dem 58. Sprecher des Repräsentantenhaus, Newt Gingrich (R-GA) (1995-1999), sowie dem Mehrheitsführer der Republikaner im Senat, Trent Lott (R-MS) (1996-2003), zogen veränderte Zeitpläne in den Kongress ein. Die Verkürzung der Sitzungswochen auf Dienstagnachmittag bis Donnerstag veranlasst seitdem viele Abgeordnete und Senatoren, mit den Familien erst gar nicht nach Washington zu ziehen, sondern den Lebensmittelpunkt weiterhin im Wahlkreis zu haben (dazu ausführlich Mann und Ornstein 2006, S. 169–179). Für einen Bipartisanship ist diese Entwicklung alles andere als förderlich und kann mithin als ein weiterer Baustein zur Erklärung der gestiegenen Polarisierung gesehen werden.

4 Zusammenfassung

Während die parteipolitische Polarisierung im US-Kongress weitgehend unumstritten zu sein scheint, zeigt die Darstellung der Ursachen hierfür eine kaum überschaubare Vielfalt an sich zum Teil widerstreitenden Erklärungsmustern mit ganz unterschiedlicher Erklärungsreichweite. Da sich dabei allerdings nicht die eine alles erklärende Variable identifizieren lässt, wird die Multidimensionalität des Problems für das politische System der USA augenscheinlich. Faktoren auf gesellschaftlicher wie politisch-institutioneller Ebene tragen in einem komplexen Wechselspiel dazu bei, dass die Funktionalität des Entscheidungsprozesses in den USA bedroht zu sein scheint.

Dabei war die stärkere Unterscheidbarkeit der beiden politischen Parteien über lange Zeit ein vornehmlicher Wunsch der US-amerikanischen Politikwissenschaft. In einem Bericht der American Political Science Association (APSA) aus dem Jahr 1950 wurde die programmatische und ideologische Nähe der Republikaner und Demokraten kritisiert und darauf hingewiesen, dass in den USA politische Parteien „with a proper range of choice between alternatives of action“ (APSA 1950, S. 1) fehlen würden. Hierzu wurde ein stärkeres Gegeneinander beider Parteien empfohlen, um der Öffentlichkeit mögliche Politikalternativen deutlicher zu machen. 63 Jahre später leitet die APSA ihren Report „Negotiating Agreement in Politics“ mit einem Plädoyer für mehr Konsens ein:

„The United States used to be viewed as a land of broad consensus and pragmatic politics in which sharp ideological differences were largely absent; yet today politics is dominated by intense party polarization and limited agreement among representatives on policy problems and solutions“ (Mansbridge und Martin 2013, S. 6).

Dies illustriert das Dilemma, mit welchem das politische System in den USA zu kämpfen hat. Einerseits ist die Unterscheidbarkeit der Parteien für den politischen Ideenwettbewerb und mithin den Wähler von zentraler Bedeutung. Andererseits erfordert die bestehende institutionelle Struktur der sich gegenseitig kontrollierenden Gewalten (checks and balances) Kompromisse und Koalitionen über Parteigrenzen hinweg, um notwendige politische Entscheidungen herbeizuführen. Zu einer Krise für das politische System kommt es dann, wenn die Unterscheidbarkeit zu Lasten der Kompromissfähigkeit geht. Und das ideologische Auseinanderdriften von Demokraten und Republikanern im amerikanischen Kongress macht deutlich, dass dies zunehmend der Fall ist.

Ferner besteht die Gefahr der Zementierung dieser in den 1960er Jahren begonnenen und sich insbesondere seit den 1990er Jahren verstärkenden Entwicklung, wenn sich die politischen Polarisierungstendenzen nicht nur weiter im Abstimmungsverhalten der Kongressmitglieder niederschlagen, sondern eben auch in den institutionellen Regeln und Prozeduren sowie vor allem in den Einstellungsmustern der Wählerschaft. Die Umkehr dessen wird wahrscheinlich ähnlich viel Zeit in Anspruch nehmen.

Doch wie kann der parteipolitischen Polarisierung begegnet werden? Für einen Wandel innerhalb der Parteien und hier vor allem der Republikaner bedarf es eines deutlich größeren Anteils an moderaten Wählern und letztlich dem Aufbrechen der heute zu beobachtenden engeren Verbindung zwischen Parteiidentifikation und ideologischer Position. Allerdings zeigen die Wiederwahlerfolge der besonders konservativen Abgeordneten und Senatoren in den Kongresswahlen 2012 und 2014 die weiterhin vorhandene konservative und eine polarisierende Politik mitunter befürwortende Wählerbasis.

Vor diesem Hintergrund sind schnell wirksame Lösungen kaum zu erwarten. Die kommenden Wahlen und Kongresse werden zeigen, ob und in welchem Maße sich die parteipolitischen Polarisierungstendenzen verstärken und es zu einer fortschreitenden Dysfunktionalität des amerikanischen politischen Systems kommt. Der von Hunter (1991) beschriebene Culture War ist hingegen nicht zu beobachten. Verglichen mit den Zeiten höchster Polarisierung in den USA, nämlich dem Bürgerkrieg (1861-1865), funktionieren gegenwärtig die demokratischen Regelungsmechanismen im Austragen von politischen und ideologischen Konflikten.

Fußnoten

  1. 1.

    Die hier verwendeten Daten sind hinsichtlich des 112. Kongress aktualisiert und auf der Website von Poole und Rosenthal unter http://www.voteview.com/dwnominate.asp verfügbar. Eine Beschreibung des verwendeten Algorithmus findet sich in (Poole und Rosenthal 1997).

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  1. 1.Atlantische AkademieKaiserslauternDeutschland

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