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Arbeitsmarktpolitik und Außenhandel in den USA

  • Julia PüschelEmail author
Living reference work entry

Zusammenfassung

Die zunehmende außenwirtschaftliche Verflechtung und die daraus resultierenden ökonomischen Anpassungsprozesse auf den Arbeitsmärkten haben zu einer wachsenden Globalisierungsskepsis in der US-amerikanischen Bevölkerung geführt. Im liberalen Wohlfahrtsregime der USA kommt dem Arbeitsmarkt eine besonders maßgebliche Rolle für die Lebensstandards der Menschen zu. Allerdings greift der Staat auch in den USA über vielfältige Maßnahmen in den Arbeitsmarkt ein. Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die US-amerikanische Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinn und diskutiert inwiefern diese den strukturellen Herausforderungen auf dem Arbeitsmarkt erfolgreich begegnen kann.

Schlüsselwörter

Arbeitsmarktpolitik in den USA Jobpolarisierung Außenwirtschaft Trade Adjustment Assistance 

1 Einleitung

Gegenwärtige Globalisierungsprozesse unterscheiden sich wirtschaftlich betrachtet in zentralen Punkten von früheren historischen Entwicklungen. Zunächst hat sich das weltweite Exportvolumen von 1.838 Milliarden US-Dollar (USD) seit 1983 nahezu verzehnfacht und damit ein bisher unerreichtes Niveau von 17.930 Milliarden USD im Jahr 2012 erlangt (WTO 2013). Neben dieser quantitativen Ausweitung des internationalen Handels ist die gegenwärtige „zweite Phase der Globalisierung“ seit Mitte der 1980er Jahre auch in qualitativer Hinsicht besonders.1 Der Anteil des Zwischenprodukthandels am gesamten Handel hat stark zugenommen, wobei dieser proportionale Zuwachs die zunehmende Bedeutung der internationalen Fragmentierung von Wertschöpfungsketten, dem sogenannten „offshoring“, widerspiegelt. Zudem hat sich die gehandelte Produktpalette erweitert und insbesondere der Dienstleistungshandel verzeichnet seit Mitte der 1990er Jahre starke Zuwachsraten. Die lange den Welthandel dominierenden Mitgliedsstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) handeln darüber hinaus verstärkt mit großen Schwellenländern, wie China, Indien, Brasilien und Russland, welche ein besonders niedriges Lohnniveau aufweisen (OECD 2007, S. 105–148).

Ökonomen sind sich grundsätzlich einig, dass eine zunehmende außenwirtschaftliche Verflechtung den beteiligten Ländern viele Vorteile bringt. Vor dem konjunkturellen Einbruch durch die Weltwirtschaftskrise seit 2009 hat der internationale Handel beispielsweise wesentlich zum Wirtschaftswachstum und den hohen Beschäftigungsquoten in den USA beigetragen. Allerdings sieht ein Großteil der Bevölkerung in den OECD-Staaten die Auswirkungen der Globalisierung zunehmend skeptisch. Insbesondere die keineswegs klaren Auswirkungen für die einheimischen Arbeitsmärkte aus den resultierenden ökonomischen Restrukturierungen schaffen Unsicherheiten und damit verbunden Angst und Ablehnung (The PEW Research Center 2006, S. 2). Diese öffentliche Wahrnehmung steht nur auf den ersten Blick im Widerspruch zu der Einschätzung der Wirtschaftswissenschaftler, welche die weit verbreiteten positiven Gesamtwohlfahrtseffekte des internationalen Handels betonen. Gleichzeitig besteht nämlich auch unter Ökonomen ein breiter Konsens, dass die mit dem Handel einhergehenden ökonomischen Anpassungsprozesse negative Konsequenzen für bestimmte Berufsgruppen mit sich bringen (Pavcnik 2011).

Der Arbeitsmarkt ist ausschlaggebend für die Lebensstandards und -perspektiven der meisten Menschen. Die aktive Teilnahme am Arbeitsmarkt ist nicht nur maßgeblich für die Sicherung materieller Wohlfahrt, sondern auch für den sozialen Status, den Gesundheitszustand sowie eine Teilhabe am politischen Prozess. In den USA, deren wohlfahrtsstaatliches System gemeinhin als „liberal“ bezeichnet wird (Esping-Anderson 1990), nimmt der Arbeitsmarkt in dieser Hinsicht eine besonders zentrale Stellung ein, da eine Verschlechterung der Lebensverhältnisse durch Arbeitsplatzverlust oder Einkommensrückgang sozial weniger abgefedert wird (Grell und Lammert 2013, S. 108–130). Die neuen Charakteristika der wirtschaftlichen Globalisierung in Kombination mit fortschreitenden technologischen Innovationen stellen den US-amerikanischen Arbeitsmarkt vor eine historisch neue Herausforderung. Während bis Mitte der 1990er Jahre vor allem Geringqualifizierte in der produzierenden Industrie einen Verlust ihrer Arbeitsplätze oder einen Einkommensrückgang befürchten mussten, sind zunehmend auch Beschäftigungsverhältnisse der traditionellen Mittelklasse und im Dienstleistungssektor betroffen.

Allerdings sind nationale Arbeitsmärkte dem ökonomischen Strukturwandel nicht willkürlich ausgesetzt. Generell lassen sich drei Dimensionen unterscheiden, entlang derer der Staat Einfluss auf die Arbeitsmärkte und die daraus resultierenden Lebensverhältnisse nehmen kann: indirekt über makroökonomische Maßnahmen wie die Fiskal- und Geldpolitik, über die Arbeitsmarktregulierung (Arbeitszeit- und Lohnpolitik) und über die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinn. Letztere interveniert am direktesten (auf der Mikroebene) im Arbeitsmarkt – entweder passiv durch die Unterstützung von Arbeitslosen oder aktiv durch die gezielte Förderung der Beschäftigungsfähigkeit bestimmter Gruppen.

Dieses Kapitel beschäftigt sich mit der Frage, inwiefern in den USA existierende arbeitsmarktpolitische Maßnahmen im engeren Sinn den strukturellen Herausforderungen auf dem einheimischen Arbeitsmarkt erfolgreich begegnen können. Dafür wird zunächst ein Überblick über die Besonderheiten des US-amerikanischen Arbeitsmarktes gegeben, wobei weniger auf konjunkturelle, kurzfristigere Probleme als auf längerfristige Restrukturierungsprozesse und die daraus resultierende Polarisierung des US-amerikanischen Arbeitsmarkts eingegangen wird. Danach werden die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im engeren Sinn beschrieben. Im Fokus der Betrachtung steht, inwiefern diese Maßnahmen an die Herausforderungen eines zunehmend polarisierten Arbeitsmarkts angepasst sind. Die Trade Adjustment Assistance kann in diesem Kontext als ein besonderes, US-amerikanisches arbeitsmarktpolitisches Instrument verstanden werden, welches darauf abzielt, Globalisierungseffekte auf dem Arbeitsmarkt abzufedern. Zieht man jedoch insgesamt Bilanz, so haben politische Reaktionen auf die Polarisierung und die ihr zugrunde liegenden tiefgreifenden strukturellen Veränderungen nur unzureichend und mit großer zeitlicher Verzögerung Eingang in konkrete arbeitsmarktpolitische Maßnahmen gefunden.

2 Der flexible und polarisierte US-amerikanische Arbeitsmarkt

Im Jahr 2011 haben die OECD Mitgliedsländer im Durchschnitt 1,46% ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) für aktive und passive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ausgegeben. Innerhalb dieser Ländergruppe haben die USA mit 0,71% des BIP unterdurchschnittlich wenig für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aufgewendet (OECD 2014).2 Diese im internationalen Vergleich geringe Bedeutung der Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinn lässt sich auf ein in den USA vorherrschendes, neoklassisches Verständnis der Arbeitsmärkte zurückführen. Staatliche Eingriffe in den Arbeitsmarkt werden weitestgehend als unerwünscht betrachtet, da sie das reibungslose Funktionieren der unsichtbaren Hand (invisible hand) und damit das Erreichen optimaler Allokationsergebnisse beeinträchtigen (Knapp 2004).

Trotz dieser generellen Skepsis gegenüber staatlichen Eingriffen in den Arbeitsmarkt, gibt es auch in den USA vielfältige arbeitsmarktpolitische Regulierungen. Diese weisen allerdings aufgrund der geringen Verbreitung bundesweiter Regelungen ein besonders hohes Maß an Heterogenität auf. Auf Bundesebene werden die Rechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern lediglich in einigen wenigen Bereichen geschützt. Durch den Fair Labor Standards Act von 1938 wurde ein Verbot von Kinderarbeit eingeführt, ein bundesweiter Mindestlohn etabliert und die Bezahlung von Überstunden geregelt. Gesundheitliche Aspekte werden durch den Occupational Health and Safety Act aus dem Jahr 1970, Eltern- und Pflegezeiten durch den Family and Medical Leave Act aus dem Jahr 1993 geregelt. Zudem existiert in den USA seit Mitte der 1960er Jahre ein bundesweites Diskriminierungsverbot aufgrund persönlicher Merkmale wie Hautfarbe, Geschlecht und Religion (Grell und Lammert 2013, S. 112). Neben diesen vier allgemeinen Regelungen gibt es im Vergleich zu Kontinentaleuropa in den USA jedoch kein spezielles Arbeitsrecht. Über 80% aller Arbeitsverhältnisse basieren dort auf Privatverträgen und auf dem „at will-“ Prinzip des amerikanischen Common Law. Es gibt weder verbindliche Kündigungsfristen noch Abfindungsregelungen und auch die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall ist nicht gesetzlich geregelt. Zudem besteht keine allgemeine gesetzliche Verpflichtung zum Abschluss einer Krankenversicherung (Jahn 2004).

Zur Eigenheit des US-amerikanischen Arbeitsmarktes trägt auch bei, dass die Gewerkschaftsmacht seit den 1980er Jahren in den USA besonders stark abgenommen hat (Milberg und Winkler 2011). Waren im Jahr 1983 noch mehr als 20% aller Beschäftigten Gewerkschaftsmitglieder, so fiel dieser Anteil im Jahr 2013 auf 11%. Berücksichtigt man ausschließlich Beschäftigte in der Privatwirtschaft, so fällt dieser Anteil mit knapp 7% noch geringer aus, während Beschäftigte im expandierenden Dienstleistungssektor kaum gewerkschaftlich organisiert sind und im Jahr 2013 nur 2,9% aller Beschäftigten Gewerkschaftsmitglieder waren (Bureau of Labor Statistics 2014b). Aufgrund des geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrads werden Lohnverhandlungen hauptsächlich dezentral auf Unternehmensebene ausgehandelt (Werner 1999, S. 64–66).

Aufgrund dieser vergleichsweise geringen Regulierung und dem geringen Grad gewerkschaftlicher Organisation gilt der US-amerikanische Arbeitsmarkt als besonders flexibel. Diese herausragende Flexibilität wurde lange von der OECD und dem Internationalen Währungsfond (IWF) als Grund für die hohen und seit der Nachkriegszeit nahezu stetig gestiegenen Erwerbsquoten in den USA gepriesen (OECD 1994). Zwischen 1947 und 2012 hat sich die Zahl der Erwerbstätigen mit einem Anstieg von 57,038 Millionen auf 142,469 Millionen in der Tat mehr als verdoppelt. Dadurch ist die Erwerbsquote von 56% im Jahr 1947 auf einen Höchststand von 64,4% im Jahr 2000 gestiegen und lag damit zwischen 1980 und 2000 10 Prozentpunkte über dem Durchschnitt in den EU-Staaten (Bureau of Labor Statistics 2014a; Grisse et al. 2011). Jene positive Einschätzung erscheint jedoch, vor allem im Licht jüngster Entwicklungen, als problematisch. Empirisch lässt sich zum einen kein kausaler Zusammenhang zwischen der Höhe der Arbeitslosigkeit und der Regulierung des Arbeitsmarktes feststellen (OECD 1999). Im Jahr 2009 ist außerdem der Unterschied in den Erwerbsquoten zwischen Europa und den USA auf lediglich 1,7% gesunken (Grisse et al. 2011).

Aktuell ist der US-amerikanische Arbeitsmarkt schwer von den Auswirkungen der Wirtschaftskrise betroffen. Die Erwerbsquote fiel von 63% im Jahr 2007 auf 58,6% im Jahr 2012 und die Arbeitslosenquote stieg von 4,6% (2007) auf 8,1% im Jahr 2012. Da die Arbeitslosenquote trotz eines Wiederauflebens der Konjunktur seit dem Sommer des Jahres 2009 nur unterproportional abgenommen hat, wird von einer „jobless recovery“ gesprochen.3 Im Januar 2014 lag die Arbeitslosenquote bei 6,5% (Bureau of Labor Statistics 2014a). Dieser konjunkturelle Anstieg der Arbeitslosigkeit hat längerfristige Trends im US-amerikanischen Arbeitsmarkt verstärkt, die sich in besonders ungleichen Beschäftigungschancen für verschiedene Gruppen manifestieren und auf den ökonomischen Strukturwandel zurückzuführen sind. Wie in anderen Industrieländern auch, kam es in den vergangenen 50 Jahren zu einer Verschiebung der relativen Gewichte über die verschiedenen Wirtschaftssektoren. Während in den USA im Jahr 1960 65% der Beschäftigten außerhalb des Primärsektors im Dienstleistungssektor beschäftigt waren, so ist dieser Anteil im Jahr 2007 auf 85% angestiegen. Insbesondere die Beschäftigung in unternehmensbezogenen Dienstleistungen (business services) hat starke Wachstumsraten verzeichnet. Ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung außerhalb des Primärsektors lag im Jahr 1960 bei nur 15% und entsprach damit ungefähr der Hälfte des Beschäftigungsanteils der verarbeitenden Industrie. Im Jahr 2007 war dieser Anteil mehr als doppelt so hoch wie im Industriesektor und lag bei 21% (Jensen 2011, S. 14–15).

Ökonomische Restrukturierungsprozesse stehen im Zusammenhang mit verstärkten ökonomischen Ungleichheiten. Einhergehend mit der Tertiarisierung galten die Beschäftigungen geringqualifizierter Industriearbeiter als besonders gefährdet. Wegen des Eintritts der hochausgebildeten Baby Boom Generation in den Arbeitsmarkt während der 1970er Jahre hat sich dieser Rückgang in den Beschäftigungsmöglichkeiten jedoch erst seit den 1980er Jahren auch in niedrigeren Erwerbseinkommen für Geringqualifizierte niedergeschlagen und damit zu einem Anstieg der Lohndisparitäten geführt. Während die ersten drei Jahrzehnte der Nachkriegszeit lediglich durch einen leichten Anstieg der Lohnungleichheiten in den USA gekennzeichnet waren, kam es deshalb in den frühen 1980er Jahren zu einer Trendwende (Levy und Murnane 1992). Wenn sich die Erwerbseinkommen zwischen dem 90er Perzentil und dem 10er Perzentil der Einkommensverteilung auch in nahezu allen OECD Ländern auseinander entwickelt haben, so ist die Lohndisparität in den USA besonders stark ausgeprägt.4 Verschärft wird das Problem dort durch eine seit den 1970er Jahren gestiegene Armutsrate. Laut dem US-Census lebten 2012 15% der US-amerikanischen Bevölkerung unterhalb der offiziellen Armutsgrenze (DeNavas-Walt et al. 2013, S. 13).

Seit Mitte der 1990er Jahre ist darüber hinaus die Mittelklasse zunehmend schmerzhaften Anpassungsprozessen ausgesetzt. Die sogenannte „Job-Polarisation“ (Goos und Manning 2007) ist durch einen relativen Rückgang in Erwerbseinkommen und Beschäftigungsmöglichkeiten für die Mittelschicht gekennzeichnet (Autor 2010). Während die Nachfrage nach hoch- und niedrig qualifizierten Arbeitern gestiegen ist, werden Arbeiter mit einem mittleren Bildungsniveau und Einkommen zunehmend weniger nachgefragt. Für diese Arbeitsmarktpolarisierung werden in der Fachliteratur momentan verschiedene Erklärungsansätze diskutiert. Da eine solche Polarisierung des Arbeitsmarktes ebenfalls in zahlreichen europäischen Ländern stattfindet, sehen Ökonomen neben dem fortschreitenden technologischen Wandel und der damit einhergehenden Automatisierung bestimmter Tätigkeiten auch die neuen Charakteristika des Außenhandels als ursächlich an. Besonders Mittelklasseberufe sind durch Tätigkeitsprofile charakterisiert, die leicht durch computergesteuerte Programme ersetzt oder ins Ausland verlagert werden können. Beispielsweise führen mittel-qualifizierte und –bezahlte Arbeiter besonders häufig Routineaufgaben aus (Autor 2010). Da Routineaufgaben durch klare Handlungsabläufe gekennzeichnet sind, können diese Tätigkeiten entweder automatisiert werden oder durch eine klare Beschreibung der Handlungsvorgaben in Länder mit einem geringeren Lohnniveau ausgelagert werden.

Die Polarisierung des Arbeitsmarkts, welche sich bis in die 1980er Jahre zurückverfolgen lässt, stellt den US-amerikanischen Arbeitsmarkt seit der Mitte der 1990er Jahre damit vor eine neue Herausforderung. Während ursprünglich vor allem geringqualifizierte Arbeiter in der Industrie die negativen Konsequenzen des ökonomischen Strukturwandels tragen mussten, sind seit Mitte der 1990er Jahre zunehmend auch die Mittelschicht und bestimmte Beschäftigungen im Dienstleistungssektor jenen schmerzhaften Anpassungsprozessen ausgesetzt. Dem Wandel des Arbeitsmarkts und den neuen Herausforderungen der ökonomischen Umstrukturierung hat man sich in der Politik auf verschiedene Weise und mit unterschiedlichem Erfolg angenommen.

3 Aktive und passive Arbeitsmarktpolitik

Zielt passive Arbeitsmarktpolitik vor allem auf die (finanzielle) Unterstützung von Erwerbslosen ab, verfolgt die aktive Arbeitsmarktpolitik einen eher präventiven Ansatz mit dem Zweck, die Beschäftigungsfähigkeit und die Erwerbsbeteiligung bestimmter Gruppen zu erhöhen. Im Folgenden sollen diese zwei Formen der Arbeitsmarktpolitik in den USA diskutiert werden. Abschließend wird mit der Trade Adjustment Assistance ein arbeitsmarktpolitisches Programm in den Blick genommen, welches ausschließlich für Personen zur Verfügung steht, die aufgrund der wirtschaftlichen Globalisierung ihre Arbeitsplätze verloren haben – und welches deshalb, angesichts fortschreitender Globalisierungsprozesse, in Zukunft an Bedeutung gewinnen könnte.

Eine bundesweite Arbeitslosenversicherung – und damit der historische Ausgangspunkt passiver arbeitsmarktpolitischer Instrumente – wurde in den USA im internationalen Vergleich relativ spät mit dem Social Security Act von 1935 eingeführt. Erst in Folge der Great Depression kam es in den USA zu dem dafür benötigten Konsens zwischen Gewerkschaften, Regierungsparteien und Unternehmern (Münnich 2010, S. 248). Während seither auf Bundesebene durch den Social Security Act (Abschnitt III, IX und XII) und den Federal Unemployment Tax Act lediglich administrative Zuständigkeiten geregelt werden, entscheiden die Bundesstaaten über die Finanzierung, die Zugangsbedingungen sowie die Leistungsbemessung bei der Arbeitslosenversicherung.

Überblicksweise lassen sich die Details der passiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die in den USA heute Anwendung finden, wie folgt zusammenfassen. Die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung erfolgt in den meisten Bundesstaaten über die Arbeitgeber, nur in drei Staaten sind auch die Arbeitnehmer verpflichtet einen Teil ihres Lohns einzuzahlen (Shaw und Stone 2011). In den meisten Bundesstaaten können Erwerbslose bis zu 26 Wochen Arbeitslosengeld (regular state benefits) beziehen. Nach dieser Förderdauer werden in Zeiten besonders hoher Arbeitslosigkeit oftmals „extended benefits“ gewährt. Beispielsweise konnten im Zuge des bundesweiten Emergency Unemployment Compensation Programms von 2008 bis zu 14 zusätzliche Wochen Arbeitslosengeld bezogen werden (Shaw und Stone 2011). Die Höhe der Transferleistungen unterscheidet sich erheblich in den Bundesstaaten. Die wöchentliche Mindestunterstützung für Alleinstehende schwankte im Jahr 2012 zwischen 5 USD in Hawaii und 138 USD in Washington. Die höchste Transferleistung variierte zwischen 235 USD in Mississippi und 653 USD in Massachusetts (U.S. Department of Labor 2012a).

Inwiefern ist diese passive Form der Arbeitsmarktpolitik geeignet, den strukturellen Herausforderungen auf dem US-amerikanischen Arbeitsmarkt zu begegnen? Der ökonomische Strukturwandel als Folge zunehmender internationaler wirtschaftlicher Verflechtungen und technologischen Wandels ist dadurch gekennzeichnet, dass bestimmte Kenntnisse, Fähig- und Fertigkeiten weniger stark auf dem Arbeitsmarkt nachgefragt werden, während die Nachfrage nach anderen Qualifikationen steigt. In diesem Zusammenhang ist die im internationalen Vergleich geringe Lohnersatzquote in den USA problematisch. Im Jahr 2011 wurden in den USA durchschnittlich 33% des Nettolohns als Arbeitslosengeld gewährt, während der OECD Durchschnitt bei 41% lag. Eine solche vergleichsweise geringe Orientierung am vorherigen Erwerbseinkommen führt dazu, dass Erwerbslose eher gewillt sind, neue Beschäftigungen aufzunehmen – auch wenn diese nicht optimal zu ihren Kenntnissen und Fähigkeiten passen. Dies ist insbesondere problematisch, weil es einen Zusammenhang zwischen solch einem „skill switching“ und den potenziellen Einbußen bei Aufnahme einer neuen Beschäftigung zu geben scheint. Die USA zeichnen sich im OECD Vergleich entsprechend durch besonders hohe Lohneinbußen bei einer Neubeschäftigung aus (OECD 2013, S. 204–231). Insbesondere im Kontext der Arbeitsmarktpolarisierung, findet oftmals ein sogenanntes „skill downgrading“ statt: Arbeiter mit einem mittleren formalen Bildungsabschluss verlieren ihren Job und nehmen danach eine Beschäftigung auf, welche ein geringeres formales Bildungsniveau erfordert. Diese Problematik ist insbesondere bei Männern stark ausgeprägt (Autor 2010).

Generell ist die passive Arbeitsmarktpolitik darauf ausgerichtet, die negativen Konsequenzen von Arbeitslosigkeit abzufedern. Sie zielt jedoch nicht darauf ab, längerfristig die Ursachen struktureller Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Im Rahmen des Strukturwandels in den OECD-Staaten, kam es daher seit den 1990er Jahren zu einer stärkeren Betonung der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Statt die negativen Konsequenzen durch eine zeitweise – im speziellen Fall der USA ohnehin unzureichende – Kompensation abzufedern, ist das Ziel solcher aktiven Maßnahmen, längerfristig das Arbeitsangebot den veränderten Nachfragebedingungen anzupassen. Diese Form der Arbeitsmarktpolitik zielt darauf ab, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder aber die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen, indem Einfluss auf die Anpassungsprozesse auf dem Arbeitsmarkt genommen wird. Durch Lohnkostenzuschüsse und öffentliche Beschäftigungsprogramme (job creation), berufliche Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen (job training) oder durch Beratungsangebote über offene Stellen und Bewerbungstrainings (job matching) wird ein reibungsloserer Ausgleich von Arbeitsmarktangebot und –nachfrage angestrebt (Janoski 1990, S. 7).

In den meisten OECD Ländern hat insbesondere der Anstieg der Arbeitslosigkeit seit den 1980er Jahren zu einer Neugewichtung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen geführt – wobei die USA diesem Trend, den oben beschriebenen neoklassischen Vorstellungen entsprechend, nur begrenzt gefolgt ist. Mit der OECD Jobs Strategy (OECD 1994) und den EU Employment Guidlines (1997) wurde die Rolle der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Vergleich zu passiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen aufgewertet. Als Resultat haben die OECD Mitgliedsstaaten im Durchschnitt ihre Ausgaben für solche aktiven Maßnahmen von 0,72% des BIP im Jahr 1985 auf 0,80% im Jahr 2000 erhöht. Mit einem Ausgabenanteil von 0,15 % im Jahr 2000 und damit einem sinkenden Anteil am BIP, wurden die USA auch im Bereich der aktiven Maßnahmen innerhalb der OECD nur noch von Mexiko untertroffen (Martin und Grubb 2001). Im Jahr 2011 entfiel weniger als ein Fünftel aller arbeitsmarktpolitischen Ausgaben in den USA auf aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (OECD 2014).5

Nichtsdestotrotz lässt sich auch in den USA eine Geschichte der aktiven Arbeitsmarktpolitik nachzeichnen. Vergleichbar zur Arbeitslosenversicherung haben aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in den USA ihren Ursprung in Programmen zur Überbrückung von wirtschaftlichen Krisen (O’Leary und Eberts 2009). Öffentliche Beschäftigungsprogramme erzielten erstmals nationale Bedeutung in der Zeit des New Deals. So waren zwischen 1935 und 1943 mehr als acht Millionen Menschen in öffentlichen Beschäftigungsprogrammen angestellt (Janoski 1990, S. 68–73).

Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen wurden hingegen erst im War on Poverty bundesweit relevant. Im Gegensatz zu öffentlichen Beschäftigungsprogrammen waren diese Maßnahmen auf bestimmte Zielgruppen ausgerichtet, die als auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt angesehen wurden und zielten darauf ab, die Beschäftigungsfähigkeit und Vermittelbarkeit dieser Zielgruppen zu erhöhen. Der Manpower Development and Training Act (MDTA) aus dem Jahr 1962 bot beispielsweise als Antwort auf die wirtschaftliche Stagnation der 1950er Jahre öffentliche Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen für Geringverdiener und Sozialhilfeempfänger an. Die Idee war, die Kenntnisse und Fähigkeiten dieser Gruppe an die veränderte Arbeitsnachfrage insbesondere aufgrund zunehmender Automatisierung von niedrigqualifizierten Tätigkeiten anzupassen und damit die Abhängigkeit von Sozialhilfeleistungen zu verringern.6 In dieser ersten Phase der US-amerikanischen Trainingsprogramme wurde ein sehr zentraler Organisationsansatz verfolgt. Verwaltung, Finanzierung und auch der Betrieb (operation) erfolgten auf Bundesebene (LaLonde 1995; O’Leary und Eberts 2009). Der Comprehensive Employment and Training Act (CETA) von 1973 bündelte dann die zwei Stränge der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Im CETA waren sowohl Bundesmittel für öffentliche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als auch für Weiterbildungsmaßnahmen vorgesehen. Durch die Zuweisung einer Kommune oder Stadt als verantwortlicher Instanz für die Ausgestaltung, die Umsetzung und die Evaluierung der einzelnen Maßnahmen läutete der CETA jedoch zugleich auch die Dezentralisierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik in den USA ein (O’Leary et al. 2004, S. 8).

1982 wurde der CETA durch den Job Training and Partnership Act (JTPA) ersetzt, welcher stark von konservativen Idealen geprägt war und eine Kehrtwende in der aktiven Arbeitsmarktpolitik der USA darstellte. Öffentliche Beschäftigungsprogramme wurden bis auf die Ausnahme von Job Corps – einer im Rahmen des MDTAs eingeführten Beratung, Ausbildung und Krankenversicherungsunterstützung für junge Personen zwischen 16 und 24 Jahren – vollständig von der Agenda gestrichen (LaLonde 1995). Sowohl Republikaner als auch Demokraten kritisierten zudem zunehmend die theoretische Trainingskomponente der bisherigen Programme und betonten die Relevanz praktischer Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen. Die Beteiligung privater Akteure in den regionalen Gremien sollte zu einer stärkeren Ausrichtung der vermittelten Qualifikationen und Kompetenzen am „Kunden“ – also den Arbeitgebern – führen und finanzielle Unterstützung wurde dementsprechend nur noch für bestimmte Maßnahmen gewährleistet (O’Leary und Eberts 2009). Der von Bundesstaat zu Bundesstaat variierende Konsens in solchen lokalen Gremien zwischen Repräsentanten der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber und Politikern sorgte für eine geringe Standardisierung des Inhalts selbst theoretischer Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen (Heckman et al. 1999, S. 1872–1875). Als Antwort auf den Strukturwandel und die Abnahme von Beschäftigungsmöglichkeiten im Industriesektor wurde zudem der bezugsberechtigte Personenkreis auf entlassene Arbeiter im Allgemeinen ausgeweitet. Darüber hinaus wurden im Rahmen des JTPA sogenannte „performance standards“ eingeführt, die eine regelmäßige Evaluierung der Maßnahmen aufgrund von Wiederbeschäftigungsraten und Löhnen vorsehen (O’Leary et al. 2004, S. 9–11).

Im Zuge der Wohlfahrtsreform, des Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (1996), wurde der Workforce Investment Act (WIA; 1998) verabschiedet, welcher den JTPA ersetzte, dessen kundenorientierte Logik aber fortsetzte. Der WIA verstärkte die Dezentralisierung des Weiterbildungssystems und rückte zudem das „work-first-“ Prinzip ins Zentrum der Maßnahmen. Danach werden die Wiederaufnahme einer Beschäftigung als oberste Priorität und Training- und Weiterbildungsmaßnahmen als ein „service of last resort“ angesehen (King 2004, S. 88–90; O’Leary und Eberts 2009, S. 15). Dieser „letzte Ausweg“ ist nach wie vor ein Leitprinzip der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Als Antwort auf den starken Anstieg der Arbeitslosenquote im Zuge der Wirtschaftskrise wurde im Rahmen des makroökonomischen Stimulusprogramms, des American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), im Jahr 2009 dessen Budget im Vergleich zum Vorjahr außerdem verdoppelt: zu den ursprünglich geplanten 3.626.488 USD für das Jahr 2009 kamen mit der Verabschiedung des ARRA weitere 3.950.000 USD hinzu (O’Leary und Eberts 2009).

Doch auch beim WIA ist – wie schon im Rahmen des JTPA – die Leistungskopplung der Bundesfinanzierung problematisch. Es ist vor allem fraglich, ob die Kriterien zur Leistungsbewertung tatsächlich als Erfolgsmaße geeignet sind. Ein generelles Problem besteht nämlich darin, dass es keine Kontrollgruppe gibt, die allerdings notwendig wäre, um überhaupt beurteilen zu können, ob die Wiederbeschäftigung beziehungsweise der erzielte Lohn tatsächlich auf die Teilnahme an einer bestimmten arbeitsmarktpolitischen Maßnahme zurückzuführen ist. Studien zeigen, dass die „performance standards“ und die darauf basierenden finanziellen Anreize zu einer Selektion besonders fähiger Teilnehmer geführt haben, um die Bewertung positiv zu beeinflussen. Beispielsweise wurden Erwerbslose, die auch ohne die Teilnahme an bestimmten Maßnahmen eine besonders hohe Aussicht auf eine Neueinstellung hatten, verstärkt als Teilnehmer ausgewählt (sogenanntes „participant creaming“) (Barnow und Smith 2004, S. 30–40).

Aufgrund der starken Dezentralisierung und der geringen Standardisierung sowohl der Inhalte als auch des anspruchsberechtigten Personenkreises über die verschiedenen Bundesstaaten ist eine abschließende Beurteilung der Wirksamkeit aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen in den USA besonders schwer.7 Die meisten Studien finden keine nachweislichen Auswirkungen theoretischer Trainingsmaßnahmen, wohingegen sich praktische Weiterbildungsmaßnahmen gering positiv sowohl auf die Wahrscheinlichkeit einer Neueinstellung als auch auf die Höhe zukünftiger Erwerbseinkommen auszuüben scheinen. Besonders von solchen Trainingsmaßnahmen scheinen Frauen zu profitieren, wohingegen die Effekte für Männer oft sehr gering ausfallen (Jacobsen et al. 2005; Heckman et al. 1999, S. 1868). Allerdings ist durch die Orientierung auf kurzfristige Auswirkungen die Aussagekraft dieser Studien insbesondere in Hinblick auf die Effekte theoretischer Maßnahmen stark eingeschränkt, da diese tendenziell längere Zeit benötigen, um sich in messbaren Erfolgen, wie höheren Erwerbseinkommen niederzuschlagen (OECD 1999, S. 145). Die wenigen Studien, die hingegen einen längeren Untersuchungszeitraum aufweisen, zeigen dementsprechend, dass manche Arbeiter stärker von längerfristigen, theoretischen Maßnahmen profitieren (Jacobsen et al. 2005).

Darüber hinaus betonen Ökonomen, dass sich ein oftmals übersehener Grund für den Anstieg der Lohn- und Beschäftigungsdisparitäten in den seit den 1970er Jahren stetig gesunkenen Wachstumsraten des Anteils der Bevölkerung mit einem höheren Bildungsabschluss findet, wobei dieses Problem insbesondere für die männliche US-amerikanische Bevölkerung gilt (z. B. Autor 2010). Ein höherer formaler Bildungsabschluss reduziert zudem die Wahrscheinlichkeit eines Arbeitsplatzverlustes – und Arbeiter mit einem höheren Qualifikationsniveau finden im Falle einer Entlassung schneller eine Neuanstellung und müssen geringere und weniger lang andauernde Lohneinbußen in Kauf nehmen (OECD 2013, S. 192). Während also über die Wirksamkeit von tätigkeitsspezifischen Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen wenig gesicherte Erkenntnisse existieren, bestätigen Studien wiederholt die positiven Effekte von vergleichsweise generellem Humankapital, welches seine Besitzer vor einem Abstieg im Arbeitsmarkt abzusichern scheint und ihre Flexibilität erhöht (Sesselmeier und Somaggio 2009). Diese Aspekte weisen auf die Grenzen der stark praktischen Orientierung der US-amerikanischen Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen hin und unterstreichen gleichzeitig die Notwendigkeit eines grundständigen Bildungsangebots.

Allerdings steigt seit Mitte der 1990er Jahre neben der Nachfrage nach höheren Qualifikationen der Beschäftigungsanteil von Tätigkeiten, die ein relativ geringes, formales Bildungsniveau erfordern. Diese strukturelle Polarisierung des Arbeitsmarktes ist neben dem technologischen Wandel auch auf die neuen Charakteristika des Außenhandels zurückzuführen. Die Trade Adjustment Assistance stellt eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme dar, welche speziell darauf abzielt den negativen Globalisierungskonsequenzen auf dem einheimischen Arbeitsmarkt zu begegnen.

4 Trade Adjustment Assistance

Mit Blick auf die Arbeitsmarkteffekte des Außenhandels heben sich die USA mit einer besonderen arbeitsmarktpolitischen Strategie von anderen OECD Ländern ab. Seit über 50 Jahren existiert mit der Trade Adjustment Assistance ein bundesweites Programm, welches Unterstützung speziell für Arbeiter gewährleistet, die aufgrund einer zunehmenden internationalen wirtschaftlichen Verflechtung ihre Beschäftigung verloren haben. In anderen OECD-Staaten gab es hingegen in der Vergangenheit lediglich Programme zur Unterstützung einzelner Industrien; die Europäische Union etablierte erst 2007 ein vergleichbares Programm, den European Globalisation Adjustment Fund (OECD 2005, S. 56–59).8

Die Existenz spezieller arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen für Arbeiter, deren Beschäftigungen von ausländischer Konkurrenz bedroht sind, wird im Allgemeinen dadurch gerechtfertigt, dass diese Personengruppe sich in bestimmten Charakteristika von der allgemeineren Gruppe der Erwerbslosen unterscheidet. Arbeiter, die ihre Beschäftigung aufgrund von internationaler Konkurrenz verlieren, sind durchschnittlich älter, schlechter ausgebildet und verfügen über höhere Erwerbseinkommen vor der Entlassung als die Gruppe der Erwerbslosen im Allgemeinen (Rosen 2011). Zudem wird ein tendenziell höherer Anteil dieser Arbeiter aufgrund von Unternehmensschließungen entlassen, sodass die Wahrscheinlichkeit für eine Wiederaufnahme ihrer vorherigen Tätigkeiten geringer ist. Dies kann erklären, warum diese Gruppe von Erwerbslosen im Durchschnitt längere Arbeitslosenzeiten und höhere Lohneinbußen bei einer Neueinstellung in Kauf nehmen muss (Baicker und Rehavi 2004; Kletzer 2001).

Die Trade Adjustment Assistance (TAA), welche mit dem Trade Expansion Act von 1962 auf Bundesebene eingeführt wurde, zielt speziell darauf ab, die Verlierer einer zunehmenden außenwirtschaftlichen Verflechtung in den USA zu kompensieren und die Anpassungen an die ökonomischen Restrukturierungsprozesse zu erleichtern. Historisch sollte mit der Einführung des Programms auch der Widerstand der Gewerkschaften sowie handelsskeptischer Senatoren und Abgeordneter gegenüber geplanten Handelsliberalisierungen reduziert werden (Richardson 1982, S. 8–9). Eine Strategie, die offensichtlich erfolgreich war: Im Rahmen des Trade Expansion Act fand eine Liberalisierung des Handels durch eine Zollreduktion von 50% auf Importe aus der Europäischen Gemeinschaft statt (OECD 2005, S. 58).

Seit seiner Einführung durchlief das Programm zahlreiche Reformen. Nachdem in den ersten sieben Jahren aufgrund der sehr strikten Anspruchsvoraussetzungen keinem einzigen Arbeiter TAA gewährt wurde und auch in den folgenden fünf Jahren über die Hälfte der TAA Anträge als nicht anspruchsberechtigt abgelehnt wurden, lockerte der Trade Act von 1974 in Voraussicht auf die Tokyo Runde der Verhandlungen zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) die Anspruchskriterien und führte die Umschulungs- und Weiterbildungskomponente ein. Im Jahr 1980 wurde deshalb 532.000 Arbeitern Unterstützung im Rahmen der TAA gewährleistet und die Kosten des Programms beliefen sich auf 1,6 Milliarden USD. Nachdem 1981 unter Präsident Reagan die finanzielle Unterstützung reduziert wurde, kam es erst im Jahr 2002 mit dem Trade Adjustment Assistance Reform Act zum umfangreichsten Reformpaket. Die Verwaltung des TAA Programms auf Bundesebene erfolgt durch die Employment and Training Adminsitration (ETA) des U.S. Department of Labor. Die ETA entscheidet über die Berechtigung einzelner Anträge, welche entweder von drei oder mehr Arbeitern eines Betriebs gemeinsam, dem Arbeitgeber, oder einem offiziellen Arbeitnehmervertreter eingereicht werden müssen (U.S. Department of Labor 2014b). Ist ein solcher Antrag erfolgreich, so haben alle Arbeitnehmer dieses Betriebs bis zu zwei Jahre nach der Einschätzung des U.S. Department of Labor Anspruch auf Leistungen im Rahmen der TAA (Park 2012).

Die TAA bietet neben der Unterstützung für Arbeiter auch verschiedene Maßnahmen für Unternehmen sowie Landwirte und Fischer an, die jedoch von vergleichsweise geringer Bedeutung sind (Rosen 2008). Um die Wettbewerbsfähigkeit für Unternehmen zu erhöhen, leistet das Programm mit elf Trade Adjustment Assistance Centers technische Unterstützung. Bezugsberechtigungskriterien ähneln denen für Arbeiter. Die Ausgaben im Rahmen dieses Programms sind historisch sehr gering, zwischen 2001 und 2006 wurden lediglich 150 Unternehmen unterstützt. Ähnlich gering ist die Bedeutung der Maßnahmen für Landwirte und Fischer, welche durch den Trade Adjustment Assistance Reform Act im Jahr 2002 eingeführt wurde. Fällt der Weltpreis für landwirtschaftliche oder Fischereiprodukte stark, so kann finanzielle Unterstützung beantragt werden (Rosen 2008).

Mit über 90% des Jahresbudgets von 2010 zielt der Hauptteil des Programms auf die Unterstützung von Arbeitern, die entweder als Folge gestiegener Importe oder aber aufgrund von Produktionsverlagerungen ihren Arbeitsplatz verloren haben (Rosen 2011). Bei diesen Anspruchsvoraussetzungen werden sowohl Importe in der Industrie des Arbeiters als auch in vor- und nachgelagerten Wertschöpfungsaktivitäten berücksichtigt. Produktionsverlagerungen müssen in Länder erfolgen, mit denen die USA ein Handelsabkommen abgeschlossen haben (U.S. Department of Labor 2014a). Folgende Unterstützung wird im Rahmen der TAA seit 2002 gewährt:9 Einkommensbeihilfen (Trade Readjustment Allowance, TRA) für zusätzliche 78 Wochen nach Auslaufen der regulären Arbeitslosenversicherung, wenn die Arbeiter an einem Vollzeittrainingsprogramm teilnehmen;10 Kostenerstattungen für Umschulungs- und Weiterbildungsprogramme von bis zu zwei Jahren; sowie eine Erstattung von 90% der Kosten für die Arbeitsplatzsuche und für einen im Rahmen der Aufnahme einer neuen Beschäftigung notwendigen Umzug (jeweils bis zu einem Höchstbetrag von 1.250 USD). Arbeitern über einem Alter von 50 Jahren und mit einem jährlichen Einkommen unterhalb von 50.000 USD wird außerdem als Alternative Trade Adjustment Assistance (ATAA) für bis zu zwei Jahre die Hälfte der Lohneinbußen im Vergleich zu ihrer vorherigen Beschäftigung erstattet (max. 10.000 USD) (Rosen 2008).

Im Zuge des American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) kam es im Jahr 2009 zur Verabschiedung des Trade and Globalization Adjustment Assistance Act, der die im Rahmen der TAA gewährten Unterstützungsmaßnahmen in verschiedener Hinsicht bis zum 31. Dezember 2013 ausweitete. Zum einen wurde die Förderdauer der Leistungen um 26 zusätzliche Wochen beim Bezug der TRA sowie bei der Frist für die Teilnahme an Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen erhöht (Park 2012; U.S. Department of Labor 2012b). Darüber hinaus können Arbeiter bereits an Qualifikationsmaßnahmen teilnehmen, wenn sie ihren Arbeitsplatz als bedroht empfinden. Auch die Höchstsätze für die Kostenerstattungen wurden temporär angehoben. Sowohl die Kosten für die Arbeitsplatzsuche als auch für einen Umzug wurden bis zu 100% erstattet und der Höchstbetrag wurde auf 1.500 USD angehoben. Zudem wurde der bezugsberechtigte Personenkreis erweitert. Produktionsverlagerungen mussten nicht auf Länder beschränkt sein, mit denen die USA ein Handelsabkommen unterhalten und auch Beschäftigte im Dienstleistungssektor erhielten Anspruch auf Leistungen (U.S. Department of Labor 2012b). Die bis dahin geltende Interpretation des U.S. Department of Labor, dass Dienstleistungstätigkeiten nicht in Konkurrenz mit Importen stehen – und Arbeitnehmer in diesem Sektor daher auch kein Anrecht auf Unterstützung haben – stand im starken Widerspruch zu der zunehmenden Ausweitung des Dienstleistungshandels seit Mitte der 1990er Jahre (Rosen 2008; OECD 2007, S. 105–148). Der Omnibus Trade Act verlängerte diese Leistungsausweitungen im Jahr 2011 für sechs weitere Wochen, bevor sie durch den Trade Adjustment Assistance Extension Act im Oktober 2011 dauerhaft implementiert wurden.

Insgesamt ist die Anzahl von Personen, welche Unterstützung im Rahmen der TAA in Anspruch genommen haben, im Lauf der Geschichte des Programms gering geblieben. Im Jahr 2010 haben lediglich 86.081 Arbeiter Unterstützungen in Anspruch genommen. Dies waren nur ungefähr 20% der vom U.S. Department of Labor als anspruchsberechtigt eingestuften Personen (Rosen 2011). Bezüglich der Wirksamkeit der Maßnahmen sind die existierenden Evaluationsstudien von denselben Problemen geplagt, wie die Studien über allgemeine arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Ein Problem der „Kunden“-orientierten Umschulungsmaßnahmen wird zudem im Rahmen der TAA besonders deutlich. Das gegenwärtige Wissen über zukünftig verstärkt nachgefragte Tätigkeiten ist sehr gering. Von den Personen, die nach ihrer Teilnahme an einer durch die TAA geförderte Umschulung zwischen 2004 und 2007 eine neue Beschäftigung gefunden haben, fanden lediglich 37,53% eine neue Position, die ihrer Umschulung entsprach (Park 2012).

Es wird daher abzuwarten bleiben, ob die TAA sich tatsächlich als wirkungskräftiges Gegenmittel zur Bekämpfung der Polarisierung eines im globalen Wettbewerb stehenden Arbeitsmarkts eignen kann. Insbesondere angesichts der inadäquaten Leistungskopplung und der Kurzfristigkeit der Lösungsansätze hat sie sich zumindest in ihrer bisherigen Ausgestaltung als aktives arbeitsmarktpolitisches Instrument als unzureichend erwiesen. Vergegenwärtigt man sich die liberale Grundausrichtung des Wohlfahrtsregimes in den USA, dann ist jedoch durchaus fraglich, ob Politiker in der Zukunft von diesen Grundprinzipien abrücken werden.

5 Fazit

Wie in den anderen OECD-Staaten hat auch in den USA im Zuge des zunehmenden Strukturwandels der 1980er Jahre eine Aufwertung der aktiven Arbeitsmarkpolitik stattgefunden. Diese aktiven Maßnahmen sollen zur Feinsteuerung auf dem Arbeitsmarkt beitragen, indem das Zusammenspiel zwischen Arbeitsnachfrage und -angebot verbessert wird. Eine besondere Rolle kommt dabei den Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen zu, welche das Arbeitskräfteangebot langfristig an die veränderte Nachfragestruktur anpassen sollen. In den Worten von Barack Obama soll die „Zukunft gewonnen“ (win the future) werden, indem verstärkt in Ausbildung und Training investiert wird, um neben einer Verbesserung der individuellen Arbeitsmarktchancen auch die strukturelle Beschäftigungsentwicklung positiv zu beeinflussen (Schmitt 2011). Dieser starke Fokus auf berufliche Umschulung wurde auch mit dem American Recovery and Reinvestment Act im Jahr 2009 deutlich, welcher das bundesweite Budget für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen im Vergleich zum Vorjahr mehr als verdoppelte (O’Leary und Eberts 2009).

Allerdings existieren kaum gesicherte Kenntnisse darüber, welche Tätigkeiten zukünftig verstärkt nachgefragt werden. Eindeutig scheint, dass Beschäftigungen in der produzierenden Industrie als klassische Säule der US-amerikanischen Mittelklasse der Vergangenheit angehören. Allerdings zeigt die zunehmende Automatisierung und internationale Verlagerung bestimmter Dienstleistungstätigkeiten, dass das Wissen über die genauen Profile zukünftig verstärkt nachgefragter Tätigkeiten immer noch vergleichsweise gering ist. Während in den 1980er Jahren eine generelle Tendenz zu einer erhöhten Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitern verzeichnet wurde, so ist seit Mitte der 1990er Jahre mit dem Aufkommen der Arbeitsmarktpolarisierung keine derartig eindeutige Tendenz mehr erkennbar. Neben einer gestiegenen Nachfrage nach höheren Qualifikationen steigt der Beschäftigungsanteil von Tätigkeiten, die ein relativ geringes formales Bildungsniveau erfordern.

Der seit dem Job Training and Partnership Act (1982) verstärkte Fokus auf nachfrageorientierte Weiter- und Umschulungsmaßnahmen könnte als eine Möglichkeit angesehen werden, dieser Herausforderung durch eine stärkere Dezentralisierung und Einbindung lokaler Arbeitgeber zu begegnen. Allerdings ist die langfristige Wirksamkeit dieser „Kunden“-orientierten Maßnahmen aufgrund des meist sehr kurzen Untersuchungszeitraums und der fehlenden Kontrollgruppe existierender Studien fraglich. Zudem scheint die starke Orientierung darauf auch auf institutionelle Evaluationsmechanismen zurückzuführen zu sein, welche Maßnahmen mit kurz- bis mittelfristigen Ergebnissen bevorzugen. Da die TAA, welche speziell zum Abfedern negativer Globalisierungskonsequenzen ins Leben gerufen wurde, über keine eigenen Maßnahmen verfügt und damit auf keiner gesonderten arbeitsmarktpolitischen Strategie basiert, leidet unter den selben Schwächen wie die US-amerikanische Arbeitsmarktpolitik im Allgemeinen.

Die Wirksamkeit arbeitspolitischer Maßnahmen wird insbesondere davon abhängen, ob und inwiefern es gelingt, verschiedene Maßnahmen zukünftig mittels geeigneter Daten und Studien zu evaluieren. Eine engere Verzahnung von Wissenschaft und Politik wäre dafür unabdingbar. Zudem müsste ein schnellerer und umfassenderer Wissensaustausch zwischen beiden Bereichen entsprechende Anpassungsmechanismen mit sich bringen. Da diese Voraussetzungen in naher Zukunft eher unwahrscheinlich sind, sollten sich arbeitsmarktpolitische Strategien in den USA weniger stark an kurzfristigen Marktbedürfnissen orientieren, sondern eher auf längerfristig erfolgreiche Maßnahmen, wie die Vermittlung von generellen Zusatzqualifikationen, zurückgreifen.

Fußnoten

  1. 1.

    Die „erste Globalisierung“ dauerte vom letzten Drittel des 19. Jahrhunderts bis zum Ausbruch des ersten Weltkriegs (Wolf 2013).

  2. 2.

    Deutschland hat im Jahr 2011 mit 1,82% des BIP für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen im engeren Sinn ausgegeben (OECD 2014).

  3. 3.

    Dieser Begriff wurde in der Rezession von 1990-91 geprägt, weil im Vergleich zum Anstieg des U.S. BIP in den darauf folgenden eineinhalb Jahren nur wenige neue Beschäftigungsverhältnisse geschaffen wurden (Groshen und Potter 2003).

  4. 4.

    Eine ungleiche Entwicklung der Erwerbseinkommen kann sich entsprechend verschiedener staatlicher Maßnahmen mehr oder weniger stark auf das erzielte Nettogesamteinkommen auswirken. Da sich dieses Kapitel auf die Herausforderungen für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen konzentriert, werden hier die direkt aus dem Arbeitsmarkt resultierenden Ungleichheiten beschrieben. Die Effekte beispielsweise von steuerlicher Umverteilung werden dadurch außen vor gelassen. Es lässt sich festhalten, dass Erwerbseinkommen und Gesamtnettoeinkommen seit Mitte der 1980er Jahre einem gemeinsamen Trend folgen und dass Erwerbseinkommen 2003 in den USA einen Anteil von 67% des Nettogesamteinkommens ausmachten (OECD 2007, S. 117).

  5. 5.

    Auch unter Berücksichtigung der Arbeitslosenzahlen geben die USA verhältnismäßig wenig sowohl für passive als auch für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aus (Schmitt 2011; Armingeon 2007).

  6. 6.

    Die explizite Betonung einer Reduktion der Abhängigkeit von Sozialhilfeleistungen erfolgte mit dem Economic Opportunity Act von 1964 (LaLonde 1995).

  7. 7.

    Die generellen Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Wirksamkeit arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen sind auf das Fehlen von Kontrollgruppen zurück zu führen (Heckman et al. 1999).

  8. 8.

    Australien verfügte von 1973 bis 1976 über ein generelles Programm, welches jedoch auf passive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen beschränkt war (OECD 2005, S. 66).

  9. 9.

    Bis zum ersten Januar 2014 wurde zudem ein Steuerfreibetrag in Höhe von 65% der Beiträge zur Krankenversicherung (Health Coverage Tax Credit) gewährt (U.S. Department of Labor 2014a).

  10. 10.

    Im Falle, dass die Qualifikation des Arbeiters als „auszureichend“ für eine baldige, neue Beschäftigungsaufnahme angesehen wird, kann eine Ausnahme gewährt werden. In solchen Fällen ist die TRA auf 26 Wochen beschränkt (Park 2011).

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

Authors and Affiliations

  1. 1.JFKIFU BerlinBerlinDeutschland

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