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Globalisierung, Global Governance und internationale Politik

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Part of the Springer NachschlageWissen book series (SRS)

Zusammenfassung

Das Phänomen der Globalisierung ist zu einem zentralen Themengebiet der Internationalen Beziehungen geworden und beschreibt die zunehmende Veränderung hin zu globalen Beziehungen. Theoretisch ist dieses Konzept jedoch hinsichtlich Ausmaßes, Natur und Auswirkungen noch höchst umstritten und die Folgen von Globalisierung auf globale Gerechtigkeit werden zunehmend kritisch bewertet. Global Governance ist dabei eng mit den unterschiedlichen Interpretationen über die Folgen der Globalisierung verbunden und ermöglicht es die Gestaltungsmöglichkeiten der durch Globalisierungsprozesse hervorgerufenen Interdependenzen und Folgephänomene zu konzeptualisieren. Ziel dieses Beitrags ist es zunächst zentrale konzeptionelle Zugriffe von Globalisierung darzustellen und ihre treibenden Kräfte und Ursachen zu beleuchten. In einem zweiten Schritt wird dann das Konzept von Global Governance erörtert, dessen politischer und wissenschaftlicher Kontext dargelegt und Kontroversen über mögliche Auslegungen verdeutlicht. Die zentralen Akteure transnationale Unternehmen, Staaten, globale Zivilgesellschaft und internationale Regierungsorganisationen werden hinsichtlich ihrer unterschiedlichen Kapazitäten und Legitimität innerhalb des Global Governance Gefüges diskutiert. Es wird gezeigt, dass Globalisierung nicht mehr nur hinsichtlich ihrer Gestaltbarkeit bewertet, sondern vermehrt aufgrund ihrer zugrundeliegenden Ideen und Verstetigung von Machtverhältnissen kritisiert wird. Dabei scheint sich gerade in Zeiten der Krise eine zunehmende Rückbesinnung auf staatliche Autorität herauszubilden.

Schlüsselwörter

Globalisierung Global Governance Internationale Politik Nicht-staatliche Akteure Legitimität 

1 Einleitung

Über die letzten Jahrzehnte ist das Phänomen der „Globalisierung“ zu einem zentralen Themengebiet in den Internationalen Beziehungen (IB) geworden. Der Begriff beschreibt die zunehmende Veränderung internationaler Beziehungen hin zu globalen Beziehungen und zeigt das Potential einer zentralen Veränderung des internationalen Systems auf. Als theoretisches Konzept ist Globalisierung jedoch immer noch umstritten und WissenschaftlerInnen kommen zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich des Ausmaßes, der Natur und der Auswirkungen von Globalisierung, die letztendlich zu vielfältigen Deutungen des Konzeptes führen. Insbesondere die wissenschaftliche Diskussion um Global Governance ist eng mit unterschiedlichen Interpretationen über die Folgen der Globalisierung verbunden, da es um deren politische Gestaltbarkeit und die Bewältigung der dadurch hervorgerufenen Interdependenzen und Folgephänomene geht.

Dieser Beitrag wird daher in einem ersten Teil verschiedene konzeptionelle Zugriffe von Globalisierung darstellen und ihre treibenden Kräfte und Ursachen beleuchten. Anschließend werden unterschiedliche Bewertungen und die theoretischen und empirischen Kontroversen ihrer politischen Auswirkungen diskutiert und der Frage nachgegangen, welche Konsequenzen dies insbesondere für globale Demokratie und globale Ungleichheit hat. Im zweiten Abschnitt widmet sich der Beitrag dem Konzept von Global Governance als politisches Begleit- und Folgephänomen der Globalisierung. Dazu werden der politische und wissenschaftliche Kontext von Global Governance erörtert und unterschiedliche konzeptionelle Überlegungen dargelegt. Zudem werden Kontroversen aus der Global Governance-Diskussion aufgenommen und in Bezug auf die politische Rolle und der Frage der Legitimität von Governance-Prozessen untersucht. In einem letzten Schritt werden gemäß des Global Governance-Diskurses die zentralen Akteure dargestellt und hinsichtlich ihrer Rolle in Global Governance-Prozessen diskutiert: privatwirtschaftliche Unternehmen/transnationale Unternehmen (TNUs), Staaten, globale Zivilgesellschaft und Internationale Regierungsorganisationen (IROs). Dabei werden die unterschiedlichen Sichtweisen auf ihre Handlungsfähigkeit und Legitimität diskutiert.

2 Theoretisch-konzeptionelle Zugänge zu Globalisierung

Spätestens seit den 1980er-Jahren hat sich der Begriff der Globalisierung in der wissenschaftlichen und populärwissenschaftlichen Diskussion etabliert. Obwohl globale Vernetzungsprozesse wie durch Handelsexpansion, Integration von Märkten oder Migration auch schon lange vorher bestanden (Hopkins 2002; O‚Rourke und Williamson 2002), stellt die Globalisierung aus Sicht vieler WissenschaftlerInnen ein neues Phänomen dar. Denn erst seit den 1960er-Jahren hat die Ausbreitung transnationaler Prozesse qualitativ und quantitativ an Ausmaß und Intensität zugenommen (Scholte 2000, S. 74). Um diesen tiefgreifenden Wandel sozio-ökonomischer Prozesse innerhalb des internationalen Systems zu erfassen, ergänzte global Begriffe wie transnational, international oder supranational, die zuvor zur Beschreibung von grenzüberschreitenden Prozessen innerhalb des internationalen Systems dienten. Trotz dieser begrifflichen Erfolgsgeschichte ist das Konzept der Globalisierung jedoch immer noch weitgehend umstritten. So beklagt Anthony McGrew, dass Globalisierung weiterhin in vielerlei Hinsicht eine Idee auf der Suche nach einer Theorie sei und oftmals unter-theoretisiert bleibe (McGrew 2001, S. 293).

Zu den strukturellen Bedingungen, die als treibende Kräfte hinter der Globalisierung stehen, gelten technologischer Fortschritt, ökonomische Anreize sowie ein förderlicher regulativer Rahmen. Im technologischen Bereich haben neue Kommunikations- und Informationstechnologien und Fortschritte im Transportwesen nicht nur die Grundlage für stärkere grenzüberschreitende ökonomische, politische und soziale Interaktionen geschaffen, sondern auch Ideen und Werte verbreitet, die ein globales Bewusstsein ermöglicht haben (Castells 2010). Ökonomische Anreize wiederum, welche sich in Gewinnakkumulationslogiken und der kapitalistischen Struktur des internationalen Systems widerspiegeln, haben zur Ausbreitung und Schaffung globaler Märkte beigetragen (Altvater und Mahnkopf 1997). Der regulative Rahmen, der durch institutionelle und rechtliche Mittel sowohl durch staatliche als auch Marktakteure geschaffen wurde, hat letztlich dazu beigetragen, dass sich durch Liberalisierung, Standardisierung oder Schaffung von Eigentumsrechten globales Handeln ausgeweitet hat (Brand et al. 2000). Die Ursachen von Globalisierungsprozessen sind also mit einer Vielzahl von parallel ablaufenden und interagierenden Veränderungen verbunden (Fuchs 2005, S. 32).

Um diese sich verändernden globalen Prozesse zu verstehen, wurden einige vielversprechende konzeptionelle Herangehensweisen entwickelt, die bei der Theoretisierung des Phänomens hilfreich sind. Zwar werden mit Globalisierung insbesondere ökonomische Prozesse assoziiert, so wie die Zunahme des weltweiten Handels, grenzüberschreitender Austausch von Gütern und Kapital oder die Denationalisierung von Wirtschaften (Schirm 2007, S. 3; Aspers und Kohl 2011), jedoch umfasst Globalisierung ebenso eine Vielzahl von unterschiedlichen und miteinander verbundenen kulturellen, politischen, sozialen und rechtlichen Prozessen und Praktiken, die über den Aspekt der ökonomischen Globalisierung hinausgehen (Held 2005). Die Vielschichtigkeit des Globalisierungsphänomens hat vielleicht auch befördert, dass sich WissenschaftlerInnen mit sehr unterschiedlichen konzeptionellen Herangehensweisen damit beschäftigt haben. Jan Aart Scholte zeigt die konzeptionelle Diversität von Globalisierung anhand der Begriffe Internationalisierung, Liberalisierung, Universalisierung, Westernisierung sowie Deterritorialisierung auf (Scholte 2000, S. 44–45). Dabei beschreibt Internationalisierung die Zunahme von grenzüberschreitenden Handel und zwischenstaatlicher Interdependenz. Liberalisierung bezeichnet die Auflösung regulativer (Handels-)Hemmnisse, die zunehmende Öffnung von Märkten sowie die damit verbundene Verbreitung neoliberaler Ideen. Demgegenüber meint Globalisierung als Universalisierung und Westernisierung die weltweite Angleichung, Homogenisierung und Diffusion von (spezifisch westlichen) Normen, Werten und Kultur (Scholte 2000, S. 44–45).

Während diese vier konzeptionellen Ansätze zwar die wachsende Interaktion und Interdependenz globaler Beziehungen abbilden, wird das Neue an der Globalisierung, laut Scholte, erst durch das Konzept der Deterritorialisierung sichtbar. Deterritorialisierung beschreibt die Veränderung von sozialen Räumen sowie die abnehmende Bedeutung territorialer Grenzen und weist somit auf eine räumliche und zeitliche Verdichtung des Globalen hin (Scholte 2000, S. 46–47). Dies zeigt sich beispielsweise an Phänomenen wie dem weltweiten Austausch über soziale Netzwerke, zunehmende Grenzfreiheit oder dem anthropogenen Klimawandel, welche nicht nur traditionelle politikwissenschaftliche Unterscheidungen von national und international hinterfragen, sondern auch ein wandelndes Verständnis von Territorialität in einer globalen Welt wiederspiegeln. Demnach unterscheidet sich Globalisierung vom Konzept der Internationalisierung durch „trans-border exchanges without distance“ anstatt „cross-border exchanges over distance“ (Scholte 2000, S. 49, Hervorhebung im Original). Erst die Anreicherung unseres Verständnisses von Globalisierung als Internationalisierung, Liberalisierung, Westernisierung und Universalisierung um den Aspekt der Deterritorialisierung mache Globalisierung zu einem „distinktiven Konzept“ (Scholte 2000, S. 46), welches einer neuen Terminologie, nämlich der der Globalisierung, bedürfe.

Mit dieser konzeptionellen Herangehensweise steht der Bedeutungswandel räumlicher und zeitlicher Logiken im Mittelpunkt analytischer Untersuchungen von Globalisierungsprozessen und deren Diskursen. Dabei zeigt sich jedoch, dass Deterritorialisierungsprozesse sehr unterschiedlich verlaufen, je nachdem welcher thematische Untersuchungsgegenstand näher betrachtet wird. Aus dem analytischen Verständnis von Globalisierung als Deterritorialisierung heraus zeigt sich, dass Globalisierung sehr unterschiedliche Ausprägungen haben kann. Im ökonomischen Bereich zum Beispiel, ist die Globalisierung weitaus weiter fortgeschritten, insbesondere (trotz der Finanzkrise) im Bereich der Finanzmärkte (Fuchs und Glaab 2011b), als im Bereich der Migration (Sassen 1996), so dass also nicht nur in disziplinärer Hinsicht von „varieties of globalization“ (Rehbein und Schwengel 2008, S. 246) gesprochen werden kann. Während der Handel auf globalen Finanz- und Kapitalmärkten, weltweiter Kommunikationsaustausch oder Überwachungstechnologien inzwischen weitgehend ohne territoriale Bindung funktionieren, zeigt sich im Bereich der Migration, Sicherheit oder spezifischer kultureller Praktiken, die weiterhin bestehende Bedeutung räumlicher und zeitlicher Distanz. So verdeutlicht gerade die Frage globaler Migration die große Bedeutung territorialer Souveränität (wie es sich unter anderem in der aktuellen Diskussion um die Festung Europa zeigt), innerstaatliche sowie ethnische und religiöse Konflikte bergen stark geographisch geprägte Sicherheitsgefahren (beispielsweise die aktuellen bewaffneten Auseinandersetzungen mit IS-Milizen im Irak oder die Grenzstreitigkeiten zwischen der Ukraine, Russland und russischen Separatisten) und Kulturen rücken durch die Globalisierung nicht nur näher zusammen, sondern zeigen auch zunehmend Differenzierungstendenzen (so gewinnen glaubensbasierte Unterschiede auch in säkularen Staaten zunehmend an Wichtigkeit).

3 Kritische Auseinandersetzung mit Globalisierungsprozessen

Die Implikationen der Globalisierung sind Thema großer politischer und wissenschaftlicher Auseinandersetzungen. In diesem Abschnitt werden wir uns insbesondere auf die Bewertung der Globalisierung für Fragen der globalen Gerechtigkeit konzentrieren und sowohl die wissenschaftliche Diskussion als auch das damit zusammenhängende politische Programm erörtern. Bei der Bewertung des Globalisierungsphänomens erkennt Doris Fuchs drei große Argumentationslinien, die die Entwicklung optimistisch betrachten, eine moderate Einschätzung der Chancen und Risiken geben und die globalisierungsbedingten Implikationen pessimistisch sehen (Fuchs 2005).

Auf der einen Seite werden Globalisierungsprozesse als positive Entwicklung gesehen, da durch ökonomische Prozesse wie Liberalisierung und wirtschaftliche Effizienz ökonomisches Wachstum gefördert, Wohlfahrt gesteigert und gleichzeitig demokratische Werte und Frieden weiter verbreitet werden könne (Bhagwati 2007; Wolf 2004; Burtless et al. 1998). Aus dieser Perspektive fördert Globalisierung die Verbreitung von Bürger- und Menschenrechten, wie auch Wohlstand und damit die Möglichkeiten die Lebensbedingungen der Bevölkerungen in Entwicklungsländern und anderer z. B. auf der Basis von Ethnie oder Geschlecht benachteiligter Gruppen zu verbessern (Archibugi et al. 1998). Verbunden mit diesem optimistischen Blick auf die Auswirkungen der Globalisierung, hat sich aus der sozialen Realität von global zunehmend stärker verbundenen Menschen gleichzeitig die politische Idee des globalen Kosmopolitismus entwickelt (Held 1995). In diesem Sinne werden die zwischen Menschen, Kulturen und Identitäten zwar weiterhin existenten Unterschiede anerkannt, jedoch werden diese aus einer kosmopolitischen Perspektive als gleichwertig angesehen und behandelt. Ausgehend von einem gewissen Grad an moralischen Universalismus manifestiert sich der Kosmopolitismus als politisches Programm unter anderem in der globalen Bewegung für Menschenrechte, Solidaritätsbewegungen oder dem Gedanken der kosmopolitischen Demokratie (Held 1995). Insbesondere hinter der Idee der kosmopolitischen Demokratie steht das optimistische Verständnis, dass die unterschiedlichen Prozesse der Globalisierung auch zu einer Globalisierung der Demokratie führen können.

Eine moderatere Position weist auf die politische Kontingenz der Globalisierung hin (Grande 2012a). Anders als VertreterInnen der optimistischen Einschätzung von Globalisierung, geht diese Gruppe davon aus, dass die positiven und negativen Auswirkungen der Globalisierung zwar ungerecht über Länder und Bevölkerungsgruppen verteilt sind, jedoch würden die Probleme globaler Ungleichheit nicht aus den Prozessen der Globalisierung an sich resultieren, sondern daraus wie die Globalisierung gesteuert wird, also beispielsweise ineffektiver Governance (Scholte 2000, S. 283). In dieser Perspektive liegt es in der Hand der Entwicklungsländer, ihre politischen, ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen und demokratischen und marktwirtschaftlichen Strukturen so zu verbessern, bzw. Korruption so zu bekämpfen, dass auch sie von der Globalisierung profitieren können (Rodrik 1999). Allerdings setzt Grande dem entgegen, dass die Problemstrukturen und die Auswirkungen der Globalisierung objektiv nicht eindeutig bestimmbar sind und erst durch ihre Interpretation und die Konstruktion eines Handlungsbedarfs politisch relevant werden (Grande 2012a, S. 191). Er argumentiert dabei jedoch, dass es trotz einer Einschränkung des strategischen Handlungsrepertoires der Politik durch die Globalisierung weiterhin genügend substantielle „Gestaltungspielräume und Handlungsalternativen“ (Grande 2012a, S. 189) gebe. Globalisierung ist also in dieser moderaten Perspektive nicht ein unaufhaltsames Naturphänomen und folgt auch nicht einfach einer historischen Pfadabhängigkeit, sondern ist ebenso das Resultat bis zu einem gewissen Grad bewusst von Akteuren getroffener Entscheidungen. Dies stellt die Gestaltungsfähigkeit und Wandelbarkeit des Phänomens in den Vordergrund.

Auf der anderen Seite sehen manche AutorInnen die Globalisierung, bzw. ihre Auswirkungen deutlich pessimistischer. Ähnlich wie VertreterInnen der moderaten Position kritisieren sie insbesondere, dass nicht alle Menschen gleichberechtigt an der Globalisierung und ihren Nutzen teilhaben können, sondern die Globalisierung eher noch die existierenden Asymmetrien verstärke, da vor allem die herrschenden politischen und ökonomischen Eliten von ihr profitieren würden (Falk 1999). Insofern sehen sie Globalisierung mitverantwortlich für sich vertiefende zwischenstaatliche und innerstaatliche Ungleichheiten, einer Reduktion individueller und globaler Sicherheit und einer Verhinderung echter demokratischer Teilhabe. Jedoch werden ökonomische und demokratische Ungerechtigkeiten dabei nicht einfach als ein Steuerungsproblem gesehen, sondern als dem Phänomen der Globalisierung inhärent. Auch hat Samuel Huntingtons pessimistischer Blick auf die Auswirkungen der Globalisierung und seine Annahme, dass diese einen Kampf der Kulturen ausweiten würde, eine breite Diskussion um die Globalisierung von Religion und Ethnizität als Marker von Identität hervorgerufen (Huntington 1998). Gerade das Projekt eines globalen Kosmopolitismus wird aus dieser Perspektive kritisch betrachtet und stellt in Frage, dass eine zusammenwachsende Weltgesellschaft mit ähnlichen Werten möglich ist. Stattdessen werden die zunehmenden Differenzierungsprozesse und distinktiven Identitäten im Zusammenhang mit der Globalisierung herausgestellt.

Die wissenschaftliche Kritik an Globalisierungsprozessen schlägt sich ebenso auf politischer Ebene in einer großen und sichtbaren Anti-Globalisierungsbewegung wieder, die eine Vielzahl von unterschiedlichen Akteuren (Gewerkschaften, religiöse Gruppen, Studierendengruppen, Nichtregierungsorganisationen, Landwirte etc.), Themen und Länder umfasst. Diese sozialen Bewegungen, die oftmals auch als globale Gerechtigkeitsbewegungen bezeichnet werden (Steger und Wilson 2012; Della Porta 2007), setzen sich insbesondere mit der ökonomischen Dimension der Globalisierung wie Deregulierung und Freihandel und den daraus resultierenden negativen Konsequenzen auf globale Ungleichheiten auseinander, die oftmals unter dem Label des Neoliberalismus aufgegriffen werden (Bowles 2014). Die Anti-Globalisierungsbewegung tritt für eine Alternative oder eine andere Form der Globalisierung ein und richtet sich auf politischer Ebene insbesondere gegen bestimmte Institutionen, die als eine negative Ausprägung des Neoliberalismus wahrgenommen werden, wie die Weltbank oder den Internationalen Währungsfond, aber auch transnational agierende Unternehmen wie Monsanto, Wal-Mart oder McDonalds. Dieser Widerstand zeigte sich erstmals besonders deutlich im Jahre 1999 in Seattle bei den Protesten gegen die Versammlung der Welthandelsorganisation, die gegen die postulierte Alternativlosigkeit der Globalisierung und für alternative Formen einer politischen Ökonomie demonstrierten. Gerade an der Anti-Globalisierungsbewegung zeigt sich jedoch auch, dass Widerstand erst durch die Organisation von transnational vernetztem Aktivismus, der die lokale mit der globalen Ebene verbindet, ermöglicht wurde (Tarrow 2005); die Anti-Globalisierungsbewegung ist also ebenso ein Ausdruck der Globalisierung.

4 Global Governance

Global Governance ist eng mit Globalisierungsprozessen verbunden und wird als ein Begleit- und Folgephänomen der durch die Globalisierung hervorgerufenen transnationalen Probleme verstanden (Fuchs 2005). Global Governance ist, ähnlich wie die Globalisierung, sowohl ein politisches Phänomen, als auch ein wissenschaftlich-analytischer Ansatz in der Politikwissenschaft (op.cit.), der das Zusammenspiel verschiedener Akteure und unterschiedlicher Ebenen bei der Bearbeitung transnationaler und globaler Problemlagen angeht und umfasst nicht-hierarchische Formen der Kooperation und Koordination (Grande 2012b).

Unter dem Eindruck des politischen Umschwungs Anfang der 1990er-Jahre entwickelte die Commission on Global Governance die Vision eines kooperativen internationalen politischen Systems. Auf der Basis neuer Governance-Mechanismen umfasse Global Governance demnach:

„[…] the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal arrangements that people and institutions empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest“ (Commission on Global Governance 1995, 2).

Aus diesem Zitat wird noch der Optimismus deutlich, dass man nach dem Ende des Kalten Krieges und der Auflösung der damit verbundenen, gegenseitigen Blockaden nun gemeinsam, u. a. in und mit den Vereinten Nationen, globale Probleme wie zum Beispiel Hunger und Unterentwicklung werde lösen können.

Diese Perspektive spiegelt sich ebenfalls in der wissenschaftlichen Diskussion Anfang und Mitte der 1990er-Jahre wieder. In Governance without Government betonen Rosenau und Czempiel (1992), dass trotz der Abwesenheit einer Weltregierung im internationalen Raum regiert wird und zwar gemeinsam durch staatliche und nicht-staatliche Akteure auf supranationaler, nationaler und subnationaler Ebene (vgl. auch Messner und Nuscheler 1996b). Die Wissenschaftler argumentieren explizit, dass world governance eine Tatsache sei, obwohl eine Weltregierung nicht existiere (Rosenau und Czempiel 1992).

Damit verbunden war in Wissenschaft und Politik ein funktionalistischer Optimismus, der dieses gemeinsame Regieren erst einmal als wünschenswerte Kooperation zur Lösung grenzübergreifender Probleme, d. h. im gemeinsamen Interesse, postulierte (Zürn 1998).1 Global Governance war also aus dieser Sicht eine intendierte Antwort u. a. auf die Globalisierung.

Dieser Optimismus, den man auch heute noch in Teilen der Global Governance Forschung entdecken kann, ist jedoch seit Ende der 1990er-Jahre heftiger Kritik ausgesetzt. So haben zahlreiche WissenschaftlerInnen darauf hingewiesen, dass die Existenz von Regelungs- und Steuerungsbemühungen durch staatliche und/oder nicht-staatliche Akteure keineswegs im öffentlichen Interesse sein muss (Hewson und Sinclair 1999; Brand et al. 2000; Hall und Biersteker 2002; Fuchs 2005). Die angenommene Grundlage der „shared interests“ (Rosenau und Czempiel 1992, S. 8) führt dazu, dass nicht ausreichend zwischen privaten und öffentlichen Interessen differenziert wird. Dies kann erklärt werden mit einer Annahme der Konvergenz privater und öffentlicher Interessen, bzw. der Übertragung der von Adam Smith für den Welthandel entwickelten These der unsichtbaren Hand auf die unterschiedlichsten Bereiche internationaler Politik. Diese Annahme, dass das Verfolgen privater Interessen entsprechend zum gesellschaftlichen Optimum führt, ist diversen liberalen Perspektiven gemein und entsprechend deren Dominanz seit den 1980er-Jahren auch in der politikwissenschaftlichen Literatur allgegenwärtig.2

Aber sie ist eben gerade auch vor dem politikwissenschaftlichen Hintergrund, dass Politik, bzw. Regieren den stetigen Wettbewerb von Interessen um die Verteilung von Ressourcen meint, überraschend naiv. Insofern Politik bestimmt „who gets what, when and how?“ (Lasswell 1936), kann Global Governance nur bedeuten „who rules how and in whose interest?“ (Fuchs 2005, S. 2). Aus dieser Perspektive ist Global Governance dann eben nur multi-actor bzw. multi-level governance (Fuchs 2005), die nicht zwingend gesellschaftliche Interessen verfolgt und muss also solche nicht nur für ihre Existenz gefeiert, bzw. hinsichtlich ihrer Effektivität untersucht werden, sondern auch in jedem Einzelfall hinsichtlich ihrer Implikationen für Demokratie, soziale Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit hinterfragt werden.

Wo gibt es also Konsens und wo Dissenz in der Global Governance Forschung? Der funktionalistischen und der kritischen Perspektive ist gemein, dass sie eine Kompetenzverschiebung von staatlichen hin zu nicht-staatlichen Akteuren in Zusammenhang mit der Globalisierung feststellen. Wie oben bereits angedeutet, werden diese Kompetenzverschiebungen vor allem der Globalisierung zugeordnet, da die Deterritorialisierung einen Verlust territorialer (in der Konsequenz also staatlicher) Machtressourcen vis-a-vis globaler, v. a. ökonomischer und technologischer Machtressourcen bedeute. Gleichzeitig wird das staatliche Machtpotenzial hinterfragt. Gerade die Erhebung von Körperschaftssteuern (Ganghof 2008) und transnationalen Verrechnungsmöglichkeiten von Gewinnen seitens der TNUs (Wall Street Journal 2013), bei einer gleichzeitigen Ausbreitung prekärer Beschäftigungsverhältnisse, die u. a. auf den demographischen Wandel dieser Gesellschaften zurückzuführen sind (Heinrich Böll Stiftung 2012), müssen sich Industrieländer fragen, wie die Finanzierung ihrer Gesellschaften (sozialverträglich) möglich bleibt.

Entsprechend hebt das Governance Konzept die Trennung zwischen Staat und Gesellschaft als politische Akteure auf, bzw. schreibt nicht-staatlichen Akteuren eine politische Rolle zu, die über die der traditionellen Interessenvertretung hinausgeht (Benz und Dose 2010, S. 16). Die zuvor von der Steuerungstheorie angegangenen Fragen erfolgreicher politischer (und oftmals staatlicher) Lenkung, werden durch die Aufhebung dieser Trennung in Frage gestellt, da Governance nun als „Prozess des Regierens“ (Mayntz 2008, S. 45) verstanden wird, der nicht hierarchisch sondern kooperativ organisiert wird und eben von unterschiedlichen Akteuren initiiert und durchgeführt werden kann. Damit revidiert die Global Governance Forschung den lange vorherrschenden Fokus auf den Akteur Staat in den Internationalen Beziehungen. Staaten werden zwar weiterhin als wichtige Entscheidungs- und Regelungsinstanzen wahrgenommen, jedoch werden die politischen Optionen und Rollen von globalen, regionalen und transnationalen intergouvernementalen und nicht-staatlichen Akteuren im multizentrischen Ansatz neu definiert. In der Konsequenz spielen aus der Sicht der Global Governance Forschung neben Staaten auch internationale Regime und Organisationen, Regionen, Nicht-Regierungsorganisationen, transnationale Unternehmen, die Medien, religiöse Gruppierungen und lokale Politik eine wichtige Rolle, so dass es neben public governance, auch zu private governance bzw. public private partnerships kommt (Cutler et al. 1999; Brühl et al. 2004).

Die neue politische Rolle dieser Akteure wiederum zeigt sich, breiten Teilen der Global Governance Forschung zufolge, nicht nur in der Form von gestiegenem Einfluss, sondern auch in der Form eines Autoritätsgewinns. Autorität wird Hannah Arendt folgend dabei als legitime Macht verstanden. Intergouvernementale und vor allem nicht-staatliche Akteure haben also aus dieser Sicht nicht nur eine erweiterte politische Rolle, sondern auch Legitimität als politischer Akteur erlangt. In diesem Zusammenhang sprechen WissenschaftlerInnen von private authority (Cutler et al. 1999), bzw. aus der Draufschau auf diese Verlagerung von Kompetenzen auf verschiedene Ebenen und die Verschiebung autoritativer Entscheidungskapazitäten hin zu nicht-staatlichen und supra-staatlichen Akteuren zu einem starken System von „overlapping spheres of authority“ (Rosenau 1999, S. 295). Diese Zuschreibung von Legitimität und der damit verbundene Erwerb von Autorität wiederum, war möglich durch die gesellschaftliche Dominanz (neo-)liberaler Ideen und das mit ihnen verbundene Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeit und -willigkeit nicht-staatlicher Akteure und dem zugrunde liegenden Vertrauen in Vernunft und Fortschritt. Entsprechend war zum Beispiel der Bericht der Commission on Global Governance durch Bilder von Harmonie und Kooperation geprägt (Fuchs 2005).

Dissens existiert im Global Governance Diskurs hinsichtlich der Bewertung dieser Machtverschiebungen und ihrer Implikationen für die Potenziale und Grenzen globaler Governance, wie bereits die obige Diskussion zur Definition von Global Governance andeutete. Diejenigen, die annehmen, dass die Akkumulation von privaten Interessen oder der (hinsichtlich seiner Asymmetrien nicht hinterfragte) Wettbewerb von ihnen der Verfolgung gesellschaftlicher Ziele und öffentlicher Güter dient, bewerten Global Governance eher positiv und sprechen ihr auch aufgrund der möglichen Einbringung privater, zusätzlicher Ressourcen ein signifikantes Potenzial zur Lösung globaler Probleme und Verbesserung der globalen gesellschaftlichen Situation zu (Messner und Nuscheler 1996a). Dabei vertrauen sie auch auf die normative Wirkung der Kooperation, insofern Global Governance „is thought to bring out the best of the international community and rescue it from its worst instincts“ (Barnett und Duvall 2005, S. 1). WissenschaftlerInnen haben zudem argumentiert, dass die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher und wirtschaftlicher Akteure in das Regieren die Legitimität politischer Entscheidungen und Regulierungen erhöhen würde (Scholte 2007).

Andere WissenschaftlerInnen kritisieren diese Bewertung von Global Governance jedoch als utopisch und unpolitisch. Sie erkennen in der Einordnung von Global Governance als intendierte und wünschenswerte Antwort auf die Globalisierung einen liberalen, normativen Bias, der auf der Basis der angenommenen Kooperation im gegenseitigen Interesse die globalen Machtasymmetrien nicht ausreichend hinterfragt und damit reproduziert wird. Wenn man stattdessen Global Governance als Konsequenz der Globalisierung sieht, d. h. schlicht aus den u. a. globalisierungsbedingten Machtkonstellationen resultierend, muss diese Global Governance, wie oben spezifiziert, hinsichtlich ihrer Implikationen für den (demokratischen) Wettbewerb um politischen Gestaltungsspielraum und ihre Auswirkungen für die Ressourcenverteilung im Einzelfall hinterfragt werden. Gleichzeitig kann das gesellschaftliche Problemlösungspotenzial der Global Governance aus dieser Perspektive nur sehr viel begrenzter sein, da eben nicht unterstellt wird, dass die Regelsetzung der neuen ressourcenstarken Akteure in der Global Governance, speziell der TNUs, in großen Teilen der Problemlösung im gesellschaftlichen Interesse sondern dem eigenen Interesse dient (s. u.). Entsprechend wird von dieser kritischen Sicht auf Global Governance auch die Legitimitätszuschreibung zu einer politischen Rolle privater Akteure, bzw. des privaten Regierens in der Praxis zwar konstatiert, in ihrer Angemessenheit aber häufig in Frage gestellt.

Verbunden mit diesem Dissens hinsichtlich der Bewertung von Global Governance und ihrem gesellschaftlichen Problemlösungspotenzial ist ein entsprechender Dissens hinsichtlich des staatlichen Regelungsbedarfs. Wenig überraschend sehen die, die kein Vertrauen in den Willen der ressourcenstarken nicht-staatlichen Akteure gesamtgesellschaftliche Problemlösungen zu verfolgen haben, einen größeren verbleibenden staatlichen Interventionsbedarf in der Global Governance. Sie erkennen zwar auch die Herausforderungen für die Staaten, grenzübergreifende Probleme zu lösen, insbesondere in Zeiten leerer öffentlicher Kassen, weisen aber auch auf den Beitrag von Staaten zu dieser Situation zum Beispiel durch Steuersenkungen hin. Gleichzeitig betonen sie auch, dass staatliche Akteure durch die Abschaffung von Kapitalverkehrskontrollen, weitreichende Liberalisierungs- und Privatisierungspolitik, sowie die Nicht- oder Deregulierung zentraler ökonomischer Sektoren und Akteure die Kompetenzverschiebung in Richtung der großen ökonomischen Akteure zugelassen und gefördert und sich damit gleichzeitig zumindest teilweise aus der Verantwortlichkeit gestohlen haben. Letztendlich postulieren einige kritische Perspektiven aufbauend auf diesen Beobachtungen die Verschmelzung der Interessen politischer und ökonomischer Eliten und die dadurch mögliche Instrumentalisierung der ersteren durch die letzteren. Obwohl diese Perspektive äußerst überzeugend ist, wird der nächste Abschnitt im Interesse der analytischen Differenzierung doch noch einmal den Wissenstand zu den unterschiedlichen Akteuren der Global Governance jeweils separat zusammenfassen.

5 Akteure des Global Governance Ansatzes

Eine näherer Blick auf die Kapazitäten und Zielsetzungen der zentralen Akteure innerhalb von Global Governance Prozessen ermöglicht es die spezifischen Potentiale und Defizite des Ansatzes zu beleuchten. Im Folgenden werden die vier Akteure näher untersucht, die in der Global Governance-Diskussion der IB eine besonders wichtige Rolle spielen: privatwirtschaftliche Unternehmen, v. a. TNUs, Staaten, die Zivilgesellschaft bzw. Nichtregierungsorganisation (NROs) sowie Internationale Regierungsorganisationen. Deren Rolle im globalen Governance-Gefüge wird im Anschluss am Beispiel der Governance von landwirtschaftlicher Biotechnologie illustriert.

5.1 Die Rolle von Unternehmen in Global Governance

Für viele im Global Governance-Diskurs sind es wirtschaftliche Unternehmen, vor allem TNUs, die von der Globalisierung und dem Rückgang staatlicher Autorität und der Liberalisierung von Märkten profitieren (Cutler et al. 1999). Globale Unternehmen gelten als „Vertreter der Globalisierung“ und nehmen zentralen Einfluss in globalen, regionalen und nationalen Politikprozessen um ihre strategische Agenda der weiteren Öffnung von globalen Grenzen zu verfolgen (Starobin 2013, S. 415). Ihre ausgebaute Machtposition zeigt sich nicht nur im quantitativen Anstieg der Umsatzzahlen der Unternehmen, die teilweise das Bruttosozialprodukt kleinerer Volkswirtschaften übersteigen, sondern auch in der zunehmenden Übernahme von politischen Aufgaben wie durch Selbst- und Ko-regulierung oder Public Private Partnerships (PPPs), insbesondere im sozioökonomischen und im Umweltbereich, aber auch im Bereich der Sicherheitspolitik (Flohr et al. 2010). Damit übernehmen Unternehmen teilweise die Funktionen und Aufgaben, die traditionell dem Staat zugeordnet wurden, wodurch auch der öffentliche Raum zunehmend privatisiert werde (Brühl et al. 2004). So sei es TNUs heute möglich durch Lobbying Aktivitäten, Agenda- und Regelsetzung wie der Bestimmung des öffentlichen Diskurses und Initiativen des privaten Regierens großen politischen Einfluss auf allen Ebenen der Global Governance auszuüben (Fuchs 2005). Dennoch werden sie bisher nicht weitgehend genug als politische Akteure und ihre ökonomische Macht nicht als politische Kapazitäten wahrgenommen (Fuchs 2013).

Die Konsequenzen dieser Entwicklungen werden in der Global Governance-Debatte sehr kontrovers diskutiert. Auf der einen Seite gehen einige AutorInnen davon aus, dass Unternehmen einen wichtigen Beitrag zur Lösung von globalen Governance-Problemen leisten können. So argumentiert Carola Kantz (2008) am Beispiel des Kimberley Prozesses in der Diamantenindustrie, dass die Einbindung von TNUs an Normensetzungsprozessen entscheidend für die Regulierung von illegalem Diamantenhandel war. Diese optimistische Perspektive geht davon aus, dass private wirtschaftliche Akteure ebenso wie staatliche Akteure öffentliche Güter bereitstellen können, die der gesamten Gesellschaft nutzen, indem soziale Verantwortung übernommen wird; beispielhaft ist dafür z. B. der von Kofi Annan mitbegründete Global Compact. Von der Annahme ausgehend, dass Unternehmen nicht mehr nur ökonomische, sondern soziale Akteure sind, die nicht nur shareholdern, sondern auch stakeholdern verpflichtet sind (Brühl und Hofferberth 2013, S. 351), weisen einige WissenschaftlerInnen darauf hin, dass dieser Akteur über zunehmende Normensetzungskraft verfügt. So argumentieren Flohr et al., dass Unternehmen aufgrund ihres technologischen Know-Hows, Wissen und ökonomischen Fähigkeiten Normunternehmer seien, die als Partner in neuen Governance Gefügen eingebunden werden (Flohr et al. 2010). Die Kooperation mit anderen Akteuren beruhe dabei darauf, dass Marktanreize für Unternehmen vorhanden sind, um sich an Normsetzung und Implementierung zu engagieren, ein unternehmerisches Interesse an der Vermeidung von rufschädigenden Aktivitäten oder öffentlicher Regulierung besteht, oder, dass durch Lernprozesse die Motivation von Unternehmen intrinsisch gutes Verhalten zu zeigen verbessert werden kann (Flohr et al. 2010, S. 4). Da dem Staat nicht zugetraut wird Unternehmen zu regulieren, wird Selbstregulierung als ein positives Governance-Instrument wahrgenommen, da diese die Entwicklung von gemeinsamen Verhaltensstandards ermöglicht (Thissen-Smits und Bernhagen 2013, S. 325).

Auf der anderen Seite zweifeln AutorInnen die Fähigkeit von Unternehmen an, globale Probleme zu lösen und einen kooperativen Beitrag im Global Governance-Gefüge zu leisten. Vielmehr sehen sie eine neue Form der Weltregierung in der Hand von transnationalen Unternehmen (Korten 1995). Diese Kritik an TNU Aktivitäten in der Global Governance-Architektur zeigt sich besonders deutlich an der Diskussion um unternehmerische Regelsetzungsaktivitäten, welche aus der Zunahme an PPPs und Selbstregulierungsinstitutionen der Wirtschaft auf nationaler und supranationaler Ebene resultieren. Aufgrund der machtvollen Position von TNUs wird befürchtet, dass die Zusammenarbeit von Unternehmen mit internationalen Organisation wie beim Global Compact dazu führt, dass globale Regeln zunehmend von wirtschaftlichen Interessen getrieben werden und der Gesellschaft dienende Ideen an den Rand gedrängt werden. Manche AutorInnen weisen darauf hin, dass freiwillige Verhaltenskodizes wie sie zusammen von IROs und Unternehmen entworfen wurden, keine echte Möglichkeit zur rechtlichen Durchsetzung oder des Monitorings der verabschiedeten Standards bieten (Thissen-Smits und Bernhagen 2013, S. 325). Gleichzeitig besteht die Befürchtung, dass die Standards an sich unzureichend sind und nur dem Greenwashing der unternehmerischen Reputation dienen (King und Lenox 2000; Gibson 1999). Zudem wird kritisiert, dass TNUs zwar global agieren, aber die meisten großen Unternehmen aus westlichen Industriestaaten stammen. Daher besteht nicht nur die Befürchtung, dass nur spezifisch westliche Normen und Werte durch Unternehmensstandards diffundieren, sondern auch, dass diese mächtigen Unternehmen zusammen im Interesse mächtiger Staaten handeln (Amoore 2006).

Die wachsende Möglichkeit von TNUs eine dominante Position in Global Governance-Prozessen einzunehmen, wird vor allen Dingen hinsichtlich ihrer Legitimität kritisch hinterfragt. Diese Legitimität wird als durchaus prekär eingeschätzt, da sie weitgehend auf der Verbreitung und Akzeptanz von neoliberalen Werten beruhe (Fuchs 2005). Diese Legitimitätsbasis wird aber zunehmende durch globalisierungskritische Bewegungen hinterfragt, die Fragen von globaler Gerechtigkeit angehen, spezifisch die globale Macht von TNUs kritisieren und durch die andauernde Finanzkrise noch weiteren Auftrieb erhalten haben.

5.2 Die Rolle des Staates in der Global Governance

Die oben dargelegten Verschiebungen an Kompetenzen und Kapazitäten haben insbesondere Auswirkungen auf den Akteur Staat. Bei diesem Akteur lassen sich sehr unterschiedliche Ansichten bezüglich des Einflusses von Globalisierungsprozessen auf staatliche politische Kapazitäten und der damit einhergehenden Rolle in Global Governance Strukturen ausmachen. Diese Einschätzungen reichen von einem weitgehenden Kapazitätsverlust über eine Verschiebung und Transformation staatlicher Kapazitäten und Funktionen bis zu einer möglichen Stärkung des Staates durch die Globalisierung.

Während der Staat in vielen Theorieschulen der IB weiterhin eine zentrale Stellung einnimmt, weist der oben erläuterte Begriff der Globalisierung als Supraterritorialität auf die schwindende Bedeutung territorial gebundener national-staatlicher Politik hin. So betreibe Globalisierung, laut Ulrich Beck, „eine Entmächtigung nationalstaatlicher Politik“ (Beck 1997, S. 16) und enthebe den Nationalstaat als Territorialstaat seiner Autorität in verschiedenen Bereichen. So argumentieren einige AutorInnen, dass der Akteur Staat durch die Abgabe von zahlreichen Aufgaben und Verantwortlichkeiten an supra- und subnationale Organisationen sowie private Akteure, zahlreiche Einschränkungen in seiner Autonomie hinnehmen musste (Scholte 2000; Rosenau 1999). Dieser Autonomieverlust beinhalte, dass er sich zunehmend aus den traditionellen Feldern staatlicher Politik zurückziehe (Strange 1996). Der Verlust politischer Handlungsspielräume berge zudem die Gefahr, dass im Wettbewerb um Investitionen ein „Wettlauf nach unten“ (race to the bottom) hinsichtlich Arbeitsstandards, Löhnen oder Sozialsystemen stattfinde (Rodrik 1997, S. 36). Diese zunehmende Einschränkung der politischen Souveränität des Staates sehen einige AutorInnen als Hinweis, dass sich eine „post-sovereign governance“ entwickele (Dowty und Loescher 1999). Nichtsdestotrotz halten viele Staaten weiterhin an der Illusion nationalstaatlicher Souveränität fest und verschließen sich dabei den realen Implikationen der Globalisierung (Held 2004).

Entgegen dem postulierten Kapazitätsverlust des Staates finden sich jedoch auch zahlreiche Hinweise, dass Nationalstaaten weiterhin eine herausragend wichtige Rolle in Global Governance-Prozessen spielen (Calhoun 2007). So argumentiert Daniel Drezner, dass die Global Governance Literatur einen zu starken Fokus auf Kooperation und die Rolle neuer nicht-staatlicher Akteure lege und dabei die fundamentale Rolle von staatlichen Interessen und Machtbeziehungen unterschätze (Drezner 2007). Aus seiner Sicht verfügen Staaten weiterhin über eine hohe Autonomie, die sich aus der Stärke ihrer nationalen Ökonomie ergebe. Andere WissenschaftlerInnen haben betont, dass insbesondere über Investitionen in Infrastruktur und Bildung, aber auch eine wirtschaftsfördernde Politik in anderen Bereichen der Staat als competition state sogar mehr Steuerungspotenzial hätte als zuvor (Garrett 1998; Schirm 2001; Weiss 2003). Außerdem sei die Rolle des Staates weiterhin zentral, insbesondere wenn es um die Bereitstellung öffentlicher Güter, aber auch spezifischer Ressourcen gehe, die eine Teilnahme an Global Governance Strukturen erst ermöglichen. So zeigen empirische Studien, dass Governance dann besonders effektiv sei, wenn ein starker Staat im Hintergrund von zivilgesellschaftlichen Aktivitäten stehe (Héritier und Lehmkuhl 2008). Staaten müssen in Global Governance-Prozessen zwar Kapazitäten an supranationale Instanzen abgeben, jedoch zeigt sich gerade in Zeiten der (Finanz-)Krise eine zunehmende Staatsorientierung. Dies weist darauf hin, dass dem Staat nach wie vor hohe Legitimität zur Lösung von Problemen zugeschrieben wird. Gleichzeitig weisen aber einige WissenschaftlerInnen darauf hin, dass diese Politik den Staat auch befähigt, unpopuläre politische Entscheidungen gegenüber den BürgerInnen zu rechtfertigen, z. B. mit dem rechtfertigenden Hinweis auf den Einfluss von TNUs und IROs (Wolf 2002).

Michael Mann warnte jedoch davor, die Gefahren und Umwälzungen, die von der Globalisierung auf den Akteur Staat ausgehen, pauschal über- oder unter zu bewerten (Mann 1997). Stattdessen müssten seiner Ansicht nach die unterschiedlichen Auswirkungen auf unterschiedliche Staatstypen in unterschiedlichen Teilen der Welt betrachtet werden und anerkannt werden, dass es gleichzeitig sowohl schwächende als auch den Nationalstaat stärkende Entwicklungen gibt (Mann 2006). So würden sich staatliche Handlungskompetenzen und die Reichweite von Global Governance in unterschiedlichen Teilen der Welt zwar sehr stark voneinander unterscheiden, in Räumen begrenzter Staatlichkeit, wo es an Steuerungskraft nach innen mangele, könne es jedoch trotzdem effektive und legitime Governance geben (Börzel und Risse 2010).

Moderatere Literatur zum Staat in der Globalisierung und Global Governance argumentiert, dass der Staat in diesen Prozessen weder verliert noch gewinnt, sondern sich wandelt. Inge Kaul spricht im Kontext dieses multilateralen Gefüges vom „Vermittlerstaat“, der sich zwischen nationalen Politikpräferenzen und externen Politikerwartungen positioniert, um die Herausforderungen der Globalisierung und staatliche Souveränität besser in Einklang zu bringen (Kaul 2010, S. 34). Manuel Castells (2008) spricht von der Transformation zu sogenannten Netzwerkstaaten, die sich durch „shared sovereignty and responsibility, flexibility of procedures of governance, and greater diversity in the relationship between governments and citizens in terms of time and space“ (88) auszeichnen. So kooperieren sie miteinander und schließen sich zu neuen staatlichen Netzwerken und Netzwerken internationaler Institutionen und supranationaler Organisationen zusammen und dezentralisieren somit ihre Macht (op. cit.). Kritische Studien ergänzen, dass sich der Nationalstaat in den transnationalen Staat gewandelt habe, der eine neue Klassenbeziehung zwischen globalem Kapital und globaler Arbeit etabliert habe (Robinson 2001).

5.3 Die Rolle der Zivilgesellschaft in Global Governance

Ein Phänomen, das stark mit dem Konzept von Global Governance assoziiert wird, ist die Entstehung einer globalen Zivilgesellschaft. Zivilgesellschaft weist auf die Möglichkeit von freiwilligen Zusammenschlüssen hin, innerhalb eines bestimmten politische Raumes bewusst Regeln und Normen von Governance zu gestalten (Scholte 2002, S. 283). Während dieser Akteur zumeist mit den Aktivitäten von NROs assoziiert wird (Kaldor 2003), umfasst der Begriff zudem lokale zivilgesellschaftliche Akteure, soziale Bewegungen (siehe die Diskussion unter Punkt 3) sowie die Verschiebung der öffentlichen Meinung (Castells 2008, S. 331). Hinter der Diskussion um die Einbeziehung von zivilgesellschaftlichen Akteuren stecken am offensichtlichsten normative Annahmen zur Kooperation, Legitimität und Problemlösungsorientierung von Global Governance, die durch eine „Zivilisierung der Weltordnung“, also die „Rückbindung wirtschaftlicher und politischer Macht an akzeptierte gesellschaftlich-kulturelle Normen“ (Jakobeit et al. 2010, S. 425). Jedoch wird die Einbindung und Politik zivilgesellschaftlicher Akteure auch zunehmend kritisch diskutiert.

Als zivilgesellschaftliche Akteure haben sich insbesondere NROs als wichtiger Akteur im Global Governance-Gefüge etabliert und füllen das Macht- und Legitimitätsvakuum, welches der Staat in der globalisierten Politik hinterlassen hat (Beck 1997). So übernehmen sie teilweise schon Aufgaben und Tätigkeitsbereiche, die vom Staat nicht (mehr) abgedeckt werden, während sie in anderen Bereichen versuchen, Einfluss durch Kooperationen mit Staat, IROs und Unternehmen zu nehmen (Woods 2002). Dabei ersetzen sie nicht die Arbeit von Nationalstaaten und IROs, „wohl aber überformen, kontrollieren und ergänzen“ sie diese (Jakobeit et al. 2010, S. 425). Somit können sie einen Einfluss auf nationale und internationale Politik und deren Interaktion nehmen (Scholte 2002). Hinter der wachsenden Partizipation von NROs stehen oftmals große Hoffnungen und das normative Versprechen, dass effektivere und legitimere Lösungen für globale Probleme gefunden werden können (Dany 2012, S. 71). Zudem ist die Ansicht verbreitet, dass zivilgesellschaftlicher Aktivismus das in Governance-Prozessen entstandene Demokratie-Defizit ausgleichen kann und gleichzeitig auch eine Kontrolle staatlicher Politik bildet (Bexell et al. 2010).

Die Einbindung von NROs in Global Governance Prozesse ist für manche Autoren zudem ein Hinweis darauf, dass sich moralische Normen und Werte zunehmend universalisieren (Munck 2006), wodurch sich die demokratischen Strukturen und Ideale einer Weltzivilgesellschaft herausbilden und die Idee einer kosmopolitischen Demokratie Wirklichkeit werden könne (Held 2005). Jedoch wird gerade die Vorstellung einer von NROs angetriebenen Entwicklung, die zur Bildung eine globalen Zivilgesellschaft führen soll, kritisch diskutiert: So stehe hinter dem Begriff der Zivilgesellschaft mehr als die Entwicklung gleichartiger Interessen, zudem sei die Ausprägungen globaler Zivilgesellschaft in unterschiedlichen Kontexten so heterogen, dass die Idee einer zusammenwachsenden Weltgesellschaft nicht überzeugend sei (Brand et al. 2000).

NROs versuchen auf vielerlei Arten Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen, wie z. B. durch Lobbying, Einreichung von Erklärungen oder Zugang zu Verhandlungsprozessen, die auf ihrem Wissen, finanziellen Mitteln und Unterstützern basieren (Betsill und Corell 2001, S. 69). Insbesondere die Erfahrung, Kompetenz und Expertise von NROs zu bestimmten Themen wird von anderen Akteuren anerkannt und nachgefragt und stellt eine Quelle ihrer Autorität dar (Haas 1992). Trotz des angesehen Expertenstatus, den manche zivilgesellschaftlichen Gruppierungen in verschiedenen Bereichen einnehmen, wird jedoch darauf hingewiesen, dass die Fähigkeit, die jeweiligen Anliegen und Überlegungen in den Global Governance-Diskurs einzubringen, sehr ungleich verteilt ist. Insbesondere der Kontrast zwischen vergleichsweise gut ausgestatteten NROs aus dem globalen Norden und oftmals unterfinanzierten NROs aus dem globalen Süden, die über sehr unterschiedliche Kommunikationsfähigkeit, Einfluss und Netzwerke verfügen, zeigt, dass NRO Positionen oft nicht repräsentativ sind und zu einer Beschränkung von möglichen Ideen und Politik führen können (Hurrell 2005). Zudem wird aus postkolonialer Perspektive die Kritik formuliert, dass NROs aus dem globalen Norden oftmals universelle Vorstellungen von Normen anlegen, die zwar - wie z. B. beim Menschenrechtekonzept – in einem westlichen Kontext als Humanisierung gesehen werden, in einem nicht-westlichen Kontext jedoch als eine unterdrückende Praxis. Zudem kann eine partizipative, demokratisch legitimierte globale Zivilgesellschaft zwar als wünschenswert erachtet werden, jedoch weist diese selbst ein demokratisches Defizit und die Dominanz einer kleinen Elite auf (Brand et al. 2000).

Zudem ist die angenommene moralische Autorität von zivilgesellschaftlichen Organisationen ein wichtiger Grund für ihren Einfluss. Sie werden als Vertretung des öffentlichen Interesses und als für eine moralisch „gute“ Sache eintretend wahrgenommen. Die Zuschreibung von idealtypischen Charakteristika wie gemeinnützigen, moralischen und friedfertigen Zielen macht einen großen Teil der Legitimität von NROs aus, obwohl diese durchaus kritisch diskutiert werden (Holzscheiter 2005, S. 726). So wird unter anderem kritisiert, dass der Fokus eher auf den „guten“ statt den „schlechten“ Elementen von Zivilgesellschaft liegt. Unter dem Deckmantel der globalen Zivilgesellschaft befänden sich nicht nur progressive Gruppen, sondern auch reaktionäre oder marktfördernde Interessen (Amoore und Langley 2004). Demnach können auch reaktionäre religiöse Gruppierungen wie Al-Qaida als Teil der globalen Zivilgesellschaft gelten. Bei der zunehmenden Marktorientierung von NROs, sprechen manche Autoren inzwischen von Zivilgesellschaft als angepasstes und nicht veränderndes Element eines globalisierten neoliberalen Systems, die somit nur zu einer Zivilisierung und nicht zu einer Veränderung des Neoliberalismus beitragen kann (Lipschutz 2005, S. 753).

Nichtsdestotrotz werden zivilgesellschaftlichen NROs eine wichtige transformierende Rolle zugeschrieben, und es wird auf ihren erfolgreichen Einfluss entgegen staatlicher Interessen auf das Abkommen zu Anti-Personen Minen, die Bildung des internationalen Gerichtshofs oder auf die Biodiversitäts-Konvention verwiesen (Dany 2013, S. 6). Charlotte Dany kritisiert jedoch die Tendenz von NRO-Forschung in den IB den Einfluss von NROs auf Politikentscheidungen und Verhandlungsergebnisse zu überschätzen (Dany 2014). Anhand ihrer Fallstudie zum Weltgipfel zur Informationsgesellschaft weist sie auf die Grenzen von NRO Einfluss hin, da NROs zumeist nur marginale Forderungen durchsetzen können, der Einfluss zudem über den Verlauf der Verhandlungen abnimmt und nur selektiv Einfluss genommen werden kann durch bestimme professionalisierte und zumeist westliche NROs (Dany 2012, S. 82–84). Der marginale Einfluss liegt zudem daran, dass IROs selbst nur schwerfällig auf Veränderungen reagieren (O‚Brien et al. 2000).

5.4 Die Rolle von internationalen Regierungsorganisation in Global Governance

Internationale Organisationen sind ein wichtiger Akteur in der Global Governance, deren Rolle durch die Wahrnehmung, dass grenzüberschreitende Probleme wie Klimawandel, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder Kriege auch gemeinsame globale Lösungen statt disparates Staaten-gebundes Handeln fordern, gestärkt wird. Dahinter steht teilweise die idealistische Auffassung der Anfangszeit von Global Governance, wonach internationale Organisationen am besten die politischen Herausforderungen unserer Zeit meistern können. Tatsächlich hat die Zahl internationaler Regierungsorganisationen über die letzten Jahrzehnte substantiell zugenommen. Aufgrund der Fähigkeit von IROs, die Aktivitäten von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu bündeln und zu koordinieren, spielen internationale Organisationen laut einigen Autoren eine wichtigere Rolle als je zuvor (Diehl und Frederkin 2010). Durch ihre Zentralisierung von Kompetenzen und ihre Unabhängigkeit können IROs einige Funktionen wie Normenbildung oder Streitschlichtung effektiver als Staaten umsetzen (Abbott und Snidal 2010). Zudem entstehen durch Interaktion und Kooperation gemeinsame Normen und Werte, die durch Sozialisierungsprozesse das Handeln von anderen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren beeinflussen (Finnemore 1993; Checkel 2005).

Diesem optimistischen Blick auf die Rolle von internationalen Organisationen innerhalb des Global Governance Gefüges steht die Ansicht gegenüber, dass die hohen Erwartungen an IROs nicht erfüllt wurden. Zum einen wird hervorgehoben, dass staatliche Machtstrukturen immer noch die Politik der Organisationen bestimmen. So spiegeln IROs heute immer noch die alten Machtstrukturen aus Gründungszeiten wieder und mächtige Mitgliedsstaaten können IROs weiterhin nach ihren Interessen formen. Diese unterschiedliche Verteilung von Macht zeigt sich auch an einflussreichen kleineren multilateralen Zusammenschlüssen wie den G8 oder den G20, an denen hauptsächlich die machtvollen Industriestaaten des Westens beteiligt sind, so dass man von institutionalisierter Ungleichheit sprechen kann (Zürn 2007), da die Stimmen in den Bretton Woods Institutionen nach Mitgliedsbeiträgen und ökonomischer Größe vergeben und WTO Prozesse oft stark von den Interessen von TNUs beeinflusst werden. Auch den Organisationen selbst fehlt es dann oft an Möglichkeiten sich gegen mächtige Mitgliedsstaaten durchzusetzen (Woods 2002).

Zum anderen wird die Legitimität von internationalen Organisationen hinterfragt. So zeigen sich gerade in Zeiten der Krise wachsende Kritik und Unbehagen gegenüber supra-nationalen Organisationen, wie es sich unter anderem in dem europaweiten Zulauf zu EU-kritischen Parteien widerspiegelt. WissenschaftlerInnen kritisieren insbesondere, dass sich Supra-Organisationen immer mehr von den BürgerInnen isolieren (Jakobeit et al. 2010). Durch die Abkoppelung der BürgerInnen von stärkeren Formen der Mitbestimmung laufen IROs Gefahr, das Demokratieversprechen nicht einzuhalten und ihre eigene demokratische Legitimität auszuhöhlen (op. cit.: 415). Zuletzt wird auch die Ineffizienz ihrer Arbeit kritisiert. Diese ergibt sich unter anderem aus den mangelnden Ressourcen, die den Organisationen zur Verfügung stehen, um Strategien zur Lösung globaler Probleme effektiv anzugehen; so fehlen z. B. immer noch ein Großteil der Mittel um Entwicklungsländer finanziell bei der Anpassung an den Klimawandel zu unterstützen. Gleichzeitig wird die Fragmentierung von Governance Mechanismen und Ineffizienz der globalen Bürokratie kritisiert, die dazu führen, dass es so gut wie keine Möglichkeit zum „centralized institutional steering“ gibt (Held und Young 2013, S. 179).

5.5 Global Governance am Beispiel landwirtschaftlicher Biotechnologie

Die Vielschichtigkeit von Global Governance und das Zusammenspiel von deren Akteuren lässt sich am Beispiel der Governance von gentechnisch modifizierten Organismen (GMOs) im Bereich der globalen Landwirtschaft gut aufzeigen (Glaab 2013). GMOs stellen eine technologische Neuerung dar, deren Vorteile und Risiken für Umwelt und Gesundheit sowie deren sozio-ökonomischen und handelsrelevanten Auswirkungen seit der Einführung der ersten kommerziell nutzbaren GM-Pflanzen in den 1990ern diskutiert werden. Die Risiken dieser Technologie werden sehr unterschiedlich bewertet und dementsprechend unterscheiden sich auch staatliche Regulierungen. Während die EU das Vorsorgeprinzip anwendet, wonach bei unzureichender Wissensbasis Schäden für Mensch und Natur vermieden oder verringert werden sollen, verfolgen die nordamerikanischen Staaten das Prinzip der substantiellen Äquivalenz. Kennzeichnung von GMOs ist daher nur in der EU verpflichtend. Auf supranationaler Ebene regelt das Cartagena Protokoll (Internationale Protokoll zu biologischer Sicherheit) den Umgang und grenzüberschreitenden Handel mit GMOs. Es erlaubt den Staaten die Anwendung des Vorsorgeprinzips und damit die Kennzeichnungspflicht und Durchsetzung von Einfuhrverboten.

Staaten haben somit die Autorität auf Basis der unterschiedlichen Normen die Entscheidung über die Einfuhr oder Herstellung von genveränderten Produkten zu treffen. Jedoch wird moniert, dass diese Abkommen und divergierenden Regulierungen nicht die ungleichen Machtverhältnisse innerhalb der Governance von GMOs abbilden. Zum einen spiegelt das Cartagena Protokoll keine Herausbildung einer gemeinsamen Vorsorgeprinzip-Norm wider, da große Agrarstaaten, die GMOs zugelassen haben, wie die USA oder Kanada, das Abkommen nicht ratifiziert haben und auf anderem Wege versuchen die regulatorischen Hemmnisse zu beseitigen und landwirtschaftliche GM-Produkte zu verbreiten. Zum anderen weisen WissenschaftlerInnen darauf hin, dass die staatliche Regulierung von GMOs stark von den Interessen großer Unternehmen geleitet wird. So zeigt sich gerade in diesem Industriebereich eine monopolistische Marktstruktur, da wenige transnationale Biotechnologie-Firmen, die sowohl über Produktions- und Distributionsmöglichkeiten als auch Patentrechte auf Saatgut verfügen, den Markt beherrschen. Diese hervorgehobene Stellung nutzen transnationale Biotechnologieunternehmen um staatliche Handelsregulierung in ihrem Sinne zu beeinflussen.

Die Verhandlungen über das Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU (und anderen Staaten), das Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), verdeutlichen die Konflikte um GMOs und deren Governance. Es steht aktuell in der Kritik, da eine Anpassung der Standards der einzelnen Länder und die Aushöhlung von Umweltstandards und Arbeitnehmerrechten befürchtet werden. Zudem würde das Freihandelsabkommen Unternehmen durch Schiedsgerichtsverfahren die Möglichkeit geben, Staaten bei Handelsrestriktionen zu verklagen. Obwohl das TTIP auf die herausgehobene Stellung von TNUs und wirtschaftlicher Interessen hinweist, zeigt das Beispiel gleichzeitig den Einfluss großer transnationaler zivilgesellschaftlicher Umweltbewegungen insbesondere in Europa, aber auch zunehmend in Entwicklungsländern, die sich gegen den Anbau von GMOs stellen (Fuchs und Glaab 2011a). Diese Bewegung agiert zwar lokal durch Proteste, ist jedoch zugleich global stark vernetzt. Sie ist ein wichtiger Teil der Anti-Globalisierungsbewegung geworden und mobilisiert gegen die neoliberale Ausrichtung und Auswirkungen auf globale Ungerechtigkeit. So werden nicht nur die Gefahr für Wahlmöglichkeiten von KonsumentInnen und Biodiversität und genetische Vielfalt herausgestellt, sondern GMO-Politik als eine Form des Neokolonialismus kritisiert, bei der eine Koalition landwirtschaftlicher Exportstaaten und TNUs versucht ihre Interessen weltweit und insbesondere in Entwicklungsländern durchzusetzen. Vor Verabschiedung des Freihandelsabkommen durch die EU-Kommission haben zivilgesellschaftliche Gruppierungen das Thema wieder auf die Agenda gebracht, so dass eine Entscheidung zu dem Projekt zunächst ausgesetzt wurde (Handelsblatt 2014).

Vor dem Hintergrund des politischen Einflusses von TNUs und GMO-produzierenden Agrarstaaten, ist die globale Governance von landwirtschaftlicher Biotechnologie ein gutes Beispiel dafür, dass Global Governance von Interessenkonflikten und Machtkonstellationen auf der einen und normativen Fragen wie Gerechtigkeit, Nachhaltigkeit und (demokratischer) Legitimität auf der anderen Seite charakterisiert wird. Zivilgesellschaftliche Bewegungen können und müssen staatliche und suprastaatliche Entscheidungen zu GMOs kritisch hinterfragen und Unterschiede zwischen privaten und öffentlichen Interessen thematisieren. Ihr Einfluss wird aber davon abhängen, inwieweit Global Governance checks and balances in Bezug auf die politische Macht unterschiedlicher Interessen, insbesondere transnationaler Konzerne entwickeln kann, wie sie für ein funktionierendes demokratisches System notwendig sind.

6 Fazit

Globalisierung und Global Governance sind Konzepte, die einen festen Platz in der IB Forschung eingenommen haben. Der Beitrag sollte jedoch aufgezeigt haben, dass es sehr unterschiedliche Perspektiven auf die beiden Phänomene gibt, die kontrovers diskutiert werden. So hat sich inzwischen nicht nur in der wissenschaftlichen sondern auch in der politischen Sphäre der Optimismus bezüglich Globalisierung und Global Governance reduziert. Globalisierung wird nicht mehr nur hinsichtlich ihrer Gestaltbarkeit bewertet, sondern vermehrt aufgrund ihrer zugrundeliegenden Ideen und Verstetigung von Machtverhältnissen kritisiert. Der Begriff der Global Governance wird zwar immer noch gerne als Ziel multilateraler Kooperation zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren im Interesse gesellschaftlicher Problemlösungen ins Feld geführt und auch public-private partnerships und corporate citizenship Initiativen weiter gefordert, gefördert und umgesetzt. Gleichzeitig wächst aber auch die Ernüchterung gegenüber den tatsächlichen Ergebnissen von Global Governance. Gerade in Zeiten der Krise zeigt sich zudem eine Rückbesinnung auf staatliche Autorität, die die grundsätzliche Frage nach der Zukunft von Global Governance wieder in dem Mittelpunkt stellt.

Fußnoten

  1. 1.

    Dieser Strang der Global Governance Forschung bezeichnet sich selbst fälschlicherweise als analytisch, in einem Versuch sich von der als „normativ“ titulierten kritischen Global Governance Forschung abzugrenzen.

  2. 2.

    Für eine kritische Bewertung des unreflektierten Rückgriffs auf diese Annahme siehe zum Beispiel Hewson und Sinclair 1999; Latham 1999.

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Authors and Affiliations

  1. 1.Norwegian University of Life Sciences, NMBUÅsNorwegen
  2. 2.Westfälische Wilhelms-Universität MünsterMünsterDeutschland

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