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Europäische Kommission

  • Andreas HofmannEmail author
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Zusammenfassung

Die Europäische Kommission ist sowohl die Exekutive der Europäischen Union (EU) als auch ihre öffentliche Verwaltung. Sie ist an allen Phasen des politischen Prozesses in der Union beteiligt, von der Initiierung politischer Vorhaben über deren Aushandlung und Implementierung bis hin zur Überwachung ihrer Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Das zentrale Beschlussgremium der Kommission ist das Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare, das aus einem Mitglied pro Mitgliedstaat besteht. Dem Kollegium steht der Präsident der Kommission vor. Das Kollegium entscheidet mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder. Präsident und Kollegium werden alle fünf Jahre im Anschluss an die Europawahlen vom Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament neu gewählt.

Schlüsselwörter

Agenda-Setzer Exekutive Institutionen Umsetzung Verwaltung 

Vertragsgrundlage: Art. 17 EUV, Art. 244–250 AEUV

Zusammensetzung: ein Mitglied des Kollegiums der Kommissarinnen und Kommissare pro Mitgliedstaat

Sitz: Brüssel

Aufgaben: Exekutive und öffentliche Verwaltung der EU

Entscheidungsverfahren: absolute Mehrheit der Mitglieder des Kollegiums

Internet: Europäische Kommission: http://ec.europa.eu

Die Bezeichnung „Europäische Kommission“ ist im allgemeinen Sprachgebrauch oft nicht eindeutig. Wenn von Entscheidungen der Kommission im engeren Sinn die Rede ist, ist meist das Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare gemeint. Im weiteren Sinn umfasst die Kommission neben dem Kollegium einen umfangreichen Verwaltungsapparat mit ungefähr 33.000 Angestellten, dessen Hauptsitz das Berlaymont-Gebäude im Brüsseler EU-Viertel ist.

Geschichte

Die Kommission wurde 1952 als „Hohe Behörde“ der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) gegründet. Mit dem Inkrafttreten der Römischen Verträge über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) gründeten die Staats- und Regierungschefs der sechs Unterzeichnerstaaten 1958 zwei zusätzliche Exekutivorgane, die Kommission der EWG und die Kommission der Euratom, die für fast ein Jahrzehnt parallel zur Hohen Behörde der EGKS existierten. 1967 wurden die drei Institutionen als Resultat eines „Fusionsvertrags“ zu einer einzelnen Institution, der „Kommission der Europäischen Gemeinschaften“ zusammengeführt. Die Bezeichnung „Europäische Kommission“ hat sich die Kommission nach Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht im November 1993 selbst angeeignet. Der Vertrag von Lissabon übernimmt diese Formulierung erstmals in den primären Rechtstext (Art. 13 Vertrag über die Europäische Union, EUV).

Aufgaben

Die Kommission nimmt eine große Bandbreite an Aufgaben wahr. Sie ist an allen Phasen des politischen Prozesses in der EU beteiligt. Neben dem Europäischen Rat gilt die Kommission als wichtiger „Motor der Integration“ und „Agenda-Setzer“, der neue Impulse für politische Vorhaben gibt. Im Gesetzgebungsprozess verfügt die Kommission in einem Großteil der Politikbereiche über ein Initiativmonopol (Art. 17 Abs. 2 EUV). Legislativvorhaben müssen also formal auf einem Vorschlag der Kommission beruhen. Dabei folgt die Kommission einem mittelfristigen Gesetzgebungsprogramm, das sie zu Beginn ihrer Amtszeit veröffentlicht. Während diese Programme auf einem hohen Abstraktionsgrad formuliert sind, publiziert die Kommission ein detailliertes jährliches Arbeitsprogramm, das spezifische Entscheidungen und Gesetzesvorhaben beinhaltet, die die Kommission vorzulegen plant.

Eine vom Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare verabschiedete Gesetzesinitiative legt die Kommission im nun hauptsächlich verwendeten ordentlichen Gesetzgebungsverfahren dem Rat und dem Europäischen Parlament vor. Im folgenden Aushandlungsprozess nimmt die Kommission oft die Position einer Maklerin zwischen den verschiedenen Akteursinteressen ein. Schon im Vorfeld der ersten Lesung führen Kommission, Rat und Europäisches Parlament intensive Konsultationen („Triloge“), um eine möglichst frühe Verabschiedung des Vorschlags zu erreichen. Im Rahmen der ersten und zweiten Lesung im Gesetzgebungsverfahren hat die Kommission noch weitreichenden Einfluss auf den Inhalt des von ihr formulierten Vorhabens. Sie kann bis dahin das Vorhaben modifizieren oder zurückziehen. Besteht nach der zweiten Lesung noch keine Einigkeit zwischen Europäischem Parlament und Rat wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, der im Wesentlichen ein Verhandlungsforum zwischen diesen beiden darstellt. In diesem Stadium hat die Kommission keinen Einfluss mehr auf den Inhalt des Vorhabens.

Ein nach diesem Verfahren verabschiedeter Rechtsakt kann der Kommission Exekutivkompetenzen einräumen (Art. 290 Abs. 1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV). Dies ist in nahezu allen Politikbereichen weit verbreitet, allerdings unterliegt die Kommission in der Ausübung dieser Kompetenzen einer Anzahl von Kontrollmechanismen von Seiten des Rates und – seit dem Vertrag von Lissabon – des Europäischen Parlaments. Letztlich geschieht jedoch der Hauptteil der tatsächlichen Umsetzung rechtlicher Vorgaben der EU in den Mitgliedstaaten. Die Kommission nimmt in diesem Zusammenhang am Ende des Politikzyklus eine wichtige Kontrollfunktion wahr. Sie kann bei begründetem Verdacht eines systematischen Fehlverhaltens einer mitgliedstaatlichen Behörde ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Regierung dieses Mitgliedstaats einleiten. Dieses Verfahren besteht in einem ersten, administrativen Schritt aus einem Austausch von Positionen zwischen Kommission und Mitgliedstaat, in dem die Kommission auf eine Beseitigung des Fehlverhaltens hinarbeitet. Erst wenn in diesem Schritt keine Einigung gefunden werden konnte, hat die Kommission die Möglichkeit, ein Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) einzuleiten. Seit dem Vertrag von Maastricht kann die Kommission vor dem EuGH eine Geldbuße beantragen, wenn der betroffene Mitgliedstaat sich weigert oder nicht in der Lage ist, eine vom EuGH festgestellte Vertragsverletzung zu beheben.

Darüber hinaus nimmt die Kommission in besonderen Politikbereichen weitere Aufgaben wahr. So fungiert sie als Unterhändlerin bei der Verhandlung internationaler Handels- und Kooperationsabkommen der EU mit Drittstaaten und überwacht die technischen Details von Beitritts- und Austrittsverhandlungen. Prominent ist zudem die Rolle der Kommission als „EU-Kartellbehörde“ in der Wettbewerbspolitik. In dieser Funktion überwacht sie auch die Gewährung mitgliedstaatlicher Beihilfen (Subventionen) an Unternehmen. Eine ebenfalls wichtige Überwachungsfunktion nimmt die Kommission in Bezug auf nationale Haushaltspolitik ein. Neben den im Verlauf der Krise der Eurozone verschärften Defizitkriterien für Staatshaushalte im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts beaufsichtigt die Kommission die Einhaltung einer Reihe von makroökonomischen Vorgaben und kann bei Zuwiderhandlung ein Sanktionsverfahren einleiten.

Aufbau und Beschlussfassung

Das Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare ist das zentrale politische Entscheidungsorgan der Kommission. Es besteht aus einem Mitglied pro Mitgliedstaat, einschließlich des Präsidenten der Kommission und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der Vertragstext nennt nur die männliche Form dieser Ämter, selbstverständlich schließt das Amtsinhaberinnen nicht aus). Außer dem Präsidenten ist jedes Mitglied des Kollegiums für ein bestimmtes Ressort zuständig. Im Vertrag von Lissabon war eigentlich vorgesehen, die Zahl der KommissarInnen aus Gründen der Entscheidungseffizienz ab November 2014 auf zwei Drittel der Anzahl der Mitgliedstaaten zu reduzieren (Art. 17 Abs. 5 EUV). Die Diskussion über die Ratifizierung des Vertrags hatte jedoch gezeigt, dass der/die heimische KommissarIn eine wichtige Identifikationsfunktion für die Bevölkerung eines Mitgliedstaates einnehmen kann. In diesem Zusammenhang kam der Europäische Rat im Dezember 2008 überein, die ursprüngliche Regelung beizubehalten.

An der Spitze des Kollegiums der Kommissarinnen und Kommissare steht der Präsident der Kommission. Er verfügt über eine Leitlinienkompetenz, kann weitgehend frei über die Ressortzuständigkeit der übrigen KommissarInnen bescheiden und ernennt die Vizepräsidenten der Kommission – mit Ausnahme des Hohen Vertreters, der Kraft seines Amtes Vizepräsident ist und für den ein separates Nominierungsverfahren besteht (Art. 18 Abs. 1 EUV). Der Präsident der Kommission hat ebenfalls die Möglichkeit, einzelne KommissarInnen ihres Amtes zu entheben (Art. 17 Abs. 6 EUV).

Alle rechtlich relevanten Entscheidungen der Kommission werden vom Kollegium getroffen. Abstimmungsmodus ist die absolute Mehrheit der Mitglieder (Art. 250 AEUV). In der Juncker-Kommission (2014–2019) besteht erstmals eine Art Hierarchie unter den KommissarInnen. Sieben Vizepräsidenten sollen eine deutliche Führungsposition in den ihnen zugeordneten übergreifenden Politikbereichen (wie etwa „Euro und sozialer Dialog“, „Arbeitsplätze, Wachstum, Investitionen und Wettbewerbsfähigkeit“ oder „Energieunion“) einnehmen und die Arbeit der „einfachen“ KommissarInnen in ihrem Kompetenzbereich steuern und koordinieren.

Das Kollegium steht als „politischer“ Arm der Kommission dem administrativen Arm vor. Die Beschäftigten dieses „öffentlichen Dienstes“ der EU sind in der Regel BeamtInnen, die über einen zentralen Rekrutierungsprozess direkt bei der Kommission angestellt werden. Der Verwaltungsapparat ist aufgeteilt in derzeit über 40 Generaldirektionen und Dienststellen, die jeweils ein politisches Portfolio bedienen (wie etwa Landwirtschaft, Umwelt oder Justiz) oder eine spezielle administrative Aufgabe wahrnehmen (wie beispielsweise Übersetzung und Veröffentlichungen). Die Zuständigkeitsbereiche der Generaldirektionen stimmen teilweise mit den Portfolios der KommissarInnen überein, allerdings ergeben sich einige Diskrepanzen – nicht zuletzt schon aufgrund der unterschiedlichen Anzahl und der übergreifenden Zuständigkeiten der Vizepräsidenten.

Das Bindeglied zwischen dem politischen und dem administrativen Arm der Kommission bilden die sogenannten Kabinette der KommissarInnen (im EU-Sprachgebrauch oft mit dem französischen Begriff „cabinet“ bezeichnet). Jedes Mitglied des Kollegiums verfügt über ein solches Gremium, das er/sie mit sechs bis acht persönlichen Vertrauten besetzen kann (im Fall des Präsidenten zwölf), von denen einer/eine zum Kabinettschef benannt wird. Die Mitglieder der Kabinette greifen die Arbeit der Generaldirektionen auf und bereiten sie für die politische Debatte im Kollegium vor. Umgekehrt vermitteln sie politische Entscheidungen einzelner KommissarInnen und des Kollegiums an die Generaldirektionen.

Wahl des Kollegiums der Kommissarinnen und Kommissare

Das Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare wird alle fünf Jahre in einem mehrstufigen Verfahren neu gewählt (Art. 17 Abs. 7 EUV). Die Wahl des Kollegiums ist den Wahlperioden des Europäischen Parlaments angeglichen. In einem Wahljahr finden im Frühjahr zunächst die Wahlen zum Europäischen Parlament statt. Daraufhin schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vor, wobei er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament berücksichtigt. Das Europäische Parlament wählt dann diesen Kandidaten mit der Mehrheit der Mitglieder. Traditionell war es ohne Einschränkungen dem Europäischen Rat vorbehalten, den Präsidentschaftskandidaten vorzuschlagen. Dass dies unter Berücksichtigung der Parlamentswahlen geschehen soll, ist eine Neuerung des Vertrags von Lissabon. Im Vorfeld der Europawahlen 2014 nominierten die im Europäischen Parlament vertretenen Europäischen Parteien erstmals „Spitzenkandidaten“ für das Amt des Kommissionspräsidenten. Die Position des Europäischen Parlaments war dabei, dass nur der Spitzenkandidat der größten Fraktion zum Kommissionspräsidenten gewählt werden sollte. Dieser Vorgang stellt einen zentralen Präzedenzfall dar, der die zukünftige Praxis bei der Wahl des Kommissionspräsidenten prägen wird.

Ist ein Präsident der Kommission gewählt, stellt der Rat in Zusammenarbeit mit diesem die übrigen Mitglieder des Kollegiums zusammen. Der Kommissionspräsident hat dabei maßgeblichen Einfluss auf die Ressortzuständigkeiten der KommissarInnen, jedoch nicht auf die Auswahl der einzelnen KandidatInnen, die von den Regierungen der Mitgliedstaaten nominiert werden. Das so zusammengestellte Kollegium stellt sich dann einer erneuten Zustimmung des Europäischen Parlaments. Rein rechtlich hat dieses lediglich die Möglichkeit, dem nominierten Kollegium als Ganzem zuzustimmen oder es abzulehnen. In der Praxis hat sich jedoch ein System individueller Anhörungen der einzelnen KandidatInnen im Europäischen Parlament etabliert, das dem Prozess der Ernennung von Regierungsmitgliedern und BundesrichterInnen im US-Senat gleicht. Dabei ist es wiederholt vorgekommen, dass das Europäische Parlament Bedenken gegen einzelne KandidatInnen erhob und erfolgreich auf deren Ersetzung drängte. Stimmt das Europäische Parlament dem vorgeschlagenen Kollegium schließlich zu, wird es offiziell vom Europäischen Rat ernannt.

Das Europäische Parlament hat die Möglichkeit, ein einmal eingesetztes Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare kollektiv durch ein Misstrauensvotum des Amtes zu entheben (Art. 17 Abs. 8 EUV). Notwendig für einen erfolgreichen Antrag sind zwei Drittel der abgegebenen Stimmen, die auch eine Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments darstellen (Art. 234 AEUV). Trotz verschiedener Anträge wurde diese Mehrheit bisher noch nicht erreicht, allerdings trat im März 1999 das damalige Kollegium unter Kommissionspräsident Jacques Santer kollektiv zurück, nachdem zuvor zunächst der Rechnungshof und später ein vom Europäischen Parlament einberufener „Ausschuss unabhängiger Sachverständiger“ Verdachtsfälle von Betrug, Missmanagement und Nepotismus öffentlich gemacht hatten. Darüber hinaus kann der Rat mit einfacher Mehrheit vor dem EuGH einen Antrag auf Amtsenthebung eines einzelnen Mitglieds des Kollegiums stellen, „das die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat“ (Art. 247 AEUV).

Weiterführende Literatur und Dokumente

  1. Hartlapp, Miriam/Metz, Julia/Rauh, Christian (2014): Which Policy for Europe? Power and Conflict inside the European Commission, Oxford.Google Scholar
  2. Kassim, Hussein et al. (2013): The European Commission of the Twenty-First Century, Oxford.Google Scholar
  3. Nugent, Neill/Rhinard, Mark (2015): The European Commission, 2. Auflage, London.Google Scholar
  4. Wessels, Wolfgang (2020): Das Politische System der Europäischen Union, 2. Auflage, Heidelberg.Google Scholar

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Authors and Affiliations

  1. 1.Otto Suhr InstitutFreie Universität BerlinBerlinDeutschland

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