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Konvergenz als Ziel und Auftrag der Europäischen Union

  • Michael DauderstädtEmail author
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Zusammenfassung

Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die Konvergenz der Einkommen sowie weiterer ökonomischer und sozialer Zustände zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), vor allem ab 1998. Das Konvergenzziel ist in den europäischen Verträgen verankert und für den langfristigen Bestand der Union zentral. In vielen Bereichen war und ist Konvergenz zu beobachten. Aber die Streuung der Prokopfeinkommen hat zugenommen. Bei anderen ökonomischen und sozialen Indikatoren fiel die Konvergenz eindeutiger aus, wobei sie in der Phase 1998–2008 stärker war als nach der Krise. Hartnäckig hohe Einkommensunterschiede führen u. a. zu Wanderungsbewegungen, die mitverantwortlich sind für den Austritt Großbritanniens.

Schlüsselwörter

Einkommensverteilung Integration Kohäsion Konvergenz Ungleichheit 

2016 stimmte die britische Bevölkerung für einen Austritt aus der Europäischen Union (EU), um – neben anderen Motiven – die Kontrolle über die Zuwanderung wiederzugewinnen. In den zwölf Jahren davor waren vor allem Hunderttausende aus den neuen Mitgliedstaaten Mittel- und Osteuropas nach Großbritannien gekommen, um dort Arbeit und ein höheres Einkommen als in ihren Herkunftsländern zu finden. In der Tat klaffen zwischen den durchschnittlichen Einkommen und sozialen Lebensverhältnissen der ärmeren und reicheren Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede. Sie zu verringern oder überwinden ist Ziel des Integrationsprozesses und war eines der Hauptmotive für den Beitrittswunsch ärmerer Länder Europas. Der vorliegende Beitrag prüft, inwieweit diese Konvergenz erreicht wurde.

1 Konvergenz: Dimensionen, Indikatoren

Der Begriff der „Konvergenz“ wird in vielfältiger Weise verstanden und auch sehr unterschiedlich gebraucht. Dabei stehen drei Fragen im Zentrum: Was konvergiert? Wie konvergiert es? Warum konvergiert es (oder auch nicht)? Also sind zunächst die Gegenstände, die konvergieren, zu unterscheiden, im weiteren die Art der Konvergenz und schließlich ihre Ursachen und Folgen.

Das folgende Schema (Abb. 1) gibt einen Überblick über die Gegenstände im Kontext dieses Beitrags.
Abb. 1

Überblick über Konvergenzgegenstände

Wie im Schema deutlich wird, kommen im europäischen Kontext grundsätzlich drei große Bereiche in Frage:
  1. 1.

    Sozioökonomische Konvergenz von realwirtschaftlichen Größen wie Bruttoinlandsprodukt (BIP), Einkommen, Lebensverhältnissen, Preisen, Beschäftigungsquoten, Anteil erneuerbarer Energien etc.

     
  2. 2.

    Konvergenz von Politiken (z. B. Fiskalpolitik, Geldpolitik, Sozialpolitik, Arbeitsmarktpolitik, aber auch Außenpolitik) und Strukturen (z. B. Zentralbankunabhängigkeit, Konjunkturzyklen (auf dem Brinke et al. 2015, 2016), Parteiensysteme (Niedermayer 2010), Wohlfahrtsstaat, Wachstumsmodelle (Scharpf 2016))

     
  3. 3.

    Konvergenz von Haltungen und Meinungen (z. B. Zustimmung zur EU-Mitgliedschaft oder allgemeine politische, soziale oder kulturelle Präferenzen)

     

Im Diskurs der EU, der Politik und der Wissenschaft verstand man lange Zeit unter Konvergenz die Angleichung der (Pro-Kopf-)Einkommen zwischen Regionen oder Staaten. Innerhalb der EU hatte sich dafür auch der Begriff der Kohäsion oder des Zusammenhalts eingebürgert. Seit der ersten Erweiterung (1973) versucht die EU die Angleichung der Einkommen zwischen den Regionen mit einem ihrer größten Programme, den Struktur- und Regionalfonds, zu fördern. Dazu veröffentlicht sie regelmäßig Berichte (EU Kommission 2017).

Bei der Konvergenz der Einkommen ist es sinnvoll, zwischen nominaler und realer Konvergenz zu unterscheiden. Unter realer Konvergenz versteht man die relativ stärker steigende Produktion von Gütern und Dienstleistungen im ärmeren Land mit der Folge, dass sich die Produktions- und Konsumniveaus annähern. Im Kern liegt dahinter das Wachstum bzw. die Konvergenz der Produktivität, also der Wertschöpfung pro Stunde oder Beschäftigten. Umstritten ist, welche politischen Rahmenbedingungen und Reformen die reale Konvergenz treiben. Angebotsorientierte Theorien erwarten Wachstum von mehr Wettbewerb und einer Deregulierung der Märkte für Arbeit, Kapital, Güter und Dienstleistungen. Nachfrageorientierte Ansätze betonen die Rolle der Einkommen und komplementäre Aktionen von Staat und Unternehmen.

Unter nominaler Konvergenz ist die Anpassung der Einkommens- und Preisniveaus zu verstehen. Dabei bedingen sich Einkommens- und Preiskonvergenz gegenseitig. Einkommenssteigerungen sind in Sektoren ohne (oder mit geringen) Produktivitätszuwächsen nur durch Preissteigerungen möglich (Balassa-Samuelson). Preissteigerungen ziehen nominale Einkommenssteigerungen nach sich, wenn die Einkommensbezieher ihre Realeinkommensposition verteidigen. Tatsächlich ließ sich in der EU zwischen 1998 und 2008 Preiskonvergenz beobachten, vor allem durch höhere Inflation in den ärmeren Ländern (vgl. Abb. 2).
Abb. 2

Preisniveaukonvergenz in der EU (Streuung um EU28 = 100). (Quelle: Eurostat; Berechnungen des Autors)

Wird die nominale Konvergenz nicht von entsprechender realer Konvergenz begleitet und unterfüttert, so führt sie in den ärmeren Ländern zu Importüberschüssen und Leistungsbilanzdefiziten, die letztlich zu einer Anpassungskrise führen, indem nicht nachhaltige Preise und Einkommen wieder auf ein real(istisch)es Niveau zurückgeführt werden. Dieser Prozess war in den Krisenländern der Eurozone zu beobachten. So nahm die Streuung der Preisniveaus nach 2008 wieder zu (siehe Abb. 2).

Im Zuge der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) vollzog sich ein Bedeutungswandel. Nun wurde unter Konvergenz vor allem eine Annäherung bei den für die Erfüllung der Maastrichtkriterien wichtigsten Indikatoren verstanden, also Haushaltsdefizite, Staatsschuldenquote, Inflation und Wechselkurs. Die Mitgliedstaaten wurden von der EU gedrängt, hier entsprechende Zielwerte zu erreichen, um ihre vertragliche Verpflichtung (Ausnahmen: Dänemark, UK) zur Übernahme des Euro zu erfüllen. Auf diese Dimension der Konvergenz wird im vorliegenden Beitrag nicht näher eingegangen, da sie anderweitig im Handbuch behandelt wird. Stattdessen konzentriert sich der vorliegende Beitrag auf die Konvergenz der Sachverhalte, die der EU durch die Verträge und Sekundärrecht als Aufgabe gestellt sind (dazu mehr im 2. Abschnitt)

Was immer auch konvergieren soll, bedarf einer Präzisierung, was unter „Konvergenz“ zu verstehen ist. Damit wird die Frage nach dem „Wie“ der Konvergenz beantwortet. Die volkswirtschaftliche Theorie (Barro 1991; Barro und Sala-I-Martin 1991, 1992; Sala-I-Martin 1996) unterscheidet zwischen Sigma- und Beta-Konvergenz.
  • Beta-Konvergenz besteht, wenn das Wachstum der anfangs niedrigeren Werte höher ist als das der anfangs höheren. Auf Länder bezogen, heißt das, dass die Wachstumsrate des (Prokopf-)Einkommens der ärmeren Länder höher ist als das der reicheren Länder.

  • Sigma-Konvergenz ist die Abnahme der Streuung der Merkmale (etwa der Einkommen) zwischen den betrachteten Einheiten (Goecke 2013).

Aufschlussreich ist auch ein Vergleich zwischen relativer (z. B. prozentualer) und absoluter Konvergenz.
  • Relative Konvergenz besteht, wenn sich die Werte dem Durchschnitt annähern. Beim Einkommen von Ländern bedeutet dies, dass etwa ein armes Land, dessen Prokopfeinkommen zu Beginn (z. B. beim EU-Beitritt) 50 % des EU-Durchschnitts aufwies, später näher an 100 % ist.

  • Absolute Konvergenz bedeutet, dass sich der Abstand zwischen den Durchschnittseinkommen von Ländern verringert.

Hinter diesen formal erscheinenden Definitionen verbergen sich tiefere Probleme und letztlich auch Wertfragen (Nino-Zarazua et al. 2016), wie an folgendem Beispiel erläutert wird: Angenommen, zu Beginn (etwa bei EU-Beitritt) betrage das Prokopfeinkommen des ärmeren Landes ein Fünftel des reicheren Landes. Anschließend wachse es mit 5 % jährlich, während das BIP des reicheren nur um 2 % zunehme (also Betakonvergenz). Dann nimmt der absolute Abstand zwischen beiden Ländern noch 25 Jahre zu, bevor erst nach insgesamt 56 Jahren Gleichstand der Einkommen erreicht ist. Auch die Standardabweichung (Sigmakonvergenz) steigt erst mal noch 25 Jahre. Prozentual zum Mittelwert beginnt die Verbesserung jedoch sofort (Dauderstädt und Keltek 2017).

Die normative Dimension fragt nach der Bewertung und damit auch nach möglichen politischen Zielen. Ist eine prozentuale Verbesserung der Verteilung akzeptabel, auch wenn sie eine absolute Verschlechterung bedeutet? Kann und will die EU damit leben, dass die absoluten Einkommensunterschiede noch lange weiterwachsen und Anreize für Migration schaffen? Wenn die Belastung der Umwelt (z. B. CO2-Ausstoss) proportional zum absoluten Output (Einkommen) ist, sind dann hohe absolute Zuwächse von schon ohnehin hohen Einkommen zu rechtfertigen? Um als Beispiel ein Feld mit realistischen Zielsetzungsmöglichkeiten zu wählen, da ähnliche Zielalternativen für das Wachstum von Ländern wenig vorstellbar sind: Sollte etwa bei einem Tarifabschluss jeder Beschäftigte einen absolut gleichen Mehrbetrag (z. B. 100 € mehr im Monat) oder eine gleiche prozentuale Steigerung (etwa 3 %) bekommen? Ersteres würde für die Menschen mit geringeren Löhnen eine höhere prozentuale Steigerung implizieren.

Um Konvergenzprozesse empirisch zu messen, kann man eine Reihe von Indikatoren benutzen. Analog zu den gerade erwähnten Konvergenzformen bieten sich Maßgrößen wie die Standardabweichung, der Abstand zwischen dem Maximal- und Minimalwert oder dessen Betrag im Verhältnis zum Maximal-, Durchschnitts- oder Minimalwert an. Was konkret gemessen wird, hängt von der Wahl des Konvergenzgegenstands (oben 1., 2. und 3.) ab: Während sich für die reale Konvergenz (1.) meist klare Indikatoren wie BIP/Kopf oder die Lebenserwartung in Jahren anbieten, gestaltet sich die quantitative Erfassung der Konvergenz von Politiken und Strukturen (2.) etwas schwieriger. Meinungen (3.) lassen sich aufgrund von Umfragen wie Eurobarometer quantifizieren, wenn die gestellten Fragen die gesuchten Einstellungen adäquat abbilden.

Der dritten Frage nach den Ursachen der Konvergenz widmet sich der folgende Abschn. 2.

2 Integration und Konvergenzprozesse in Europa

Im Zuge der europäischen Integration lassen sich zwei grundsätzliche Typen von Konvergenzprozessen in Europa unterscheiden: 1. Marktgesteuerte und 2. Politikgesteuerte Konvergenzprozesse. Eine Zwischenposition nehmen Größen ein, die sowohl markt- wie politikgesteuert sind wie z. B. die Entwicklung der Zinsen auf Staatsschulden, die sich zwar auf Kapitalmärkten bilden, aber vom Verhalten der betroffenen Staatshaushalte und der Zentralbank abhängen. Marktdruck kann auch Politikkonvergenz bewirken (z. B. bei der Besteuerung mobiler Steuerquellen).

2.1 Marktgesteuerte Konvergenzprozesse

Verschiedene ökonomische Theorien erwarten diverse Konvergenzprozesse, wenn Volkswirtschaften sich integrieren, also Schranken für den Verkehr von Gütern, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit zwischen ihnen abbauen. Eine erste Annahme ist eine Annäherung der Preise („Law of one price“) bei handelbaren Gütern, da unterschiedliche Preise durch Arbitrage, also den Abfluss der betreffenden Güter aus dem Niedrigpreisland ins Hochpreisland, ausgeglichen werden, soweit nicht andere Faktoren wie Transportkosten dies verhindern (vgl. auch Abb. 1). In dem Maße, wie Arbeit und Kapital „handelbar“ sind, also Freizügigkeit herrscht, sollten sich auch deren Preise (Löhne und Renditen) angleichen.

Bei den Einkommen gehen die meisten Theorien von einer Konvergenz aus. Die Wachstumstheorie unterstellt ein höheres Wachstum im kapitalärmeren Land. Diese Konvergenz hängt dabei nicht von der Integration ab. Treiber ist vor allem das Produktivitätswachstum dank höheren Kapitaleinsatzes und Übernahme effizienterer Produktionsweisen. Je weiter ein Land von der Produktivitätsgrenze1 entfernt ist, desto stärker sein Aufholpotenzial.

Bei Integration und Marktöffnung postulieren zentrale „Gesetze“ der Außenhandelstheorie die Angleichung der Löhne und Kapitalrenditen auch schon durch den freien Handel der Güter, also ohne Faktormobilität. Kapitalreiche Länder spezialisieren sich dann auf kapitalintensive Produktionen und kapitalärmere auf arbeitsintensive Produktionen. Dies führt zum Ausgleich der Faktorpreise, wie es die Theoreme von Heckscher-Ohlin bzw. Stolper-Samuelson behaupten. Ricardo’s Theorie der komparativen Kosten sieht eine Spezialisierung als Folge des Freihandels, die den Wohlstand (Prokopfeinkommen) der beteiligten Länder erhöht. Ob diese Steigerung eine Konvergenz der Einkommen mit sich bringt, hängt allerdings vom Austauschverhältnis ab (Dauderstädt 2014, Anhang). Strukturell bedeutet die Spezialisierung allerdings eine Divergenz, wenn vorher diversifizierte Volkswirtschaften die jeweils komparativ weniger effizienten Produktionen aufgeben.

Alternative Ansätze und modernere Theorien haben diese Gleichgewichtsansätze, die nur bedingt die Realität abbilden, zugunsten dynamischer Konzepte abgelöst. Zu den älteren Kritiken des Freihandels zählen etwa List und die dependencia-Theorie. Sie nehmen mehr die langfristigen Entwicklungsmöglichkeiten in den Blick, die durch kurzfristige Orientierung an aktuellen komparativen Vorteilen (z. B. bei Rohstoffen) erschwert oder verstellt werden. Zu den modernen Kritiken gehören die neue Wirtschaftsgeografie, Theorie der internationalen oligopolistischen Konkurrenz, strategische Handelstheorie oder die Theorie transnationaler Wertschöpfungsketten, wie sie von Krugman, Milberg, Baldwin u. a. entwickelt wurden. Diese Ansätze lassen im Gegensatz zu den neoklassischen Modellen keine automatische Konvergenz erwarten, sondern berücksichtigen Agglomerationsvorteile, economies of scale und spill-over-Effekte, die eher Konzentrationsprozesse hervorrufen.

Nicht zuletzt erwartet die Theorie, dass die Integration der Märkte und der Abbau der Handelsschranken dazu führt, dass mehr Handel geschaffen wird und der Handel innerhalb des Integrationsraumes, also der EU, zulasten von Drittländern zunimmt. Diese Umverteilung muss nicht unbedingt den Handel außerhalb der EU absolut verringern, aber sein Gewicht sollte zurückgehen. Tatsächlich hat der Anteil der EU an den gesamten Importen der Mitgliedsstaaten sich zwischen 1999 und 2015 nur wenig verändert; er schwankt um 68 %. Bei den Exporten (Durchschnitt 69 %) ist eher ein leichter Rückgang von über 70 % Anfang der 2000er auf 66 % nach 2010 zu beobachten, der wohl dem schwachen Wachstum in der EU bei relativ gutem Wachstum außerhalb (China, USA etc.) geschuldet ist. Eine Konvergenz dieser Quoten unter den Mitgliedstaaten ist kaum zu beobachten. Die Importquoten streuen etwas stärker als die Exportquoten.

2.2 Politikgesteuerte Konvergenzprozesse

Wie unten im Abschn. 3 noch näher ausgeführt wird, gibt es eine Fülle von wirtschaftlichen und sozialen Größen, für die die EU entweder direkt Konvergenz oder gemeinsame Unter- oder Obergrenzen vorsieht, die indirekt auf eine Konvergenz hinauslaufen. In den Bereichen, in denen die EU eine alleinige oder überwiegende Kompetenz hat (z. B. die Außenzölle) kann sie die Konvergenz selbst herbeiführen. In den Bereichen, in denen die relevanten Politiken in nationaler oder gemischter Kompetenz liegen, muss sich die EU auf eine Rolle der Koordination, des Dialogs und mehr oder weniger sanften Drucks beschränken. Sanktionen gegen Mitgliedstaaten sind nur in wenigen Politikfeldern (z. B. bei den Maastrichtkriterien, die hier nicht behandelt werden) vorgesehen und eher schwierig durchzusetzen.

Das typische Verfahren besteht in einer gemeinsamen Vereinbarung von Ziel(wert)en wie unten in den Tab. 1, 2 und 3. Die Mitgliedstaaten verpflichten sich zu Anstrengungen, um diese Ziele zu erreichen. Es finden regelmäßige Überprüfungen statt, inwieweit die Mitgliedstaaten entsprechende Fortschritte gemacht haben. Im Kontext der Lissabon-Strategie wurde dieses Verfahren als offene Methode der Koordinierung (oft auch Methode der offenen Koordinierung) formell eingeführt.
Tab. 1

Indikatoren und Schwellenwerte des MIP

Indikator

Schwellenwert

Gleitender Dreijahresdurchschnitt der Leistungsbilanz in Prozent des BIP

−4 % bis + 6 %

Nettoauslandsvermögensposition in Prozent des BIP

−35 %

Prozentuale Veränderung der Exportmarktanteile über 5 Jahre

−6 %

Prozentuale Veränderung der nominalen Lohnstückkosten über drei Jahre

+9 % bzw. +12 % (nicht Euroländer)

Prozentuale Veränderung der realen Wechselkurse relativ zu 41 anderen Industrieländern

−/+ 5 % bzw. −/+ 11 % (nicht Euroländer)

Konsolidierter Schuldenstand des Privatsektors in Prozent des BIP

133 %

Kreditvergabe an den Privatsektor in Prozent des BIP

14 %

Jährliche Veränderung der Hauspreise relativ zur Inflationsrate

6 %

Staatsschulden in Prozent des BIP

60 %

Gleitender Dreijahresdurchschnitt der Arbeitslosenquote

10 %

Jährliche Veränderung der Gesamtverbindlichkeiten des Finanzsektors

16,5 %

Prozentuale Veränderung der Beschäftigungsquote über 3 Jahre

−0,2 %

Prozentuale Veränderung der Langzeitarbeitslosenquote über 3 Jahre

+0,5 %

Prozentuale Veränderung der Jugendarbeitslosenquote über 3 Jahre

+ 2 %

Tab. 2

Ziele der Lissabonstrategie

Indikator

Zielwert

Wachstum (jährlich)

3 %

Ausgaben für Forschung und Entwicklung in Prozent des BIP

3 %

Beschäftigungsquote (insgesamt/Frauen)

70 %/60 %

Beschäftigungsquote (55–64jährige)

50 %

Betreuungsangebot für Kinder (unter 3/3 bis Schulpflicht)

33 %/90 %

Zahl der 18- bis 24-jährigen ohne Schulabschluss über Sekundarstufe I

−50 % (Halbierung)

Anteil Strom aus erneuerbaren Energiequellen

22 %

Anteil Biokraftstoffe im Verkehrssektor

5,75 %

Quelle: Jörger 2003

Tab. 3

Ziele der Strategie „Europa 2020“

Indikator

Zielwert

Beschäftigungsquote (20–64jährige)

75 %

Verringerung der Treibhausgasemissionen gegenüber 1990

20–30 %

Anteil der erneuerbaren Energien

20 %

Steigerung der Energieeffizienz

20 %

Quote vorzeitiger Schulabgänger

Max. 10 %

Anteil der 30- bis 34-jährigen mit Hochschulabschluss

Mindestens 40 %

Senkung der Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen

Um mindestens 20 Millionen

In der Regional- und Agrarpolitik verfügt die EU zusätzlich über spezielle Instrumente, um die gemeinsamen Ziele zu erreichen. Vor allem in der Regionalpolitik stehen mit dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung und der Europäischen Investitionsbank zwei relativ gut ausgestattete Institutionen zur Verfügung, um die wirtschaftliche Entwicklung schwacher Regionen im Sinne des Kohäsionsziels zu unterstützen. Das Gewicht dieser Politik deutet darauf hin, dass die EU selbst nicht auf eine automatische Konvergenz durch Marktmechanismen vertraut.

3 Konvergenzziele der EU

Im EU-Recht, also in den Verträgen und im Sekundärrecht, spielt Konvergenz explizit und implizit eine wichtige Rolle. Neben Konvergenzzielen im engeren Sinne (dazu unten ausführlich) setzt das EU-Recht (Acquis Communautaire) für den Binnenmarkt eine Fülle von Regeln zu Produktionsbedingungen wie Arbeitszeit oder Umweltstandards oder zu Produkteigenschaften, deren Anwendung zu einer Konvergenz im Sinne einer Vereinheitlichung führt. Darauf wird im Folgenden aber kaum noch eingegangen. Der Schwerpunkt liegt hier vielmehr auf der realen Konvergenz.

In den Präambeln sowohl des EUV als auch des AEUV finden sich einschlägige Passagen zur Konvergenz. Im EUV heißt es, die Vertragsparteien sind „ENTSCHLOSSEN, die Stärkung und die Konvergenz ihrer Volkswirtschaften herbeizuführen“ (Präambel EUV), im AEUV lautet die Formulierung „IN DEM BESTREBEN, ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“ (Präambel AEUV). 2

Artikel 3 (3) EUV sowie Art. 4 AEUV setzen den „wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt“ als Ziel. Die Artikel 174 ff. des AEUV bestätigen diese Zielsetzung und beschreiben die Instrumente und Politiken zu ihrer Erreichung (Strukturfonds, Europäische Investitionsbank etc.). Die Kommission veröffentlicht regelmäßig Berichte, die über den Fortschritt berichten, die so genannten Kohäsionsberichte (EU Kommission 2017). Darüber hinaus stellt Artikel 8 AEUV fest: „Bei allen ihren Tätigkeiten wirkt die Union darauf hin, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern.“

Der – wie oben beschrieben – in den letzten zwanzig Jahren prominenteste Gebrauch des Konvergenzbegriffs findet sich in den Regelungen zur Währungsunion. Art. 140 AEUV fordert zu prüfen, ob dauerhafte Konvergenz bei der Preisstabilität, Haushaltslage (3 % Defizit, 60 % Schuldenstand – jeweils in Prozent des BIP), Wechselkursen und Zinssätzen erreicht wird. Näheres regelt auch ein Protokoll (Nr. 13) zum EUV über die Konvergenzkriterien. Vor allem nach der Schuldenkrise wurden die dazu vorgesehenen Regeln, Politiken und Instrumente nochmals verschärft (Fiskalpakt, Six Pack). Zusätzlich wurde ein makroökonomisches Ungleichgewichtsverfahren (MIP) eingerichtet, das mittels eines Scoreboards vierzehn Indikatoren (siehe Tab. 1) erfasst, für die Schwellenwerte festgesetzt wurden, deren Überschreitung verschärfte Kontrollen und potenziell Sanktionen nach sich zieht.

Schon früher, auf dem EU-Gipfel in Lissabon im Jahre 2000 (Europäischer Rat 2000), hatte sich die EU ehrgeizige Ziele gesetzt, deren Erreichung Europa bis 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ machen sollten. Der Zielkatalog umfasste quantitative und qualitative Ziele (Jörger 2003). Die Tab. 2 gibt einen Überblick über die quantitativen Ziele, für die eine Konvergenz messbar ist.

Schon zur Halbzeit war klar, dass die Ziele nicht erreicht werden würden (Becker und Hishow 2005). Die Finanzkrise und große Rezession von 2009 machte diesen Fehlschlag komplett. Die EU reagierte darauf mit einer Folgestrategie „Europa 2020“, deren Ziele teilweise die der Lissabonstrategie aufnehmen (EU Kommission 2010). Die Tab. 3 gibt einen Überblick.

Die Ziele der Lissabonstrategie und des Folgeprogramms EU2020 soll(t)en durch nationale Programme erreicht werden, die mittels der offenen Methode der Koordinierung abgestimmt werden (sollten), was im Erfolgsfalle auch eine Konvergenz in diesen Bereichen bedeutet hätte.

Angesichts der Fülle von Absichtserklärungen und Regelungen im EU-Recht, die verschiedene Formen von Konvergenz betreffen, ist eine Beschränkung der folgenden Überlegungen auf einige spezifische Konvergenzprozesse notwendig. Im Folgenden wird die Konvergenz der Einkommen und Lebensverhältnisse im Mittelpunkt sehen. Daneben wird noch geprüft, ob bei den Zielen der Lissabonstrategie und des Folgeprogramms EU2020 sowie der makroökonomischen Überwachung Konvergenz zu beobachten ist. Die Konvergenzprozesse im Rahmen der Währungsunion werden nur partiell in diesem Zusammenhang beleuchtet, da sie Gegenstand eines eigenen Beitrags in diesem Handbuch sind.

4 Einkommenskonvergenz in Europa

In diesem Abschnitt werden zwei Dimensionen der Einkommenskonvergenz unterschieden. Zunächst wird die Konvergenz der durchschnittlichen Prokopfeinkommen der Mitgliedstaaten untersucht. Im zweiten Teil steht dann die Konvergenz der Einkommen in der EU als Ganzes im Zentrum der Analyse.

4.1 Konvergenz zwischen Mitgliedstaaten

Die alte EU-15 wies in ihrem Integrationsraum deutliche Einkommensunterschiede mit vier armen Mitgliedsländern auf: Irland (Beitritt 1972), Griechenland (Beitritt 1981), Spanien und Portugal (Beitritt 1986) hatten zum Zeitpunkt ihres EU-Beitritts Pro-Kopf-Einkommen, die zwischen 29 % und 64 % des EU-Durchschnitts betrugen. Zumindest die letzten drei Süderweiterungsländer zählen auch heute noch zu den ärmeren Mitgliedsstaaten. Ein genauerer Blick zeigt, dass Irland trotz seines frühen Beitritts erst ab 1990 spürbar schneller als die EU wuchs (vgl. Tab. 4). Griechenland hat nach dem Beitritt bis 2000 nicht das relative Niveau von 1982 (56,1 % des EU-Durchschnitts) wieder erreicht. Während Spanien keine großen Fortschritte machte, hat Portugal nach dem EU-Beitritt langsam, aber stetig aufgeholt, auch wenn es immer noch knapp unter 50 % des EU-Durchschnitts liegt.
Tab. 4

Konvergenzprozesse in ECU und KKS∗ in Kohäsions-Ländern (EU = 100)

BIP/Kopf (EU = 100)

Jahr

Spanien

Portugal

Irland

Griechenland

ECU

1960

36,3

30,8

62,8

41,8

 

1970

49,1

35,1

60,8

54,8

 

1980

58

29,4

60,8

49,9

 

1990

68,8

37,1

70

43,3

 

2000

67,2

49,4

111,7

52,1

KKS

1960

59,1

40,1

62,6

43,6

 

1970

72,9

50,4

61,2

62,9

 

1980

72,7

55,4

65,5

70

 

1990

76,5

61

73,3

58,3

 

2000

82,1

75,7

114,3

67,1

KKS = Kaufkraftstärken

Quelle: Eurostat

Dieses Bild bessert sich erheblich, wenn man die Einkommen nicht in einer gemeinsamen Währung, sondern in Kaufkraftstärken (KKS) vergleicht. Die Kaufkraft eines Euro ist in allen armen Ländern deutlich höher als in den reichen EU-Ländern bzw. im EU-Durchschnitt. Dieser Kaufkraftvergleich ist unter dem Gesichtspunkt der Angleichung der Lebensverhältnisse von besonderem Interesse. Der folgende Überblick zeigt, dass – gemessen in Kaufkraftparitäten – die Konvergenz innerhalb der EU weiter gediehen ist.

Lediglich Irland hat in den 1990er-Jahren einen spektakulären Aufholprozess vollzogen, so dass es heute zu den reichsten EU-Ländern zählt. Sein Prokopfeinkommen hat den EU-Durchschnitt bei weitem überschritten und liegt heute in der Spitzengruppe der EU. Die bedeutendere Konvergenzherausforderung stellte sich mit der Erweiterung nach Mittel- und Osteuropa (MOE), vor allem mit der zweiten Runde 2007, als mit Bulgarien und Rumänien zwei größere, sehr arme Länder beitraten, während sich Kroatien (Beitritt 2013) in punkto Prokopfeinkommen schon auf dem Niveau der Länder der ersten Osterweiterungsrunde bewegte.

Betrachtet man die Standardabweichung als klassischen Konvergenzindikator (Sigmakonvergenz), so zeigt sich (Abb. 3), dass seit 1998 eher eine divergente Entwicklung zu beobachten ist, die nur 2007 bis 2009 von einer kurzen Phase der Konvergenz unterbrochen wurde.
Abb. 3

Standardabweichung der Prokopfeinkommen in der EU (in € KKS). (Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen)

Im folgenden wird die Entwicklung der Prokopfeinkommen der 28 derzeitigen Mitgliedstaaten seit 2000 untersucht. Zu diesem Zweck werden drei Ländergruppen unterschieden:
  • Reicher Nordwesten (NW): Die zwölf 2000 schon reichen Länder (mit einem Prokopfeinkommen von über 20.000 € im Jahr 2000), wozu neben den Gründungsmitgliedern der EU/EWG die Länder der Erweiterung von 1972 und 1995 zählen.

  • Ärmere Südperipherie (SP): Die drei Länder der Süderweiterung (mit einem Prokopfeinkommen von unter 20.000 €, aber über 15.000 € im Jahr 2000).

  • Armer Osten (MOE+): Die dreizehn Länder der drei letzten Erweiterungen (Länder mit einem Prokopfeinkommen von unter 13.000 € im Jahr 2000), die bis auf Zypern und Malta alle in Mittel- und Osteuropa liegen. Dabei sind Zypern, Malta und Slowenien vom Einkommen her Grenzfälle mit einem höheren Prokopfeinkommen, die auch in die zweite Gruppe fallen könnten.

Weiter ist es sinnvoll, neben den Wachstumsprozessen über den gesamten Zeitraum 1999–2012 auch die beiden Phasen 2000–2008 und 2008–2017 zu unterscheiden, da die Finanzmarktkrise und die große Rezession zu sehr unterschiedlichen Entwicklungen geführt haben (Tab. 5).
Tab. 5

Konvergenz und Divergenz in Euro (KKS) 2000–2017

 

Niveau (in €)

Veränderung (in%)

 

2000

2008

2017

2000–2017

2000–2008

2008–2017

Standardabweichung

9435

1186

12.369

31,1

17,5

11,6

Reicher Nordwesten (NW)

23.909

29.683

33.670

40,8

24,1

13,4

Ärmere Südperipherie (SP)

18.173

24.378

25.693

41,4

39,0

1,7

Arme MOE+

8858

15.653

20.985

136,9

76,5

34,2

NW-SP

5737

4419

7977

39,0

−23,0

80,5

NW-MOE+

15.051

15.148

12.685

−15,7

--6,7

−9,7

NW/SP

1,3

1,2

1,3

−0,4

−10,7

11,5

NW/MOE+

2,7

1,9

1,6

−40,6

−29,7

−15,5

Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen (Gewichtete Durchschnitte in den Ländergruppen)

Gegen eine (Sigma-)Konvergenz spricht die Zunahme der Standardabweichung (vgl. oben und Abb. 3). Für eine (Beta-)Konvergenz bis 2008 sprechen dagegen die höheren Wachstumsraten der relativ ärmeren Regionen. Sie betrugen 76,5 % für MOE und 41,4 % für die Südperipherie gegenüber 40,8 % im reichen Nordwesten. Über den gesamten Zeitraum gilt dies aber nur noch für die späteren Beitrittsländer (MOE+), während die Südperipherie durch ihren Wachstumseinbruch nach 2008 (1,7 %) im Zuge der Austeritätspolitik wieder zurückfällt, so dass ihr Wachstum auch für den gesamten Zeitraum schwächer als im reichen Nordwesten der EU ausfällt. Ein detaillierteres Bild liefert die folgende Abb. 4, in der die Länder von links nach rechts aufsteigend nach ihrem Prokopfeinkommen 2000 geordnet sind. Die Wachstumsraten der damals ärmsten Länder (links) sind höher als die der meisten reicheren (rechts).
Abb. 4

Wachstumsraten zwischen 2000 und 2017 des realen Prokopfeinkommens in Prozent. (Quelle: Eurostat; Berechnungen des Autors)

Der absolute Abstand zwischen den durchschnittlichen Prokopfeinkommen im reichen Nordwesten und der ärmeren südlichen EU-Peripherie hat ab 2008 weiter zugenommen.Der Abstand zur östlichen Peripherie ging dagegen unter ständigen Schwankungen leicht zurück. 2017 haben die reicheren EU-Bürger jährlich nochmals ca. 2000 € mehr (gegenüber dem Süden) bzw. ca. 2500 € (gegenüber MOE) weniger zur Verfügung als 2000, als ihre Einkommen 6000 € bzw. über 15.000 € höher waren. Die Standardabweichung, ein Maß des absoluten Abstand, hat um fast 3000 € zugenommen. Nur das relative Verhältnis der Einkommen hat sich verbessert, für MOE durchgängig, aber für die Südperipherie nur knapp bis 2010 mit anschließender Verschlechterung.

Realwirtschaftliche Faktoren bestimmen letztlich die Entwicklung des BIP pro Kopf : Produktivität (pro Stunde), Anzahl der geleisteten Arbeitsstunden pro Beschäftigten und Arbeitslosigkeit (auf die ebenfall wichtige Beschäftigungsquote wird im nächsten Abschnitt eingegangen). Die Tab. 6 gibt einen Überblick.
Tab. 6

Arbeitsinput, Arbeitslosigkeit und Stundenproduktivität 1999–2013

 

Streuung

Maximum

Minimum

Max/Min

Arbeitsinput

1999

194

2108

1437

1,47

2007

203

2097

1389

1,51

2013

185

2036

1392

1,46

Arbeitslosigkeit

2000

4,8

18,9

2,2

8,6

2008

1,9

11,3

2,1

3,6

2013

5,6

27,5

4,5

5,6

Produktivität

1999

16,78

73

8

9,23

2007

17,43

82

14

5,92

2013

16,03

73

15

4,74

Quelle: EU Klems/Conference Board; Eurostat; eigene Berechnungen

Wie aus Tab. 6 zu entnehmen ist, variieren Arbeitszeit, Arbeitslosigkeit und Produktivität zwischen den Mitgliedstaaten erheblich. Die Arbeitszeit (Stunden/Jahr) ist tendenziell überall gesunken, aber nur wenig konvergiert. Die Arbeitslosigkeit ist bis zur Krise gesunken, danach gestiegen; der Konvergenzverlauf ist ähnlich. Bei der Produktivität ist der zu erwartende Aufholprozess bei den weniger produktiven Ländern zu beobachten, der sich auch in einer leichten Konvergenz niederschlägt.

4.2 Europaweite Einkommenskonvergenz

Betrachtet man die EU als einen einheitlichen Wirtschaftsraum, so kann man Einkommenskonvergenz nicht nur als Konvergenz der nationalen Durchschnittseinkommen begreifen. Vielmehr ist die Verteilung der Einkommen innerhalb der Mitgliedstaaten ebenfalls zu berücksichtigen. Die Einkommensverteilung innerhalb von Ländern kann unter verschiedenen Gesichtspunkten und mit unterschiedlichen Indikatoren beschrieben werden:
  • Die Lohnquote;

  • Regionale Disparitäten (Streuung);

  • Der Gini-Koeffizient, der klassische Indikator der Einkommensverteilung, der sich zwischen 0 bei Gleichverteilung und 100 bei totaler Ungleichheit bewegt und

  • das S80/S20-Verhältnis des reichsten zum ärmsten Einkommensquintil (keine Daten vor 2005 für EU-27/28).

Tab. 7 zeigt eine Zunahme der innerstaatlichen Ungleichheit im Durchschnitt der EU-Länder. Der Wiederanstieg der Lohnquote 2009 ist wohl eine Folge der Krise, die in einigen Ländern (z. B. Deutschland) die Profite bei relativ stabilen Löhnen fallen ließ. Im Durchschnitt aller Mitgliedstaaten veränderte sich der Gini und das Quintilverhältnis zwischen 2005 und 2012 nur wenig, stieg aber zuletzt (2017 sind die neuesten verfügbaren Daten) spürbar an.
Tab. 7

Entwicklung der Verteilungsindikatoren (Mittelwert)

 

1999/2000

2005

2007

2009

2012

2014

2017

Lohnquote (in %)

56,7

55,6

54,9

57,2

56,2

55,9

k.A.

Gini (in %)

 

30,6

30,6

30,5

30,6

30,9

30,7

S80/S20

 

5

5

5

5,1

5,2

5,1

Quellen: Lohnquote: AMECO; Gini und S80/S20: Eurostat; eigene Berechnungen

Bei dem hier betrachteten Einkommen handelt es sich um das verfügbare Einkommen, also das Markteinkommen abzüglich Steuern und zuzüglich Transferleistungen, womit die staatliche Umverteilung schon berücksichtigt ist. Die Verteilung der Markteinkommen ist deutlich ungleicher (der Gini liegt etwa 10 Punkte höher).

Zwischen den Regionen Europas sind die Unterschiede noch stärker als zwischen den durchschnittlichen Prokopfeinkommen der Mitgliedstaaten (vorheriger Abschn. 4.1). Die reichste Region (auf NUTS-2-Ebene3) ist die Londoner City mit einem Prokopfeinkommen (in KKS) von über 80.000 € gegenüber 7200 € in der rumänischen Grenzregion Nord-Est. Das liegt daran, dass die regionalen Einkommensunterschiede innerhalb der Mitgliedstaaten hoch und oft zunehmend sind, da sich wirtschaftliche Aktivitäten in Wachstumspolen, oft in der Hauptstadt, konzentrieren. In Großbritannien etwa liegt das Verhältnis zwischen ärmster (Wales) und reichster Region mit etwa 1:5 ähnlich hoch wie in der EU insgesamt.

Für die EU als Ganze nahm die regionale Ungleichheit mit einer zwischenzeitlichen Abnahme in der Rezession zu (vgl. auch Abb. 5). Für die einzelnen Mitgliedstaaten war die Zunahme der regionalen Ungleichheit noch viel stärker. Für die 22 Länder der EU-28, die noch in NUTS2-Regionen unterteilt sind (alle außer den sechs Kleinstaaten Luxemburg, Malta, Zypern, Estland, Lettland, Litauen) stieg die Streuung (Standardabweichung) durchschnittlich um 106 % zwischen 2000 und 2011, wobei die regionale Ungleichheit in den neuen Mitgliedstaaten in MOE sehr stark anstieg (beim Spitzenreiter Rumänien um über 300 %).
Abb. 5

Entwicklung der Streuung (Standardabweichung) der regionalen Prokopfeinkommen (in €). (Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen)

Für die EU als Ganze sagen die bisher vorgelegten Befunde zur Ungleichheit nur wenig aus. Denn für die Einkommensverteilung im gesamten europäischen Wirtschaftsraum ist die innerstaatliche Verteilung weniger bedeutend. Ihre Entwicklung wird dominiert von den Einkommensunterschieden zwischen den Ländern und deren Entwicklung durch unterschiedlich hohe Wachstumsraten der jeweiligen Volkswirtschaften (vgl. oben Abschn. 4.1). Um ein Bild von der tatsächlichen Ungleichheit in der EU zu bekommen, muss man die Entwicklung der zwischenstaatlichen und innerstaatlichen Einkommensverteilung miteinander verbinden.

Dazu bietet sich das Quintilverhältnis (S80/S20) an, da Eurostat, das statistische Amt der EU, für jedes Bevölkerungsquintil jedes Mitgliedstaates das Prokopfeinkommen in Euro und KKS erfasst. Allerdings ist der Durchschnittswert, den die EU für die EU-28 mit etwa 5 angibt (siehe Abb. 6, unterste Kurve), methodisch falsch berechnet und unterschätzt die wirkliche Ungleichheit in der EU massiv. Eurostat berechnet nämlich dieses Quintilverhältnis als mit der Bevölkerung gewichteten Durchschnitt aller nationalen S80/S20-Werte. Dieser Ansatz unterstellt, dass das reichste (bzw. ärmste) Quintil der EU (etwa 100 Millionen Menschen) jeweils aus den reichsten (bzw. ärmsten) Quintilen aller Mitgliedstaten besteht. De facto zählen aber die reichsten Quintile der ärmsten Länder ebenso wenig zum reichsten EU-Quintil wie die ärmsten Quintile der reichsten Länder zum ärmsten EU-Quintil zählen. Die Spanne zwischen dem reichsten und ärmsten Quintil in der gesamten EU ist dramatisch. In Wechselkursen war das Verhältnis des ärmsten rumänischen Quintils zum reichsten Luxemburger Quintil 2017 921 € zu 80.375 € und damit 87mal so hoch und in Kaufkraftstärken noch das sechsunddreissigfache!
Abb. 6

Entwicklung der Ungleichheit in der EU. (Quelle: Dauderstädt 2019)

Korrigiert man diesen Ansatz, indem man die nationalen Quintile nach dem Prokopfeinkommen ordnet und dann für das reichste EU-Quintil von oben und für das ärmste EU-Quintil von unten so viele nationale Quintile addiert, bis man jeweils 100 Millionen Menschen beisammen hat, so erhält man realistischere und deutlich höhere Werte, wie in Abb. 6 ersichtlich. Auch hier liegen die Werte, die in Kaufkraftstärken gemessen sind, unter denen in Euro (zu Wechselkursen) geschätzten Werten. Für die EU-27 betrug der Wert des S80/20-Indikators (Quintilverhältnis) 2017 9,1 und 6,2 in Kaufkraftstärken. Für andere große Länder liegen die entsprechenden Werte bei 4,9 für Indien, 7,3 für Russland, 8,4 für die USA und 9,6 für China (UN 2013). Zumindest zu Wechselkursen ist der Wirtschaftsraum der EU von höheren Einkommensdisparitäten gekennzeichnet als vergleichbare Volkswirtschaften. Im Zeitverlauf zeigt sich eine starke Abnahme der Ungleichheit bis 2009, die dann nach einem kurzen Wiederanstieg in der Rezession in eine stagnierende Entwicklung mündet (siehe Abb. 6).

Statt EU-weit Personen oder Haushalte bzw. Gruppen davon wie etwa Quintile zu vergleichen, kann man auch Regionen betrachten. Allerdings sind die Einkommensunterschiede innerhalb von Regionen in der Regel höher als innerhalb von Einkommensquintilen, in denen ja per definitionem ähnliche Personen oder Haushalte innerhalb bestimmter Einkommensgrenzen zusammengefasst werden. Um die Anzahl der Regionen überschaubar zu halten, beschränken wir uns hier auf die NUTS2-Regionen der EU. Wie oben schon erwähnt, hat die Streuung der regionalen Durchschnitts-Prokopfeinkommen zwischen 2000 und 2012 zugenommen (vgl. Abb. 5). Nur in den Jahren 2008–09 ging die Streuung im Zuge der Krise zurück.

Man kann auch das ärmste und reichste Quintil der gesamten EU über Regionen konstruieren, indem man die NUTS-2-Gebiete nach ihrem Prokopfeinkommen sortiert und wiederum jeweils so viele der ärmsten und reichsten Regionen ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zu einem bestimmten Mitgliedstaat zusammenfasst, bis man etwa 100 Millionen Einwohner erhält. Dann ergibt sich ein regionales S80/S20-Verhältnis von knapp 4 im Jahr 2000 und 2,8 2011. Auch hier hat das aufholende Wachstum in MOE dazu geführt, dass die Ungleichheit abgenommen hat. Trotzdem hat die regionale Ungleichheit insgesamt zugenommen, da – im Gegensatz zur Quintilbetrachtung – die Ungleichheit zwischen Regionen innerhalb von Ländern stärker zugenommen hat als die Ungleichheit zwischen den nationalen Durchschnitten abnahm.

Misst man die europaweite Ungleichheit, indem man auf verschiedene Weise die EU-Quintile mit jeweils ca. 100 Millionen Menschen bildet und dann das Verhältnis zwischen dem Einkommen des reichsten und ärmsten Quintils berechnet, so erhält man je nach Ansatz andere S80/S20-Werte.
  1. 1.

    Summiert man ganze Länder (oder Teile davon) auf, um die EU-Quintile zu bilden, so vernachlässigt man die Ungleichheit innerhalb eines jeden Landes.

     
  2. 2.

    Summiert man Regionen auf, um die EU-Quintile zu bilden, so vernachlässigt man die Ungleichheit innerhalb jeder Region.

     
  3. 3.

    Summiert man jeweils die ärmsten und reichsten Quintile aller Länder auf, wie es der offizielle Eurostat-Wert macht, so vernachlässigt man die Ungleichheit zwischen den Ländern.

     
  4. 4.

    Der EU-weite Ansatz (Abb. 6) berücksichtigt beide Dimensionen (1 und 3).

     
Die folgende Tab. 8 gibt einen Überblick über die aus den unterschiedlichen Ansätzen resultierenden Werte und deren Veränderung. Für den 1 und 4. Ansatz sind Werte in Kaufkraftstärken (KKS) und Wechselkursen (€) angegeben.
Tab. 8

Unterschiedliche Maße der europaweiten Ungleichheit (jeweils Quintilverhältnis)

Ansatz

Indikator (S80/S20)

frühester

Jahr

letzter

Jahr

1.

Vernachlässigt Ungleichheit innerhalb von Ländern

2,6 (KKS)

5,4 (€)

2005

2,0 (KKS)

3,7 (€)

2014

2.

Vernachlässigt Ungleichheit innerhalb von Regionen

4 (KKS)

2000

2,8 (KKS)

2011

3.

Vernachlässigt Ungleichheit zwischen Ländern (Eurostat Wert)

5 (KKS)

2005

5,2 (KKS)

2014

4,

Berücksichtigt beide Ungleichheiten

7 (KKS)

11 (€)

2007

6,2 (KKS)

9,1 (€)

2017

Bei allen Ansätzen ist die europaweite Ungleichheit zurückgegangen außer beim (methodisch falschen) offiziellen Eurostat-Wert, bei dem wegen der Vernachlässigung der Aufholprozesse die wachsende innerstaatliche Ungleichheit den Trend dominiert.

5 Soziale Konvergenz

Wachstum und die damit verbundenen höheren Einkommen gehen in der Regel auch mit einer Verbesserung der Lebensverhältnisse einher. Allerdings hängt die Reichweite der Verbesserung von der Einkommensverteilung ab. Bei ungleicher Verteilung können die BIP-Zuwächse überproportional nur den reicheren Schichten zukommen. So wuchsen z. B. zwischen 2013 und 2014 die Einkommen der ärmsten 20 % der EU-Mitgliedstaaten im Durchschnitt nur um 0,2 %, die der reichsten 20 % dagegen um 3,5 % (Dauderstädt und Keltek 2016). Im folgenden wird die Konvergenz einer Reihe sozialer Indikatoren untersucht, darunter auch einige, die in den Zielen der Lissabonstrategie (Tab. 2) und des EU2020-Projekts (Tab. 3) aufgeführt sind.

Die folgende Tab. 9 zeigt, dass es bei der Einkommensverteilung nur beim Gini eine eindeutige Konvergenz gab. Bei der Lohnquote und dem Quintilverhältnis (S80/20) sind dagegen nur Fluktuationen festzustellen.
Tab. 9

Konvergenz der Verteilungsindikatoren (Standardabweichung)

 

1999/2000

2005

2007

2009

2012

Lohnquote

5,9/7,2

6,1

5,8

6,2

 

Gini

 

4,3

4,2

3,9

3,6

S80/S20

1,1

1,2

1,2

1,1

1,1

Quellen: Lohnquote: AMECO; Gini und S80/S20: Eurostat; eigene Berechnungen

Eng mit der Entwicklung der Ungleichheit ist die der Armut verbunden. Die Armutsquote wird in der EU als Anteil der Bevölkerung definiert, die über weniger als 60 % des mittleren Einkommens (Median) verfügen. Wie in Tab. 10 ersichtlich, gibt es eine hohe Streuung der Armutsquoten in der EU. Während in reichen Ländern die Quote meist unter 20 % liegt, steigt sie in Bulgarien und Rumänien auf über 40 %. Die Streuung ging seit 2007 zurück, wofür vor allem der relativ starke Rückgang der Armutsquote in Bulgarien (Maximalwert) von über 60 % auf unter 50 % zurückzuführen ist.
Tab. 10

Entwicklung der Armutsquote 2007–2017

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

max

60,7

44,8

46,2

49,2

49,1

49,3

48,0

40,3

41,3

40,4

38,9

min

21,6

20,8

20,2

20,8

21,0

21,6

20,8

21,2

21,1

20,7

20,3

Streuung

10,3

10,3

7,7

8,0

8,3

8,4

8,6

8,3

7,0

6,9

7,0

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen

Wie oben erwähnt (bei Tab. 7; Abschn. 4.2) handelt es sich hier um die verfügbaren Einkommen, deren Verteilung und damit auch die Armutsquote vom Ausmaß der staatlichen Umverteilung abhängt. Die Armutsquoten korrelieren eng mit den Ausgaben für Sozialschutz. Bulgarien und Rumänien gehören auch zu den Mitgliedstaaten mit dem geringsten Anteil von Sozialausgaben am BIP (deutlich unter 20 %), während reichere Länder um die 30 % des BIP für Sozialschutz ausgeben. Allerdings ist auch dieser Indikator mit Vorsicht zu betrachten. Ein niedrigerer Anteil kann auch von geringeren sozialen Bedarfslagen (niedrigere Arbeitslosigkeit oder günstigere demografische Struktur der Bevölkerung) herrühren. So ist 2009 in der großen Rezession die Sozialschutzquote, also der Anteil der Sozialausgaben am BIP, stark angestiegen, um anschließend wieder zu fallen. In den Austeritätsländern Griechenland, Spanien, Portugal und Irland hat sich die Quote zwischen 2000 und 2011 mehr als verdoppelt.

Der Anteil der Sozialleistungen am BIP ist ein Indikator dafür, wie sehr der Staat versucht, Marktergebnisse zu korrigieren. Eine Konvergenz dieser Sozialschutzquoten in der EU ist nicht zu beobachten. Rumänien mit der niedrigsten Quote und die anderen neuen Mitgliedstaaten holen etwas auf, überschreiten die 20 %-Marke aber nur selten und wenig (Ausnahme: Slowenien). Andererseits steigt in einigen Wohlfahrtsstaaten (z. B. Skandinavien) die hohe Quote weiter an.

Ein weiterer Indikator für die Lebensverhältnisse ist die Deprivation, der den Anteil der Haushalte angibt, die bestimmte materielle Probleme haben. Zu diesen zählen etwa kein einwöchiger Urlaub von zuhause weg; Schulden; keine regelmäßigen Mahlzeiten mit Fleisch oder Fisch; Heizungsproblem; unfreiwillige Abwesenheit von Farbfernsehen, Telefon, Auto; schlechte Wohnbedingungen (zu dunkel; undichtes Dach; kein Bad; keine Innentoilette). Tab. 11 zeigt, dass die Krise die Entwicklung spürbar beeinflusst. Bis 2008 ist Konvergenz zu beobachten, danach Divergenz, die ab 2010 wieder abnimmt.
Tab. 11

Veränderung der Deprivation 2005–2012

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Max

57,6

41,2

41,9

45,7

43,6

44,1

43,0

33,1

34,2

31,9

30,0

Min

0,8

0,7

1,1

0,5

1,2

1,3

1,8

1,0

1,1

0,8

1,1

Streuung

12,6

9,4

9,6

10,2

10,1

10,1

9,8

8,0

7,7

7,5

6,8

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen

Für den internationalen Vergleich liegt es nahe, den Human Development Index (HDI) der UNDP (http://hdr.undp.org/en/data) heranzuziehen, der verschiedene Dimensionen der Entwicklung (Einkommen, Lebenserwartung, Bildung etc.) berücksichtigt. Die HDI-Werte innerhalb der EU schwankten 2012 zwischen Werten über 0,9 (1 ist der fiktive Höchstwert) für die skandinavischen Länder oder die Niederlande und Deutschland und unter 0,8 für Rumänien und Bulgarien. Seit 2000 ist aber ein klarer Konvergenzprozess zu beobachten. Die Streuung ging von 0,05 auf 0,04 zurück. Während der Maximalwert (Schweden) im Jahr 2000 noch 27,4 % über dem schlechtesten Wert (Rumänien) lag, waren es im Jahr 2012 nur noch 17,8 % (zwischen Niederlande und Bulgarien).

Die Lebenserwartung hat allgemein in allen Mitgliedstaaten zugenommen (vg. Tab. 12). Im Zeitraum 2007–2017 hat die Lebenserwartung konvergiert, da die Standardabweichung von 3,4 Jahren auf 2,8 Jahre sank, also um etwa 6 Monate abnahm. Die Lebenserwartung stieg am unteren Ende stärker (um vier Jahre) als am oberen (um knapp zwei Jahre), womit sowohl Sigma- als auch Beta-Konvergenz vorliegt.
Tab. 12

Veränderung der Lebenserwartung

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

max

81,6

81,7

81,9

82,4

82,6

82,5

83,2

83,3

83,0

83,5

83,4

min

70,7

71,7

72,8

73,1

73,7

74,1

74,1

74,5

74,6

74,9

74,8

Streuung

3,4

3,2

3,0

3,0

2,9

2,8

2,8

2,9

2,8

2,8

2,8

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen

Abschließend sei die Entwicklung der Lage der Beschäftigten hinsichtlich der gesetzlichen Arbeitsstandards, des Mindestlohns und des gewerkschaftlichen Organisationsgrades betrachtet. Der Indikator für Arbeitsstandards ist ein aus 18 Komponenten zusammengesetzter Wert, der verschiedene arbeitsrechtliche Regelungen umfasst und zwischen 0 und 100 variiert. Die Standards haben sich zwischen 2006 und 2013 wenig verändert (2010 waren sie etwas besser). Allerdings hat eine Konvergenz stattgefunden, wobei gute Standards an der Spitze etwas abgebaut und schlechte leicht verbessert wurden. Auch dieser Prozess lief bis 2010 besser, um sich danach leicht umzukehren.

Beim Mindestlohn ist ein starker Konvergenzprozess bei leicht sinkendem Durchschnitt zu beobachten. Die Konvergenz rührt überwiegend vom Anstieg des Mindestlohns in den ärmeren Ländern her. Beim gewerkschaftlichen Organisationsgrad ist zwischen 2007 und 2011 ein spürbarer Rückgang im Durchschnitt zu verzeichnen – bei relativ ähnlicher Streuung.

Insgesamt kann man eine Konvergenz der Lebensverhältnisse in der EU konstatieren. Allerdings hat der positive Verlauf bis zur Krise in der Zeit danach einen gewissen Rückschlag erlitten. Die Unterschiede sind aber heute in der Regel geringer als zu Beginn des Jahrhunderts.

6 Wirtschaftsstrukturelle Konvergenz

Für die einkommensmäßige und soziale Konvergenz relevant ist die Beschäftigungsquote, da Erwerbsarbeit eine wichtige, wenn auch nicht hinreichende Voraussetzung für Einkommen und Wachstum ist. Die Beschäftigungsquote, differenziert nach Altersgruppe und Geschlecht, stellt eines der zentralen Ziele der Lissabon und EU2020-Strategie dar. Wie in Abb. 7 zu erkennen, streuen sich die Beschäftigungsquoten unterschiedlich stark. Währen die allgemeine Beschäftigungsquote (beide Geschlechter, das gesamte Altersspektrum 15–64) nur gering streut (zwischen 6 und 7) streuen die Beschäftigungsquoten für Frauen und vor allem für alte Menschen erheblich mehr. Das Konvergenzverhalten folgt dem Niveau: Angesichts geringerer Ausgangsunterschiede ist bei der allgemeinen Beschäftigungsquote kaum Konvergenz zu beobachten, bei den stärker streuenden Quoten hingegen durchaus.
Abb. 7

Entwicklung der Streuung der Beschäftigungsquoten. (Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen)

Die Erziehungsziele der Lissabon- und EU2020-Strategie wurden nur partiell erreicht und führten beim Anteil der 25–34jährigen mit Hochschulabschluss zu einem kontinuierlichen Anstieg auf 37,9 % (Ziel 40 %) und zu einer Konvergenz. Die Streuung ging von 2006 bis 2015 von 9,9 auf 8,3 zurück. Die Zahl der Jugendlichen (18–24) ohne Schulabschluss über Sekundarstufe fiel weniger als die geplanten 50 %. Die Streuung sank von 9,5 (2004) auf 7,5 (2013), um allerdings danach wieder leicht anzusteigen. 4

Bei den Umweltzielen wurde zwar die Reduzierung des Treibhausgasausstoßes im Durchschnitt erreicht (−22 %), aber die Streuung bei den Reduktionsraten lag mit 27 sehr hoch. Die Streuung des Prokopfausstoßes ging aber seit 2004 zurück (Abb. 8).
Abb. 8

Entwicklung der Streuung des Treibhausgasemissionen pro Kopf. (Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen)

Seit der Eurokrise (ab 2009/2010) finden makroökonomische Stabilitätsaspekte vermehrt Beachtung. Die EU hat dazu eine neue Überwachung mit dem MIP (zur genaueren Beschreibung vgl. oben Tab. 1) eingeführt. Im folgenden wird geprüft, inwieweit dies zu einer Konvergenz der kontrollierten Werte geführt hat.

Wie sich in Tab. 13 sehen lässt, die die Werte für 2001, 2015 und die prozentuale Veränderung angibt, ist das Bild uneinheitlich. Die Anstiege (also Divergenz) waren bei den Schuldenindikatoren am höchsten, gefolgt von der Arbeitslosenquote. Die deutlichsten Rückgänge der Streuung (Konvergenz) waren bei den Indikatoren der Wettbewerbsfähigkeit (Leistungsbilanz, Exportmarktanteile, Lohnstückkosten, Wechselkurse) sowie den Verbindlichkeiten des Finanzsektors zu beobachten. Betrachtet man den Verlauf genauer, so sind für die meisten Indikatoren (Arbeitsmarkt, Hauspreise, Leistungsbilanzen, reale Wechselkurse) nur leichte Schwankungen zu beobachten.
Tab. 13

Streuung der Indikatoren der makroökonomischen Überwachung (MIP) in den Jahren 2001, 2015 und prozentuale Veränderung

Indikator

2001

2015

Veränderung (in%)

Leistungsbilanz

5,0

3,5

−30,4

Nettoauslandsposition

27,1

64,4

137,1

Reale effektiver Wechselkurs

3,5

2,5

−30,6

Exportmarktanteil

23,9

13,7

−42,7

Nominale Lohnstückkosten

45,8

7,4

−83,9

Hauspreisindex

5,0

3,9

−21,3

Kreditvergabe an den Privatsektor

6,5

5,9

−9,6

Schuldenstand des Privatsektors

60,9

79,2

30,1

Staatsschulden

27,1

37,6

38,8

Arbeitslosenquote

4,3

5,2

20,6

Verbindlichkeiten des Finanzsektors

11,7

5,4

−53,7

Erwerbsquote

5,5

4,5

−18,0

Langzeitarbeitslosenquote

3,5

3,7

5,7

Jugendarbeitslosenrate

10,8

11,5

5,7

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen

In der Phase 2005–2009 (Boom und Rezession) nahm allerdings die Streuung bei den Arbeitsmarktindikatoren deutlich ab, um anschließend wieder anzusteigen. Bei den nominalen Lohnstückkosten, Exportmarktanteilen, Kreditvergabe an den Privatsektor und den Verbindlichkeiten des Finanzsektors stieg dagegen die Standardabweichung, um danach aber wieder zu sinken. Eine deutliche Divergenz (zunehmende Streuung) war bei dem Schuldenstand des Privatsektors, der Nettoauslandsposition und – wenn auch schwächer – bei den Staatsschulden zu beobachten. Allerdings sind diese Größen auch korreliert, da die Nettoauslandsposition die kombinierte Nettoschuld von Staat und Privatsektor darstellt. Die hohen absoluten Werte der Standardabweichung für diese drei Indikatoren spiegeln aber nur die durchschnittlich hohen Werte wider, die höher sind als etwa die Werte für Arbeitslosigkeit.

In den Bereichen, in denen die EU Ziele im Rahmen der der Lissabon und EU2020-Strategie und der makroökonomischen Überwachung (MIP) definiert hat, ist keine eindeutige Konvergenz festzustellen. Vielmehr unterscheidet sich das Konvergenzverhalten von Indikator zu Indikator. Die politikgesteuerten Konvergenzprozesse erweisen sich damit als nur bedingt erfolgreich im Sinne geringerer Konvergenz.

7 Konvergenz vs. Vielfalt

Die jüngste Welle der Unzufriedenheit mit der EU und der Rückkehr zum nationalstaatlichen Denken (Brexit) hat das Konvergenzziel in Frage gestellt. Viele Menschen empfinden Vorgaben aus Brüssel als Entmündigung und Verletzung ihrer Interessen. Dies ist am deutlichsten und wohl auch relativ berechtigt in den Ländern mit Schuldenprogrammen (Griechenland, Portugal, Spanien), in denen die Auflagen der Troika massive soziale Probleme verursachten. Die Kritiker fordern mehr Spielräume und Vielfalt. Damit wird hier im Schlusskapitel die Frage aufgeworfen: Wie viel Konvergenz ist notwendig bzw. wünschenswert?

Einkommenskonvergenz, die im Mittelpunkt der vorliegenden Betrachtung steht, ist zwar nicht notwendig für einen gemeinsamen Markt (wie die Ungleichheit in vielen nationalen Volkswirtschaften zeigt), aber für viele, wenn auch nicht alle Beteiligten wünschenswert. Sie ist weder notwendig für das Funktionieren des Marktes, noch ist sie eine notwendige Folge der Marktintegration. Aber sie bietet für die ärmeren Menschen höheren Wohlstand, für die reicheren bedeutet sie geringere Risken in Form von Wanderungsbewegungen oder Niedriglohnkonkurrenz sowie mehr Kaufkraft und Nachfrage für ihr Angebot, das für die ärmeren erschwinglich wird. Die Verlierer sind die Nutznießer der Einkommensunterschiede wie die Konsumenten billigen Angebots aus Niedriglohnproduktion (Güter ebenso wie Dienstleistungen, etwa im Tourismus) oder multinationale Unternehmen, die ihre Kosten durch geschickte Verteilung der Produktion senken können.

Wie sieht es mit der Konvergenz bei all jenen anderen Sachverhalten und ihren jeweiligen Indikatoren aus, die die EU politisch von ihren Mitgliedstaaten erwartet? Viele Regelungen sollen einen fairen Wettbewerb im gemeinsamen Markt ermöglichen. So sollen soziale und Umweltstandards verhindern, dass ein Unterbietungswettlauf stattfindet. Allerdings ist die Auswahl der Konvergenzziele relativ willkürlich. Wettbewerbsvorteile durch niedrige Umweltstandards oder großzügige Arbeitszeitregelungen werden begrenzt, solche durch niedrige Löhne oder Unternehmenssteuern eher großzügig vernachlässigt.

Die Ziele der Lissabonstrategie und von Europa 2020 sowie der makroökonomischen Überwachung (Tab. 1, 2 und 3) weisen eine relativ einseitige Angebotsorientierung auf, die nur spät und langsam verringert wurde. Die Lissabonziele waren alle darauf ausgerichtet, das Angebot – vor allem durch mehr Arbeitsinput – zu stärken. In der Europa 2020-Strategie kam immerhin das Ziel des Armutsabbaus dazu. Bei der Überwachung makroökonomischer Ungleichgewichte (MIP) wurden die auf die Arbeitslosigkeit bezogenen Ziele auch erst einige Jahre später hinzugefügt. Bei der Kontrolle überwiegt die Angst vor einem zu starken Nachfragewachstum (etwa durch Expansion von Krediten und Schulden) deutlich die Sorge um zu schwache Nachfrage. Die asymmetrische Behandlung von Leistungsbilanzüberschüssen und -defiziten in der MIP ist wahrscheinlich das klarste Beispiel für diese angebotsorientierte Schieflage der EU-Wirtschaftspolitik (Kitzmantel 2016).

Manche Zielvorgaben sind auch inkonsistent. So erwartet die EU als Bedingung für den (vertraglich obligatorischen) Beitritt zur Eurozone feste Wechselkurse und niedrige Inflation, womit jede nominale Konvergenz der Einkommen erschwert, wenn nicht gar theoretisch unmöglich wird. Denn die mit der Konvergenz verbundenen realen Aufwertungen erfordern entweder nominale Aufwertungen der nationalen Währung gegenüber dem Euro oder höhere Inflation.

Konvergenzziele haben fast immer Verteilungswirkungen und normative Konnotationen. Eine höhere Quote der Frauenbeschäftigung etwa kann für Männer mehr Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt bedeuten und/oder sich mit konservativen Vorstellungen familiärer Arbeitsteilung reiben. Eine Begrenzung des Wachstums der Lohnstückkosten impliziert einerseits eine niedrige Inflation, andererseits bestimmt sie wegen der dahinter liegenden realen Lohnstückkosten auch die Verteilung der Wertschöpfung zwischen Kapital und Arbeit. 5 Sollte die EU (bzw. die Mehrheit ihrer Mitglieder) allen Gesellschaften der Mitgliedstaaten ihre Präferenzen aufzwingen? Sind in anderen Föderalstaaten ähnliche Ziele für Teilregionen des Landes bekannt und üblich? Gibt es von der bundesstaatlichen Ebene definierte Ziele für die Beschäftigung, den Anteil erneuerbarer Energien, private Kreditvergabe, Lohnstückkosten für Schweizer Kantone oder deutsche Bundesländer?

EU-weite Konvergenzziele wären in dem Maße auch besser legitimiert und nachvollziehbar, wie die EU über Mittel und Instrumente verfügen würde, eine derartige Konvergenz zu erreichen. Die dazu bestehenden finanziellen Fonds sind relativ zur Aufgabe sehr gering und beschränken sich auf einige wenige Ziele (z. B. regionale Kohäsion). Ein gleichzeitig realistischere und ehrgeizigere Politik, die bescheidenere Ziele mit effektiveren Mitteln anstrebt, würde Europa wahrscheinlich mehr nutzen als umstrittene Ziele ohne Realisierungschancen.

Fußnoten

  1. 1.

    „productivity frontier“; gegeben durch das Niveau der fortgeschrittensten Volkswirtschaft, meist die USA.

  2. 2.

    „Abstand“ wäre im Lichte der eingangs gemachten Überlegungen näher zu bestimmen: absolut oder prozentual? Wäre der absolute Abstand gemeint, hätte die EU dieses ihr Ziel noch deutlicher verfehlt.

  3. 3.

    NUTS (Nomenclature for Territorial Units for Statistics) ist die EU-Klassifikation von Regionen; NUTS 1 sind Großregionen wie deutsche Bundesländer; NUTS 2 kleinere Basisregionen für regionalpolitische Maßnahmen.

  4. 4.

    Die Zahlen beruhen auf Berechnungen des Autors auf der Basis von Eurostatdaten. Auf eine Tabelle oder Grafik wurde verzichtet.

  5. 5.

    Die realen Lohnstückkosten sind mit der Lohnquote identisch, also dem Anteil der Löhne am BIP.

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