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Systemwandel und -wechsel in der Vergleichenden Politikwissenschaft

  • Wolfgang MerkelEmail author
Living reference work entry
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Zusammenfassung

System, Staat, Regime und Regierung sind die wichtigsten Begriffe, mit denen in der Politikwissenschaft politische Herrschaftsordnungen systematisch gefasst werden. Sie beziehen sich auf bestimmte Ordnungen des Politischen, bezeichnen aber deutlich unterschiedliche Teilmengen des Gesamten. Der abstrakteste der genannten Ordnungsbegriffe ist zweifellos der des politischen Systems. Vor dem besonderen theoretischen Hintergrund der Systemtheorie begreift er Regime, Regierung und Teile des Staates auf einer hohen Abstraktionsebene mit ein. Was ein politisches System ist, wie es sich von Staat und politischem System unterscheidet, soll im ersten Teil dieser Abhandlung geklärt werden. Der zweite Teil wird dem Wandel und Wechsel politischer Regime und Systeme gewidmet sein.

Schlüsselwörter

Regime System Transformation Transformationstheorien 

1 Politische Regime

Regime bezeichnen die formelle und informelle Organisation des politischen Herrschaftszentrums einerseits und dessen jeweils besonders ausgeformte Beziehungen zur Gesamtgesellschaft andererseits. Ein Regime definiert die Zugänge zur politischen Herrschaft ebenso wie die Machtbeziehungen zwischen den Herrschaftseliten und das Verhältnis der Herrschaftsträger zu den Herrschaftsunterworfenen. Beide Machtbeziehungen − die innerhalb der herrschenden Regimeeliten und jene zwischen den Eliten des Regimes und der Bevölkerung − müssen bis zu einem gewissen Grade institutionalisiert sein. Sie müssen, wollen sie nicht allein auf nackter Gewalt aufbauen, Legitimität besitzen und das Verhalten der Herrschaftsträger und Herrschaftsadressaten normieren. Demokratien, autoritäre und totalitäre politische Systeme lassen sich aufgrund ihres besonderen Regimecharakters, nämlich ihrer internen Herrschaftsorganisation voneinander unterscheiden (O’Donnell et al. 1986, S. 73; Fishman 1990, S. 428). Ein Regimewechsel − etwa von der Diktatur zur Demokratie oder vice versa − ist dann vollzogen, wenn sich Herrschaftszugang, Herrschaftsstruktur, Herrschaftsanspruch und Herrschaftsweise grundlegend geändert haben. Allerdings ist es in der konkreten Regimeforschung umstritten, wo genau die Grenzlinie zwischen unterschiedlichen Regimen verläuft.

Politische Regime begreifen keineswegs nur die Autokratien und Demokratien mit ein. Zwischen beiden Prototypen erstreckt sich eine Grauzone von Regimen, die meist hybride Regime genannt werden (Schmotz 2015). Sie wiederum können als defekte Demokratien (Merkel 2004) stärker zu rechtsstaatlichen Demokratien oder als electoral authoritarianism (Schedler 2006) eher zu autokratischen Regimen tendieren. Die Trennlinie zwischen den einzelnen Typen und Subtypen ist keineswegs so scharf, wie dies Regimetypologien bisweilen suggerieren. Es ist stets ein Element der artifiziellen Regimeabgrenzung involviert. Ist im Jahr 2015 die Ukraine eine Demokratie oder ein hybrides Regime? Ist Putins Russland schlicht ein autoritäres Regime, wie es Freedom House behauptet? Und wenn dies der Fall sein sollte, was war Russland vor Putin unter Jelzin? Eine Demokratie, ein hybrides oder ein halbanarchisches Regime auf dem Weg zum Staatszerfall? Um dem Problem problematischer dichotomer Grenzziehungen zwischen autokratischen und demokratischen Regimen zu entgehen, lässt sich die Bandbreite politischer Regime auch gradualistisch fassen. Dann werden konkrete politische Regime nicht einfach unter einem Prototyp subsumiert, sondern auf einer skalierten Achse zwischen den begrenzenden Polen (Sartori 1995: „polare Typen“) eines perfekten totalitären Regimes und einer idealen Demokratie platziert. Die jeweilige Punktzahl gibt dann den jeweiligen Demokratiegehalt der politischen Systeme an, ohne sie notwendigerweise in klare Regimetypen zu unterteilen. Letzteres lässt sich allerdings durchaus mit der gradualistischen Methode kombinieren, wie dies etwa von Freedom House, Polity IV oder dem Bertelsmann Transformation Index (BTI) vorgenommen wird.

Regime sind relativ dauerhafte Formen politischer Herrschaftsorganisation. Sie sind beständiger, als es bestimmte Regierungen sein können, aber sie haben typischerweise kürzeren Bestand als der Staat (Fishman 1990, S. 428). Vergleicht man die durchschnittliche Bestandsdauer von Autokratien, Demokratien und hybriden Regimen (elektorale Autokratie, defekte Demokratie) wurden folgende statistische Durchschnittsgrößen errechnet: eingebettete Demokratie: 37 Jahre; defekte Demokratie: 16 Jahre; elektorale Demokratie: 9 Jahre; geschlossene Autokratie: 20 Jahre (Schmotz 2013, S. 52 ff.).

2 Staat

Der Staat ist eine noch dauerhaftere Herrschaftsstruktur, die in ihrem Kern die legitimen (Demokratie) oder illegitimen Zwangsmittel (Autokratie) einschließt, die notwendig sind, um eine Gesellschaft zu regieren und die dafür notwendigen Ressourcen aus dieser zu ziehen. „A state may remain in place even when regimes come and go“ (Fishman 1990, S. 428). Regime verkörpern die Normen, Prinzipien und Verfahrensweisen der politischen Organisation des Staates. Aber erst dessen staatliches Herrschaftsmonopol und Herrschaftsinstrumentarium versetzen Regierungen in die Lage zu regieren. Während sich im Verlauf einer politischen Transformation die konstituierenden Normen und Prinzipien des Regimes ändern, bleiben die formalen Strukturen des Staates häufig von vergleichbaren Veränderungsprozessen verschont. Wie beunruhigend es auch immer aus einer normativ-demokratischen Perspektive sein mag, in ihrer Struktur kaum zu unterscheidende Staatsapparate können einem demokratischen System genauso dienen, wie sie vorher autoritären Regimen gedient haben. Das gilt nicht nur in Hinblick auf die staatliche Organisationsstruktur, sondern bis in die staatlichen Funktionsträger hinein. Dies belegen so unterschiedliche historische Transformationserfahrungen wie die Regimewechsel in Deutschland nach 1918 (politische Eliten, Justiz, Verwaltung) oder 1945 (Justiz, Verwaltung), in Italien (Justiz, Verwaltung) und Japan (Justiz, Verwaltung) nach 1945, in Spanien nach 1975 (politische Eliten, Justiz, Verwaltung) und in Osteuropa nach 1989 (politische Eliten, Verwaltung). Allerdings gilt diese große Beständigkeit des Staates vor allem für die Länder Westeuropas, Nord- und Südamerikas. Dem deutschen Staatsrechtstheoretiker Georg Jellinek (1976[1900]) zufolge kann erst dann von einem Staat gesprochen werden, wenn er diese „drei Elemente“ einschließt: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. In einer zunehmenden Zahl von Ländern in Afrika und Asien sind zu Beginn des 21. Jahrhunderts mindestens eines oder auch alle drei Elemente beschädigt oder nur in Restformen vorhanden. Failing oder failed states sind zu einem großen Problem für deren Zivilbevölkerung, aber auch für die internationale Staatenwelt geworden.

3 System

Das „politische System“ ist der umfassendste Begriff politischer Ordnungen. Es schließt Regierung, Regime und Staat ein und ist am engsten mit der Legitimitäts- und Stabilitätsfrage politischer Ordnungen verknüpft. Damit lassen sich systematisch die Zusammenhänge zwischen Dysfunktionen einzelner Teilbereiche und dem für das „Überleben“ des Gesamtsystems wichtigen Gleichgewichts erkennen.

Unter welchen Bedingungen politische Systeme die Herausforderungen ihrer Umwelt meistern und sich erfolgreich reproduzieren, lässt sich besonders gut mit dem Input-output-Modell von David Easton (1965, 1979) und seiner Weiterentwicklung durch Gabriel Almond und Bingham Powell (1988) untersuchen (Abb. 1).
Abb. 1

Das Input-output-Modell des politischen Systems (Quelle: Merkel (2010: 56) nach: Almond und Powell (1988))

Das politische System steht in einem dynamischen Austauschverhältnis mit der Gesellschaft, die zugleich Teil seiner Umwelt ist. Von ihr benötigt es einen gewissen Input an Massenloyalität und -unterstützung, um zu überleben. Passive und aktive Unterstützungsleistungen der Bürger (supports) sind wichtige Ressourcen, die das politische System benötigt, um die aus der Umwelt kommenden Forderungen (demands) in politische Entscheidungen umzuwandeln und zu implementieren (outputs). Loyalität und aktive Unterstützung politischer Systeme werden grundsätzlich aus zwei Quellen gespeist: einer materiell-utilitaristischen und einer normativ-ideologischen. Erstere beruht auf den materiellen Leistungen des Regimes wie innere und äußere Sicherheit, wirtschaftliche Prosperität und sozialer Schutz. Letztere kann sich aus einem normativen Fundus nähren, der auf die Verwirklichung moralisch-ethischer Werte rekurriert (etwa die weitgehende Wahrung der Menschenrechte und Selbstbestimmung in der Demokratie) oder auf der Überzeugung geschichtlicher Überlegenheit (Kommunismus, Nationalismus, Rassismus, religiöser Dogmatismus in der Diktatur) wie religiösen Überzeugungen in beiden Regimen basiert. Die freiwillige normativ motivierte Unterstützung gilt also für Demokratien wie für Diktaturen,1 allerdings in unterschiedlichem Maße. Diktaturen können die häufig mangelnde Unterstützung der Bürger bzw. Herrschaftsunterworfenen durch Erhöhung der Repression kompensieren. Allerdings hat die Repression für die diktatorischen Herrscher nicht intendierte Konsequenzen, indem sie in aller Regel die normative Grundlage des Regimes weiter erodiert und die freiwillige Unterstützung durch die Bevölkerung schmälert. Dies macht Diktaturen verwundbarer als Demokratien, die viel stärker auf freiwillige Unterstützung setzen und staatliche Repression einer strengen Regulierung rechtsstaatlicher Prinzipien unterwerfen.

Die Input-Funktionen bilden nur eines von drei Funktionsbündeln innerhalb des politischen Systems. Das zweite Bündel sind die Throughput-Funktionen, die sich über vier ineinandergreifende Prozessfunktionen erfassen lassen: Interessenartikulation, Interessenaggregation, Politikformulierung (policy-making) sowie Politikimplementierung und mögliche verfassungsrechtliche Normenkontrolle oder verwaltungsgerichtliche Überprüfung staatlicher Maßnahmen (implementation and adjudication). Gestützt werden diese zentralen Prozessfunktionen von den übergeordneten Systemfunktionen der Sozialisierung, Elitenrekrutierung und gesellschaftlichen Kommunikation, die erheblichen Einfluss auf die Effizienz, Transparenz, Legitimität und damit die Stabilität des politischen Systems haben. An der unterschiedlichen institutionellen wie organisatorischen Ausformung der Prozess- und Systemfunktionen lassen sich autokratische von demokratischen Systemen unterscheiden. Selbst wenn die gleichen Strukturen wie Parteien, Parlamente, Regierungen und Gerichte in diktatorischen und demokratischen Systemen existieren, operieren sie nach unterschiedlichen Codes. Der demokratische Code ist viel stärker am Prinzip individueller Freiheit und der Idee der Selbstregierung orientiert als die autokratischen Codes, die stärker unter der Kuratel der Herrschaftskontrolle und rituellen Partizipation operieren. In Demokratien sind die Herrschaftsadressaten auch Herrschaftsautoren, indem sie selbst oder ihre gewählten Repräsentanten die Normen formulieren, die die Gesellschaft freier Bürger regulieren. In Diktaturen fallen Herrschaftsadressaten und Herrschaftsautoren auseinander. Den Herrschaftsunterworfenen wird die Mitwirkung bei der Gesetzgebung und damit der Status von Bürgern weitgehend versagt.

Aus dem Zusammenspiel der Prozessfunktionen geht der output des politischen Systems hervor. Laut Easton (1965, S. 57) besteht er in der „autoritativen Allokation von Gütern und Werten“, das heißt hoheitlich durchgesetzten politischen Entscheidungen wie Gesetzen, Erlassen und Verordnungen. Diese vielfältigen Entscheidungen lassen sich mit Almond und Powell (1988, S. 121 ff.) zu den drei fundamentalen (policy-)Funktionen extraction, regulation und distribution zusammenfassen. Extraction bezieht sich auf die Fähigkeit des politischen Systems, die notwendigen materiellen Ressourcen aus der Gesellschaft zu ziehen, die es zur Bewältigung seiner Aufgaben benötigt. Sie erfolgt in erster Linie über die Erhebung von Steuern. Regulation hingegen meint die Regelung des Verhaltens der Bürger in Hinblick auf die Beziehungen untereinander und ihr Verhältnis zu den politischen Institutionen. Distribution schließlich bezeichnet die Verteilung von materiellen Gütern, Dienstleistungen, Status und Lebenschancen innerhalb einer Gesellschaft. Es ist empirisch keineswegs entschieden, ob hier Diktaturen oder Demokratien leistungsfähiger sind. China und Singapur auf der einen und etwa Argentinien oder Griechenland auf der anderen Seite sind nur wenige Beispiele, bei denen Demokratien weit schlechter abschneiden als autokratische Systeme. Insbesondere in den letzten drei Jahrzehnten haben sich unter den Demokratien zwei typische Schwächen offenbart. Unter den demokratischen Wettbewerbsbedingungen und den gewachsenen Staatsaufgaben gelingt es den meisten Demokratien immer weniger, hinreichend und fair Steuern aus der Gesellschaft zu ziehen. Gleichzeitig haben sie sich mit der Deregulierung der Märkte selbst wichtiger Regulierungsmöglichkeiten beraubt, um das zentrale demokratische Prinzip der politischen Gleichheit nicht nur de jure, sondern auch de facto zu garantieren. Die Folgen sind für die Demokratie problematisch. Sie führen zum Abbau sozialer Schutzgarantien, der mangelnden Produktion kollektiver Güter und wachsender Staatsverschuldung (Streeck 2013). Gleichzeitig vermögen die demokratischen Regierungen kaum mehr, die wachsende sozioökonomische Ungleichheit zu bremsen (Piketty 2014) und ihre Übersetzung in politische Ungleichheit zu verhindern (Merkel 2015).

Output (bindende Entscheidungen, häufig Gesetze) bzw. outcome (die materiellen Politikergebnisse) und input sind durch einen Rückkopplungsmechanismus miteinander verbunden. Kommt es aufgrund von Funktionskrisen in der Wirtschaft oder im politischen System zu einem für weite Teile der Bevölkerung unbefriedigenden output bzw. outcome, nimmt daher früher oder später auch der notwendige input an systemstabilisierender aktiver Unterstützung und passiver Loyalität ab. Dabei muss nach Easton (1979, S. 267 ff.) stets zwischen diffuser und spezifischer Unterstützung unterschieden werden. Die „spezifische Unterstützung“ reagiert unmittelbar auf die von der Bevölkerung wahrgenommenen Leistungen des politischen Systems und seiner Herrschaftsträger. Die „diffuse Unterstützung“ bezieht sich stattdessen auf die Fundamente der politischen Ordnung und spiegelt ihre grundsätzliche Anerkennung und Legitimität in der Bevölkerung wider.

Schwächen der diffusen oder spezifischen Legitimitätsquelle können in der Regel für eine gewisse Zeit untereinander kompensiert werden. So kann eine verminderte Leistungsperformanz des politischen Systems unter Umständen durch die grundsätzliche Akzeptanz seiner Normen, Strukturen und Verfahren seitens der Bürger ausgeglichen werden. Umgekehrt kann aber auch ein Mangel an diffuser Unterstützung zeitweise durch eine gute Leistungsbilanz des politischen Systems kompensiert werden. Mangelt es dem politischen System hingegen chronisch an spezifischer und diffuser Unterstützung, kann es seine Funktionen in der Regel nicht mehr ausreichend erfüllen und wird instabil.

Wegen ihrer inneren Konstruktion und höheren Fähigkeit, systemrelevante Informationen zu prozessieren und Unterstützung in der Bevölkerung zu mobilisieren, sind Demokratien längerfristig stabiler als Autokratien. Dies gilt zumindest, wenn Demokratien sich einmal konsolidiert und ein gehobenes sozioökonomisches Entwicklungsniveau erreicht haben (Przeworski et al. 1996, S. 39 ff.). Denn anders als autokratische Systeme haben Demokratien einen Feedback-Mechanismus institutionalisiert, der sie zu kontinuierlichen Lernprozessen zwingt. Demokratisch gewählte Regierungen, die von den Wählern geforderte Güter wie innere und äußere Sicherheit, wirtschaftliche Prosperität, soziale Sicherheit oder gesellschaftliche Integration nicht in ausreichendem Maße produzieren, laufen Gefahr, abgewählt zu werden. Dies zwingt die amtierenden Regierungen, sich immer wieder an geänderte Umweltbedingungen anzupassen und neue Lösungsansätze zu entwickeln. Mit den Wahlen und der Möglichkeit der Abwahl ist somit ein Konkurrenzmechanismus im politischen System installiert, der den regierenden Eliten systemrelevante Informationen liefert und zur Flexibilität, Adaption und Innovation zwingt. Wahlen sind ein sensibles Frühwarnsystem für die Regierenden, sich mit ihrer Politik nicht zu weit von den Wünschen der Regierten zu entfernen.

Da traditionale Autokratien über keinen vergleichbar effektiven Rückkopplungsmechanismus zur Gesellschaft verfügen, verlieren sie die Fähigkeit, die Selbstgefährdung des politischen Systems überhaupt zu erkennen. Geheimdienste, wie monströs sie auch ausgebaut sein mögen, können das Meldesystem freier Wahlen nicht ersetzen. Wenn aber Wahlen abgeschafft und auch die letzten Reste von Systemopposition liquidiert oder mundtot gemacht sind, wie in der Sowjetunion Josef Stalins nach 1929 oder im nationalsozialistischen Deutschland nach 1934, wird die systemische Lernträgheit zur Lernunfähigkeit. Ob das gegenwärtige politische System Chinas mit der Kombination aus wirtschaftlichen Freiheiten und staatlicher Regulierung, Manchesterkapitalismus und postkommunistischem Einparteienregime, intelligenter Repression und digitaler Kontrolle und kommunalen Wahlen eine Rezeptur neoautokratischer Herrschaftssicherung im 21. Jahrhundert gefunden hat, bleibt skeptisch abzuwarten.

4 Die Transformation politischer Systeme

Politische Systeme erweisen sich dann als beständig und stabil, wenn es ihnen gelingt, den Herausforderungen ihrer vielfältigen Umwelten wie Wirtschaft, Gesellschaft, Natur, aber auch der internationalen Staatenwelt produktiv zu begegnen. Die Stabilität politischer Systeme ist deshalb stets als eine dynamische Gestaltung dieser Umwelten zu betrachten. Nicht die statische Bewahrung des Status quo, sondern seine beständige Veränderung erlauben ein Äquilibrium politischer Systeme (Sandschneider 1995). Dies ist dann als Systemwandel zu bezeichnen, wenn die normativen Kernprinzipien gewahrt bleiben, während sich Organisationen, Institutionen und Verfahren ändern, um die geforderten Systemleistungen weiter zu erbringen. Was aber treibt den Wandel politischer Systeme so weit, dass sie ihren definierenden Kern verlieren und zu einem anderen Typus von politischem System wechseln? Wann werden Diktaturen zu Demokratien und Demokratien zu Diktaturen, wann kommt es zu einem Systemwechsel?

Die theorieorientierte Transformationsforschung lässt sich bis in die fünfziger- und sechziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts zurückführen, als insbesondere makrosoziologisch-funktionalistische oder makrosoziologisch-strukturalistische Konzepte die Theoriebildung prägten. In den achtziger Jahren und zu Beginn der neunziger Jahre schoben sich zunehmend mikropolitologisch-akteurstheoretische Überlegungen in den Vordergrund und wurden zur dominierenden konzeptionellen Referenz der empirischen Transformationsforschung. Diese Theorien sollen hier in ihren wichtigsten Aspekten vorgestellt und dann in einer holistischen Theoriesynthese zusammengeführt werden (vgl. u. a.: Merkel 2010; Merkel und Thiery 2010; Kollmorgen et al. 2015).

4.1 System- und Modernisierungstheorien

Als einflussreichster Strang der systemorientierten Ansätze hat sich in der Transformationsforschung die Modernisierungstheorie erwiesen. Ihr Kernsatz lautet: Je entwickelter Wirtschaft und Gesellschaft eines Landes sind, umso größer sind die Chancen, dass sich eine dauerhafte Demokratie herausbildet (Lipset 1981). Dieser enge Zusammenhang zwischen der sozioökonomischen Entwicklungsstufe und der Demokratiefähigkeit einer Gesellschaft lässt sich anhand eindrucksvoller statistischer Bestätigungen nicht mehr von der Hand weisen.2 Das heißt, je entwickelter ein Land wirtschaftlich ist, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass dort eine Diktatur existiert oder längerfristig Bestand haben kann. Umgekehrt bedeutet es: Je reicher ein Land ist, umso wahrscheinlicher ist es, dass das politische System demokratisch ist und als Demokratie Bestand haben wird (vgl. auch: Schmidt 2006, S. 441).

Hinter den Korrelationen verbirgt sich jedoch auch ein kausaler Zusammenhang, der sich verkürzt folgendermaßen darstellen lässt: Wirtschaftliche Entwicklung führt zu einem ansteigenden Bildungsniveau und zu einer demokratischeren politischen Kultur. Die Bürger entwickeln tolerantere, gemäßigtere und rationalere Einstellungen, Verhaltensweisen und Werte, die zu einer rationaleren und gemäßigteren Politik der Regierenden gegenüber oppositionellen Tendenzen führen. Die durch den Bildungsanstieg gewachsene Tendenz zur politischen Mäßigung wird durch den Wandel der Klassen- und Sozialstruktur verstärkt. Denn ein höheres Einkommen großer Teile der Bevölkerung und die Ausdehnung wirtschaftlicher Existenzsicherung schwächen den ökonomischen Verteilungskonflikt ab (Lipset 1981, S. 39–51). Gestiegener gesellschaftlicher Wohlstand vermindert extreme ökonomische Ungleichheit, mildert Standes-, Klassen- und Statusunterschiede, mäßigt den politischen Extremismus der unteren wie der oberen Schichten und stärkt die Mittelschicht, die nach demokratischer Mitsprache verlangt.

Modernisierungstheoretische Ansätze können gute Argumente und überzeugende statistische Einsichten dafür aufbieten, dass längerfristig die marktwirtschaftliche Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft eine fundamentale Voraussetzung für die Entwicklung der Demokratie ist. Ein neuerer Strang der modernisierungstheoretischen Demokratieforschung (Przeworski et al. 2000) modifiziert allerdings die klassische These von Lipset. Er argumentiert, dass Modernisierung zwar nicht die Demokratie hervorbringt, aber dass einmal demokratisierte Regime, die über eine bestimmte sozioökonomische Entwicklung verfügen, sich rasch konsolidieren und nicht mehr in autokratische Herrschaft zurückfallen.

Diesen wichtigen Einsichten stehen allerdings auch unübersehbare Mängel der klassischen Modernisierungstheorie gegenüber: Erstens vermag sie den Modernisierungsstand, bei dem der Übergang zur Demokratie beginnt, nur unzureichend anzugeben. Zweitens vermag sie nicht, die Einleitung und die Ursachen von Demokratisierungsprozessen in unterentwickelten Gesellschaften zu erklären. Drittens liefert sie keine Erklärung für den Zusammenbruch demokratischer Systeme in sozioökonomisch relativ hoch entwickelten Gesellschaften (z. B. Deutschland und Österreich in der Zwischenkriegszeit; Argentinien, Chile und Uruguay in den 1970er-Jahren oder Venezuela und Russland nach 2000). Schließlich kann die Modernisierungstheorie auch keine fundierten Angaben über demokratiefördernde oder demokratiehinderliche kulturelle, geopolitische und religiöse Kontexte machen. Sie kann nicht erklären, warum Saudi Arabien,3 die Arabischen Emirate oder Singapur trotz hoher ökonomischer Entwicklung autokratisch regiert werden. Vertraut man zu Recht nicht monokausalen Ansätzen, wird man die ökonomisch determinierte Sichtweise der Modernisierungstheorie ergänzen müssen. Dafür bieten sich Struktur-, Akteurs- und Kulturansätze der Transformationsforschung an (Merkel 2010).

4.2 Strukturtheorien

Die strukturalistische Transformationsforschung betont die sozialen und machtstrukturellen Zwänge, denen politische Transformationsprozesse unterliegen. Der Erfolg oder Misserfolg von Demokratisierungsprozessen wird als Resultat langfristiger Verschiebungen in den Klassen- und Machtstrukturen einer Gesellschaft angesehen. Entgegen den Annahmen der klassischen Modernisierungstheorie wird betont, dass mehrere Pfade zur Modernisierung einer Gesellschaft führen können.

Insbesondere für den neomarxistischen Strukturalismus (klassisch: Moore 1969) erscheint Demokratie nicht als zwangsläufiges, sondern nur als mögliches Ergebnis von Veränderungen des Verhältnisses zwischen den sozialen Klassen und der Durchsetzung ihrer Interessen. Von Moore inspiriert sehen Rueschemeyer et al. (1992) vor allem zwei Variablen, die die Demokratisierung autokratischer Regime ermöglichen: (1) Klassenstrukturen und -koalitionen: Kapitalistische Entwicklung fördere die Demokratie, da sie zum Entstehen und Anwachsen von Arbeiterschaft und Mittelschichten führe. Doch nur wenn die Klasse der Großgrundbesitzer nicht mehr die dominierende wirtschaftliche und politische Kraft darstelle, weder den Staatsapparat kontrolliere noch wirtschaftlich auf den kontinuierlichen Zustrom billiger Arbeitskräfte angewiesen sei, wird Demokratie möglich. Strukturalisten sehen als demokratietreibende Klasse die Arbeiter und nicht die Mittelschicht wie etwa die Modernisierungstheorie (ebd.: 282). (2) Machtverhältnis zwischen Staat und Zivilgesellschaft: Je mehr Ressourcen die Staatseliten unabhängig von den wirtschaftlichen Eliten kontrollieren und je mächtiger sie einen ideologisch geeinten und hierarchisch integrierten Staatsapparat formieren, umso stärker sind Autonomie und Eigeninteresse des Staates und desto wahrscheinlicher ist die Herausbildung eines autoritären Regimes. Besondere Bedeutung hat die interne Organisation des staatlichen Gewaltmonopols. Hier stellt sich vor allem die Frage, ob Sicherheitsorgane (Militär, Polizei, Geheimdienste) ziviler Kontrolle unterliegen oder als „Staat im Staate“ agieren. Im letzteren Fall sind sie mächtige Vetoakteure gegen die Demokratie. Sind in der Zivilgesellschaft dagegen autonome Organisationen wie Parteien und Verbände entstanden und bilden ein Gegengewicht zum Staat (ebd.: 275 ff.), dann erhöhen sich die Chancen einer erfolgreichen Demokratisierung des politischen Systems. Es kommt also auf eine gewisse Machtbalance zwischen Staat und Zivilgesellschaft an.

In jüngerer Zeit haben sich strukturalistische Macht- und Klassentheorien weiterentwickelt und mit dem Historischen Institutionalismus (Thelen 1999; Mahoney 2000, 2001; Capoccia und Kelemen 2007) eine institutionalistische Wendung erfahren. Sie heben die Wirkung von institutionellen Erblasten der Vergangenheit auf pfadabhängige Entwicklungen in der Zukunft hervor. Strukturalistische Erklärungsansätze brechen den ökonomisch determinierten Demokratisierungsoptimismus der Modernisierungstheorien. Indem sie auf die Machtbeziehungen zwischen den sozialen Klassen und dieser zum Staat hinweisen, vermögen sie soziale und politische Machtkonstellationen in Hinblick auf ihre Demokratisierungschancen genauer zu deuten. Trotz dieser Einsichten in die Machtstrukturen von Staat und Gesellschaft wird die Komplexität der Interessenlagen innerhalb sozialer Großklassen von den strukturalistischen Ansätzen unterschätzt. Denn soziale Klassen sind nicht automatisch kollektive Akteure, wie von manchen strukturalistischen Autoren unterstellt. Für die Entfaltungschancen von Demokratisierungsprozessen werden weder das strategische Handeln von Eliten noch die kulturelle Einbettung von Demokratisierungschancen angemessen berücksichtigt.

4.3 Kulturtheorien

Religiös-kulturelle Faktoren, ihre Wirkung auf die Entwicklung des Kapitalismus und bestimmter Staatsformen wurden schon von Max Weber betont. Die protestantische Ethik habe die Durchsetzung des Kapitalismus in Nord-Westeuropa und Nordamerika wesentlich begünstigt. Doch erst in jüngerer Zeit hat die Frage nach den kulturell-religiösen und zivilkulturellen Voraussetzungen verstärkt Eingang in die Transformationsforschung gefunden. Für die Analyse der Voraussetzungen und Hindernisse erfolgreicher Demokratisierung sind tief verwurzelte religiös-kulturelle Traditionsbestände deshalb von Bedeutung, weil sie sich, anders als politische Institutionen und selbst Klassenbeziehungen, einer kurzfristigen intendierten Veränderung entziehen (Lipset 1994). Fundamentalistische religiöse Kulturen behindern die Verbreitung demokratiestützender Normen und Verhaltensweisen in der Gesellschaft. Sie versagen den demokratischen Institutionen die eigenständige Legitimität. Religiös-kulturelle Faktoren wirken dann als Hindernisse für die Demokratisierung einer Gesellschaft, wenn sie den Vorrang irreversiblen göttlichen „Rechts“ über die demokratisch konstituierte rechtstaatliche Ordnung reklamieren. Dies ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts insbesondere in den fundamentalistischen Varianten des Islams der Fall. Traditionale Interpretationen des Islams weisen Frauen zudem eine Rolle in Staat und Gesellschaft zu, die mit dem politischen Gleichheitsprinzip der Demokratie nicht zu vereinbaren ist.

Allerdings ist die absolute Trennung von Staat und Religion keine unabdingbare Voraussetzung für eine funktionierende Demokratie. Je mehr die Religionsträger jedoch glauben, gegen rechtsstaatlich und demokratisch zustande gekommene Entscheidungen ein religiös fundiertes Widerstandsrecht reklamieren zu können, umso mehr müssen sie als Störfaktoren der Demokratie bezeichnet werden. Je stärker Religionen auf eine höhere Richterrolle gegenüber menschlich-demokratischen Entscheidungen pochen, umso größere Hindernisse stellen sie für die Demokratisierung von Staat und Gesellschaft dar (Merkel 2010, S. 82 f.).

Neben den religiösen Kulturen spielen gesellschaftliche Werte, soziale Traditionen und die historischen Erfahrungen gemeinschaftlicher Kooperation eine wichtige Rolle. Denn demokratische Institutionen sind instabil und nicht ausreichend „institutionalisiert“, wenn ihnen die angemessene gesellschaftliche Unterfütterung durch eine demokratiefreundliche Zivilkultur fehlt. Während Verfassungen, politische Institutionen, Parteien und Verbände auch in kurzen Fristen konstruiert, gegründet und organisiert werden können, lassen sich demokratiestützende Werte und Verhaltensweisen der Gesellschaft nicht am Reißbrett von Sozialingenieuren entwerfen. Sie müssen vielmehr in langfristigem zivilgesellschaftlichen Engagement gelernt, habitualisiert und historisch als „soziales Kapital“ akkumuliert werden (Putnam 1993). Wenn aber informelle Normen gemeinschaftlicher Reziprozität und wechselseitigen Vertrauens, wenn bürgerliches Engagement und zivile Selbstorganisation die soziale Kommunikation einer Gesellschaft geprägt haben, zivilisiert diese die Formen staatlicher Herrschaft und unterfüttert die politischen Institutionen der Demokratie mit einer belastbaren Bürgerkultur. So wie die gesellschaftlichen Institutionen die politischen Institutionen der Demokratie stärken, können jene helfen, diese zu erzeugen. Während Ersteres jedoch ein kurzfristiger Prozess ist, muss bei Letzterem mit längeren Zeiträumen gerechnet werden.

4.4 Akteurstheorien

Im Unterschied zu sozioökonomischen, machtstrukturellen und kulturalistischen Ansätzen setzen Akteurstheorien auf der Mikroebene der handelnden Akteure an. Der Ausgang von Transformationsprozessen sei deshalb weniger von objektiven Umständen (Strukturen) oder Machtkonstellationen abhängig als vielmehr von den subjektiven Einschätzungen, Strategien und Handlungen der relevanten Akteure (Przeworski 1986, 1991; Colomer 1991). Sie prägen die Entscheidungen, die wechselnden Allianzen, Prozesse und Verlaufsmuster der Transformation. Akteurshandeln wird dabei primär als Elitenhandeln verstanden. Massenbeteiligung ist nur ein kurzfristiges, vorübergehendes Phänomen zu Beginn der Transition, wenn etwa Massenproteste wie 1986 auf den Philippinen, 1989 in Osteuropa oder im kurzen Arabischen Frühling 2012 die autoritären Regime kollabieren lassen.4 Sozioökonomische Strukturen, politische Institutionen, internationale Einflüsse und historische Erfahrungen bilden lediglich den Handlungskorridor, innerhalb dessen demokratisch oder autokratisch gesinnte Eliten ihre politischen Ziele verfolgen.

Transformationsphasen sind Momente politischer Ungewissheit. Die genauen Machtverhältnisse sind den Akteuren meist unbekannt. Politische Spielregeln und Strategien verändern sich ständig. Demokratisierung bedeutet daher die Umwandlung dieser politisch-institutionellen „Ungewissheiten“ in „Gewissheiten“, indem häufig Pakte zwischen den relevanten Akteuren geschlossen werden. In ihnen werden die Demokratisierungsinhalte und -grenzen definiert. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Festschreibung allgemeiner bürgerlicher Rechte und Freiheiten sowie der Ausweitung von politischer Partizipation. Pakte sind dann am wahrscheinlichsten, wenn weder die autoritären noch die oppositionellen Eliten über die Macht verfügen, einseitig ihre Interessen durchsetzen zu können. In jedem Fall beeinflussen in dieser Phase das situationsgebundene Handeln oder Nichthandeln der relevanten Akteure den weiteren Demokratisierungsverlauf stärker als langfristig wirkende sozioökonomische Modernisierungsprozesse.

Der akteurstheoretische Rational-choice-Ansatz lehnt die Beschreibung der Akteure allein nach ihren Interessen und Strategien als nicht ausreichend ab (Przeworski 1986, S. 52 ff.). Die Liberalisierung des autokratischen Systems wird vielmehr als Abfolge wechselnder strategischer Situationen gesehen. Jede von ihnen ist gekennzeichnet durch die Konfiguration bestimmter politischer Kräfte mit unterschiedlichen Interessen, die unter Bedingungen handeln, die wiederum Resultate vorhergehender Aktionen sind (ebd.). Veränderungen von einer Situation zur nächsten sind das Ergebnis von Handlungen, an deren Ende Demokratie als kontingentes Ergebnis stehen kann (Przeworski 1988, S. 60 f., 1992,S. 106), aber nicht stehen muss.

Der Vorteil handlungstheoretischer Betrachtungen liegt zweifellos in ihrem Potenzial, auch bei häufig wechselnden Akteurskonstellationen die Erfolgsmöglichkeiten und Gefährdungen von Demokratisierungsverläufen modellieren zu können. Mit spieltheoretischen Modellen können so die rationalen Kalküle, Kooperationen, Koalitionen, aber auch Konflikte der beteiligten Akteure bisweilen einsichtiger herausgearbeitet und erklärt werden, als dies allein über eine „dichte Beschreibung“ (Geertz) der historischen Ereignisse möglich wäre. Insofern besitzen die dem „Rational-choice-Paradigma“ verpflichteten Akteurstheorien nicht nur ein Erklärungs-, sondern auch ein Prognosepotenzial (vgl. Przeworski 1986; Colomer 1991).

Die vier Transformationstheorien haben ihre jeweiligen Stärken und Schwächen. Erstere lassen sich ausbauen, wenn die Theorien synthetisch verknüpft werden. Indem Wirtschaft, Macht und Kultur als wichtige Opportunitätsstrukturen transformatorischen Handelns begriffen werden, werden nicht nur Teilaspekte einer Systemtransformation, sondern diese als Ganzes erklärbar.

Die Theorien wurden mit unterschiedlichem Erfolg auf die dritte Demokratisierungswelle im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts angewendet. Die Akteurs- und Handlungstheorien überwogen bei der Erklärung der erfolgreichen Transformationsprozesse von kapitalistischen Diktaturen zu kapitalistischen Demokratien in Südeuropa (1970er-Jahre) und Lateinamerika (1980er-Jahre). Beim Übergang von kommunistischen Autokratien zu kapitalistischen Demokratien kamen wieder verstärkt systemtheoretische Erklärungen ins Spiel, die die Komplexität von ganzen ökonomischen und politischen Systemen sowie ihre potenziell wechselseitig obstruktiven Interdependenzen in die Erklärung von Erfolg und Scheitern der osteuropäischen Transformationen mit einbezogen. Nicht selten wurden sie dabei mit Rational-choice-Ansätzen kombiniert (Offe 1994; Merkel 2007). Bei den nur mäßig erfolgreichen Demokratisierungsprozessen im subsaharischen Afrika spielte die mangelnde Staatlichkeit der Länder eine wichtige Erklärungsrolle. Für das weitgehende Scheitern des sogenannten Arabischen Frühlings – ein Beispiel für eine misslungene Metapher – in Nordafrika und im Nahen Osten wurde das Paradigma des curse of oil oder der radikalisierten Islamisierung der Länder verantwortlich gemacht. Der Beitrag des Westens (USA, NATO, Frankreich und Großbritannien) zur Verhinderung nachhaltiger Demokratisierung durch die Zerstörung der Staatlichkeit in Afghanistan, Irak, Syrien und Libyen wird noch zu wenig in die Erklärungsmuster mit einbezogen.

Nach dem Auslaufen der langen dritten Demokratisierungswelle Mitte der 1990er-Jahre lassen sich in der Regime- und Transformationsforschung mindestens zwei neue Stränge erkennen:
  • Die Autokratieforschung, insbesondere die Forschung zum electoral authoritarianism und

  • die Debatte, ob seit der Jahrtausendwende eine autokratische Gegenwelle zu erkennen sei.

Diese zwei Forschungs- und Debattenstränge sollen hier in der gebotenen Knappheit kurz skizziert werden.

5 Die neue Autoritarismus-Forschung

Seit Barbara Geddes’ Studie von 1999 wird in der jüngeren Autokratieforschung angenommen, dass diktatorische Regime des Rückhalts in wichtigen politischen und gesellschaftlichen Gruppen, Institutionen und Aktueren bedürfen. Ohne diese Institutionen werden sie weder effizient regieren noch sich dauerhaft an der Macht halten. Die Einbindung solcher Unterstützungseliten birgt gleichermaßen Risiken und Vorteile. Zum einen werden potenzielle Opponenten in die Struktur des autokratischen Regimes eingebunden, zum anderen bieten die Einbindungsmechanismen aber tatsächlichen Regimegegnern Ressourcen und Plattformen, die sie gegen die diktatorische Herrschaft nutzen können.

Trotz dieses Dilemmas betonen Gandhi und Przeworski einseitig den Nutzen von Institutionen für das (politische) Überleben autokratischer Herrscher (Gandhi und Przeworski 2006, S. 21). Insbesondere Parteien, Wahlen und Parlamente werden dafür in der neueren Autoritarismus-Forschung genannt (Schedler 2006; Boix und Svolik 2008). Diese Institutionen erhöhen in der Tat die Transparenz der Machtteilung und entschärfen dadurch das Risiko des offenen Ausstiegs relevanter autoritärer Faktionen aus der Regimekoalition (moral hazard). Sie stellen zudem Regeln zur Verhinderung oder zur Beilegung von Disputen unter den autokratischen Eliten bereit (Brownlee 2007; Magaloni 2008). Darüber hinaus binden sie relevante Gruppen dauerhaft an das Regime, indem sie die Verteilung materieller und immaterieller Vorteile zwischen den Regiemunterstützern regeln (Greene 2007).

Formelle Institutionen in autokratischen Regimen dienen der Konfliktregulierung innerhalb der autokratischen Herrschaftseliten sowie der Kooptation von Akteuren, die über strategisch wichtige Ressourcen verfügen. So lautet das Hauptargument der Rational-choice-Forscher. Allerdings verengt sich die Analyse damit im Wesentlichen auf Eliten. Das ist der analytische Preis, den diese in der Autokratieforschung populäre spieltheoretische Variante des Neoinstitutionalismus unweigerlich zu zahlen hat.

Nicht zuletzt aufgrund der Dominanz des Rational-choice-Paradigmas wurde das viel komplexere Wechselspiel zwischen Parteien, Parlamenten und Wahlen mit ihren wechselseitigen Stärkungen und Schwächungen für autokratische Regime bisher noch nicht hinreichend untersucht. Insbesondere die ambivalente Wirkung semi-kompetitiver Wahlen und der Zutritt oppositioneller Gruppen zum Parlament wird von den elitenzentrierten Rational-choice-Ansätzen analytisch abgedunkelt (Gerschewski et al. 2013). Es gibt sowohl theoretische (Ressourcentheorie der Mobilisierung) wie empirische Hinweise (subsaharisches Afrika), dass die Institutionen des elektoralen Autoritarismus den oppositionellen Gruppen Ressourcen bereitstellen, die die systemstabilisierenden Effekte der Rationalisierung regimeinterner Elitenkonflikte übertreffen. Die Risiken massenhafter Protestmobilisierung mit Hilfe von semi-kompetitiven Wahlen, oppositionellen Parteien und Parlamenten wurde bisher zu wenig in die systemische Gesamtbeurteilung einbezogen.

Einen anderen Weg geht das „Drei-Säulen-Modell“ autokratischer Herrschaft (Merkel et al. 2016; Gerschewski et al. 2013). Legitimation, Repression und Kooptation sind die drei interdependenten Säulen, die nach diesem Modell die diktatorische Herrschaft abstützen. Die ideologische Legitimationsschwäche eines autokratischen Regimes kann beispielsweise durch eine bessere wirtschaftspolitische Bilanz, intensivere Repression oder eine verbesserte Kooptation von Eliten kompensiert werden. Die empirischen Untersuchungen aus diesem Projekt zeigen zudem, dass es vor allem eine systematische weiche Repression ist (Studien- und Berufsverbote, Pressezensur, Papierzuteilungen für Zeitungen, Prozesse gegen regimefeindliche Oligarchen,Verbot von (ausländischen) NGOs), die autokratische Herrschaft stabilisiert. Kooptationspolitik und grobe Menschenrechtsverletzungen erscheinen längerfristig zu teuer und mit zu vielen nicht intendierten Effekten behaftet, um Diktaturen nachhaltig zu stabilisieren.

Insgesamt erweist sich, dass im 21. Jahrhundert, von anachronistischen Ausnahmefällen wie Nordkorea abgesehen, die autokratische Herrschaft subtiler geworden ist und sich auf die neuen globalen Informationskontexte und die Minimalia internationaler Anerkennung eingestellt hat. Die Lern- und Überlebensfähigkeit diktatorischer Regime hat seit Ende des ersten Jahrzehnts des neuen Jahrhunderts zu einer erneuten Debatte um den Systemwettlauf politischer Regime geführt.

6 Ende des Systemwettlaufs?

Als 1989 die kommunistischen Regime Osteuropas zu implodieren begannen, in Lateinamerika Militärregime abdankten, in Asien sich autoritäre Modernisierungsregime wandelten und selbst Afrika von der Demokratisierungswelle nicht verschont blieb, verkündete Francis Fukuyama (1992) das „Ende der Geschichte“. Kapitalismus und Demokratie hatten den Wettlauf der Systeme gewonnen. Für Fukuyama konnte es deshalb nur eine Frage der Zeit sein, bis sich die siegreiche Idee des Liberalismus in realen marktwirtschaftlichen Demokratien global manifestieren würde. Knapp zwei Dekaden danach war der Optimismus verflogen. Es verdichteten sich die pessimistischen Diagnosen und Prognosen. Im Jahr 2008 überschrieb Freedom House seinen jährlichen Report „Freedom in Retreat: Is the Tide Turning?“ (Puddington 2008). Larry Diamond (2008) diagnostizierte einen weltweiten „rollback“ autoritärer Regime, während der Historiker Azar Gat (2007) die „Rückkehr der autoritären Großmächte“ beschrieb. Tatsächlich ist die lange dritte Welle der Demokratisierung ausgelaufen. Freedom House klassifizierte 2014 zwar 88 Staaten (45 %) als „frei“, aber immer noch waren 58 Länder (30 %) nur „teilweise frei“ und 48 wurden als „unfrei“ eingestuft (freedomhouse.org, besucht am 06.04.2015). Gleichzeitig sah es weltweit die demokratischen Gehalte politischer Systeme schon im achten aufeinanderfolgenden Jahr auf einem leichten, aber dennoch sichtbaren Rückzug. Dies ist nicht dramatisch, aber es macht klar, dass Fukuyamas populäre Prognose nichts als unbegründete Spekulation war. Vielmehr könnten sich drei Trends verstärken, die eher zu Konvergenzen zwischen autokratischen und demokratischen Systemen als zum endgültigen Triumph der Demokratie führen könnten:
  • Die autokratischen Systeme modernisieren sich und implementieren verstärkt semi-kompetitive Wahlen, die Diktatoren zur Abdankung zwingen können. Daraus werden aber in den seltensten Fällen rechtsstaatliche Demokratien entstehen. Es ist eher mit einer verstärkten Ausbreitung hybrider Regime zu rechnen, die demokratische mit autokratischen Systemelementen kombinieren.

  • Die autoritären Modernisierungsregime in Singapur und China entwickeln nicht nur regionale Systembedeutung. Sie könnten zu einem Gegenmodell der liberalen Demokratie für weniger entwickelte Länder mit geringen liberalen Traditionen aufsteigen.

  • Die etablierten Demokratien werden aufgrund der globalen Herausforderung deregulierter Märkte einer wachsenden politischen Ungleichheit und einer schleichenden Entmachtung der Parlamente von innen ausgehöhlt. Die kapitalistische Globalisierung hat das Menetekel Postdemokratie an die Wand geschrieben (Crouch 2004; Streeck 2013; Merkel 2015).

Wollte man alle drei Trends nun als Determinanten in die Zukunft hochrechnen, müsste man einen klaren Trend zu einer Konvergenz politischer Systeme prognostizieren. Das wäre aber ein ähnlicher Fehler, wie er dem Geschichtsdeterminismus Fukuyamas oder dem Ökonomismus der Modernisierungstheorie zugrunde liegt. Tatsächlich werden diese gegenwärtig sichtbaren drei Tendenzen wiederum von gegenläufigen Demokratisierungsforderungen herausgefordert werden. Dies gilt nicht nur für die autoritären Regime, sondern zunehmend auch für die Notwendigkeit, die etablierten Demokratien weiter zu demokratisieren. Die normative Überlegenheit der demokratischen Idee setzt sich keineswegs automatisch in der historischen Realität durch. Der Wettlauf der politischen Systeme ist noch lange nicht zu Ende (vgl. auch: Erdmann und Kneuer 2011).

Fußnoten

  1. 1.

    Diktatur wird hier als Synonym von Autokratie verwandt, während autoritäre wie totalitäre Regime als Subtypen von Autokratien verstanden werden.

  2. 2.

    Vgl. u. a.: Cutright (1963); Dahl (1971); Vanhanen (1984, 1989); Lipset et al. (1993); Boix und Stokes (2003); Welzel 2013.

  3. 3.

    In Saudi Arabien ist es allerdings nicht nur der demokratiefeindliche Wahabismus eines traditionellen Islams, der die Demokratie verhindert; auch die wirtschaftliche Monostruktur des Erdölexports ist der Demokratisierung nicht zuträglich (Smith 2004).

  4. 4.

    Der Regimekollaps der Sowjetunion oder die Ereignisse des Arabischen „Frühlings“ zeigen, dass der Sturz autokratischer Regime keineswegs zu Demokratien führen muss, sondern nicht selten in andere Formen diktatorischer Herrschaft führen kann.

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Authors and Affiliations

  1. 1.WZB Research Unit Democracy and DemocratizationWissenschaftszentrum für SozialforschungBerlinDeutschland

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