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Verfassungsgerichte in der Vergleichenden Politikwissenschaft

  • Sascha KneipEmail author
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Zusammenfassung

Die vergleichende Verfassungsgerichtsforschung ist ein vergleichsweise junges Feld der Vergleichenden Politikwissenschaft. Der vorliegende Beitrag untersucht normative Positionen der Debatte, theoretische und methodische Erklärungsansätze richterlichen Handelns sowie zentrale Fragen und Ergebnisse der empirisch-vergleichenden Gerichtsforschung. Theoretisch ist das Feld geprägt von behavioralistischen und neo-institutionalistischen Ansätzen, inhaltlich ist insbesondere die Frage von Bedeutung, welche Rolle Verfassungsgerichte in demokratischer Politik spielen, wie stark sie in sie hineinwirken und welche Folgen dies für demokratisches Regieren hat.

Schlüsselwörter

Rechtsstaat Demokratie Verfassung Gerichte Qualität der Demokratie 

1 Einleitung

Die wissenschaftliche Beschäftigung mit Verfassungsgerichten und ihrem Agieren war, zumindest außerhalb der Vereinigten Staaten von Amerika, über lange Zeit eine Domäne der Rechtswissenschaft. Während die Verfassungsgerichtsforschung in den USA seit jeher eine rechts- wie sozialwissenschaftliche Komponente besaß und diese nachhaltig kultivierte, blieb sie in anderen Teilen der wissenschaftlichen Welt zunächst vor allem juristisch dominiert (Beyme 2001). Erst in den letzten drei Jahrzehnten hat die Politikwissenschaft damit begonnen, sich systematischer mit dem Phänomen der Verfassungsgerichtsbarkeit jenseits des US Supreme Court zu beschäftigen. Diese „nachholende Entwicklung“ hatte vor allem zwei Gründe:
  • Zum einen beschränkten sich die juristischen Studien häufig auf entweder normative oder deskriptiv-beschreibende Aspekte in der Darstellung einzelner Verfassungsgerichte (Hönnige 2007, S. 29 ff.) und ließen damit manche für die Politikwissenschaft interessante Frage wie jene nach der Dynamik zwischen Verfassungsgericht und Gesetzgeber oder möglichen Justizialisierungseffekten durch verfassungsgerichtliches Agieren unbeachtet. Zum anderen erlebte die politikwissenschaftliche Verfassungsgerichtsforschung mit dem relativen Erfolg der dritten Demokratisierungswelle in Süd-, Mittel- und Osteuropa, Ost- und Südostasien und Lateinamerika neuen Auftrieb, da in ihrer Folge sowohl das normative Zusammenspiel von Rechtsstaat und Demokratie als auch die Rolle rechtsstaatlicher Institutionen und Akteure in konkreten Demokratisierungsprozessen neue Aufmerksamkeit erlangte. Beides, die Desiderate rechtswissenschaftlicher Institutionenbeschreibungen wie die empirischen Veränderungen in der demokratischen Welt selbst, führte zu einem Aufschwung der vergleichenden politikwissenschaftlichen Verfassungsgerichtsforschung auch diesseits der Vereinigten Staaten.

  • Diesem nachholenden Aufschwung ist geschuldet, dass sich das vergleichende Forschungsfeld bislang als noch nicht übermäßig strukturiert darstellt. Gleichwohl lassen sich einige gemeinsame theoretische und methodische Zugänge, Forschungsthemen und Forschungsergebnisse benennen. Vier Gegenstandsbereiche prägen die Beschäftigung der vergleichenden Politikwissenschaft mit Verfassungsgerichten in besonderer Weise: erstens die normative Diskussion um die Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Rechtsstaat und Demokratie, zweitens die theoretisch-methodische Diskussion um das angemessene Erklärungsmodell richterlichen Handelns, drittens die Analyse institutioneller Mechanismen im Kontext verfassungsgerichtlichen Agierens und viertens deren Auswirkungen auf das Funktionieren von politischen Systemen im Allgemeinen und von Demokratien im Besonderen.

2 Normative Positionen: Verfassungsgerichte im Spannungsfeld von Rechtsstaat und Demokratie

Ob man Verfassungsgerichte als genuin demokratische Akteure begreift oder nicht, hängt vor allem vom gewählten Demokratiemodell und dem diesem zugrunde liegenden Verständnis des Verhältnisses von Rechtsstaat und Demokratie ab. Versteht man unter Demokratie eine ausschließlich nach dem Mehrheitsprinzip organisierte Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen, wird man einem – elektoral in der Regel nur schwach legitimierten – Verfassungsgericht wenig Raum in der Demokratie zusprechen. Betrachtet man Demokratie hingegen als ein an liberalen Grund- und Menschenrechten orientiertes kollektives Agieren im Rahmen einer rechtsstaatlichen Verfassungsordnung, fällt der Verfassungsgerichtsbarkeit naturgemäß eine deutlich zentralere Position zu. Aus beiden idealtypischen Standpunkten haben sich in der politikwissenschaftlichen Forschung drei normative Positionen hinsichtlich der Stellung von Verfassungsgerichten in der Demokratie herausgebildet (siehe auch Kneip 2006): Eine erste lehnt das Agieren von Verfassungsgerichten per se als undemokratisch ab und erkennt insbesondere in der Normenkontrollfunktion der Gerichte demokratietheoretische Probleme (siehe z. B. Maus 1992; Tushnet 1999; Waldron 1999; Maus 2004, 2005; Waldron 2006; Hirschl 2007; Tushnet 2008). Aus dieser radikaldemokratischen Perspektive besteht Volkssouveränität nur dann, wenn „alle Souveränität ungeteilt bei der gesellschaftlichen Basis monopolisiert ist und keiner Staatsgewalt der geringste Anteil an Recht setzender Tätigkeit […] zugestanden wird“ (Maus 2004, S. 840). Eine mit Normenkontrollkompetenz ausgestattete Verfassungsgerichtsbarkeit kann dieser demokratietheoretischen Maxime nicht vollends entsprechen. Zudem bestreiten Vertreter dieser Position, dass – zumindest in aufgeklärten und konsolidierten demokratischen Gesellschaften – individuelle Rechte durch Gerichte besser geschützt würden als durch demokratische Parlamente (Waldron 2006; Tushnet 2008).

Eine zweite Position lehnt Verfassungsgerichte nicht grundsätzlich ab, möchte ihr Agieren aber auf bestimmte prozedurale Fragen beschränkt sehen (so z. B. Ely 1980; Dahl 1989; Habermas 1992). Vertreter dieser prozeduralistischen Position erkennen zwar die faktische Notwendigkeit, den demokratischen Prozess selbst durch einen externen Akteur vor Beschädigungen zu schützen oder durch ihn Kompetenzstreitigkeiten zwischen Akteuren beilegen zu lassen (‚Schiedsrichterfunktion‘ der Verfassungsgerichtsbarkeit). Eine umfassende Rolle als „Hüter der Verfassung“ wollen sie Verfassungsgerichten aber nicht zuerkennen und schließen sich hier weitgehend den demokratietheoretischen Bedenken der radikalen Position an.

Eine dritte, eher substanzialistisch argumentierende Position schließlich betrachtet Verfassungsgerichte als notwendige und zentrale Akteure im demokratischen Regierungsprozess, deren rechtsstaatlich-demokratischer Auftrag es ist, individuelle Grund- und Freiheitsrechte auch jenseits prozeduraler Fragen vor Beschädigungen durch demokratische Mehrheiten zu schützen (Dworkin 1996). Dieser Position liegt die Idee zugrunde, dass die grundlegendste Aufgabe demokratischer Gemeinwesen darin liegt, die individuelle Autonomie ihrer Mitglieder, die sich nicht nur in politischen Partizipations-, sondern auch in privaten Autonomierechten ausdrückt, zu schützen. Die Privatautonomie der Individuen kann nach dieser Auffassung häufig nicht in demokratischen Mehrheitsprozessen geschützt werden, sondern muss letztlich durch unabhängige (Verfassungs-)Gerichte gewährleistet werden.

Aus diesen unterschiedlichen Positionen folgt eine differenzierte Einschätzung der legitimen Eingriffstiefe verfassungsgerichtlichen Handelns. Während die radikaldemokratische Position Verfassungsgerichte ohnehin für verzichtbar hält, definiert die prozeduralistische Position die Grenze verfassungsgerichtlichen Agierens anhand der prozeduralen Funktionsbedingungen der Demokratie selbst: Verfassungsgerichtliches Agieren ist so lange legitim, wie es sich darauf beschränkt, das Funktionieren des demokratischen Prozesses selbst aufrechtzuerhalten und die Offenheit dieses Prozesses zu sichern. Für die substanzialistische Position wiederum ist das Abgrenzungsproblem nicht so einfach zu lösen. Da die Privatautonomie prinzipiell immer von staatlichem oder gesellschaftlichem Handeln bedroht sein kann, lässt sich nicht ohne weiteres a priori definieren, welche Fragen Verfassungsgerichte legitimerweise anstelle des Gesetzgebers beantworten dürfen und welche nicht; das Agieren der Gerichte ist hier prinzipiell unbeschränkt. Grenzen lassen sich allenfalls mit Hilfe funktionell-rechtlicher (Schuppert 1980; Hesse 1981) oder demokratiefunktionaler Überlegungen (Kneip 2006, 2009) definieren.

3 Theoretische und methodische Erklärungsansätze richterlichen Handelns

Nicht nur die normative Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit ist in der Forschung umstritten, auch die empirischen Erklärungsansätze zum Handeln von Verfassungsgerichten unterscheiden sich zum Teil erheblich. Das theoretische Verständnis des Agierens von Verfassungsgerichten ist heute – wie andere Teilbereiche des Faches auch – maßgeblich von den Diskussionen und Debatten der US-amerikanischen Politikwissenschaft geprägt. Drei Erklärungsansätze lassen sich unterscheiden: das Rechtsmodell (‚legal model‘), das Einstellungsmodell (‚attitudinal model‘) und das auf Rational-Choice-Annahmen basierende strategische Modell (‚strategic model‘).

Das Rechtsmodell geht von der Annahme aus, dass sich richterliches Handeln – und damit auch das Agieren eines Gerichts insgesamt – vor allem über die institutionellen Vorgaben des Rechts selbst erklären lässt. Richterinnen und Richter sind nach dieser Auffassung vor allem darin bestrebt, Rechtsnormen adäquat zur Geltung zu bringen und über die Anwendung vorliegender Rechtsvorschriften auf den jeweiligen Fall (verfassungsrechtliche Normen, Gesetze, allgemeine Grundsätze des Rechts, moralische Rechtsprinzipien) unter Zuhilfenahme bestimmter Auslegungsmethoden des Rechts zu einer weitgehend adäquaten Fallentscheidung zu gelangen (grundlegend: Dworkin 1978, 1985, 1986, 1996). Vorhandene individuelle Präferenzen der Richter werden eingehegt durch die rechtlichen Normen selbst, durch dem Recht innewohnende systematische und moralische Prinzipien sowie durch frühere Präzedenzentscheidungen eines Verfassungsgerichts.

Diese Handlungsprägung von Richterinnen und Richtern durch rechtliche und moralische Normen oder politische Leitideen betonen auch neuere institutionalistische Ansätze, die sich in der Tradition des historischen Institutionalismus verorten lassen (Clayton und Gillman 1999; O'Brian 2003). Als handlungsleitend gelten hier insbesondere juristische Doktrinen, formale institutionelle Regeln und innerinstitutionelle Normen.

Der Auffassung, dass das Agieren von Gerichten vor allem durch (rechtliche) Normen bestimmt wird, widerspricht dezidiert das sogenannte Attitudinal- oder Einstellungsmodell (Schubert 1965; Segal und Cover 1989; Segal und Spaeth 1993; Segal et al. 1995; Segal und Spaeth 2002). Dieses geht davon aus, dass Richterinnen und Richter – wie andere (politische) Akteure auch – vor allem daran interessiert sind, ihre eigenen politischen Präferenzen und Vorstellungen durchzusetzen, und dass sie daran weder durch institutionelle noch durch rechtlich-normative Schranken gehindert werden. Die Gründe hierfür sind aus Sicht dieses Ansatzes – zumindest für den meist exemplarischen Fall des US Supreme Court – in den lebenslangen Amtszeiten der Richter, ihrer faktischen Unabsetzbarkeit, dem vom Gericht praktizierten freien Annahmeverfahren sowie in der institutionellen Rigidität der Verfassung zu suchen, die Verfassungsänderungen als Reaktion auf Urteile des Obersten Gerichtshofs faktisch unwahrscheinlich macht. Der Analysefokus dieses Ansatzes liegt folgerichtig auf den individuellen politischen Einstellungen und Präferenzen der Richterinnen und Richter (Epstein et al. 1998). Über die Verortung des ideologischen Standpunktes der Richterinnen und Richter auf einer links-rechts-Skala sollen Urteile des US Supreme Court erklär- und prognostizierbar gemacht werden.

Das auf Grundlage der Theorie rationaler Wahl operierende strategische Modell schließlich (Epstein und Knight 1998; Epstein et al. 2001) teilt mit dem Einstellungsmodell die methodische Herangehensweise sowie die Auffassung, dass persönliche Präferenzen handlungsleitend für Richterinnen und Richter sind. Es erweitert das attitudinal model aber um zwei wesentliche Gesichtspunkte. Zum einen ist es prinzipiell offener in Bezug auf die Präferenzen der Richter: Neben persönlichen politischen Einstellungen und Präferenzen können beispielsweise auch Prestige und Karrierestreben, die Sorge um die empirische Legitimation eines Gerichts oder das Streben nach einer kohärenten Rechtsordnung handlungsleitend sein (Baum 1997); rechtlich-normative und machtpolitische Motive können also ebenfalls die Präferenzordnung von Richtern bestimmen. Zum anderen sieht das strategische Modell gerichtliches Agieren sehr viel stärker durch intra- und interinstitutionelle Regeln (etwa Entscheidungsregeln innerhalb eines Gerichts, Richterwahlverfahren, Gerichtsgesetze), die Wirkungen der öffentlichen Meinung oder die Angewiesenheit auf die Kooperation anderer Akteure bei der Umsetzung von Urteilen beschränkt. Strategisch handelt ein Gericht nach dieser Vorstellung dann, wenn es eine aus seiner Sicht zweitbeste Lösung zu implementieren versucht, weil seine eigentlich präferierte Idealposition nicht durchsetzbar erscheint.

Keiner der drei ursprünglich für den US Supreme Court entwickelten theoretischen Zugänge kann aus vergleichender Perspektive in Gänze überzeugen. Der in der US-Forschung vorherrschende strikt behavioralistisch-attitudinale Ansatz verkennt einerseits die Relevanz rechtlicher Motive jenseits persönlicher Präferenzen und andererseits die institutionelle Eingebundenheit von Verfassungsgerichten in größere institutionelle Zusammenhänge, die unter bestimmten Umständen Handlungsoptionen eröffnen, unter anderen Umständen diese aber auch beschränken können. Das Rechtsmodell wiederum gibt sich zu leichtfertig der Illusion hin, dass Richterinnen und Richter keinerlei weitere Interessen als eine adäquate Rechtsdurchsetzung verfolgen könnten.

Der rational-choice-basierte strategische Ansatz wiederum hat bislang nicht vollends plausibel machen können, dass Verfassungsgerichte empirisch tatsächlich auf strategisches Handeln angewiesen sind (siehe aber in Bezug auf den Einfluss der öffentlichen Meinung Vanberg 1998, 2005), noch, unter welchen Umständen für ein Gericht aus normativer Sicht strategisches Agieren überhaupt als Option in Frage kommt. Die Annahme, dass ein Gericht strategisch eine second-best-Option statt der eigentlich präferierten Entscheidung wählt, ist nur so lange plausibel, wie man Richterinnen und Richtern tatsächlich eine Policy-Orientierung unterstellt oder ein Gericht sich aus Sorge um seine institutionellen Machtressourcen zu strategischem Handeln gezwungen sieht – etwa, weil es andernfalls durch die politischen Akteure in seinen Kompetenzen beschnitten würde. Kurzum: Alle drei Ansätze beleuchten wichtige Teilaspekte der richterlichen Handlungsanalyse, für einen umfassenden Erklärungsansatz gerichtlichen Agierens müssten sie aber systematischer miteinander verknüpft und um eine breitere institutionelle Analyse erweitert werden.

Solche breiteren institutionellen Analysen bilden die Grundlage für Forschungen, die unter dem Stichwort der „Justizialisierung“ betrieben werden. In der Justizialisierungsforschung wird unter anderem danach gefragt, welche institutionellen Faktoren eine starke Position von Verfassungsgerichten im politischen System begünstigen, wie groß der Einfluss der Verfassungsgerichte auf Politik und Gesellschaft ist und wie sich dieser über die Zeit entwickelt (siehe auch Abschn. 4). Allgemein können ein kodifizierter Rechtekatalog, institutionelle Mechanismen der richterlichen Verfassungskontrolle sowie ein gewisser Grad an richterlichem Aktivismus als Hauptursachen einer Justizialisierung der Politik gelten (Hirschl 2008, S. 129). Als eine zentrale Komponente galt hierbei lange das Instrument der abstrakten Normenkontrolle: Dieses bietet oppositionellen Akteuren Anreize, nachträglich parlamentarische Mehrheitsentscheidungen über den Weg der Verfassungsklage zu korrigieren oder gänzlich zu verhindern und stärkt damit implizit auch Rolle und Einfluss der Verfassungsgerichtsbarkeit im politischen System (Stone Sweet 1999, 2000). Folgerichtig stand für die Frage der Justizialisierung zunächst auch vor allem das Klageverhalten (oppositioneller) politischer Akteure im Mittelpunkt der wissenschaftlichen Aufmerksamkeit (Stüwe 1997; Vanberg 1998). Empirisch zeigt sich allerdings, dass Verfassungsbeschwerden durch Bürgerinnen und Bürger deutlich stärkere Justizialisierungseffekte eröffnen können als abstrakte Normenkontrollverfahren. Abstrakte Normenkontrollen sind numerisch vergleichsweise selten, rücken das Verfassungsgericht andererseits aber ins Zentrum politischer Konflikte und Auseinandersetzungen, machen die ausgetragenen Konflikte so deutlich sichtbarer und mitunter auch politisch „aufgeladener“.

4 Empirische Gerichtsforschung

Die empirischen Analysen zum Agieren von Verfassungsgerichten beschäftigen sich in der Regel entweder mit institutionell-akteursbezogenen oder mit wirkungsbezogenen Analysen. Institutionelle Analysen sind vor allem daran interessiert, zwei zentrale Aspekte – die Stärke und die Unabhängigkeit von Verfassungsgerichten – im Vergleich zu bestimmen (Alivizatos 1995; Tate und Vallinder 1995; Cooter und Ginsburg 1996; Ginsburg 2003; Helmke und Rosenbluth 2009).

Die Messung der institutionellen Stärke eines Gerichts erfolgt dabei meist über die Operationalisierung seiner formalen Entscheidungskompetenzen, über die Offenheit des Gerichtszugangs sowie mitunter über die empirische Legitimität eines Gerichts. Besitzt ein Verfassungsgericht Entscheidungsbefugnisse in abstrakten und konkreten Normenkontrollverfahren, in Organstreit- und/oder föderalen Streitverfahren und vielleicht auch Kompetenzen zur Entscheidung individueller Verfassungsbeschwerden von Bürgerinnen und Bürgern, so kann seine formal-institutionelle Stärke als hoch angesehen werden. Zu faktischer Stärke tragen diese Kompetenzen aber erst dann bei, wenn erstens auch der Zugang zum Gericht möglichst offen ausgestaltet ist, also von vielen unterschiedlichen Akteuren (etwa Bürgern, Parteien, Staatsorganen, untergeordneten Gerichten) beschritten werden kann, und zweitens das Gericht durch eine ausreichende Unterstützung seiner Arbeit in der Bevölkerung in die Lage versetzt wird, seine Urteile im Zweifel auch gegen Widerstände durchzusetzen. Gerichte besitzen in der Regel kein eigenes Initiativrecht, sondern sind auf ihre Aktivierung durch andere Akteure angewiesen, um überhaupt agieren zu können. Sind sie einmal aktiviert, hilft empirische Legitimität in der Bevölkerung dabei, Urteile auch tatsächlich implementieren zu können. Ein „starkes“ Verfassungsgericht ist also ein solches, das über große formale Kompetenzen verfügt, von vielen unterschiedlichen Akteuren aktiviert werden kann und mithilfe diffusen und spezifischen Vertrauens in der Bevölkerung auch gegen widerstrebende Interessen agieren kann.

Die institutionelle Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts hingegen wird in der vergleichenden Gerichtsforschung zum einen indirekt über die Inklusivität des Bestellungsmodus der Richterinnen und Richter operationalisiert, zum anderen über die institutionelle Isolierung eines Gerichts von politischem Druck, hier meist gemessen über die Amtszeiten der Richter und mögliche Wieder- oder Abwahlmöglichkeiten. Je inklusiver der Bestellungsmodus der Verfassungsrichter ist, je mehr Akteure also ihrer Berufung zustimmen müssen und je höher das erforderliche Quorum für ihre Bestellung ist, desto größer ist potentiell die politische und juristische Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter. Die Notwendigkeit eines breiten Konsenses bei ihrer Bestellung verringert signifikant die Gefahr, dass Parteigänger bestimmter politischer Akteure an ein Gericht entsandt werden, die dann wiederum das Gericht politisieren. Empirisch ist das inklusive und konsensorientierte Bestellungsmodell allerdings keineswegs übermäßig weit verbreitet; häufig reichen einfache Mehrheiten in der ersten oder zweiten Parlamentskammer, um Richterinnen und Richter an höchste Gerichte zu entsenden (Kneip 2013a).

Jenseits der zentralen Frage des Richterwahlverfahrens ist für die Unabhängigkeit der Richter zudem wichtig, wie lange ihre Amtszeiten ausgestaltet sind und ob sie wieder- oder abgewählt werden können. Als am unabhängigsten können prima facie Richterinnen und Richter mit lebenslanger Amtszeit gelten, da ihre Abberufung aus dem Amt in der Regel nur in spezifisch definierten Ausnahmefällen – etwa bei strafrechtlichen Verurteilungen – möglich ist und auch dann die Gerichte häufig selbst über eine Abberufung entscheiden müssen. Empirisch sind lebenslange Amtszeiten von Verfassungsrichterinnen und Richtern auch eher die Regel als die Ausnahme, mitunter sehen die entsprechenden Verfassungsgerichtsgesetze aber Pensionsgrenzen vor oder begrenzen – vor allem in Europa – die Amtszeiten von vorne herein auf 10 bis 15 Jahre.

Neben der Sicherung der Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter selbst sind weitere institutionelle Mechanismen von Relevanz, die das Gericht als Kollektivakteur von der Politik unabhängig machen: Hierzu gehört beispielsweise, ob ein Gericht administrativ dem jeweiligen Justizministerium eines Landes unterstellt ist oder als eigenständiges Staatsorgan betrachtet wird, wie weit es seine interne Struktur und Arbeitsweise selbst organisieren kann, ob es sein Budget während der Haushaltsverhandlungen selbst verhandelt und wie leicht oder schwer die das Gericht betreffenden Verfassungsnormen und Verfassungsgerichtsgesetze geändert werden können (siehe für das Bundesverfassungsgericht Kranenpohl 2010). Weitere wichtige Faktoren für die Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts können überdies eine gewachsene Rechtskultur sein, eine hohe Fragmentierung des politischen Systems oder einmal mehr die empirische Vertrauensbasis eines Gerichts in der Bevölkerung. Obwohl zu diesen Fragen bislang keine umfangreichen vergleichenden Untersuchungen vorliegen, deuten die bisherigen Analysen auf eine große empirische Variationsbreite hin (siehe z. B. Brünneck 1992; Stone Sweet 2000; Ginsburg 2003; Helmke und Ríos-Figueroa 2011).

Wirkungsbezogenen Analysen wiederum geht es insbesondere um die Frage des Zusammenspiels von Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik sowie um die Wirkung des konkreten gerichtlichen Agierens auf Politik und Gesellschaft. Die insbesondere außerhalb der Vereinigten Staaten von Amerika zentrale Thematik der „Justizialisierung“ von Politik durch verfassungsgerichtliches Agieren (siehe oben) zielt im Kern auf die Frage, inwieweit sich Gerichte und politische Akteure in ihrer Arbeit gegenseitig beeinflussen und begrenzen. Als weitgehender Konsens darf hierbei gelten, dass der Einfluss der Verfassungsgerichtsbarkeit auf die Politik im Zeitverlauf zugenommen hat (Landfried 1984, 1988; Tate und Vallinder 1995; Shapiro und Stone Sweet 2002; Domingo 2004, Hirschl 2007; Stone Sweet 2010; Hirschl 2011). Tatsächlich spricht wenig dafür, dass die Rolle von Verfassungsgerichten im demokratischen politischen System in den letzten Jahrzehnten schwächer geworden ist. Demokratische Systeme ohne formale Verfassungsgerichtsbarkeit sind an einer Hand abzuzählen (Vereinigtes Königreich, Niederlande, Schweiz), und die Wirkung aktiver Verfassungsgerichte auf die Politik hat nicht nur in Europa, sondern auch in Lateinamerika oder Asien grosso modo zugenommen (Lösing 2001; Ginsburg 2003; Helmke und Ríos-Figueroa 2011).

Allerdings sollte die Justizialisierungsthese unter verschiedenen Gesichtspunkten qualifiziert und relativiert werden: Zum einen handelt es sich im globalen Maßstab keineswegs um ein gleichermaßen stark ausgeprägtes Phänomen. Auch wenn Verfassungsgerichte in Lateinamerika und Asien insgesamt betrachtet heute stärker, unabhängiger und aktiver sind als vor 20 Jahren, sind ihre Stellung und ihr Einfluss – von einzelnen Ausnahmen abgesehen – doch immer noch deutlich schwächer als in Europa oder den USA. Auch innerhalb Europas unterscheiden sich Stärke und Unabhängigkeit der Gerichte zum Teil erheblich (Kneip 2008). Zum anderen bremsen offenkundig individuelle wie institutionelle Faktoren Justizialisierungstendenzen mitunter, etwa die oben bereits angesprochenen individuellen Handlungsmotive von Richtern oder institutionelle Mechanismen, die Handlungsspielräume von Gerichten begrenzen, eine strategische Selbstbeschränkung von Richtern und Gerichten zur Folge haben und die Implementierung von Gerichtsentscheidungen verzögern oder ganz verhindern (Gawron und Rogowski 2007). Zuweilen gelingt es politischen Akteuren auch, wie es etwa derzeit in Ungarn zu beobachten ist, die Einflussmöglichkeiten von Verfassungsgerichten über institutionelle (Verfassungs-)Reformen zurückzudrängen. Ob dies demokratietheoretisch begrüßenswert ist, darf mit guten Gründen bezweifelt werden – der Fall zeigt aber sehr plastisch mögliche Grenzen einer fortschreitenden Justizialisierung auf (siehe allgemein auch Magalhaes 2003).

Noch deutlich unterentwickelt ist schließlich die Frage, welchen Einfluss Verfassungsgerichte auf die Qualität von Demokratie, auf die Demokratisierung politischer Systeme (und ihre Konsolidierung) oder die Durchsetzung von Rechtsstaatlichkeit auch in autokratischen Umgebungen haben. Hier deuten einige erste Ergebnisse darauf hin, dass mit hinreichenden institutionellen Ressourcen ausgestattete Verfassungsgerichte in der Lage sind, die Qualität von Demokratie zu erhöhen (Kneip 2009, 2011a, b), die Konsolidierung junger Demokratien zu unterstützen (Kneip 2013b) und auch in Autokratien in begrenztem Maße rechtsstaatliche Mindeststandards zu etablieren (Moustafa 2007; Ginsburg und Moustafa 2008).

Insgesamt mangelt es der vergleichenden Verfassungsgerichtsforschung bislang noch an einer breiteren Verknüpfung von normativen, theoretischen und empirischen Befunden. Angesichts der zunehmenden Dynamik in diesem Teilbereich der Politikwissenschaft ist es aber vielleicht nicht zu optimistisch, für die Zukunft auf verstärkte Bemühungen in diese Richtung zu hoffen.

5 Zusammenfassung

Die vergleichende Verfassungsgerichtsforschung ist ein vergleichsweise junges Feld der Vergleichenden Politikwissenschaft. Zwar hatte sich die US-amerikanische Politikwissenschaft bereits früh mit dem US Supreme Court und seinem Agieren als Analysegegenstand beschäftigt, eine vergleichende Perspektive hielt aber systematisch erst mit der dritten Welle der Demokratisierung, und hier verstärkt nach 1990, Einzug. Methodisch wie theoretisch ist das Forschungsfeld stark geprägt von den behavioralistischen Debatten der US-Politikwissenschaft, allerdings finden attitudinale und strategische Ansätze zur Erklärung von verfassungsgerichtlichem Agieren mittlerweile Ergänzung und Erweiterung durch neoinstitutionalistische Perspektiven, die rechtlichen, rechtskulturellen, politischen und akteursbezogenen Institutionen deutlich mehr Einfluss auf die Erklärung gerichtlichen Agierens einräumen.

Normativ bleibt in der Forschung umstritten, welche Rolle Verfassungsgerichte in Demokratien ausüben und welchen Einfluss sie auf demokratische Politik haben sollten. Die in der Literatur vertretenen Positionen variieren mit dem jeweils präferierten Demokratiemodell: Anhänger eines majoritären Demokratiemodells gestehen Verfassungsgerichten naturgemäß weniger Spielraum zu als Vertreter einer rechtsstaatsliberalen Demokratieschule. Auch die Bewertung verfassungsgerichtlichen Agierens unterscheidet sich entsprechend: Starke, unabhängige und aktive Verfassungsgerichte rufen im Rahmen eines majoritär-prozeduralistischen Demokratieverständnisses größere Skepsis hervor als innerhalb eines substantialistisch-rechtsstaatsliberalen Demokratiemodells.

Empirisch bleibt offen, wie weit die Justizialisierung von Politik durch verfassungsgerichtliches Agieren tatsächlich gediehen ist. Glaubten die ersten Arbeiten zum Thema noch eine über die Zeit zunehmende Justizialisierung zu erkennen, betonen neuere Analysen eher die (institutionellen) Grenzen solcher Justizialisierungsprozesse oder binden die Analyse verfassungsgerichtlichen Agierens an die Frage zurück, ob ein aktives Handeln von Verfassungsgerichten nicht vielleicht sogar positiv für demokratisches Regieren sein kann. Insgesamt fehlt es dem Forschungsfeld bislang noch sowohl an umfassenden interregionalen Vergleichsanalysen als auch an fundierteren Analysen zum Zusammenhang von Rechtsstaatsqualität und verfassungsgerichtlichem Agieren, um solche Fragen verlässlich beantworten zu können.

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

Authors and Affiliations

  1. 1.Abteilung Demokratie und DemokratisierungWissenschaftszentrum Berlin für SozialforschungBerlinDeutschland

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