Zusammenfassung
Der Beitrag konzentriert sich auf die größeren alten Bundesländer und deren Regierungspräsidien und Bezirksregierungen. In letzter Zeit mehren sich Stimmen, welche die staatlichen Mittelbehörden – zumindest in ihrer klassischen Form – für entbehrlich halten. Die Einheiten geraten zunehmend unter Druck, weil vielfach eine Mittelinstanz eines neuen Typs gefordert wird. Diese soll eine verstärkt horizontale Bündelungsfunktion übernehmen und von vertikalen Kontrollfunktionen und Genehmigungsverfahren entlastet werden. In den meisten Ländern bleiben die Reformbemühungen schon in den Anfangsstadien stecken. Nachfolgend wird jedoch deutlich, dass radikale und in diesem Sinne erfolgreiche Modernisierungspolitik möglich und durch einige wenige Faktoren erklärbar ist.
Abstract
This article focuses on the large West states (Länder) and the highest authorities of the primary administrative division of these states called either ‚Regierungspräsidium‘ or ‚Bezirksregierung‘. Lately, the number of voices considering the (classical form of) regional, intermediary governmental authorities to be obsolete has been expanding. These authorities are increasingly coming under pressure to justify their existence, as demands for an entirely new form of intermediary authority are becoming more frequent. These new authorities are to concentrate provincial and municipal functions and are to be relieved of the duties of vertical control and licensure. In most states, these reforms have come to a halt in their early stages. However, this article shows that radical and analogous successful modernization policies are indeed possible and can be explained by only a few factors.
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Notes
„Per se radikal“, weil mit dem Wechsel auf ein deviantes System automatisch große Umgestaltungen nötig sind.
Abhängige Variable = Modernisierungsergebnis (radikale vs. marginale/inkrementelle Reform).
Auch die Verwaltungskraft der kommunalen Einheiten bestimmt sich vordergründig an der Einwohnerzahl.
Der Reformcharakter rückt die Kreise in eine zentrale Position, da sie vornehmlich als Aufgaben übernehmende Behörden unmittelbar betroffen sind. Ihre Bedeutung steigert sich noch dadurch, weil die Mittelinstanzen zwischen ihnen und den Ministerien angesiedelt sind. Überdies sind die Landkreise zahlenmäßig am stärksten vertreten. Hier ist die Bevölkerung rund dreimal so hoch wie in den kreisfreien Städten. Ferner bekommen sie in der Regel die meisten Aufgaben übertragen, was es erfordert, den analytischen Schwerpunkt auf die Landkreistage zu legen (hierzu auch Bogumil und Ebinger, 32f.). Schließlich lassen sich dort vergleichsweise signifikante Unterschiede feststellen.
Das Ausmaß der Interaktion lässt sich quantitativ über die Anzahl der einschlägigen Drucksachen oder Publikationen und inhaltlich-qualitativ über die Intensität der Auseinandersetzungen zwischen den Akteuren erfassen.
Zum Beispiel durch frühere Regierungskonstellationen, insbesondere aus den späten 1960er und frühen 1970er Jahren, in einer Zeit, als maßgebliche Entscheidungen für die staatlichen Mittelbehörden getroffen wurden.
Grundsätzlich legen die Verbandsführungen (der Landkreistage) Wert darauf, eine Politisierung zu verhindern, was für eine sachorientierte Außendarstellung und einen neutralen Anspruch hinderlich wäre (Diemert 2005, S. 409). Die Feststellung schließt aber nicht aus, dass auch parteipolitische Gesichtspunkte eine Rolle spielen.
Siehe hierzu die deskriptiven Ausführungen im dritten und im empirischen fünften Abschnitt.
Die Einteilung bemisst sich an den Einwohnerzahlen zum 31.12.2003. Landkreise (ohne kreisfreie Städte): Nordrhein-Westfalen 343.686, Baden-Württemberg 249.814, Hessen 224.799, Niedersachsen 183.681, Rheinland-Pfalz 127.066, Bayern 125.923, Durchschnitt 195.857; kreisangehörige Gemeinden klassifiziert nach Verwaltungsverbünden (in zweigleisigen Kommunalsystemen): Nordrhein-Westfalen/Hessen dto. (eingleisig), Baden-Württemberg 18.966, Niedersachsen 16.270, Rheinland-Pfalz 15.248, Bayern 6.603, Durchschnitt 13.287. Die hessischen Kommunen dürfen ohne weiteres mit den aus Baden-Württemberg/Niedersachsen verglichen werden, denn eine Eingleisigkeit birgt Vorteile (weniger Koordinationsprobleme). Ebenfalls von Belang ist die Verwaltungskraft der untersten Ebene, da die Kreise im Falle einer Aufgabenübernahme die Gemeinden üblicherweise verstärkt finanziell in die Pflicht nehmen und Aufgaben übertragen. Insgesamt ist ersichtlich, dass die bayerischen Landkreise und Kommunen von der Bevölkerungsstruktur her abfallen bzw. in Rheinland-Pfalz nur die Landkreise (Hesse 2000, S. 101 f., 2002b: 50 ff., 2002, S. 43 ff. A-21; Reiners 2008, S 43 f.).
Die verschiedenen Ansichten über dreigliedrige Modelle sind in Nordrhein-Westfalen mehr auf parteipolitische Gesichtspunkte rückführbar (siehe hierzu die Anmerkungen beim zweiten Faktor).
Bis auf Baden-Württemberg und Bayern haben in den anderen vier Ländern die letzten Jahre die Regierungen gewechselt (Hessen: 1999, Niedersachsen: 2003, Nordrhein-Westfalen: 2005, Rheinland-Pfalz bereits 1991).
Die wahre Präferenz der CDU Hessen für ein Zweistufenmodell zeigt sich deutlich im Wahlkampf 1999.
Eine besondere Situation ergibt sich für Rheinland-Pfalz. Dort vertreten die Sozialdemokraten bis heute kein Oppositionsmodell. Zur näheren Erklärung: Reiners 2008, S. 226.
Die Grünen neigen tendenziell sonst eher zu Oppositionsmodellen, da sie die Entwicklungen der 1960er und 1970er Jahre nicht mitgemacht haben.
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Reiners, M. Regierungsbezirke im Vergleich – Voraussetzungen umfassenden organisatorischen Wandels. Z Vgl Polit Wiss 4, 105–129 (2010). https://doi.org/10.1007/s12286-010-0071-0
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