Zusammenfassung
In der Geschichte des deutschen Parlamentarismus gehört die Wandlung vom konstitutionellen System des Kaiserreiches zum parlamentarischen Regierungssystem der Weimarer Republik zu den einschneidendsten und bekanntesten Veränderungen. Dieser Transformationsprozeß vollzog sich über einige Jahrzehnte und auf verschiedenen Ebenen. Es änderte sich das Verhältnis zwischen Parlament und Wählerschaft durch das Dazwischentreten der nunmehr fest organisierten politischen Parteien; es änderte sich die Rolle des Abgeordneten, die sich vom Typ des mehr oder weniger unabhängigen “Honoratiorenpolitikers” zu dem des in Fraktionen eingebundenen Parteirepräsentanten wandelte; und es änderte sich das Verhältnis zwischen “Legislative” und “Exekutive” insofern, als die Regierung nunmehr auf dem Vertrauen der Parlamentsmehrheit beruhte1, wodurch zugleich das konstitutionelle System der Gewaltentrennung und -kontrolle durch die neue Frontstellung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition ersetzt, zumindest überlagert wurde.
“La multitude que ne se réduit pas à limité c’est confusion; limité qui n’est pas multitude est tyrannie.”
Pascal
This is a preview of subscription content, log in via an institution to check access.
Access this chapter
Tax calculation will be finalised at checkout
Purchases are for personal use only
Preview
Unable to display preview. Download preview PDF.
Hinweise
Das ist vergröbert ausgedrückt. Natürlich muß man hinzufügen, daß nach der Weimarer Reichsverfassung die Reichsregierung zusätzlich auch des Vertrauens des Reichspräsidenten bedurfte.
Aus der reichhaltigen Literatur s. insbes. Max Weber, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, in: ders., Gesammelte Politische Schriften, München: Drei Masken Verlag 1921, S. 126–260; Gerhard Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe: C. F. Müller 1958, S. 78–131; Gerhard A Ritter (Hrsg.), Gesellschaft, Parlament und Regierung — Zur Geschichte des Parlamentarismus in Deutschland, Düsseldorf: Droste 1974; Eberhard Schütt-Wetschky, Grundtypen parlamentarischer Demokratie — Klassischaltliberaler und Gruppentyp, Freiburg/München: Alber 1984.
Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform. Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, hrsg. vom Presse-und Informationszentrum des Deutschen Bundestages, in: Zur Sache, 2/77, Bonn 1977; Hildegard Hamm-Brücher u.a., Parlamentsreform — eine demokratische Notwendigkeit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 25. März 1988; Carl Christoph Schweitzer, Der Abgeordnete im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik, Opladen: Leske u. Budrich 1979; Winfried Steffani (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz?, Opladen: Westdeutscher Verlag 19/3; Uwe Thaysen, Parlamentsreform in Theorie und Praxis, Opladen: Westdeutscher Verlag 1972.
Eine solche soziologische Vorgehensweise ist keineswegs neu. Nur droht sie in der gegenwärtigen Parlamentarismus-und Repräsentationsforschung (sei diese verfassungstheoretisch, einflußanalytisch oder behavioristisch angelegt) gleichsam vergessen zu werden. Jedoch lag sie den Arbeiten eben jener Autoren zugrunde, die wir heute als “Klassiker” der Parlamentarismustheorie schätzen. So waren die Verfassungskonstruktionen eines John Locke oder eines Montesquieu nicht lediglich Ergebnisse staatstheoretischer Reflexion; sie waren zugleich auch Versuche, die Verfassungsstruktur des Staates den gesellschaftlichen, insbes. sozialstrukturellen Bedingungen der Zeit anzupassen.
Zur empirischen Analyse s. u.a. Dietrich Herzog, Konsens und Konflikt in der politischen Führungsschicht Berlins, Ein Forschungsbericht, FU Berlin, Informationen aus Lehre und Forschung 1/1985.
In diesem Sinne erhält in der modernen sozialstaatlichen Demokratie die bereits von Walther Bagehot (The English Constitution, 1. Aufl. 1867) hervorgehobene “teaching”-Aufgabe des Parlaments eine neue Bedeutung.
Siehe Ulrich Dübber, Neunzig Prozent ohne Resonanz. Das Bild der Bundestagsabgeordneten in Presse, Hörfunk und Fernsehen, in: Harmut Klatt (Hrsg.), Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, Bonn: Presse-und Informationszentrum des Deutschen Bundestages 1980, S. 149–151.
Dieter Grimm, Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt a.M.: Suhrkamp 1991, S. 342 (Hervorhebung vom Verf.).
Vgl. Joachim Matthes (Hrsg.), Sozialer Wandel in Westeuropa, Frankfurt a.M.: Campus 1979.
Peter A. Berger, Entstrukturierte Klassengesellschaft? Klassenbildung und Strukturen sozialer Ungleichheit im historischen Wandel, Opladen: Westdeutscher Verlag 1986.
Vgl. hierzu Karl Martin Bolte/ Stefan Hradil, Soziale Ungleichheit in der Bundesrepublik Deutschland, 5.Aufl., Leverkusen: Leske 1985; Rainer M. Lepsius, Soziale Ungleichheit und Klassenstrukturen in der Bundesrepublik Deutschland, in: H.-U. Wehler (Hrsg.), Klassen in der europäischen Sozialgeschichte, Göttingen: Vandenhoek & Ruprecht 1979; Stefan Hradil, Entwicklungstendenzen der Schicht-und Klassenstruktur in der Bundesrepublik, in: Joachim Matthes (Hrsg.), Krise der Arbeitsgesellschaft?, Frankfurt a.M./New York: Campus 1983.
Vgl. Joseph Mooser, Abschied von der “Proletarität”, in: Werner Conze/ M. Rainer Lepsius (Hrsg.), Sozialgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1983; Walter Müller, Wege und Grenzen der Tertiarisierung: Wandel der Berufsstruktur in der Bundesrepublik Deutschland 1950–1980, in: Joachim Matthes (Hrsg.), Krise der Arbeitsgesellschaft?, Frankfurt a.M./New York: Campus 1983, S. 142–160.
Helmut Schelsky, Die Bedeutung des Schichtungsbegriffs für die Analyse der gegenwärtigen Gesellschaft, in: Transactions of the Second World Congress of Sociology, Bd. I, London 1954 (abgedruckt in: ders., Auf der Suche nach Wirklichkeit, Düsseldorf: Diederichs 1965, S. 331–336).
Vgl. Bernhard Weßels, Vielfalt oder strukturierte Komplexität? Zur Institutionalisierung politischer Spannungslinien im Verbände-und Parteiensystem in der Bundesrepublik, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie, 43 (1991), S. 454–475.
Vgl. Roland Roth/ Dieter Rucht (Hrsg.), Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1987.
Wolfgang Zapf u.a., Individualisierung und Sicherheit. Untersuchungen zur Lebensqualität in der Bundesrepublik Deutschland, München: Beck 1987.
Grundlegend dazu Ronald Inglehart, The Silent Revolution, Princeton: Princeton University Press 1977; ders., Kultureller Umbruch, Frankfurt a.M. 1989; Helmut Klages/Peter Kmieciak (Hrsg.), Wertewandel und gesellschaftlicher Wandel, Frankfurt a.M.: Campus 1982.
Kai Hildebrandt/ Russell J. Dalton, Die neue Politik. Politischer Wandel oder Schönwetterpolitik, in: Politische Vierteljahresschrift, 18 (1977), S. 231–256; s.auch Russell J. Dalton/Scott C. Flanagan/Paul Allen Beck (Hrsg.), Electoral Change in Advanced Industrial Democracies: Realignment or Dealignment?, Princeton: Princeton University Press 1984; Weßels, Vielfalt (Anm. 14).
Gabriel Almond/ Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton 1963; Samuel H. Barnes/Max Kaase u.a., Political Action, Mass Participation in Five Western Democracies, Beverly Hills/London: Sage 1979; Kendall L. Baker et al., Germany Transformed Political Culture and the New Politics, Cambridge, Mass. 1981.
Vgl. Max Kaase/ Hans-Dieter Klingemann (Hrsg.), Wahlen und politisches System. Analysen aus Anlaß der Bundestagswahl 1980, Opladen: Westdeutscher Verlag 1983; Hans-Dieter Klingemann/Max Kaase (Hrsg.), Wahlen und politischer Prozeß. Analysen aus Anlaß der Bundestagswahl 1983, Opladen: Westdeutscher Verlag 1986; Max Kaase/Hans-Dieter Klingemann (Hrsg.), Wahlen und Wähler. Analysen aus Anlaß der Bundestagswahl 1987, Opladen: Westdeutscher Verlag 1990.
Vgl. Hans-Hermann Hartwich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher status quo, 3. Aufl., Opladen: Westdeutscher Verlag 1978; Jens Alber, Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950–1983, Frankfurt a.M./New York: Campus 1989; Günther Schmid, Krise des Wohlfahrtsstaates. Alternativen zur staatlichen Finanzierung und Bereitstellung kollektiver Güter, in: Politische Vierteljahresschrift, 25 (1984), S. 6–30.
Vgl. Jens Alber, Die Krise des Wohlfahrtsstaates, in: Soziologisches Jahrbuch, 1/1985, S. 259–273; ders., Der Wohlfahrtsstaat in der Wirtschaftskrise — Eine Bilanz der Sozialpolitik in der Bundesrepublik seit den frühen siebziger Jahren, in: Politische Vierteljahresschrift, 27 (1986), S. 28–60; Edeltraut Roller, Einstellungen der Bürger zum Wohlfahrtsstaat der Bundesrepublik Deutschland, Opladen: Westdeutscher Verlag 1992.
Zur Herausbildung und politischen Bedeutung jener Konfliktfronten (cleavages) s. Seymour M. Lipset/ Stein Rokkan (Hrsg.), Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives, New York: Free Press 1967; vgl. auch Heinrich Best, Die Männer von Bildung und Besitz. Struktur und Handeln parlamentarischer Führungsgruppen in Deutschland und Frankreich 1848/49, Düsseldorf: Droste 1990.
Siehe Helmut Fogt, Politische Generationen. Empirische Bedeutung und theoretisches Modell, Opladen: Westdeutscher Verlag 1982; Wilhelm Bürklin, Wählerverhalten und Wertewandel, Opladen: Westdeutscher Verlag 1988; Bernhard Weßels, Erosion des Wachstumsparadigmas: Neue Konfliktlinien im politischen System der Bundesrepublik?, Opladen: Westdeutscher Verlag 1991, insbes. Kap 5.
Zur Frage des “Konjunktur-Zyklus” gesellschaftlicher Wertprioritaren s. Hildebrandt/ Dalton, Die neue Politik. Politischer Wandel oder Schönwetterpolitik, in: Politische Vierteljahresschrift, 18 (1977), S. 231–256 (Anm. 18); Wilhelm Bürklin, Grüne Politik — Ideologische Zyklen, Wähler und Parteiensystem, Opladen: Westdeutscher Verlag 1984.
Insbesondere Inglehart, (Anm. 17).
Vgl. Dalton/ Flanagan/ Beck (Hrsg.), (Anm. 18.).
Vgl. Samuel P. Huntington, Postindustrial Politics. How Benign Will It Be?, in: Comparative Politics, 1973/74, S. 163–191.
Eine eindringliche Auflistung dieser neuartigen Probleme findet man in dem ausführlichen Krisenpanorama von Ulrich Beck, Risikogesellschaft, Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt a.M.: Suhrkamp 1986.
Es war die besondere Leistung Montesquieus, daß er das normative Prinzip der Gewaltentrennung (als Voraussetzung für die Freiheitssicherung) mit einer Gesellschafts-analyse seiner Zeit verknüpfte. Den (damaligen) Trägern gesellschaftlicher Macht wurden verfassungsrechtliche Kompetenzen zugewiesen. Siehe die klassische Studie von Emile Durkheim, Montesquieu and Rousseau. Forerunners of Sociology, Ann Arbor: The University of Michigan Press 1960. Die Bedeutung Montesquieus für die gegenwärtige Staatsverfassung wird erörtert in Detlef Merten (Hrsg.), Gewaltentrennung im Rechtsstaat. Zum 300. Geburtstag von Charles de Montesquieu, Berlin: Duncker & Humblot 1989.
Zum Konzept der “policy representation” s. Philip E. Converse/ Roy Pierce, Political Representation in France, Cambridge, Mass.: Belknap Press 1986; Sören Holmberg, Political Representation in Sweden, in: Hans-Dieter Klingemann/Richard Stöss/Bernhard Weßels (Hrsg.), Politische Klasse und politische Institutionen, Opladen: Westdeutscher Verlag 1991, S. 290–324.
Vgl. den interessanten demokratietheoretischen Ansatz von Herbert Uppendahl, Repräsentation und Responsivität — Bausteine einer Theorie der responsiven Demokratie, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 12(1981), S. 123–134.
Natürlich werden ältere Ideologien immer wieder für die politische Mobilisierung reaktiviert. Das trifft in der Gegenwart besonders auf die Ideologie des Nationalismus zu. In Phasen nationaler Unabhängigkeitsbestrebungen bildet sie zweifellos ein Integrationsmoment. In einer transnational verflochtenen Welt aber kann sie nur destruktive Wirkungen zeitigen.
Für eine solche Unterrichtung der Öffentlichkeit gilt traditionell das Parlamentsplenum als wichtigster Ort. Angesichts der Aufgabenvielfalt moderner Parlamente kann allerdings die Plenardebatte in der Gegenwart diese Aufgabe indes nicht mehr leisten. Es kommt vielmehr auf die verschiedensten kommunikativen Aktivitäten jedes einzelnen Abgeordneten an, ob “das Parlament” seine Unterrichtungsfunktion erfüllt.
Ansätze zu einer modernen Repräsentationstheorie finden sich insbes. bei Hasso Hofmann/ Horst Dreier, Repräsentation, Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz, in: Hans-Peter Schneider/ Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, Berlin/New York: de Gruyter 1989, S. 165–197.
Darauf hat vor allem Heinrich Oberreuter hingewiesen. Siehe u.a. seine Beiträge: Parlament und Öffentlichkeit, in: Wolfgang R. Langenbucher (Hrsg.), Politik und Kommunikation — Über die öffentliche Meinungsbildung, München: Piper 1979; Legitimation durch Kommunikation — Zur Parlamentarismusforschung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Jürgen W. Falter et al. (Hrsg.), Politische Willensbildung und interes-senvermittlung, Opladen: Westdeutscher Verlag 1984, S. 238–253. Vgl. auch Wolfgang Ismayr, Parlamentarische Kommunikation und Abgeordnetenfreiheit, Frankfurt a.M. 1982.
Uppendahl Repräsentation und Responsivität — Bausteine einer Theorie der responsiven Demokratie, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 12(1981), S. 123–134 (Anm. 32).
Parlamentarisch-gesellschaftliche “Kommunikation” soll hier in einem weiten Sinne verstanden werden. Sie umfaßt die (wechselseitige!) Vermittlung von Sachinformationen, strategischen Optionen, speziellen “Interessen”, Personalpräferenzen, Sanktionsdrohungen u.a.
Nur unter diesem einfluß-oder machttheoretischen Gesichtspunkt läßt sich die “Parteienstaatsthese” aufrecht erhalten. Vgl. Gerhard Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe: C. F. Müller 1958, S. 78–131.
Auch in der empirischen Parlamentsforschung hat sich die konventionelle Rollentypologie (freier “Anwalt”, “Delegierter”, “Parteivertreter”) als unbrauchbar erwiesen. Die Rolle des heutigen Parlamentsabgeordneten muß vielmehr als “hybrid” (d.h. als je si-tuationsbezogen variabel) bzw. generell als Rolle eines “politico” oder “policy-makers” verstanden werden. Vgl. hierzu Heinz Eulau/ J. D. Wahlke, The Politics of Representation, London: Sage 1978.
Ursula Hoffmann-Lange, Kongruenzen in den politischen Einstellungen von Eliten und Bevölkerung als Indikator für politische Repräsentation, in: Klingemann/ Stöss/ Weßels (Hrsg.), (Anm. 31), S. 282.
Das hat nichts mit einer angeblichen “Autoritätsgläubigkeit” in der deutschen politischen Kultur zu tun. Auch amerikanische Parlamentarismusforscher wie Eulau und Wahlke haben denselben Tatbestand hervorgehoben: Mass publics “seem to evaluate government clearly and lend it their support in terms of generalized feelings about whether it is dealing adequately with the most pressing problems… Also many legislators view the legislative task as one of identifying and dealing with problems… Moreover, even if the task of the legislature is defined as dealing with clashing interests, the primary goal almost inexorably becomes reconciliation, reduction of conflict, not merely registry of preponderant demands…” ( Eulau/ Wahlke, [Anm. 40], S. 172.)
Siehe dazu auch Dietrich Herzog, Was heißt und zu welchem Ende studiert man Repräsentation?, in: Dietrich Herzog/ Bernhard Weßels (Hrsg.), Konfliktpotentiale und Konsensstrategieen. Beiträge zur politischen Soziologie der Bundesrepublik, Opladen: Westdeutscher Verlag 1989, S. 307–335.
Siehe Dietrich Herzog/ Hilke Rebenstorf/ Camilla Werner/ Bernhard Weßels, Abgeordnete und Bürger, Opladen: Westdeutscher Verlag 1990. Ausführlicher dazu Bernhard Weßels, Parteien und Wahlkreiskommunikation als Faktoren politischer Repräsentation, in: Klingemann/Stöss/Weßels (Hrsg.), Politische Klasse (Anm. 31), S. 325–356, sowie in dem Beitrag von Bernhard Weßels in diesem Band.
Eine solche “Suprematie” des Parlaments hat sich seit der “Glorious Revolution” in der englischen Verfassungstradition entwickelt. Ihre theoretische Begründung geht auf John Locke zurück (s. The Second Treatise of Civil Government, Kap. XIII, zuerst 1690); allerdings sind in der Geschichte der englischen Verfassungsinterpretationen auch gegenteilige Auffassungen zu finden (z. B. John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, zuerst 1861).
Zeiten faktischer Omnipotenz eines Parlaments hat es — bis in die Gegenwart — häufig gegeben: Beispiele sind das “Lange Parlament” in England, die französische Nationalversammlung in der ersten Revolutionsverfassung von 1791, die türkische “Große Nationalversammlung” zwischen 1920 und 1957 usw.
Der Begriff “Gewaltenteilung” hat sich im deutschen Sprachgebrauch eingebürgert, korrekt wäre es von “Gewaltentrennung” zu sprechen. Montesquieu verwendete bekanntlich nicht das Wort division, sondern séparation; wobei die Exekutive (seinerzeit in Gestalt der Krone) und die, aus zwei Kammern bestehende Legislative (seinerzeit als Repräsentanz des Adels bzw. des Dritten Standes), in mehrerer Hinsicht miteinander verschränkt waren (z.B. Einberufung und Auflösung der Legislative durch die Exekutive, Kontrollrechte der Legislative gegenüber der Exekutive). Diese Gewaltenver-schränkung ist in den modernen demokratisch-parlamentarischen Regierungssystemen noch enger geworden, ohne daß freilich der Grundgedanke Montesquieus — Freiheitsicherung durch wechselseitige Machtbeschränkung der obersten Staatsorgane — aufgegeben werden darf. Vgl. hierzu Merten (Hrsg.) (Anm. 30).
Vgl. Ernst Friesenhahn, Parlament und Regierung im modernen Staat, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, H. 16 (1958), S. 9–73.
Siegfried Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes. Eine Untersuchung zu den Grundlagen der Stellung und Aufgaben des Deutschen Bundestags, Berlin: Duncker & Humblot 1979.
Gesetzesvorlagen “aus der Mitte des Parlaments” sind bekanntlich äußerst selten und auch dann üblicherweise unter Mithilfe der Ministerialbürokratie (sei es des Bundes, sei es, was die Oppositionsfraktionen betrifft, derjenigen von Bundesländern) vorbereitet. Dieses Verfahren ist — entgegen landläufiger Kritik — tatsächlich auch politisch zweckmäßig. Es entlastet das Parlament von juristisch-administrativer Detailarbeit und verschafft ihm andererseits Spielraum für die politisch-strategische Richtungskontrolle.
Siehe dazu, aus der praktischen Erfahrung eines langjährigen Parlamentariers und Ausschußvorsitzenden, die Ausführungen von Herbert Helmrich, Politische Grundsatzdiskussion oder Verbesserung der Regelungstechnik als Aufgabe der Bundestagsausschüsse, in: Hermann Hill, (Hrsg.), Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, Berlin: Duncker & Humblot 1989, S. 149–176.
Erste Enblicke in die interpersonalen und interfraktionellen Kommunikationen im Deutschen Bundestag vermitteln Herzog/ Rebenstorf/ Werner/ Weßels, (Anm. 44).
Siehe dazu die Untersuchung von Renate Mayntz und Friedhelm Neidhart, Parlamentskultur. Handlungsbedingungen von Bundestagsabgeordneten — eine empirisch-explora-tive Studie, in: Zeitschrift fürParlamentsfragen, 20 (1989), S. 370–387.
Wilhelm Mössle, Regierungsfunktionen des Parlaments, München: Beck 1986, S. 190. Vor dem Hintergrund dieser neuartigen parlamentarisch-gouvernementalen Interaktionen müßte auch einmal die konventionelle Klassifikation parlamentarischer “Funktionen”, wie sie seit Walter Bagehot bis in die jüngste Zeit verwendet wird, modernisiert werden.
Dazu im einzelnen Mössle, (Anm. 54), S.163 ff.
Diese Auffassung vom Parlament als dem “zentralen politischen Leitungsorgan” wurde auch von der Enquête-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages von 1976 besonders betont (s. Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform, Teil I: Parlament und Regierung, in: Zur Sache, 3/76, Bonn 1976, S. 51).
Ausführlicher dazu der Beitrag von Camilla Werner in diesem Band.
Auf einen möglichen Verlust an “Alternativenklarheit” und damit auf eine Einschränkung des demokratischen Prinzips der “Machtalternanz” durch “kooperative” Oppositionspolitik haben insbesondere hingewiesen: Michael Hereth, Die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, München 1969; Hans-Peter Schneider, Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a.M.: Klostermann 1974; ders., Gewaltenverschränkung zwischen Parlament und Regierung, in: Detlef Merten (Hrsg.), Gewaltentrennung (Anm. 30), S. 77–89; ders., Verfassungsrechtliche Bedeutung und politische Praxis der parlamentarischen Opposition, in: Hans-Peter Schneider/ Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht (Anm. 35), S. 1055–1086. Umgekehrt betonen Autoren wie Manfred Friedrich (Opposition ohne Alternative?, in: Kurt Kluxen (Hrsg.), Parlamentarismus, Köln/Berlin: Kiepenheuer & Witsch 1971, S. 425–440) oder Heinrich Oberreuter (Parlamentarische Opposition. Ein internationaler Vergleich, Hamburg: Hoffmann und Campe 1975) die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit, daß die Opposition eigene Vorstellungen in die praktische Gesetzgebungsarbeit der Regierung einbringt — bei gleichzeitiger Verdeutlichung eines Alternativprogramms.
Darauf weist u.a. Adolf Kimmel hin (Parlamentarische Opposition und parlamentarische Kontrolle, in: Neue politische Literatur, 1979, S. 349).
Siehe dazu die Fallstudie von Sabine Laue, Parlamentarische Opposition und deutsche Einheit. Zu Problematik “kooperativer Opposition”, dargestellt am Beispiel der Beratungen über die Verträge zur deutschen Einheit im Bundestag Egelsbach: Hänsel-Hohenhausen 1992.
Vgl. Hans-Joachim Veen, Opposition im Bundestag. Ihre Funktionen, institutionellen Handlungsbedingungen und das Verhalten der CDU/CSU-Fraktion in der 6. Wahlperiode 1969–1972, Bonn: Eichholz Verlag 1976.
Siehe die Periodisierung bei Manfred Friedrich, Parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland: Wandel und Konstanz, in: Oberreuter, (Anm. 58), S. 230–265.
Vgl. Martin Sebaldt, Innovation durch Opposition: Das Beispiel des Deutschen Bundestages 1949–1987, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 23 (1992), S. 238–265.
Ohnehin scheint die Zeit der großen, dann auch ideologisch begründeten parteipolitischen Entwürfe, wie sie noch bis in die Zeit der Weimarer Republik hinein die öffentliche Debatte bestimmten, vorbei zu sein. Das zeigt sich auch darin, daß in den vergangenen Jahrzehnten den wiederholten Versuchen der politischen Parteien, insbesondere der SPD, durch umfassende Grundsatzprogramme Wählerschaften zu mobilisieren Mißerfolge beschieden waren. Wie im vorigen Abschnitt ausgeführt, läßt sich der durch fundamentale gesellschaftliche Veränderungen bedingte Prozeß des dealignment mittels ideologischer Entwürfe nicht rückgängig machen. Andererseits belegen Wahlanalysen deutlich, daß die wichtigen politischen Sachverhalte und Streitfragen im Bewußtsein der Wählerschaft mit den politischen Parteien durchaus verknüpft werden. Siehe hierzu insbes. Hans-Dieter Klingemann, Einstellungen zur SPD und CDU/CSU 1969–1980, in: Kaase/ Klingemann (Hrsg.), (Anm.20), S.478–537; ders./Martin P. Wattenberg, Zerfall und Entwicklung von Parteiensystemen: Ein Vergleich der Vorstellungsbilder von den politischen Parteien in den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland, in: Kaase/Klingemann (Hrsg.), Wahlen und Wähler (Anm.20), S.325–344.
Man denke z.B. an die komplexen, langfristig öffentliche Mittel bindenden Vorhaben der Reorganisation der sozialen Leistungssysteme, des umweltverträglichen Umbaus ganzer Wirtschaftszweige, der technologischen Entwicklung, der Europäischen Einigung oder an die Sicherung der öffentlichen Haushalte.
Eine solche “Kooperationsstrategie” der Regierungsmehrheit ist also nicht nur bei Verfassungsänderungen notwendig. Sie bietet sich auch deshalb an, um die Akzeptanz jener Länderregierungen zu gewinnen, die von der Partei der Bundestagsopposition geführt werden. Da fast alle “Gestaltungsgesetze” der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, wird jede Regierung bestrebt sein, möglichen Einsprüchen der Ländervertretung frühzeitig zu begegnen, ist ihr doch nach der Anrufung des Vermittlungsausschusses ein direkter Einfluß auf die Ausgestaltung des Gesetzgebungsvorhabens praktisch entzogen.
Siehe u.a. Eckart Busch, Parlamentarische Kontrolle, Heidelberg 1984: v. Decker Helmut Schulze-Fielitz, Das Parlament als Organ der Kontrolle im Gesetzgebungsprozeß, in: Horst Dreier/Jochen Hofmann (Hrsg)., Parlamentarische Souveränität und technische Entwicklung, Berlin: Duncker u. Humblot 1986; Peter M. Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, Opladen: Westdeutscher Verlag 1984; Winfried Steffani, Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle, in: Schneider/Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht, (Anm. 35), S. 1325–1368.
Die Vorstellung einer spezifischen Kontrollfunktion des Parlaments existiert weder in der klassischen Gewaltentrennungslehre mit seinem Prinzip der wechselseitigen Machtbeschränkung der Staatsgewalten (Montesquieu) noch in der englischen Verfassungstradition, wo, Walther Bagehot zufolge, unter den Aufgaben des Parlaments ein spezielles Kontrollrecht fehlt.
In mehreren Länderverfassungen wurden in letzter Zeit bereits die Rechte der parlamentarischen Opposition besonders normiert (z.B. Hamburg, Schleswig-Holstein, Berlin, Brandenburg).
Problematisch daran ist vor allem, daß in der politischen Ordnung der Bundesrepublik (mit ihrem Mehrparteiensystem und ihrem im Prinzip als Verhältniswahlrecht wirkenden Wahlsystem) jeweils mehrere parlamentarische Oppositionsfraktionen existieren werden, deren Kooperationsfähigkeit im Sinne einer handlungsfähigen “Regierungsalternative” zudem keineswegs notwendigerweise gegeben sein muß.
Zusammenfassend dazu Stadler, (Anm. 67).
Dazu gehören die Enquête-Kommission, der Wehrbeauftragte, der Ausländer-und der Datenschutzbeauftragte (beide allerdings formell im Auftrage der Regierung), die Parlamentarische Kontrollkommission, das Vertrauensgremium (des Haushaltsausschusses), Gremien zur Überwachung des Brief-, Post-und Fernmeldegeheimnisses u.a.
Dieses Fazit zieht Stadler, (Anm. 67), S. 305 ff.
Vgl. dazu Emil Hübner/ Heinrich Oberreuter, Parlament und Regierung. Ein Vergleich dreier Regierungssysteme, München: Ehrenwirth 1977, S. 74 ff.
Vgl. dazu Dietrich Herzog, Der moderne Berufspolitiker. Karrierebedingungen und Funktion in westlichen Demokratien, in: Eliten in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart/Berlin/Köln: Kohlhammer 1990, S. 28–51.
Siehe u.a. Dietrich Fürst, Die Neubelebung der Staatsdiskussion — Veränderte Anforderungen an Regierung und Verwaltung in westlichen Industriegesellschaften, in: Jahrbuch zur Staats-und Verwaltungswissenschaft, Bd. 1, Baden-Baden 1987, S. 261–284; Dieter Grimm, Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt a.M.: Suhrkamp 1991; Hans-Hermann Hartwich, Die Suche nach einer wirklichkeitsnahen Lehre vom Staat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 46–47/87, S. 3–19; Joachim Jens Hesse, Aufgaben einer Staatslehre heute, in: Jahrbuch (s.o.), S.55–78; Helmut Willke, Entzauberung des Staates. Überlegungen zu einer sozietalen Steuerungstheorie, Königstein: Athenäum 1983.
Siehe u.a. Karl W. Deutsch, The Nerves of Government Models of Political Communication and Control, Glencoe: Free Press 1963 (deutsche Fassung: Politische Kybernetik. Modelle und Perspektiven, Freiburg: Rombach 2. Aufl. 1970); Amitai Etzioni, The Active Society. A Theory of Societal and Political Processes, New York: Free Press 1968; Axel Görlitz (Hrsg.), Politische Steuerung sozialer Systeme, Pfaffenweiler: Centauras 1989; Renate Mayntz, Politische Steuerung und gesellschaftliche Steuerungsprobleme — Anmerkungen zu einem theoretischen Paradigma, in: Jahrbuch (Anm. 76; Fritz W. Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts.: Scriptor 1976; Fritz W. Scharpf, Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: Politische Vierteljahresschrift, 32 (1991), S. 621–634.
Aus der Vielzahl damit befaßter Veröffentlichungen s. insbes. Niklas Luhmann, Soziale Systeme. Grundriß einer allgemeinen Theorie, Frankfurt a.M.: Suhrkamp 1987, ferner die — in wichtigen Punkten von der funktionalistischen Systemtheorie abweichenden — Problemstellungen bei Renate Mayntz/Bernd Rosewitz/Uwe Schimank/Rudolf Stichweh, Differenzierung und Verselbständigung. Zur Entwicklung gesellschaftlicher Teilsysteme, Frankfurt a.M./New York: Campus 1988.
Ebd., S. 17 (Hervorhebungen vom Verf.).
Vgl. Willke, (Anm. 76).
Darauf hat jüngst wieder Hans-Hermann Hartwich, in seiner kritischen Anmerkung zur “kooperativen Staatstheorie” hingewiesen; vgl. Die Suche nach einer wirklichkeitsnahen Lehre vom Staat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 46-47/87 (Anm. 76) S. 75.
Fritz W. Scharpf, Verhandlungssystem, Verteilungskonflikte und Pathologien politischer Steuerung, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 19 (1988), S. 70.
Siehe dazu insbes. Scharpf/ Reissert/ Schnabel, (Anm. 77).
Scharpf, Verhandlungssystem, Verteilungskonflikte und Pathologien politischer Steuerung, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 19 (1988) (Anm. 82), S. 63.
Hesse, Aufgaben einer Staatslehre heute, in: Jahrbuch (s.o.) (Anm. 76), S. 69. Es ist bemerkenswert, daß bereits Hermann Heller diese Funktion des Staates (“selbständige Organisation und Aktivierung des gebietsgesellschaftlichen Zusammenwirkens, begründet in der geschichtlichen Notwendigkeit eines gemeinsamen status vivendi für alle Interessengegensätze”) ins Zentrum seiner Staatslehre (Leiden: Sijthoff 1934) gerückt hat.
Beispiele finden sich u.a. in: Mayntz u.a., (Anm. 78), Scharpf, Verhandlungssystem (Anm. 82), sowie in einer Vielzahl älterer kapitalismuskritischer und krisentheoretischer Literatur.
Diese Auffassung ist von Niklas Luhmann in mehreren Arbeiten wiederholt geäußert worden; s. u.a. Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München/Wien: Olzog 1981; Soziale Systeme (Anm. 78); Politische Steuerung: Ein Diskussionsbeitrag, in: Politische Vierteljahresschrift, 30/1989, S.4–9.
Vgl. Luhmann, (Anm. 87), S. 148.
Siehe insbes. Deutsch, (Anm. 77).
Mayntz, (Anm. 77), S. 104.
Dies ist das zentrale Thema von Etzioni, (Anm. 77).
Heller, Aufgaben einer Staatslehre heute, in: Jahrbuch (s.o.) (Anm. 85), S. 229. Vor einem anderen Erfahrungshintergrund, nämlich dem der neueren US-amerikanischen staatstheoretischen Diskussion, s. vergleichend dazu auch Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, Cambridge, Mass./London: Harvard University Press 1981.
Mit der Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft in Richtung auf eine Politische Union sind für den Deutschen Bundestag (wie auch für die anderen nationalen Parlamente) inzwischen neue, zusätzliche Funktionsprobleme aufgetaucht, die im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht thematisiert werden können. Einen Einblick in diese Problematik vermittelt der Beitrag von Uli Brückner in diesem Band.
Siehe dazu Robert S. Robins, Political Institutionalization and the Integration of Elites, Beverly Hills/London: Sage 1976, insbes. Kap. 1 und 7.
Genaueres dazu in: Dietrich Herzog, Politische Karrieren. Selektion und Professionali-sierung politischer Führungsgruppen, Opladen: Westdeutscher Verlag 1975.
Siehe u.a. Bodo Zeuner, Kandidatenaufstellung zur Bundestagswahl 1965 — Untersuchungen zur innerparteilichen Willensbildung und zur politischen Führungsauslese, Den Haag: Niyhoff 1970. Neuere Analysen zur Politikerrekrutierung finden sich in dem Beitrag von Hilke Rebenstorf im vorliegenden Band.
Innerparteiliche Cliquenbildungen haben auf lokaler Organisationsebene nachgewiesen Erwin K. Scheuch/ Ute Scheuch, Cliquen, Klüngel und Karrieren, Reinbek: Rowohlt 1992.
Über derartige Prozesse politikbereichsinterner Personalzirkulation liegen bisher allerdings noch keine systematischen Untersuchungen vor.
Vgl. u.a. Hermann Borgs-Madejewski, Parlamentsorganisation. Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, Heidelberg: Decker & Müller 1986; Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag, Funktionen, Willensbildung, Reformansätze, Leverkusen: Leske + Budrich 1992.
Tatsächlich sind die innerparlamentarischen Kommunikationen außerordentlich stark und zwar auch zwischen den Regierungs-und den Oppositionsfraktionen; s. Herzog/Rebenstorf/Werner/Weßels, Abgeordnete (Anm. 44), insbes. Kap. 5.
Zur Bedeutung der Rollenanalyse in der Parlamentarismusforschung s. Eulau/Wahlke, Representation (Anm. 40); Herzog, Repräsentation (Anm. 43), insbes. S. 328 ff.
Letzteres ist um so wichtiger, als — wie alle Elitensurveys wiederholt gezeigt haben-die Gegensätze über Sachfragen in der politischen Führungsschicht, auch in der Abgeordnetenschaft, unverkennbar stärker akzentuiert werden als in der Wählerschaft. Dieser Sachverhalt, der zur öffentlichen Klärung von Alternativen notwendig ist, führt jedoch lediglich zur (parlamentarischen) Handlungsblockade, sofern nicht zusätzlich eine generelle Kompromißfähigkeit unter den Abgeordneten gegeben ist.
Diesen Begriff verwendet Helmut Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat. Aktuelle Beobachtungen des Verfassungslebens der Bundesrepublik Deutschland im Lichte der Verfassungstheorie, Berlin: Duncker & Humblot 1984, S. 92 ff.
Ausführlich dazu Heinrich Oberreuter, Entmachtung des Parlaments durch Vorent-scheider auf höchster politischer Ebene?, in: Hill (Hrsg.), Zustand (Anm. 51).
Das wird sehr eindringlich von einem (ehemaligen) Insider dargestellt: Waldemar Schreckenberger, Sind wir auf dem Weg zu einem Parteienstaat? “Koalitionsrunden” mit ihren Verabredungen als Symptom, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 5. Mai 1992, S. 12 f.
Zum Problem der Parteipatronage in der öffentlichen Verwaltung s. Kenneth Dyson, Die westdeutsche “Parteibuch”-Verwaltung, in: Die Verwaltung, 12 (1979), S. 129–160. Eine vehemente Kritik der Parteienherrschaft in der Kommunalpolitik haben in jüngster Zeit Scheuch/Scheuch, Cliquen (Anm. 97), vorgetragen.
Siehe Etzioni, The Active Society (Anm. 77).
Man denke insbesondere an Italien, wo die sogenannte partitocrazia inzwischen zu einem Strukturdefekt der gesamten soziopolitischen Ordnung geworden ist.
Die im “Parteienstaat” zwangsläufige Bindung des Abgeordneten an seine Partei hat besonders Leibholz hervorgehoben: Leibholz, Strukturwandel (Anm. 2), S. 78–131; ders., Die Repräsentation in der Demokratie, Berlin/New York: de Gruyter 1973.
Hier wird lediglich die Vermittlungsfunktion der politischen Parteien behandelt. Hinzu kommt freilich diejenige zahlreicher anderer intermediärer Organisationen und Institutionen (Interessenverbände, soziale Bewegungen, Bürgerinitiativen, publizistische Medien u.a.).
Horst W. Schmollinger, Abhängig Beschäftigte in Parteien der Bundesrepublik; Einflußmöglichkeiten von Arbeitern, Angestellten und Beamten, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 5 (1974), S. 58–90; Oskar Niedermayer, Innerparteiliche Partizipation, Opladen: Westdeutscher Verlag 1989.
Karlheinz Reif (Hrsg.), Die mittlere Führungsschicht politischer Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, Mannheim: Institut für Sozialwissenschaften 1978.
Dwaine Marvick, Les cadres des partis politiques en Allemagne, in: Revue française de Sociologie, 7 (1966), S. 619–635; ders., The Middlemen of Politics, in: W. I. Crotty, Hrsg., Approaches to the Study of Party Organization, Boston: Allyn and Bacon 1968, S. 341–347.
Siehe u.a. Zeuner, Kandidatenaufstellung (Anm. 96).
Einige Umfrageergebnisse zu diesem Problemkreis findet man in Herzog/Rebenstorf/Werner/Weßels, Abgeordnete (Anm. 44).
Der Begriff “parlamentarischer Korporatismus” stammt von Gerhard Lehmbruch (Neo-Corporatism and the Function of Representative Institutions, Konferenz “Representation and the State”, Stanford, Cal.: Stanford University 11.-15. Oktober 1982, unveröffentlichtes Manuskript). Zur Bedeutung derartiger parlamentarisch-gesellschaftlicher Kommunikationsmuster für den Prozeß der Interessenvermittlung s. die Beiträge von Bernhard Weßels und Manfred Hirner in diesem Band.
Editor information
Rights and permissions
Copyright information
© 1993 Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen
About this chapter
Cite this chapter
Herzog, D. (1993). Der Funktionswandel des Parlaments in der sozialstaatlichen Demokratie. In: Herzog, D., Rebenstorf, H., Weßels, B. (eds) Parlament und Gesellschaft. Schriften des Zentralinstituts für sozialwissenschaftliche Forschung der Freien Universität Berlin, vol 73. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-86034-7_2
Download citation
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-322-86034-7_2
Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden
Print ISBN: 978-3-531-12469-8
Online ISBN: 978-3-322-86034-7
eBook Packages: Springer Book Archive