Zusammenfassung
Wenn auch in der bisherigen Darstellung auf die Entwicklung in einzelnen Ländern nicht im einzelnen eingegangen worden ist, so dürfte doch deutlich geworden sein, daß historische Prozesse der Positionierung von Sicherungsformen im Spannungsfeld von staatlicher Regulierung, betrieblichen und tariflichen Auseinandersetzungen und Vereinbarungen sowie individueller Vorsorge entscheidend für das Frühverrentungsgeschehen sind, weil sie die jeweiligen institutionellen Ausgangsbedingungen festlegen. Ferner unterstreichen Neuregelungen in den letzten Jahren, daß unter aktuellen gesellschaftlichen Bedingungen Anpassungen und Ergänzungen dieser institutionellen Gegebenheiten versucht bzw. realisiert wurden. In den dafür maßgeblichen Konflikt- und Konsensbildungsprozessen geht es letztlich darum, wie und auf wen Kosten der Frühverrentung zugewiesen werden — oder anders ausgedrückt: ob und wie Sicherungsformen im “welfare triangle” neu positioniert werden.
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Referenzen
Betriebliche Probleme eines Facharbeitermangels können allerdings für ältere Arbeitskräfte mit spezifischen Qualifikationen oder in einzelnen Branchen und Regionen diese Tendenz brechen (vgl. Doehringer/Terkla 1988).
Casey (1987) faßt die unter Punkt b) und c) genannten Formen unter dem Begriff des “public-private cost shifting” zusammen. Dies resultiert daraus, daß er nur zwischen “public” und “private”, nicht aber den “private”-Bereich unterscheidet.
Auch beim “private-public cost shifting” wäre zwischen privaten Haushalten sowie zwischen Betrieben und tariflich geregelten Sicherungssystemen zu unterscheiden.
Dies bedeutet auch, daß Aussagen zu graduellen Unterschieden in der “Strategiefähigkeit” nicht zu erwarten sind, weil dies immer die Berücksichtigung des gesamten Kontextes von EntScheidungsprozessen erfordern würde, denn: “Unterschiede der ‘Strategiefähigkeit’, >...< sind bedingt durch unterschiedliche Grade der Konzentration der politischen Machtverhältnisse, der institutionellen Zentralisation von Entscheidungskompetenzen und der zeitlichen Stabilität von Macht- und Entscheidungsverhältnissen überhaupt” (Scharpf 1986a, 13).
An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen, daß auf die in diesem Zusammenhang zweifellos auch relevanten Aspekte der national unterschiedlichen Bedeutung und Institutionalisierung arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischer Aktivitäten sowie des Arbeits-, Kündigungs- und Bestandsschutzes für ältere Beschäftigte nicht eingegangen wird (vgl. dazu Abschnitt 1.3.2).
Schmid/Reissert (1988, 285 f) sprechen in bezug auf Arbeitsmarktpolitik in diesem Zusammenhang von Finanzierungs-Institutionen.
Zu allgemeinen Unterschieden beitrags- und steuerfinanzierter Systeme vgl. Schmid 1985, 5 ff.
Vgl. zur Wirksamkeit dieses Mechanismus die in Abschnitt 3.2 angegebenen Durchschnittsbeträge für die unterschiedlichen Formen eines vorgezogenen Altersruhegeldes in der Bundesrepublik Deutschland, die jeweils im Vergleich zum Altersruhegeld ab 65 Jahre relativ hoch sind.
Die Möglichkeit, in Dänemark die Volksrente bereits vorzeitig beziehen zu können — und zwar ohne daß Leistungen aus dem öffentlichen Zusatzrentensystem gezahlt warden -, widerspricht dieser Feststellung nicht. Die vorgezogene Volksrente ist nämlich nur für die Personen finanziell attraktiv, die weder die Anspruchsvoraussetzungen für eine Invaliditätsrente noch die für die im Regelfall höhere “Vorrente” im Rahmen der Arbeitslosenversicherung (“Efterlön”) vorweisen.
Andererseits ist in den USA, wo die Invaliditätsrente ein Bestandteil des öffentlichen Rentensystems ist, die strikte Beibehaltung restriktiver Zugangsbedingungen im Kontext von Bemühungen zu sehen, das öffentliche Alterssicherungssystem finanziell zu konsolidieren — und zwar ohne Staatszuschuß (vgl. Reno/Price 1985). Die Anlagerung arbeitsmarktpolitischer Funktionen an das Alterssicherungssystem hätte dem widersprochen.
Die Regelung einer solchen “Flexibilisierung” erfolgt im Regelfall durch den Gesetzgeber — und zwar durch ihn allein. Im Unterschied zu Vorruhestandsregelungen, die dabei auch Tarifvertragsparteien mit einbeziehen können.
So erfolgte in der Bundesrepublik Deutschland eine Ausdehnung der maximalen Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose in einer Situation, in der der Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit Überschüsse in Milliardenhöhe aufwies. — Darüber hinaus war bei der Verlängerung des potentiellen Leistungsanspruchs bedeutsam, daß sich der Bund von Arbeitslosenhilfeleistungen entlasten konnte (siehe Abschnitt 3.3.).
Siehe dazu Abschnitt 4.1.4.2. und vgl. ferner für die Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland DZA 1987, 241 ff.
Der so verstandene Begriff der ‘Autonomie’ setzt — im Gegensatz zum Begriff ‘Autarkie’ — geradezu Interdependenzen/Austauschbeziehungen mit der “Umwelt” voraus (vgl. Luhmann 1971, 156).
Hinzuweisen wäre an dieser Stelle auf die Stellung des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger in rentenpolitischen Auseinandersetzungen.
Vgl. dazu Helberger (1986, 20), der vor dem Hintergrund der bundesrepublikanischen Situation einen “arbeitsmarktpolitisch motivierten Rentenzuschuß” fordert.
Als weitere vergleichbare Frühverrentungsform wäre die Invalidenrente wegen Arbeitslosigkeit in Schweden zu nennen (vgl. Russig 1986, 153 f).
Vgl. Eidenmüller 1985, 134 ff; Kühlewind 1986, 224 ff; Conradi/Jacobs/Schmähl 1987, 185; Naegele 1987b, 754; ANBA 5/1987, 604, 628 und 631.
Vgl. dazu Windhoff-Héritiers Ausführungen (1987, 106 f) zur Termination” von Programmen.
Auf Sonderregelungen/-programme — etwa für die Stahlbranche — soll hier nicht eingegangen werden.
Vgl. dazu Parker (1987, 84), der feststellt: “Retirement ages — although not state pension ages — are coming down.”
Hinzu kommt, daß aufgrund institutioneller Strukturen auch eine staatliche Koordination aktiver Arbeitsmarktpolitik möglich ist und praktiziert wird (vgl. Schmid u.a. 1987).
Feick/Jann (1988) haben vor diesem Hintergrund versucht, ein Konzept nationaler Politikstile zu entwickeln, das diesen Aspekt mit berücksichtigt und als das Interaktions-, Aushandlungs- und EntScheidungsprozesse charakterisierende ‘missing link’ zwischen institutionellen und kulturellen Grundbedingungen einerseits und Policies als Prozeßoutputs andererseits” (Feick/Jann 1988, 198) einzuführen wäre. Für die Bestimmung solcher länderspezifischen “Spielschablonen” lassen sich zwar Charakteristika — bestimmte Problemlösungsverfahren, Akteursinteraktionen und Problemlösungsverhalten — benennen, sie sind jedoch “in der konkreten Anwendung nicht leicht zu operationalisieren und zu integrieren” (Feick/Jann 1988, 214). Zu den Schwierigkeiten, Politikstile empirisch zu ermitteln und darzustellen, vgl. ferner Feick/Jann 1988, 201.
Zur ähnlichen Situation in den Niederlanden vgl. van Loo 1985, 91 f.
Am Beispiel der Auseinandersetzungen um das “Rentenreformgesetz 1992” versucht Nullmeier (1989) ein Konzept von Konsensbildungsmöglichkeiten in entsprechenden Akteurs- und Machtkonstellationen zu entwickeln.
Obwohl es eigentlich auf der Hand liegt, sollte nicht unerwähnt bleiben, daß die gesetzliche Vorruhestandsregelung keine Möglichkeit für arbeitslose bzw. nicht-erwerbstätige ältere darstellt, sich sozial gesichert aus dem Erwerbssystem zurückzuziehen.
Vgl. zu detaillierten empirischen Befunden zur Verrentung über Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten in der Bundesrepublik Deutschland Braun/Knoedel 1983.
Um eine institutionelle Verfahrensfalle zu vermeiden, ist nach § 105a AFG (sog. “Nahtlosigkeitsregelungen”) die Beantragung einer Erwerbsunfähigkeitsrente nicht damit verbunden, daß die Zahlung der Arbeitslosenunterstützung eingestellt wird. Denn bei Erwerbsunfähigkeit, die ein Arbeitsloser im angesprochenen Fall gegenüber dem Rentenversicherungsträger reklamieren muß, wäre eigentlich nicht mehr von Vermittlungsfähigkeit auszugehen, und damit wäre eine der Bedingungen für den Bezug von Arbeitslosenunterstützung nicht mehr gegeben.
Vgl. zu dieser Unterscheidung das von Blanke/Heinelt/Macke (1987, 477 ff), Blanke/Heinelt (1987, 648 ff), Heinelt (1989, 76 ff) und Blanke/Benzler/Heinelt (1989) entwickelte “Arenakonzept”. Dort wird entsprechend des konkreten Untersuchungsgegenstands — nämlich lokaler Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik — eine begriffliche Unterscheidung zwischen “Entscheidungs-” und “Implementationarenen” vorgenommen. — Zur Anwendung dieses “Arenakonzepts” für den Bereich der Alterssicherung und zur Unterscheidung zwischen “Rentenpolitik-” und “Verrentungsarenen” vgl. Rüb 1989, 25 ff.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Unterscheidung zwischen “programmierten” und “programmierenden Entscheiden” (Luhmann 1972, 234 ff und 240 ff).
Vgl. dazu die in Abschnitt 3.2. erwähnte Debatte um das Teilrentenmodell in Dänemark.
Vgl. auch dazu die Darstellung der Kontroverse in Dänemark bei der Einführung des Teilrentenmodells (Abschnitt 3.2.3.). Vgl. ferner die Auseinandersetzung um die Herabsetzung der Regelaltersgrenze in Frankreich durch die sozialistisch geführte Regierung im Jahr 1983.
Zur wissenschaftlichen Diskussion über die Verkürzung der Lebensarbeitszeit im zeitlichen Kontext mit den Tarifauseinandersetzungen um den “Einstieg in die 35-Stunden-Woche” im Jahr 1983 vgl. Schmähl 1983 und Kühlewind 1983.
Der Begriff der Politikarena stammt aus dem kategorialen Apparat der Policy-Analyse. Zusammen mit dem analytischen Begriff des Policy-Netzes kommt dem Begriff der Politikarena eine Schlüsselrolle zu, wenn nicht nur Politikinhalt beschrieben und erfaßt, sondern auch Zusammenhänge zwischen Policies und politischem Verhalten, zwischen Policies und politischen Institutionen ergründet werden sollen (vgl. Windhoff-Héritier 1987, 43 ff). Diese Begrifflichkeiten sind für Untersuchungen insofern bedeutsam, als durch sie “Elemente des Policy-Begriffes analytisch unterschieden und gleichzeitig verkoppelbar werden” (Blanke/Benzler/Heinelt 1989, 553; mit Hinweisen auf Windhoff-Héritier 1987, 61 ff). Dabei ist anzumerken, daß in der “policy analysis” traditionell Elemente des Policy-Netzes — wie institutionelle Faktoren u.a. — als unabhängige Variablen in ihren Wirkungen auf Politikprozesse (im Policy-Zyklus) untersucht werden. Daß Wirkungen institutioneller Faktoren z.B. auch von Konflikt- und Konsensprozessen (der Arena) abhängen bzw. “gebrochen” werden können, bleibt hingegen weitgehend unterbelichtet (vgl. Mayntz 1982, 74). Zur konzeptionellen Weiterentwicklung des Arenabegriffs vgl. Blanke/Benzler/Heinelt (1989). Der Ausgangspunkt dabei ist, daß in der Policy-Analyse üblicherweise der Begriff der Arena “letztlich doch je einer Policy zugeschrieben wird” (Blanke/Benzler/Heinelt 1989, 553). D.h. “die Policy-Forschung ist teilweise geprägt von ihrem Gegenstand: die Segmentation wird insofern verdoppelt, als Policies <abgesehen von den analytischen Policy-Typen: distributive und redistributive Policy> als nominelle Politikfelder, ‘wie beispielsweise Sozialpolitik, Verkehrspolitik, Bildungspolitik etc.’ (Windhoff-Héritier 1987, 17) klassifiziert werden” (Blanke/Heinelt 1987, 654), “deren Grenzen durch bestimmte institutionelle Zuständigkeiten und eine sachliche Zusammengehörigkeit gezogen werden” (Windhoff-Héritier 1987, 22). Dabei “liegt dem Arenabegriff prinzipiell, da er nicht an die ‘objektive Struktur’ einer Policy gebunden ist (wie der des Policy-Netzes), die Möglichkeit der Überlappung zugrunde: Akteure und auch Wahrnehmungen können über sektorale Grenzen, die durch Programme und Regelungsstrukturen gesetzt sind, hinausreichen” (Blanke/Heinelt 1987, 649; mit Hinweisen auf Windhoff-Héritier 1987, 59ff). “In systemtheoretischer Begrifflichkeit ausgedrückt: dem Policy-Begriff fehlt der Bezug von politisch-administrativen System und Umwelt, sowohl von der Entstehungsseite her wie von Seiten der Wirkungen von Politik (die sehr stark reduziert in den Erwartungen und der Perzeption von Betroffenen gesehen wird). <Vgl. dazu auch Mayntz 1982, 78 ff. > Um einen Umweltbezug herzustellen, muß herausgestellt werden, daß und wie < in Politikfeldern > funktionale Probleme der Gesellschaft thematisiert, und wie für Probleme Lösungen entwickelt und institutionalisiert werden, die nicht eindeutig Zuständigkeiten <von Politikfeldern > zuzuordnen sind. Der Inhalt einer Maßnahme dürfte also nicht reduziert werden auf politische Programme und ihre Formulierung, sondern müßte stärker auch als Resultat von Problementwicklungen und ihrer Artikulation interpretiert werden” (Blanke/Heinelt 1987, 654).
Oder — um es in der Begrifflichkeit der neueren politikwissenschaftlichen Regime-Diskussion auszudrücken — es geht um länderspezifische “Formen regelgeleiteter Bearbeitung von <...> politischen Konflikten” (Hüttig 1989, 405).
Vgl. dazu die Bemerkungen von Wilsford (1984) zu “offenen” und “geschlossenen” Arenen und ihrer Transformation.
Vgl. dazu komprimiert Jordan/Richardson (1987, 9 ff) sowie Gregory (1989).
Im Fall der Etablierung von Zusatzrentensystemen, also einer Leistungserweiterung, ergab sich in den betreffenden Ländern eine Übergangsfrist daraus, daß die Zusatzleistungen erst nach einer “Aufbauphase” des Systems voll wirksam werden (vgl. dazu O’Higgins 1986, 115; VDR 1989, 9 f, 94 und 183).
Hinzuweisen ist allerdings darauf, daß Lowi diese These im Zusammenhang der Unterscheidung zwischen Policy-Typen und nicht zwischen nominellen Policies aufgestellt hat.
Jacobs/Rein meinen damit eine betriebliche Politik, die auf “bridging payments” ausgerichtet ist und stellen dazu fest (1988, 11): “They <die Betriebe > use the social policy instruments and regulations of the state to realize their economic aims.”
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Heinelt, H. (1991). Zur politikwissenschaftlichen Klärung national unterschiedlicher Frühverrentungsprozesse. In: Frühverrentung als politischer Prozeß. DUV Sozialwissenschaft. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-14620-9_5
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