Zusammenfassung
Politische Steuerung richtet sich auf die Formulierung und die Durchsetzung von allgemeinverbindlichen Verhaltensregeln, die die Bereitstellung öffentlicher Güter wie etwa Sicherheit, Wohlfahrt oder eine gesunde Umwelt sicherstellen sollen. Traditionell wird politische Steuerung als Staatstätigkeit aufgefasst, d.h. als das Regieren durch Regierungen von territorial organisierten Nationalstaaten.1 In der Tat verdichteten sich die zu regulierenden sozialen Handlungszusammenhänge lange Zeit und zum weit überwiegenden Teil innerhalb nationalstaatlicher Grenzen. Die Institution der Souveränität sorgte dafür, dass für jeden Staat nur eine Regierung befugt war, allgemeinverbindliche Regelungen zu erlassen. Bei der Verregelung national gebundener Handlungszusammenhänge erzielten die staatlichen Regierungen zunächst beachtliche Erfolge. Ihre Regierenstätigkeit wurde durch die Ausweitung demokratischer Partizipationsrechte nicht nur immer umfassender legitimiert (Input-Legitimation), sondern sie erwies sich auch in einem den Erwartungen der Regierten im wesentlichen entsprechenden Maß als erfolgreich (Output-Legitimation). Auf dieser Basis funktionierten Regierensprozesse in modernen Demokratien gemessen an den beiden Kriterien demokratische Legitimität und Effektivität bis in die 1970er Jahre vergleichsweise gut (Scharpf 1998a; Zürn 1998b: 54–63).
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Referenzen
„Unter Regieren (engl, governance) verstehen wir kurz gefaßt die autoritative Formulierung und Durchsetzung allgemeinverbindlicher Regelungen. Verregelt werden vor allem soziale Handlungszusammenhänge, die aus dem unkoordinierten Nebeneinander der Handlungen unterschiedlicher sozialer Akteure bestehen: Es geht beim Regieren also um Koordination und Steuerung“ (Brozus/Zürn 1999: 59f, Herv. im Orig., d. Verf.).
Vgl. zur Problematik einer Weltregierung bzw. von governance without government unter vielen anderen Kohler-Koch (1993), Rosenau/Czempiel (1992), Wolf (2000), Zürn (1998b).
Für Jänicke beruht das Steuerungsversagen des Staates auf dessen politischer Interventionsschwäche, seiner funktionellen Ineffektivität sowie seiner ökonomischen Ineffizienz. Als Antwort auf dieses Staatsversagen haben sich unterhalb und in Kooperation mit den politischen Systemen neue, dezentrale Strukturen herausgebildet, die er als politische Modernisierung bezeichnet. Sie zeichnen sich unter anderem aus durch die Abkehr von der bürokratischen Detailregelung zugunsten einer verstärkten Steuerung von Rahmenbedingungen, durch eine Vergesellschaftung der Problembearbeitung unter Einschluss des Staates, eine stärker inklusive und partizipative Entscheidungsstruktur sowie die Aufgabe eines imperativen Politikstils zugunsten von Verhandlungslösungen (Jänicke 1993b: 70f).
„Tatsächlich sind diese Gesellschaften in mancher Hinsicht bereits außer Kontrolle geraten, und es scheint an der Zeit zu sein, sich nach angemesseneren Formen der Steuerung hochkomplexer Systeme umzusehen“ (Wilke 1996: 708).
„Politik, verstanden als autoritative Regelung von sozialen Interaktionen in den Bereichen Sicherheit, Wohlfahrt, Kultur und Kommunikation, setzt nicht notwendigerweise staatliche Eingriffe voraus. Sie kann auch durch eine Art Selbstorganisation der betroffenen gesellschaftlichen Kräfte erreicht werden. Dies wäre nicht nur eine bloße Abweichung vom Souveränitätsideal, sondern eine grundlegende Alternative zur gesellschaftlichen Steuerung durch den Staat“ (Zürn 1992b: 59).
Durch die Einbindung gesellschaftlicher Akteure in politische Prozesse kann die Entscheidungsfindung in einem durch ein fragmentiertes politisch-administratives System gekennzeichneten Staat aber auch zusätzlich erschwert werden, indem die gesellschaftlichen Akteure den Handlungsspielraum der von ihnen beeinflussten staatlichen Akteure verringern und dadurch den ‘win set’ (Putnam 1988) für Verhandlungslösungen verkleinern (vgl. Grande 1995: 354, Zangl 1994).
Diese Annahme wird gestützt durch die soziologische Ressourcentauschtheorie, die davon ausgeht, dass die politische Entscheidungsfindung und -implementation auf dem Austausch von materiellen und immateriellen Ressourcen zwischen den beteiligten Organisationen gründet (Rhodes/Bache/George 1996: 368).
Als solcher soll er zusammen mit den unterschiedlichen gesellschaftlichen Interes-senträgern „über Mediation und Kommunikation effektive und für alle Beteiligten zustimmungswürdige Politikinhalte und -Strategien formuliere(n) und gemeinsam mit diesen Interessenten auch durchführe(n)“ (Esser 1998: 301).
Feststellungen wie diese ziehen sich wie ein roter Faden durch die einschlägige Literatur: „There are very few social problems that still can be dealt with, let alone solved, within or by one or a few organizations working alone. In both making and carrying out all kinds of policy measures, decision makers are dependent on conglomerates of organizations in which the public and private spheres are more or less coupled with one another“ (Hanf/O’Toole 1992: 165).
Kooiman ordnet den verschiedenen Institutionen (Staat, Markt, Zivilgesellschaft) unterschiedliche Fähigkeiten bei der Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme zu. So ist die Zivilgesellschaft am besten geeignet, um Diversitätsprobleme zu behandeln, der Markt kann am ehesten die dynamischen Aspekte der Wirtschaft regulieren und der Staat ist in besonderer Weise befähigt, die Komplexität moderner Gesellschaften einzufangen. Die großen Probleme moderner Gesellschaften erfordern Leistungen von Akteuren aus den verschiedenen Institutionen in unterschiedlichen Kombinationen. Die Aufgabe des Staates besteht hier darin, diese Kombinationen zusammenzustellen. Diese Einsicht fassen auf allgemeinerer Ebene Bryson und Crosby noch einmal so zusammen: „(O)rganisations and institutions must share objectives, resources, activities, power, or some of their authority in order to achieve collective gains or minimize losses“ (Bryson/Crosby 1993: 323).
Für Mayntz und Scharpf (1995c: 61) bilden die folgenden Grundmuster sozialer Handlungskoordination die Basis für unterschiedliche Formen der politischen Steuerung: einseitige oder wechselseitige Anpassung, die Verhandlung, die Abstimmung und die hierarchische Entscheidung als abstrahierte Grundformen sozialer Handlungskoordination. Bei der einseitigen Anpassung „kommt eine Koordination nur in der Weise zustande, dass die einzelnen Akteure sich je für sich an die von anderen beeinflussten Bedingungen ihrer Handlungssituation anpassen“. Die wechselseitige Anpassung ohne Absprache ist ebenfalls dadurch gekennzeichnet, dass die Akteure je für sich handeln, dies aber im Bewusstsein ihrer Interdependenz und „in rationaler Antizipation der Aktionen und Reaktionen ihrer Partner oder Gegner“. Im Falle der Verhandlung, die der Governance-Form des Marktes entspricht, „kommt es zu expliziten, aber sachlich und zeitlich begrenzten und typischerweise bilateralen Vereinbarungen zwischen den Akteuren“. Die Handlungskoordination im Modus der Abstimmung, wenn also kollektiv verbindliche Entscheidungen durch Mehrheitsvotum in der Mitgliedschaft oder in Repräsentativversammlungen getroffen werden, erhöht die kollektive Handlungsfähigkeit ein weiteres Mal. Die höchste Stufe kollektiver Handlungsfähigkeit wird erreicht, „wenn sowohl die Willensbildung als auch die Verfügung über kollektivierte Handlungsressourcen einer — allenfalls auf diffuse Unterstützung angewiesenen — hierarchischen Autorität übertragen wird“.
„Um kognitive Geltungsansprüche empirischer und normativer Art zu begründen, müssen Proponent und Opponent immer auf etwas Drittes Bezug nehmen, um den Gegenüber von der Gültigkeit ihrer Behauptung zu überzeugen: Sie müssen auf einen Maßstab oder eine Instanz Bezug nehmen, auf die rekurriert werden kann, um eine empirische These als ‚wahr‘ oder ein normatives Postulat als ‚richtig‘ bzw. gerecht’ zu erweisen. Bei empirischen Fragen kann es sich dabei um Verfahren und Methoden handeln, mit deren Hilfe sich feststellen lässt, ob etwas der Fall ist oder nicht. Bei normativen Postulaten bedarf es eines Rekurses auf Werte, Normen und Prinzipien, um den Geltungsanspruch einer Behauptung zu rechtfertigen. Im Modus des Verhandeins ist ein solcher Rekurs auf eine dritte ‚Instanz‘ außerhalb der beteiligten Akteure nicht nötig, um die erhobenen Forderungen zu untermauern“ (Saretzki 1996: 34).
Ähnlich auch die Definition von Renate Mayntz: „Das Konzept der Policy-Netzwerke signalisiert vielmehr nach dem heute überwiegenden Verständnis eine tatsächliche Veränderung in den politischen Entscheidungsstrukturen. Anstatt von einer zentralen Autorität hervorgebracht zu werden, sei dies die Regierung oder die gesetzgebende Gewalt, entsteht Politik heute oft in einem Prozess, in dem eine Vielzahl von sowohl öffentlichen als auch privaten Organisationen eingebunden ist“ (Mayntz 1993: 40). Nach der Definition des Max-Planck-Institutes für Gesellschaftsforschung stellen Netzwerke strukturelle Arrangements dar, in deren Rahmen sich relativ stabile Sets aus staatlichen und privaten korporatistischen Akteuren um politische Probleme gruppieren und diese zu bearbeiten versuchen. Dazu nutzen sie ihre Verbindungen als Kommunikationskanäle zum Austausch von Informationen, Expertise, Vertrauen und anderen politischen Ressourcen (vgl. Rhodes 2000: 62). Die das Netzwerk stützenden Regeln bilden Vertrauen, fördern die Kommunikation, reduzieren Unsicherheit und stellen die Basis horizontaler Koordination dar (Rhodes 2000: 63).
Weiter führt sie dazu aus: „Häufig ist das Netzwerkverständnis aber enger und impliziert dann eine grundsätzliche Gleichheit der Handelnden. Diese Verwendung des Begriffs, welche auf den normativen oder auch ideologischen Hintergrund eines Gutteils des heutigen Interesses für Netzwerkphänomene verweist, ist weder praktikabel (sie würde z.B. den Gebrauch des Netzwerkansatzes in der Erforschung der Politikverflechtung zwischen lokalen, regionalen und nationalen Einheiten ausschließen) noch empirisch haltbar, da es in den bisher untersuchten Politiknetzwerken deutliche und häufig sehr wesentliche Machtunterschiede zwischen den Akteuren gibt“ (Mayntz 1993: 43).
Generell wird von Netzwerken erwartet, dass sie die „Chance zu Lernprozessen bieten, sich also Interessen verschieben, Situationsdefinitionen ändern und damit auch Akteurskonstellationen verlagern können“ (Lütz 1995: 192).
Unter Dynamik versteht Kooiman den Wandel eines Systems von einem Zustand in einen anderen, verursacht durch natürliche, technologische oder gesellschaftliche Einflüsse. Die in Dynamiken enthaltenen Interaktionen verlaufen nach seiner Auffassung auf drei Ebenen, die in Spannung zueinander stehen (Handlungsebene, Strukturebene, Akteursebene). Komplexität macht sich an der Vielfalt von Beziehungen fest, die in einem System wirksam sind und Diversität bezeichnet die Vielfalt der Bestandteile, aus denen sich ein System zusammensetzt (Kooiman 1993a: 37–41).
Das Verteilungsproblem besteht darin, dass sich die Kooperationspartner zwar über das angestrebte Kooperationsziel einig sind, über die zur Verwirklichung des Zieles erforderlichen Maßnahmen aber keineswegs immer Einigkeit besteht. Vielmehr herrschen bei den Kooperationspartnern unterschiedliche Präferenzen bezüglich der einzelnen Interaktionsergebnisse vor. Externe Akteure, wie z.B. NGOs, können zur Lösung dieses Problems beitragen, indem sie zwischen den Kooperationspartnern vermitteln, die Gemeinsamkeiten in ihren Positionen herausstellen und alternative Lösungswege aufzeigen. Das Kontrollproblem besteht darin, dass einerseits der Gefahr des Trittbrettfahrens nur durch die wechselseitige Kontrolle der Akteure wirksam begegnet werden kann, andererseits aber diese Kontrolle einen hohen Aufwand an Ressourcen erfordert und von den Akteuren als Eingriff in ihre Souveränität interpretiert wird. Indem z.B. NGOs die Kontrolle des internationalen Verhandlungsprozesses sowie die Überwachung der nationalstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen übernehmen und in die Öffentlichkeit transferieren, tragen sie zur Entschärfung dieses second-order-Problems bei. Ähnlich können sie die Sanktionierung von Trittbrettfahrern, die Staaten aufgrund der hohen Kosten gerne ebenfalls anderen Akteuren überlassen, durch ihre Fähigkeit zur öffentlichen Mobilisierung zumindest ansatzweise übernehmen.
Allgemeine Bedingungen dafür nennt Ulrich Willems: „Danach könnten schwache Interessen um so eher mobilisiert und organisiert werden, je offener die politischen Institutionen gegenüber neuen Partizipationsansprüchen sind, je mehr einflussreiche Verbündete zur Verfügung stehen, je uneiniger die politische Elite auftritt und je weniger Stabilität politische Bindungen aufweisen“ (von Winter/Willems 2000: 23).
Transnational advocacy networks bilden sich um bestimmte Leitprinzipien und Werte herum und können sowohl nichtstaatliche Akteure (NGOs, Medien, Gewerkschaften, Kirchen etc.) als auch Teile internationaler Organisationen und nationalstaatlicher Institutionen umfassen (vgl. Keck/Sikkink 1999): „A transnational advocacy network includes those actors working internationally on an issue, who are bound together by shared values, a common discourse, and dense exchange of information and services“ (Keck/Sikkink 1999: 89). So bildete sich z.B. um das Pilotprogramm der G7 herum eine Koalition aus Repräsentanten der brasilianischen Regierung, der Weltbank, der Europäischen Kommission, verschiedener Geberstaaten und NGOs (vgl. Kolk 1998: 1491).
Ihre Einbeziehung in das System grenzüberschreitender internationaler Institutionen und Regime wird von Hillebrand und Maihold als „notwendiger Schritt“ bezeichnet, „um die Leistungsfähigkeit und die Akzeptanz dieses Systems zu erhöhen“ (Hille-brand/Maihold 1999: 344).
Zur unterschiedlichen Begriffsverwendung vgl. Beisheim u.a. (1999: 16–18).
Inwieweit die etwa im Rahmen der Standortdebatte angeführten finanzpolitischen Sachzwänge tatsächlich empirisch eindeutig wirken, ist Gegenstand diverser Kontroversen, vgl. u.a. Wolf (2000: 145–152) und Zürn (1998b: 125–157).
Diese Situation ähnelt strukturell dem von Offe (1994: 57–80) beschriebenen „Dilemma der Gleichzeitigkeit“, das sich auf den parallelen Umbau ökonomischer, politischer und territorialer Strukturen im Rahmen der Transformation der ehemals planwirtschaftlich orientierten Staaten Mittel- und Osteuropas bezieht. Im Gegensatz dazu stellt die Gleichzeitigkeit von Entwicklungs- und Koordinationsdilemma eine Herausforderung auf globaler Ebene dar, was die Chancen für eine erfolgreiche Bearbeitung weiter vermindert.
Vgl. dazu u.a. Wolf (2000: 62–67), Menzel (1997), Zürn (1998b) und Zürn u.a. (2000).
So die Bezeichnung der Transformation bei Cerny (1995) und Hirsch (1995).
„Governance without Government“ lautet dementsprechend der Titel eines Standardwerkes dieser Debatte (Rosenau/Czempiel 1992, vgl. auch Kohler-Koch 1993).
Die grundlegende Veröffentlichung zu Global Governance bildet der Abschlussbericht der Commission on Global Governance (1995). Weitere wichtige Beiträge finden sich in Desai/Redfern (1995), Finkelstein (1995), Messner (1998), Mess-ner/Nuscheler (1997) und Rosenau (1995).
Messner und Nuscheier (1997: 342–344, Herv. im Orig., d. Verf.) nennen die folgenden Kernbestandteile: „Global Governance bedeutet erstens die Neudefinition von Souveränität, die — verstanden als selbstbestimmte Herrschaftsgewalt nach innen und außen — durch die Globalisierungsprozesse unterminiert wird (...) Global Governance bedeutet zweitens die Verdichtung der internationalen Zusammenarbeit durch internationale Regime mit verbindlichen Kooperationsregeln, also eine Verrechtlichung dieser Beziehungen (...) Global Governance meint drittens das Bewußtwerden gemeinsamer Überlebensinteressen und steht für eine Außenpolitik, die sich normativ an einem Weltgemeinwohl orientiert“. Siehe dazu auch Brozus/Zürn (1999).
„Viewed on a global scale, governance is the sum of a myriad — literally millions -of control mechanisms driven by different histories, goals, structures, and processes. Perhaps every mechanism shares a history, culture, and structure with a few others, but there are no characteristics or attributes common to all mechanisms. This means that any attempt to trace a hierarchical structure of authority which loosely links disparate sources of governance to each other is bound to fail“ (Rosenau 1997: 151).
Diese Unterscheidung greift ebenfalls eine Differenzierung Rosenaus (1990: 36) auf, der die Verwendung des Begriffes „nichtstaatlicher Akteur“ aufgrund der damit verbundenen impliziten Anerkennung des hierarchisch strukturierten Staatensystems ablehnt.
„Eine dynamische Welt braucht ein empfindsames Nervensystem an der Basis, nicht nur um eine möglichst breite Streuung des Inputs zu sichern, sondern um die Identifizierung aller Bürger mit dem gemeinsamen Prozeß der Gouvernanz zu ermöglichen“ (Die Globale Revolution 1991: 105).
Nicht zuletzt aus dieser Beobachtung speisen sich einige der einflussreichsten zeitdiagnostischen Konfliktszenarien internationaler Politik nach dem Ost-West-Konflikt, vgl. Huntington (1993).
Ansätze dazu finden sich z.B. in Küng (1990) und Mall (1997).
Thematisiert wird eine an Global Governance orientierte Entwicklungspolitik u.a. von Messner (2000). Ähnliche Inhalte vertritt auch Reinicke (1998).
Dem hält allerdings Wilke (1996: 708) entgegen, dass „machtgesteuerte (d.h. hierarchische, d. Verf.) Intervention schwieriger und problematischer“ wird, wenn „differenzierte Systeme aus vielen eigensinnigen und eigenständigen Aktivitätszentren zusammengesetzt sind.“
Exemplarisch für die Kritik stehen Brand u.a. (2000: 47), die zu den zentralen „Schwachstellen“ des Konzeptes u.a. „die Ausblendung der Ursachen für die Globalisierungskrisen, die Vernachlässigung von Macht- und Herrschaftsstrukturen in Wirtschaft, Gesellschaft und internationalem System, die Überschätzung kooperativer Verhandlungslösungen, die Ausklammerung der Geschlechterfrage sowie ein grundlegendes Demokratiedefizit speziell für das Zustandekommen einer normativen ‚Weltethik‘ als auch generell bei der praktischen Etablierung von Global Governance“ zählen.
Benz (1998: 207–212) stellt das Dilemma, das sich aus den scheinbar gegensätzlichen Anforderungen an effektives und demokratisch legitimiertes Regieren ergibt, wie folgt dar: „Verhandlungen und Kooperation verbessern zwar die Effektivität der Staatstätigkeit, sie sind aber mit Ungleichheit der Beteiligungschancen verbunden, verletzen das Öffentlichkeitsprinzip und entwerten demokratische Kontrollen (...) Effektive Kooperation ist nur möglich in oligarchischen, elitären, intransparenten und selektiven Politikstrukturen (...) Da aber der Kooperationsbedarf des Staates steigt, setzen sich effektive, aber demokratische Beteiligungsnormen verletzende Verhandlungssysteme gegen parlamentarische Verfahren in der Tendenz durch“.
In diesem Sinne stellt auch Rittberger (2000: 210) fest: „Die Adressaten von Normen und Regeln werden diese in Situationen, in denen sie ihnen (kurzfristige) Kosten aufbürden, nur dann als bindend anerkennen, wenn sie einen Einfluß auf ihre inhaltliche Ausgestaltung nehmen können (...) Wenn die Regierten kein Vertrauen haben, daß ihre Stimme in politischen Entscheidungen Gehör findet, wird ihre Loyalität gering sein.“
Vgl. dazu u.a. Beisheim (1997) und Schmidt/Take (1997). Kritisch äußern sich Hummel (2001) und Brand u.a. (2000: 119–128).
Unter politischer Partizipation werden im Anschluss an Nie/Verba (1975) und Bar-nes/Kaase (1979) traditionellerweise solche Aktivitäten gefasst, „die Bürger freiwillig mit dem Ziel unternehmen, Entscheidungen auf den verschiedenen Ebenen des politischen Systems zu beeinflussen“ (Kaase 1992: 339). Adressaten der Einflussnahme sind die politischen Entscheidungsträger und die Administration.
„Informal institutions matter!“ ist das Fazit des politische Partizipationsformen im interkulturellen Vergleich beschreibenden Sammelbandes von Liebert und Lauth (1999).
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Brozus, L., Take, I., Wolf, K.D. (2003). Politische Steuerung im Wandel. In: Vergesellschaftung des Regierens?. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-11731-5_2
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