Zusammenfassung
Kap. I stellt die Basis und den allgemeinen Bezugsrahmen für die spezielle empirische Analyse der Komitologie in der Umweltpolitik in Kap. II dar. Es kann aber auch als eine ‚allgemeine Einführung in die Komitologie und ihre Analyse‘ gelesen werden. In Abschnitt 1 wird zunächst die Entstehung und Entwicklung der Komitologie analysiert. Dabei geht es primär um die allgemeine konstitutionelle Ebene der Komitologie, aber auch um deren Zusammenhang mit der speziellen konstitutionellen Ebene. In einem weiteren Schritt befaßt sich die Analyse mit den prozeduralen und institutionellen Grundlagen der Komitologie, also der Verklammerung der allgemeinen und der speziellen konstitutionellen Ebenen mit der Ebene kollektiver Entscheidung (2.). Schließlich wird ein knapper, primär quantitativer Überblick über die Komitologie in den verschiedenen Politikfeldern gegeben (3.), um einen Bezugsrahmen für die Analyse der Komitologie in der Umweltpolitik anzubieten.
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Literatur
In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wird in Hinblick auf die formellen Entscheidungen diskutiert, inwiefern solche allgemeinen, für den Erlaß sekundären Gemeinschaftsrechts bindenden Entscheidungen ein,loi constitutionelle unterhalb des Primärrechts darstellen.
Zu den in der Tabelle angedeuteten unterschiedlichen Eormalisierungsgraden der verschiedenen Abkommen vgl. Fußnote 418.
Neue Organe mit Rechtsetzungsbefugnissen galten als nicht mit der ‚Meroni-Doktrin‘ des EuGH vereinbar (vgl. EuGI I Rs. 9/56, Slg. 1958: I5).
Diese Maßnahme war dann „sofort anwendbar“ (ABI. 1968 933/62).
ABI. 1962 945/62, 953/62, 959/62, 965/62 und 989/62. Für Geflügel und Eier gab es einen gemeinsamen Ausschuß.
Bei der Schaffung des Europäischen Entwicklungsfonds wurde das bisherige Verwaltungsausschußverfahren modifiziert. Allerdings handelte es sich hierbei nicht um einen Gemeinschaftsrechtsakt, sondern um ein Abkommen der „im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten“ (Harnier 1969: 209). Anders als bei ‚echten‘ Komitologieausschüssen wurden die Stimmen im Ausschuß nicht wie im Rat gewogen, sondern nach den finanziellen Beitragsquoten der Mitgliedstaaten zur Entwicklungshilfe (Schmitt von Sydow 1980: 155). Zwei Verfahrensmodifikationen wurden vorgenommen: Erstens führte bereits das Ausbleiben einer Stellungnahme des Ausschusses zur Befassung des Rates, zweitens durfte die Kommission das Programm unter diesen Umständen nicht mehr von sich aus durchführen, sondern mußte auf das Votum des Rats warten. Dieses Verfahren wurde auch bei weiteren entwicklungspolitischen Programmen übernommen (ebd.: 142, 155). Es stellt bereits einen Teil des späteren Regelungsausschußverfahrens dar, insofern die Kommission die Maßnahme nicht mehr — unabhängig vom Votum des Ausschusses — erlassen konnte und zudem eine qualifizierte Mehrheit fair ihren Vorschlag benötigte.
Dies weist nach Auffassung Harniers darauf hin, „daß man bei der Gründung der Gemeinschaft doch nicht genau gesehen hatte, wie umfangreich die Souveränitätsverluste der Mitgliedstaaten schließlich sein würden“, und man zudem deren Integrationsfreudigkeit überschätzt hatte (Harnier 1969: 179).
Damals vor allem die deutsche und die französische Delegation (Betram 1969: 263).
Gleichwohl wurde die französische,Politik des leeren Stuhls’ nicht auf die Ausschüsse angewandt, die in der Integrationskrise von 1965 und 1966, in der der Rat nicht mehr handlungsfähig war, weiter arbeiteten (Bertram 1967/68: 251).
Hier zeigt sich, wie die beiden analytisch voneinander unabhängigen Fragen, was delegiert wird und welches Komitologieverfahren eingesetzt wird, in der politischen Praxis eng zusammenhängen (vgl. Abschnitt 2.3).
Vgl. im Detail Schmitt von Sydow 1980: 142f.
Bis August 1967 waren bereits 762 Maßnahmen im Verwaltungsausschußverfahren erlassen worden (Bertram 1967/68: 250). In etwa zehn Prozent der Ausschußkonsultationen (77) bekam die Kommission keine positive Stellungnahme (ebd.: 252), was aber nach den Regeln des Verwaltungsausschußverfahrens nur dann zum Rekurs führte, wenn es umgekehrt eine mit qualifizierter Mehrheit abgegebene Stellungnahme gegen den Kommissionsentwurf gab. Nur in vier Fällen kam es zum Rekurs, und nur einmal entschied der Rat tatsächlich „anders“ (ebd.: 250).
In Teil Eins Kap. IlI ist bereits auf bestimmte Aspekte der EuGH-Rechtsprechung zur Komitologie eingegangen worden. Im folgenden wird diese Rechtsprechung nur integriert, soweit sie Aufschluß über interinstitutionelle Konflikte bzw. Konflikte zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsinstitutionen gibt.
Diese Konflikte fanden sowohl zwischen Kommission und Rat als auch innerhalb des Rats und zwischen Rat und EP statt.
Die IEP-Studie listet für 1986 acht verschiedene Verfahren auf (IEP 1989: 45).
Zum Bericht der „Drei Weisen“ vgl. Bruha/Münch 1987: 543, Ehlermann 1988: 233.
Das Verfahren des Beratenden Ausschusses, den die Kommission konsultieren muß, an dessen Votum sie aber nicht gebunden ist, das Verwaltungsausschußverfahren, das Regelungsausschußverfahren und ein Schutzklausel-Verfahren, vgl. hierzu Fußnote 374 (Europäische Kommission 1983: Anh.II).
Dies entspricht den Vorschlägen aus „Fresco II“, außer, daß das Schutzklauselverfahren fallengelassen wurde.
Vgl. auch die Debatte hierzu in ABI. 1986 Anh. Nr. 2–341/139.
Dies sollte erstens durch spezielle Kontrollverfahren gewährleistet werden, zweitens sollten dem Parlament die Entwürfe für die Ausschüsse unmittelbar zugeleitet werden, drittens sollte die Kommission verpflichtet sein, dem Parlament auf Antrag über die Tätigkeit der Ausschüsse zu berichten (EP 1986b: 10, 12, 14).
Diese Forderung war im Plenum mit drei Stimmen Mehrheit (145 gegen 142) nur sehr knapp angenommen worden (Ehlermann 1988: 235). Der ursprüngliche Bericht des Abgeordneten Hänsch hatte statt dessen eine Art,indirektes Veto’ des Parlaments gegen den Einsatz von Regelungsausschußverfahren vorgesehen (EP 1986a: 10).
Vor allem die EP-Vorschläge der Anpassung bestehender Verfahren und der besonderen Rolle des Verfahrens des Beratenden Ausschusses fanden sich in diesem Vorschlag wieder. Auch zeigte sich die Kommission prinzipiell einverstanden, dem Parlament ihre Vorschlage an die Ausschüsse zukommen zu lassen, wollte dies jedoch in einem bilateralen Abkommen regeln (Ehlermann 1988: 235).
Das Schutzklauselverfahren ist ein Exekutiv-, jedoch kein Komitologieverfahren, weil es keinen Ausschuß vorsieht. Es hat sich im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik entwickelt, bleibt jedoch mit seinen vielfaltigen Verfahrensvariationen nicht auf diesen beschränkt. Es sieht ein direktes Initiativrecht der Mitgliedstaaten zur Befassung des Rates vor, wogegen die Kommission sich immer gewehrt hatte, weil sie hierdurch ihr Initiativmonopol gefährdet sah (Ehlermann 1988: 237, Meng 1988: 219). Zu den Einzelheiten der Änderungen durch den Rat vgl. Ehlermann 1988: 236.
Dafür konnte sie allerdings die Festschreibung einer — aus dem 1984er ‚Esprit-Programm‘ bekannte — „Variante c“ verhindern, dergemäß die Entscheidung nicht mehr an die Kommission zurückgegangen ware (Ehlermann 1988: 237).
Dies nicht zuletzt aufgrund der Eindämmung der mitgliedstaatlichen Neigung, immer neue Komitologieverfahren zu erfinden, die tendenziell zu Lasten der Kommission gingen (IEP 1989: 29).
Vgl. Abschnitt 2.2.2.3. 1986 entsprachen von 78 Regelungsausschüssen nur fünf der Contrefilet-Variante (IEP 1989: 45).
Zur Unterscheidung von Regeln und Grundsätzen vgl. Hofmann 2000: 137ff., Hofmann/Töller 1998: 226f..
Vgl. EP 1986a: 6, 1986b: 10, House of Lords 1996: E 21, Bruha/Münch 1987: 545, Bradley 1992: 703, Hofmann/Töller 1998: 226.
Der erste Kommissionsvorschlag hatte vorsichtige Ansätze zu derartigen Grundsätzen erkennen lassen: Hier wurde erstens in der Präambel auf die Protokollerklärung der Regierungskonferenz verwiesen, wonach bei Binnenmarktmaßnahmen dem Verfahren des Beratenden Ausschusses Vorrang eingeräumt werden sollte (s.o.). Auf Drängen des Parlaments schrieb die Kommission dies in den Regelungstext selbst. Der Rat strich jedoch diese Vorschrift. Umgekehrt wollte eine Delegation im Rat durchsetzen, daß für die gemeinsame Handelspolitik nur noch die Variante b des Schutzklauselverfahrens festgelegt wird (das ähnlich wie das Regelungsausschußverfahren am Ende mit einer Entscheidungsblokkade enden kann), was die Kommission abbiegen konnte (Ehlermann 1988: 237). Im ersten Entwurf der Kommission hieß es auch, die „Modalitäten müssen geeignet sein, die Effizienz des Entscheidungsprozesses zu gewährleisten“ — was möglicherweise prophylaktisch gegen die Absicht des Rates gerichtet war, das Contrefilet-Verfahren aufs Tapet zu bringen (vgl. Europäische Kommission 1986a). Dies wurde ebenfalls vom Rat gestrichen.
Da ich den Begriff des Gleichgewichts oben mit gutem Grund verworfen habe, erscheint es sinnvoll, hier von einem ‚Fließgleichgewicht‘ zu sprechen. Diese relative Stabilität bedeutet gleichwohl nicht, daß die Konstellation unproblematisch gewesen wäre.
Zur Schwierigkeit, das EP als einen einheitlichen Akteur mit konsistenten Präferenzen zu konzeptualisieren s.u.
Vom Rat gibt es hierzu — im Gegensatz zu Kommission und Parlament — kaum dezidierte Äußerungen. Aussagekräftig ist jedoch sein Entscheidungsverhalten, vgl. Kap. II.1.
Vgl. Europäische Kommission 1983: 7, 1991b: 133, 1995, 1996n: 14, Ciavarini-Azzi 1996: 3, vgl. IEP 1989: 30. Dies spiegelt sich auch in der Befragung der Kommissionsmitarbeiter wieder, die mit Komitologieausschüssen zu tun haben (IEP 1989: 136ff.).
Aus diesem Grund ist das Verfahren innerhalb der rechtswissenschaftlichen Diskussion teilweise für vertragswidrig gehalten worden (vgl. IEP 1989: 32).
Zur Problematik der Qualifikation der Verfahren als den Rat oder die Kommission begünstigend vgl. Abschnitt 2.2.4. Zur Entwicklung von Machtressourcen aus den Regelungen der Komitologie vgl. Abschnitt 2.2.5.
Gemeint sind hier nur Maßnahmen auf der Basis des damaligen Art. 100a EGV.
Während im Bereich des Art. 100a die Kommission vom Inkrafttreten der EEA bis November 1990 in 20 von 41 Fällen für die Durchführung eines Rechtsaktes einen beratenden Ausschuß vorgeschlagen hat, hat der Rat dieses Verfahren nur in neun Fällen akzeptiert, jedoch in 26 von 41 Fällen einen Regelungsausschuß der ‚Filet-Variante‘ eingesetzt. Keinmal hat der Rat in diesem Zeitraum im Bereich des Art. 100a jedoch das ContrefiletVerfahren beschlossen. Im Gesamtbereich der Rechtsetzung hat die Kommission in diesem Zeitraum nur siebenmal das Contrefilet-Verfahren vorgeschlagen, der Rat hat es aber 37 mal durchgesetzt (Europäische Kommission 1991a: Anh. II). Neuere Analysen hierzu liegen von seiten der Kommission nicht vor (I), vgl. aber Dogan 1997: 45ff.
Zwar schlägt sie mit wenigen Ausnahmen das Contrefilet-Verfahren nicht vor, aber mit dem Illa (Filet-) Verfahren ist sie — entgegen ihrer Rhetorik — durchaus großzügig, vgl. hierzu Abschnitt 2.2.1. vgl. Dogan 1997: 44, 54 Tab. 5.
In dem Zeitraum vom Inkrafttreten der EEA bis November 1990 hat der Rat beispielsweise im Bereich Binnenmarkt in elf Fällen die von der Kommission vorgeschlagene Delegation auf sie selbst (in Verbindung mit einem Komitologieverfahren) verweigert und sich selbst die Durchführung vorbehalten (Europäische Kommission 1991a: Anh. II).
Dabei muß es nicht um ‚objektiv‘ sensible Materien gehen. Es reicht vielmehr, wenn für einen oder mehrere Mitgliedstaaten die Materie als sensibel gilt.
Auch wenn analytisch betrachtet die Frage, ob delegiert wird, und wenn ja, unter welchen Bedingungen, zwei verschiedene Dinge sind. In der Praxis vermischen sie sich oft, vgl. Teil Eins Kap. I11.3.3.
Diese Aufspaltung birgt die Gefahr einer Erosion der durch Art. 250 (ex Art. I 89a) deutlich gestützten Initiativfunktion der Kommission, denn wenn die Kommission einmal beginnt, Vorschläge aufzuspalten, dann kann man prinzipiell jeden Vorschlag jederzeit in einen kontroversen und einen nicht-kontroversen Teil aufteilen, womit dann der nichtkonkroverse Teil mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet würde und der andere Teil gegen die Kommission nach Art. 250 Einstimmigkeit erforderte. Aus diesen prozedualen Aspekten läßt sich m.E. allerdings nicht erklären, warum sich der Rat, wie dies die Kommission wiederholt konstatierte, im Zweifelsfall Materien lieber selbst vorbehält als sie der Kommission ohne die Modalität des Contrefilet-Verfahrens zu delegieren. Denn beides stellt m.E. eine Veränderung des Vorschlags der Kommission dar, für den der Rat einstimmig sein muß. Die Delegation an sich selbst scheint daher nicht prozedural privilegiert — es sei denn, die Kommission ist eher bereit, ihren Vorschlag dahingehend zu modifizieren, daß keine Delegation erfolgt, als daß sie ein Contrefilet-Verfahren vorsieht (vgl. Europäische Kommission 1991a: 10) — dann freilich kann sie sich kaum über den Rat beklagen und seine Weigerung, zu delegieren.
Wie etwa, wenn sie im Rahmen eines Agrar-Verwaltungsausschußverfahrens Geldbußen einführt (vgl. EuGH Rs. 240/90, Sig. 1992, 1–5384), oder auch, wenn die Kommission in der Kooperation mit dem Ausschuß bestimmte Formvorschriften, etwa bestimmte Fristen nicht eingehalten hat (vgl. EuGH Rs. 278/84, Sig. 1987: 10). An dieser Stelle treffen sich u.U. die Kritik des Rates und des Parlaments, s.u.
Vgl. v.a. zum Samland-Williamson-Agreement unten die Abschnitte 1.2.3 und 1.3.
Der EuGH ist allerdings der Auffassung, die Einsetzung eines Regelungsausschusses statt des ursprünglich vorgesehenen und vom Parlament akzeptierten Verwaltungsausschusses sei keine wesentliche Änderung. Vgl. hierzu Kap. I1.1.2.
Dabei ist die Vorstellung, daß zwei Bestandteile der Legislative (Rat und Parlament) ein Gesetz verabschieden, aber nur einer (der Rat) hieraus Befugnisse delegiert, nachgerade absurd.
Während nach Auffassung des Parlaments (und wohl auch der Kommission) der Verfassungsgeber in Maastricht schlicht vergessen hat, Art. 145 (jetzt Art. 202) anzupassen, interpretiert der Rat dies als Zeichen dafür, „que les auteurs du traité ont voulu préserver la situation existante“ (Jacqué 1996: 11, vgl. Blumann 1996: 10). Die sonstige Sprachregelung im Vertrag ist uneinheitlich (vgl. Nuttens 1996: 315f., Blumann 1996: 7ff., Bradley 1999: 4).
Derselbe Abgeordnete de Giovanni fordert 1996 in einem internen Papier des institutionellen Ausschusses die Nicht-Einmischung beider Teile der Legislative in Maßnahmen der Anwendung (EP 1996e: 5).
Mit der Konsequenz, daß dann die Abschaffung aller nicht Beratender Ausschüsse oder zumindest nur noch die Akzeptanz solcher Verfahren gefordert wird (vgl. EP 1995e: 8, EP 1995d: 8).
Während Bradley seit 1996 eine konsistentere Politik des Parlaments erkennt, zeigen sich bei genauerem Hinsehen weiterhin Unverträglichkeiten zwischen den Positionen des Institutionellen Ausschusses und des Haushaltsausschusses, vgl. Abschnitt 1.2.3.
Seit 1990 vertritt der EuGH, das EP sei dann klagebefugt, wenn seine eigenen Rechte verletzt seien (EuGI-I Rs. 70/88, Sig. 1990: 1–2942). Dies wurde mit dem Maastrichter Vertrag in Art. 173 (jetzt Art. 230) Abs. 3 EGV kodifiziert.
Vgl. EuGH Rs. 156/93, Sig. 1995: I-2020, EuGH Rs. 417/93, Sig. 1995: I-1186, EuGH Rs. 303/94.
Im Bereich der Ausführung der Haushaltsbefugnisse der Kommission sollten lediglich Beratende Ausschüsse akzeptabel sein (EP 1989: 6).406 Also wegen der Frage des einzurichtenden Ausschußverfahrens, der Beteiligung des Parlaments an diesem Verfahren oder wegen der Frage, ob überhaupt delegiert werden sollte.
Offener Netzzugang bei Sprachtelefonen’ (vgl. ABI. 1992 Nr. C 263/20, ABI. 1994 Nr. C 44/93).
Statt des vom Rat vorgesehenen Regelungsausschusses sollte die Kommission nach dem Willen des EP vor der Verabschiedung von Durchführungsbeschlüssen Vertreter verschiedener Interessenorganisationen konsultieren, das sogenannte, durch den Komitologiebeschluß abgeschaffte „Ad-Hoc-Verfahren“ (vgl. Docksey/Williams 1994: 140, Bradley 1997: 239).
Bradley zählt eine Reihe von Fällen auf, in denen das Parlament dennoch die Einsetzung eines Regelungsausschusses befürwortet hat, „for what it deems good political reasons” (Bradley 1997: 252). Auch Dogan weist eine Reihe von Fällen nach, in denen das Parlament das Regelungsausschußverfahren (Variante a und b) akzeptiert hat. Nach Dogans Ausführungen gibt es hier politikfeldspezifische Unterschiede (Dogan 1997: 42), wobei Dogans statistische Auswertungen angesichts problematischer Kategorien im einzelnen mit Vorsicht zu genießen sind. Aus diesen Ausführungen geht nicht hervor, welche Rolle hier das angewendete Entscheidungsverfahren — und damit die realistische Möglichkeit des Parlaments, seine Präferenzen durchzusetzen, spielt.
Allerdings teilte in diesem Fall der EuGI-i nicht die Auffassung des EP, die Kommission habe mit der (im Komitologieverfahren getroffenen) Entscheidung, auch genetisch veränderte Organismen in die Liste der Produkte aufzunehmen, die ein Siegel für ökologischen Landbau erhalten können, ihre in VO (EWG) Nr. 2092/91 übertragenen Befugnisse überschritten (EuGH Rs. 156/93, Sig. 1995: I-2025ff.).
Zumal der Modus Vivendi inhaltlich anspruchsvoller ist als die Vorgängerverfahren. Zu den Einzelheiten der Regelungen des ‚Plub-Delors-Agreement‘, des,Klepsch-MillanAgreement’ und des Modus Vivendi siehe unten.
Die Gemeinschaft zahlt Anreise und Unterbringung einer begrenzten Anzahl Delegierter (ein bis zwei pro Delegation).
Die Qualität der Informationen variiert nach der zuständigen Generaldirektion der Kommission. Während die Informationen im Bereich Zoll, Agrarpolitik und Außenbeziehungen sehr umfangreich sind (im Bereich Zoll sind sogar Ausschußprotokolle enthalten), beinhaltet die Sammlung in anderen Bereichen (z.B. Umweltpolitik) lediglich eine (unvollständige) Liste der existierenden Ausschüsse und der von ihnen 1994 verabschiedeten Beschlüsse. Ein großer Schwachpunkt dieses Berichts ist seine,legalistische Betrachtungsweise: als erwähnenswert werden nur solche Ausschüsse erachtet, die im erfaßten Zeitraum Stellungnahmen zu Maßnahmen abgegeben haben. Informelle Funktionen werden somit negiert. Über die z.T. handschriftlich redigierte Sammlung stellt der Abgeordnete Scapagnini, Vorsitzender des Forschungsausschusses des EP, treffend fest, es sei „schon recht seltsam, wenn eine Institution, die dem Konzept der Datenautobahn verpflichtet ist, ein auf Papier gedrucktes Dokument von 1859 Seiten verteilt“ (EP 1995d: 16). Eine ähnlich Sammlung hatte das Parlament bereits 1984 erhalten (Grote 1990: 240).
Mit der Öffentlichkeit der Sitzungen wird die Erwartung verbunden, „daß die behandelten Themen einer öffentlichen Prüfung zugänglich sind und ein Mißbrauch der Befugnisse […] nicht möglich ist“ (EP 1995d: 12). Mit dieser Initiative des I-Iaushaltsausschusses war man wiederum im Institutionellen Ausschuß nicht sehr glücklich.
Massive Kritik übte das Parlament nach dem BSE-Skandal an der Zusammensetzung des mit der BSE-Problematik befaßten Unterausschusses des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses, der von Briten dominiert und geleitet wurde (EP, NU BSE 1997: 17, Bradley 1999: 28).
Die in Schaubild 5 am Anfang dieses Kapitels angedeuteten unterschiedlichen Formalisierungsgrade der verschiedenen Abkommen unterhalb der konstitutionellen und quasi-konstitutionellen Ebene ergeben sich daraus, daß das Plumb-Delors-Agreement beispielsweise als Briefwechsel getroffen wurde, das Klepsch-Millan als „Verhaltenskodex“ vereinbart wurde, der Modus Vivendi eben als „Modus Vivendi” und das Samland-Williamson-Agreement als informelle „Regelung“. Alle diese Abkommen haben den Status mehr oder weniger formalisierter interinstitutioneller Vereinbarungen. Derartige Vereinbarungen werden in der Literatur als symptomatisch für das dynamische und konfliktive Verhältnis zwischen den Institutionen und den Bedarf für pragmatische Regelungen unterhalb der Vertragsänderung angesehen. Während ihr rechtlicher Status als eine Form von,soft law’ umstritten ist (und sich zwischen den verschiedenen Vereinbarungen deutlich unterscheiden kann) ist unzweifelhaft, daß sie jedenfalls erhebliche politische Bindungswirkung entfalten können (vgl. Monar 1994, Snyder 1996).
Ausgenommen von dieser Regelung sind Entwürfe für Maßnahmen nicht-normativer Art (also Einfallentscheidungen, hierzu s. u.) sowie „Rechtsakte der laufenden Verwaltung, die eine begrenzte Geltungsdauer haben oder von gänzlich untergeordneter Bedeutung sind, und Rechtsakte, bei deren Annahme Vertraulichkeit gewahrt werden muß oder deren Annahme dringlich ist“ (EP 1995e: Anl. 2.4).
Zu den internen Verfahren des EP, um diese Vereinbarung umzusetzen vgl. EP 1992: 4
D.h. was das EP durchsetzen konnte, war überhaupt die Verabschiedung einer derartigen Vereinbarung, im Detail konnte es sich keineswegs weitgehend durchsetzen. Bradley bemerkt, das Abkommen habe nicht einmal den Titel interinstitutionelle Vereinbarung erhalten, da von einer Vereinbarung nicht die Rede sein könne: „it could be read as indicating a failure to agree on the nature of the dispute, with an acceptance of the fact that political life and legislative activity must nonetheless go on“ (Bradley 1999: 3).
Während m.E. eine Gleichstellung von Rat und Parlament in der Rekursphase zwingend ist, ist eine Gleichstellung in der Ausschußphase durch vollständige Information oder gar durch Einsetzung eines parlamentarischen Parallel-Ausschusses konzeptionell fragwürdig und hinsichtlich der Ressourcen des Parlaments illusorisch. Der Problematik der zugleich legislativen und exekutiven Doppelnatur des Rates kann nicht begegnet werden, indem dem Parlament nun überall dieselben Befugnisse eingeräumt werden. Dies ist nicht nur politisch nicht durch-und praktisch nicht umsetzbar, sondern auch konzeptionell unsinnig.
Rechtlich könnte die Verabschiedung des Modus Vivendi sogar nachteilige Folgen für das EP gehabt haben, jedenfalls, wenn man die von Bradley mit juristischer Spitzfindigkeit angestellte Überlegung ernst nimmt, daß das Abkommen, insofern es rechtlich eine „duty of cooperation“ begründete, was fur das EP auch bedeuten könnte, daß seine nach Abschluß des Modus’ Fortgeführte Blockadepolitik im Mitentscheidungsverfahren mit dem Ziel der Verhinderung von Regelungsausschüssen rechtswidrig gewesen wäre (Bradley 1999: 75f.).
Nach einer weiteren informellen Vereinbarung zwischen Parlament und Kommission sollte der Modus Vivendi auch bei der Durchführung derjeniger Rechtsakte angewandt werden, die zwar nicht im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet worden waren, deren Rechtsgrundlage aber inzwischen das Mitentscheidungsverfahren vorsah.
Nach einer internen Studie des Parlaments über die Umsetzung des Modus Vivendi im Zeitraum von Ende Dezember 1994 bis März 1996 wurde das Parlament in 89 Fällen nach dem Plumb-Delors-Verfahren konsultiert, 81 mal nach dem Klepsch-Millan-Abkommen und 51 mal nach dem Modus Vivendi. 31 mal wurde es nicht konsultiert, obwohl es nach dem Modus Vivendi hätte konsultiert werden müssen (EP 1996b: Anh. 2 u. 3).
befand daher die Konferenz der Präsidenten (i.e. der Ausschußvorsitzenden, unter der Redaktion von Präsident Hänsch), „daß das Parlament als Gesetzgeber nicht im Falle von Durchführungsmaßnahmen […] intervenieren müssen sollte“. In Fällen, „in denen tatsächlich politische Fragen behandelt werden, […] könnte es seiner Auffassung Ausdruck verleihen und angeben, welche Weiterbehandlung es erwartet” (EP 1996e). Hier überwog offenbar die Sorge, die parlamentarischen Gremien könnten sich mit einer inhaltlichen Involvierung verzetteln.
Neben den zitierten EP-Berichten und internen Dokumentationen stammen diese Informationen aus Interviews im Europäischen Parlament, d.h. mit Mitarbeitern des Wissenschaftlichen Dienstes und einzelner Ausschüsse.
Dies zielt auf die Problematik ab, die entstehen kann, wenn Mitgliedstaaten ihre Delegationen nicht (nur) mit öffentlichen Bediensteten, sondern (auch) beispielsweise mit Industrievertretern besetzen. Dies ist nicht die Regel, kann aber v.a. bei kleinen Mitgliedstaaten, die nicht über ausreichende Personalkapazitäten verfügen, bzw. in bestimmten Politikbereichen durchaus vorkommen (vgl. Abschnitt 2.1).
Die hierdurch entstandenen Spannungen zwischen Kommission und Rat schlugen sich ab 1997 in einer sehr restriktiven Haltung der Kommission gegenüber externen Informationsbegehren deutlich nieder.
Vgl. auch EP 1995e: 5, EP I995f: 4ff., EP 1995g, ABI. 1995 Nr. C 151, EP 1996c: 8, Europäische Kommission 1995b: 56, House of Lords 1995: 53ff.. Dieser durchaus naheliegende Zusammenhang war von einigen Akteuren, beispielsweise der Kommission, bereits im Kontext der Maastrichter Regierungskonferenz hergestellt worden (vgl. Europäische Kommission I991b: 131f.).
Zum einen, da die Idee in den verschiedenen Mitgliedstaaten auf sehr unterschiedliche Resonanz stieß, zum anderen, da es sich konzeptionell als äußerst schwierig erwies, eine systematische und abstrakte Abgrenzung, insbesondere zwischen Sekundär-und Tertiär-recht zu finden.
Während eine Reihe von Mitgliedstaaten sich im Kontext einer Normenhierarchie für eine großzügigere Delegation von Durchführungsbefugnissen an die Kommission aussprachen, sahen andere hierin eine Bedrohung der Rechte des Rats. Als ‚mittlere‘ Lösung wurde eine Variante gehandelt, die ähnlich bereits mehrfach von der Kommission vorgeschlagen worden war: daß die Kommission nach Anhörung beratender Ausschüsse eine Maßnahme erläßt, die dann von Rat und EP aufgehoben werden könnte (vgl. Europäische Kommission 1991b: 133, I994d: 6, Reflexionsgruppe 1995: 35). Ein derartiges Verfahren hatte die Kommission u.a. bereits bei ihrem ersten Entwurf für den Modus Vivendi vorgeschlagen (Europäische Kommission 1994d: 6).
An dieser Stelle soll nur die Entwicklung dieser neuesten allgemeinen konstitutionellen Entscheidung sowie die wichtigsten inhaltlichen Eckpunkte dargelegt werden. Die Einzelheiten der neuen Verfahren werden unten in Abschnitt 2.2.5 behandelt, zu einer abschließenden Bewertung vgl. die Schlußfolgerungen am Ende der Arbeit.
Eher von symbolischer Bedeutung ist, daß die Kommission mit dieser Formulierung implizit Komitologieverfahren im Rahmen der Ausübung ihrer Haushaltsbefugnisse akzeptiert — deren Beschränkung auf Verwaltungsverfahren würde gleichwohl für die Mitgliedstaaten inakzeptabel sein (Türk 1999).
Lediglich hinsichtlich der Art der geplanten Maßnahmen, die dem Parlament zugeleitet werden sollten (nun alle und nicht nur solche abstrakt-genereller Natur) stellte der Kornmissionsvorschlag einen Fortschritt gegenüber den bisherigen Regelungen dar. Zu den Rückschritten Türk 1999 und s.u..
Dies sollte im Fall des Beratungsverfahrens prinzipiell möglich sein, während es im Fall des Verwaltungsverfahrens nur nach Scheitern im Ausschuß vorgesehen war.
Die Stellungnahme des Parlaments ist insofern inkonsistent, als es einerseits den Rekurs abschaffen, andererseits aber im Falle eines Rekurses informiert werden wollte (Änderung 30).
Diese Regelungen fallen hinsichtlich der Verpflichtungen von Rat bzw. Kommission, den Standpunkt des Parlaments auch zu berücksichtigen, teilweise hinter die Regelungen des Modus Vivendi zurück.
Dies bezieht sich zum einen auf das Verwaltungsverfahren, in dem die Kommission „stets bestrebt ist, einen befriedigenden Beschluß herbeizuführen, der im Ausschuß größtmögliche Unterstützung findet“, und dem Standpunkt der Ausschußmitglieder Rechnung zu tragen. Im Rahmen des Regelungsverfahrens in „besonders empfindlichen Bereichen” verpflichtet sich die Kommission, „es im Bemühen um eine ausgewogene Lösung [zu] vermeiden, sich einem im Rat vorherrschenden Standpunkt zur Ablehnung der Zweckmäßigkeit einer Durchführungsmaßnahme entgegenzustellen“ (ABI. 1999 Nr. C 203/1). Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 2.2.2.3 sowie die Fallstudie in Kap. 11.2.1.
Gleichwohl fallen die Rechte des Parlaments in einigen Bereichen hinter die bereits verbürgten Rechte zurück, wie etwa die Regelung, daß das EP die den Ausschüssen vorgelegten Vorschläge erhält (nicht aber zur selben Zeit und denselben Bedingungen, wie dies bereits der Modus Vivendi festschreibt).
Die in Teil Eins Kap. I entwickelte Annahme, dieses Muster finde sich durchgehend auf der allgemeinen konstitutionellen Ebene, hat nicht deren für die Komitologie spezifische enge Verzahnung mit der Ebene des politischen Alltagsgeschäfts berücksichtigt.
Dies bezieht sich auf die in Teil Eins, Kap. II aufgestellte Hypothese zur steuerungstheoretischen Bedeutung der Komitologie, die in Kap. Il dieses zweiten Teils noch genauer behandelt wird.
Diese Art von Konflikten um die Komitologie sind eine besonders gute Illustration für die These, daß in der europäischen Politik die Dimension der „Verfassungspolitik“ jederzeit präsent ist (Schumann 1993: 415). Vgl. hierzu die abschließenden Überlegungen in den Schlußfolgerungen.
Aus einer derartigen Begriffsbestimmung resultieren auch die Angaben von annähernd tausend Ausschüssen.
Eine erste Liste klarer Unterscheidungskriterien legte und Schmitt von Sydow vor (Schmitt von Sydow 1980: 137, vgl. IEP 1989: 24f.). Zu den Eigenschaften, die diese Abgrenzungskriterien z.T. wieder verwässern vgl. Abschnitt 2.5.
Dies erklärt z. T. die weiter unten thematisierte Schwierigkeit, aktive Ausschüsse von inaktiven Ausschüssen zu unterscheiden, da auch die inaktiven Gremien bis auf weiteres in den entsprechenden Listen geführt werden.
Keinesfalls werden die Ausschußmitglieder von der Kommission „nach bestimmten nationalen Quoten […] kooptier[t]“, wie Bach/Lepsius schreiben (Bach/Lepsius 1997: 25).
Nach der IEP-Studie sind Delegierte selten auch Beamte aus den Ständigen Vertretungen (ebd.: 6), was insofern problematisch sein kann, als diesen die nötige Detailkenntnisse fehlen können (Pag 1987: 481).
Beispielsweise Industrievertreter.
Vgl. hierzu die quantitative Aufschlüsselung in Fußnote 527.
Im Vertrag benannte Ausschüsse sind der Wirtschafts-und Sozialausschuß (vgl. van der Voort 1998), der Ausschuß der Regionen (vgl. Bindi Calussi 1998) und der Währungsausschuß (vgl. Hanny/Wessels 1998, vgl. van der Knaap 1996: 87ff.). Nicht im Vertrag erwähnte ‚besondere‘ Ausschüsse sind etwa der ‚Art. 113 Ausschuß‘ oder der allgemeine Umweltausschuß.
Zur ganzen Vielfalt möglicher Gremien sowie zur Problematik der Namensgebung, da vergleichbare Gremien unterschiedliche Namen haben und ähnlich heißende Gremien z.T. sehr unterschiedlicher Natur sind, vgl. Schmitt von Sydow 1980: 134f..
Während diese ‚nur‘ beratenden Ausschüsse seit dem 1999er Haushalt unter der Haushaltslinie A-7032 verbucht werden (vorher A-2511), laufen Komitologieausschüsse unter der Linie A-7031 (vorher A-2510) (vgl. ABI. 1998 Nr. L44, ABI. 1999 Nr. L 39). Zur Unterscheidung werden daher die Beratenden Komitologieausschüsse groß und die anderen klein geschrieben.
Zur Einschränkung dieses Prinzips vgl. Abschnitt 2.5.
Die wissenschaftlichen Ausschüsse werden von der Kommission besetzt, allerdings wird meist ein nationaler Schlüssel eingehalten. Mitglieder dieser Ausschüsse sind anerkannte Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen. Zur Bedeutung wissenschaftlicher Ausschüsse für die Komitologie vgl. Teil Eins, Kap. II und III sowie Teil Zwei Kap. II.2.1 sowie Bükker et al. 1996, Joerges/Neyer 1997a, 1997b, Gray 1998). Zur Reform der wissenschaftlichen Ausschüsse und ihre Ansiedlung innerhalb der Kommission in folge des politischen Drucks des Europäischen Parlaments nach dem BSE-Skandal vgl. Europäische Kommission 19976, ABI. 1997 Nr. L 169, ABI. 1997 Nr. L 237, vgl. auch Kap. 1I.2.1).
Bei der Entwicklung der in diesem Kapitel niedergeschrieben Überlegungen habe ich von Hinweisen aus einem in die Komitologie sehr ‚involvierten‘ Bundesministerium sowie von einem intensiven Austausch mit Herwig C.H. Hofmann sehr profitiert (vgl. auch Hofmann/T011er 1998 und Töller/Hofmann 2000).
Daß wiederum dieses Stimmgewicht nur ein Bestandteil der Ressourcen der nationalen Delegationen im Ausschuß neben anderen darstellt, ist ein weiterer Aspekt, der in Kap. II behandelt wird.
Für die Vertraktheit der Materie spricht beispielsweise, daß selbst ausgewiesene Experten für die Gemeinschaftsinistitutionen wie Martin Westlake sich in diesem Feld vergaloppieren (vgl. Westlake 1997: 12ff.).
Für eine systematische quantitative Analyse fehlen die Daten. Daher können die folgenden Ausführungen nur kursorisch anhand von Beispielen bzw. von Äußerungen der Akteure und aus der Sekundärliteratur belegt werden. Daß allerdings das Verfügen über Daten noch nicht zur Lieferung klarer und zutreffender Erkenntnisse führen muß, belegen die quantitativen Experimente zur Komitologie bei Dogan (Dogan 1997: 53ff.).
Beratende Ausschüsse schienen hingegen eine Art,Residualkategorie zu sein für ‚andere‘ Bereiche als die oben genannten bzw. für Bereiche, in denen die Kommission besondere Befugnisse hat(te) (vgl. Europäische Kommission 1980: 18).
Der Ständige Veterinärausschuß, der Ständige Futtermittelausschuß und der Ständige Ausschuß fur Planzenschutz. Hinzugekommen war lediglich der Ständige Tierzuchtausschuß (Europäische Kommission 1980: 23).
So ist der Einsatz des Verwaltungsausschußverfahrens in der Landwirtschaftspolitik tatsächlich insofern funktionsadäquat, da es eine vergleichsweise schnelle Beschlußfassung erlaubt, s.u.. Das Funktionalitätsargument wird auch gestützt durch einen Befund der IEPStudie, die die Situation bis zur Verabschiedung des Komitologiebeschlusses untersucht hat: „In broad terms, regulatory committees legify […],management committees ‚manage‘ […], and advisory committees give advise to the Commission“ (IEP 1989: 4). Wenngleich diese Aussage die Situation vor 1987 eher trifft als die danach, erscheint diese Einschätzung doch etwas positivistisch und weit hergeholt. Pointiert, aber ebenfalls überzogen schrieb Schmitt von Sydow hierzu: „Trotz ihrer — historisch bedingten — Namen verwalten und regeln diese Ausschüsse außer ihrer Tagesordnung nichts” (ders. 1980: 177).
Dabei wird selten bei den Verwaltungs-und Regelungsausschußverfahren weiter zwischen den Varianten a und b unterschieden, und wenn dies geschieht, wird der Unterschied z.T. falsch beurteilt.
Meng interpretiert das Regelungsausschußverfahren als Konstruktion „zu Lasten der Kommission“ (Meng 1988: 211). Harnier stellt fest: „Im Verfahren III wird das Ermessen der Kommission noch weiter eingeschränkt. Ihr wird ein […] Regelungsausschuß zur Seite gestellt” (Harnier 1991a: 4251). Glatthaar sieht in der Bevorzugung des Regelungsausschußverfahrens durch den Rat ein Zeichen dafür, daß er „die Kontrolle der Kommission für unerläßlich hält“ (Glatthaar 1992: 182). Docksey und Williams sind der Überzeugung, daß „[t]he procedures constitute a continuum of power to make or block decisions, with the Commission deciding alone or in the advisory committee at one end and the Council alone or via safety-net at the other” (Docksey/Williams 1994: 130). Falke und Winter schreiben: „There is a regular disagreement as to the appropriate committee procedure, with the Commission and the European Parliament favouring advisory committees, and the Council favouring the regulatory committee which ensures the possibility of Member State influence“ (Falke/Winter 1996: 549). Schäfer stellt fest, alle Maßnahmen der Kommission „did not prevent the Council from, resorting […] to ever-heavier procedures” (Schaefer 1996: 14). Dogan bewertet Verfahren I und lla als solche, „which grant the Commission executive autonomy through permisseive Comitology“, während er Verfahren Ilb, IIla, IIlb als „restrictive comitology” bezeichnet (Dogan 1997: 33). Auf der Basis dieser Kategorisierung, die auf einer Fehlinterpretation der Verfahren aufbaut, (vgl. Abschnitt 2.2.2, 2.2.3 und 2.2.4), ist jedenfalls ein Teil der prinzipiell sehr sinnvollen quantitativen Datenanalysen bei Dogan (nämlich der Teil, der nicht nach einzelnen Verfahren, sondern nach „permissive“ und „restrictive Comitology” unterscheidet) unbrauchbar.
Im Falle des Rates stellt sich wieder das methodische Problem (wie bereits oben), daß er sich wenig über seine Präferenzen für das Regelungsausschußverfahren äußert bzw. diese Äußerungen unzugänglich sind, man Rhetorik und tatsächliches Verhalten also nur begrenzt gegenüberstellen kann. Die 60% beziehen sich auf die Gesamtheit der Fälle, in denen am Ende ein Ausschuß eingesetzt wurde.
Dabei verfügen derzeit die großen Mitgliedstaaten (Frankreich, das Vereinigte Königreich, Deutschland und Italien) über jeweils 10 Stimmen, Spanien über acht, Belgien, Griechenland, die Niederlande und Portugal über je fünf, Österreich und Schweden über vier, Dänemark, Irland und Finnland über drei und Luxemburg über zwei Stimmen.
Diese und die folgenden Artikel-Angaben beziehen sich auf den ersten Komitologiebeschluß (ABI. 1987 Nr. L 197/33ff.).
Im Text des ersten Komitologiebeschlusses heißt es „verschiebt die Kommission“, da im vorausgegangenen Verfahren jedoch die Rede ist von „kann […] verschieben”, ergibt sich aus letzterer Regelung eindeutig eine Verpflichtung der Kommission.
Insbesondere die Fehlwahrnehmung des Verfahrens durch die IEP-Studie, die in Auftrag und in engere Kooperation mit der Kommission entstanden ist, läßt eine verbreitete Fehlwahrnehmung auch bei der Kommission jedenfalls vermuten.
Vgl. außerdem Glatthaar 1992: 182, Westlake 1994: 117, Grams 1995: 116, Ballmann 1996: 28, Pollack 1997: 115, Page 1997: 131. Besonders problematisch erscheint es, komplexe spieltheoretische Analysen der Komitologie auf solchen falschen Annahmen aufzubauen (Steunenberg et al. 1997: 94, 97). Richtig dargestellt wurde das Verfahren aber u.a. in der Mitteilung der Kommission an den Rat von Anfang 1991 (Europäische Kommission 1991a: 4) wie auch bei Schmitt von Sydow 1980: 183 und Blumann 1993).
Gleichwohl können im Rat prinzipiell andere Mehrheitsverhältnisse herrschen als im Ausschuß, was in Teil Eins Kap. I theoretisch begründet wurde und in Kap. II.2 diese Teils empirisch untermauert werden wird (vgl. auch Schmitt von Sydowl980: 162, Docksey/Williams 1994: 128).
Auch zu diesem Argument ist einschränkend anzumerken, daß Komitologieverfahren eine gewisse Eigendynamik entwickeln können, in denen sich die Präferenzen oder jedenfalls das Entscheidungsverhalten der beteiligten Akteure durchaus ändern können, zumal derartige Verfahren sich — trotz der festgelegten Fristen — u.U. über einen relativ langen Zeitraum erstrecken können, vgl. Kap. II.2.1.
Unklarheit herrscht hinsichtlich der Frage, ob die Bestimmung, „so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der Kommission erlassen“ bedeutet, daß die Kommission die Maßnahmen erlassen darf, den Vorschlag jedoch auch modifizieren oder zurückziehen kann, wie sie dies gem. Art. 250 (ex Art. I89a) Abs. 2 EGV grundsätzlich jederzeit kann, solange kein Beschluß des Rates ergangen ist, oder ob die Kommission nach dieser Formulierung zur Verabschiedung der Maßnahme gezwungen ist. Im Verwaltungsausschußverfahren hat sie in den 60er Jahren jedenfalls nach dem Scheitern eines Vorschlages dem Ausschuß einen neuen Vorschlag vorgelegt (Bertram 1967/ 68: 252). In ihrer Erklärung von 1975 (s.u.) vertritt die Kommission hinsichtlich dieser Möglichkeit im Regelungsausschuß, daß sie dies kann, inzwischen ist sie anderer Meinung. Vgl. hierzu die Fallstudie in Kap. 1I.2.1.
Tatsächlich gilt dieser Aspekt rechtlich betrachtet für das Verfahren IIIb ebenso wie für das Verfahren IIla, die Frage ist für das IIIb-Verfahren aber ohne politische Relevanz,weil hier der Rat am Ende mit einer einfachen Mehrheit den Kommissionsvorschlag anlehnen kann, was noch komfortabler ist, als dies mit der strittigen qualifizierten Mehrheit tun zu dürfen — oder nicht, vgl. Abschnitt 2.2.3.3.
Ein weiterer Erklärungsfaktor könnte freilich auch sein, daß es zu Zeiten des Luxemburger Kompromisses relativ gleichgültig war, ob der Rat de jure eine qualifizierte Mehrheit oder Einstimmigkeit für was auch immer brauchte, da de facto immer Einstimmigkeit verlangt werden konnte.
Mutmaßlich, weil die Verpflichtung für die Kommission an die Bedingung gebunden war, hiermit die Einrichtung weiterer Contrefilet-Verfahren verhindern zu können, was vor allem nach Verabschiedung des Komitologiebeschlusses kaum noch gelang (vgl. Abschnitt 1.1.2).
Verglichen wird hierbei auf drei verschiedenen Ebenen: (1.) die prozeduralen Ressourcen der einzelnen Akteure in den einzelnen Phasen der unterschiedlichen Verfahren, (2.) die prozeduralen Ressourcen der einzelnen Akteure zwischen den verschiedenen Phasen desselben Verfahrens sowie schließlich (3.) auch die Ressourcen der verschiedenen Akteure in einer bestimmten Phase eines bestimmten Verfahrens.
Dies ist freilich nur dann ‚dramatisch‘, wenn im Rat eine große Mehrheit der Mitgliedstaaten gegen die Maßnahme ist.
Pag berichtet von einem derartigen Fall im Kontext der Marktorganisation für Zucker, in dem, als sich der Rat endlich mit der Materie befaßte, „the case was already past event. Apparently the Council did not agree with the Commission but did not issue a definite statement“ (Pag 1987: 482).
Im Verfahren IIa ist neben der Tatsache, daß die Kommission nicht verpflichtet ist, die Durchführung der verabschiedeten Maßnahme zu verschieben, auch problematisch für den Rat, daß er innerhalb eines Monats entscheiden muß. Dies ist zum ‚Schmieden‘ auch einer qualifizierten Mehrheit und zur tatsächlichen Beschlußfassung ein kurzer Zeitraum (vgl. Schmitt von Sydow 1980: 184).
Zwar kann die Kommission die bereits beschlossene Maßnahme nun durchführen bzw. weiterhin durchführen, aber der Rat hatte angesichts der Möglichkeit, vorher in der Rekursphase mit qualifizierter Mehrheit anders zu entscheiden, eine passable Möglichkeit, die Kommission hiervon abzuhalten. An dieser Stelle zeigt sich, wie schwierig es im einzelnen ist, die Phasen wirklich präzise auseinanderzuhalten, da alle Phasen auf einander ausstrahlen, s.u..
Freilich ist die Kommission — jedenfalls nach ihrer eigenen Interpretation — nicht so,machtvoll’, daß sie die Kompetenz hätte, an dieser Stelle des Verfahrens den Vorschlag zurückzuziehen, vgl. Fußnote 481.
Ähnlich sensibel war die Materie im BSE-Fall, wo die Entscheidung ebenfalls zum Rat ging, der ebenfalls nicht entscheiden konnte, so daß auch hier die Kommission entschied, das Exportverbot aufzuheben. Allerdings war hier die Mehrheit gegen diese Maßnahme nicht so deutlich wie im Genmais-Fall (vgl. Westlake 1997: 15). Freilich nur insofern, als die beteiligten Akteure sich der Modalitäten genau bewußt sind; hierzu siehe unten.
Sofern in den Ausschüssen überhaupt förmlich abgestimmt wird (vgl. IEP 1989: 4, 85ff.).
So ist es — vorausgesetzt, der Zeitaspekt drängt nicht — denkbar, daß die Kommission sich im Illa-Verfahren nicht übermäßig (durch Änderungen ihres Vorschlags) bemühen wird, die erforderliche Mehrheit zu bekommen, weil sie sich am Ende (nach erfolgtem Rekurs, falls der Rat ihren Vorschlag nicht verabschiedet) doch mit ihrem Vorschlag durchsetzen kann, s.u..
Im Rahmen der für die Untersuchung geführten Interviews bei Kommission und mitgliedstaatlichen Delegationen kamen beide Varianten vor. Das Bewußtsein für die spezifischen Verfahrensmodalitäten wurde vor allem durch ungewöhnliche Verfahrensschritte, wie etwa einen Rekurs (s.u.), geschärft.
Dasselbe wäre allerdings auch für den zuständigen Kommissionsbeamten der Fall, denn auch innerhalb der Kommission führt der Rekurs zu einer Befassung der höheren Hierarchieebenen (IEP 1989: 122, vgl. Kap. 11.2).
In der Literatur wird in diesem Zusammenhang oft darauf hingewiesen, daß die Leistung des vorsitzenden Kommissionsvertreters von zentraler Bedeutung ist (vgl. Schmitt von Sydow 1980: 158), sowohl hinsichtlich seiner Moderatorenrolle als auch hinsichtlich der technischen und organisatorischen Vorbereitung der Sitzungen (IEP 1989: 132). In der für Landwirtschaft zuständigen GD VI kursiert (angesichts der hohen Anforderung für die Auslösung eines Rekurses im für die Agrarbereich üblichen Verwaltungsausschüsse) die humoristisch zugespitzte Wahrnehmung, es sei „impossible to receive a negative opinion from a committee unless the chairman is very bad indeed“ (van der Knapp 1996: 104).
Die IEP-Studie stellt hierzu treffend fest, „the pressure put on the Commission with the dread that a committee using the ‚contre-filet‘ procedure might release a negative opinion cannot be measured by the study“ (IEP 1989: 124). Im IIIa-Verfahren hingegen hätte die Kommission nicht viel zu fürchten. Vgl. Fußnote 498.
Empirische Analysen hinsichtlich dieser Veränderung des Kommissionsvorschlags könnten hier Aufschluß geben. Derartige Analysen liegen aber bislang nicht vor (vgl. van der Knaap 1996: 104) und sind angesichts der Vertraulichkeit der Vorgänge auch vorläufig nicht zu erwarten.
Die in der IEP-genannten Zahlen machen allerdings angesichts der merkwürdigen Konstruktion der Daten nur begrenzt Sinn: Die angegebenen Daten beziehen sich auf den Anteil der befragten Kommissionsmitarbeiter, die mit Beratenden, Verwaltungs-und Regelungsausschüssen zu tun hatten und hinsichtlich der Modifikation der Vorschläge im Fragebogen aussagten, die Kommission sei allgemein bereit, die Vorschläge zu verändern (IEP 1989: 112). Dies wurde für 49% der Beratenden Ausschüsse, 74% der Verwaltungsausschüsse und 83% der Regelungsausschüsse festgestellt (ebd.: 114). Die Tendenz ist zwar eindeutig, aber die Zahlen sagen nichts aus über den Anteil der Fälle, in denen die Kommission den Vorschlag modifiziert hat.
Die Bezeichnung dieser Optionen entweder als institutionell-prozedurale Spielarten oder als Steuerungsstratgien reflektiert zwei unterschiedliche Betrachtungsweisen ein und derselben Materie. Die hier vorgenommene Konzeptualisierung als institutionell-prozedurale Optionen schließt eine steuerungstheoertische Betrachtung mit ein.
Die allgemeine konstitutionelle Ebene ist deshalb im längerfristigen Kontext zu betrachten, weil sich hier evolutive Entwicklungen über einen längeren Zeitraum vollziehen — so etwa eine zunehmende Einbindung von Agenturen anstelle von oder zusätzlich zu Komitologieausschüssen (s.u.).
Allerdings werden heute andere Verfahren angewendet werden als damals: Einerseits wird (s.o.) die Entscheidungsfindung im Rat durch die weitgehende Anwendung des qualifizierten Mehrheitsbeschlusses erleichtert, doch kann eine Einigung andererseits durch die starke Einbindung des Europäischen Parlaments erschwert werden.
Gemäß Art. 202, 3. Spiegelstrich EGV (ex Art. 145) kann sich der Rat „in spezifischen Fällen E…] vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben“.
Auch dann allerdings wäre die minimale Voraussetzung fur die Demokratieverträglichkeit dieser Variante eine gleiche Verteilung der Machtressourcen zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften in den Normungsgremien, was jedenfalls derzeit noch nicht gewährleistet ist, vgl. hierzu Teil Eins, Kap. II.
Dies erfolgt zunächst über die institutionelle Gestaltung, die Ernennung des Leitungspersonals, Verwaltungsräte, das Haushaltsverfahren sowie nachträgliche Vetomöglichkeiten (Fischer-Appelt 1999: 371ff.).
Vgl. hierzu beispielsweise die Ausführungen bei Fischer-Appelt und Vos zur Arzneimittel-Agentur (Fischer-Appelt 1999: 246ff., Vos 1999: 188ff.) und Kap. 11.2..
Zudem stellt das Ausschußverfahren, ruft man sich die Ausführungen Schmitt von Sydow in Erinnerung, gewissermaßen eine Mischung zwischen der Durchführung durch die Kommission und der durch den Rat. Nicht zwingend erscheint jedoch, daß diese Evolution eine bestimmte Richtung haben sollte (vgl. Vos 1999: 312ff.).
Von der Verkennung dieser Tatsache rührt — neben dem Versäumen einer Differenzierung zwischen Komitologie-und Nicht-Komitologie-Ausschüssen — ein erheblicher Teil der Verwirrung über die tatsächliche Anzahl, Namen und Funktion von Komitologieausschüssen.
So sind die einzigen öffentlichen Listen der Komitologieausschüsse im jährlichen Gemeinschaftshaushalt zu finden. Daß ein Ausschuß im Haushalt aufgeführt ist, bedeutet aber lediglich, daß die Kommission für diesen Ausschuß ein bestimmtes Budget für die Reisekosten der Delegierten zugewiesen bekommen hat. Es bedeutet zunächst nicht, daß dieser Ausschuß auch getagt hat. Zwar tagen die allermeisten Ausschüsse über viele Jahre regelmäßig, aber es können in der Haushaltsliste auch Ausschüsse auftauchen, die seit Jahren nicht mehr getagt haben (IEP 1989: 5, Algieri/Rometsch 1995: 136, Butendijk/van Schendelen 1996: 42, vgl. Kap. II.1). Selbst wenn ein Ausschuß regelmäßig zusammentritt, ist noch nichts darüber ausgesagt, ob er Beschlüsse gefaßt hat. Diese Unterscheidung zwischen dem Zusammentreten eines Ausschusses und der Beschlußfassung durch den Ausschuß ist von Bedeutung, da ersteres ein Wahrnehmen informeller Funktionen Genseits formell zugewiesener Aufgaben) jedenfalls wahrscheinlich macht, während zweiteres sich auf die Verabschiedung formeller Beschlüsse beschränkt. Mit einer Verschleierung dieser Kategorien kann daher — ob absichtlich oder unabsichtlich, sei dahingestellt — Desinformation über die Komitologie betreiben werden.
Auf diese informelle Funktionen ist bereits — im Kontext ihrer möglichen steuerungstheoretischen Relevanz — in Teil Eins Kap. II eingegangen worden, sie werden weiter in Kap. II behandelt.
Wie etwa in dem ebenfalls im Rahmen dieser Arbeit näher untersuchten „Art. 19-Ausschuß“, vgl. Kap. III.2.2. Bei der Kommission herrscht beispielsweise eher ein,legalistisches‘ Verständnis vor, beim Parlament eher ein politisches.
Im übrigen ist natürlich jeder einzelne Ausschuß in seinem jeweiligen Rechtsakt zu lokalisieren. Vgl. die Quellenangaben zu Tabelle 3 sowie ABI. 1998 Nr. L 44 und ABI. 1999 Nr. L 39.
Viele in der Literatur zu findenden Listen schließen immer noch die (nur) beratenden Ausschüsse, die keine Komitologieausschüsse sind, mit ein (vgl. IEP 1989, Falke/Winter 1996: 552).
Die genauen Modalitäten der Kostenübernahme sind aus den Haushaltslisten zu entnehmen. Hier werden vier verschiedene Kategorien von Teilnehmern an Ausschußsitzungen unterschieden: Gruppe 1: Regierungs-und andere Sachverständige, denen die Reise-und Aufenthaltskosten erstattet werden (1998: 4%), Gruppe 2: Nichtregierungssachverständige, denen die Reise-und Aufenthaltskosten erstattet werden (1998: 1,4%), Gruppe 3: Regierungssachverständige, denen nur die Reisekosten erstattet werden (1998: 80%), Gruppe 4: Regierungssachverständige, denen nur die Reisekosten erstattet werden, sowie andere Sachverständige, denen sowohl die Reise-als auch Aufenthaltskosten erstattet werden (1998: 14%).
Dieses Vorgehen widerspricht in gewisser Weise der oben entwickelten Argumentation, eine eindeutige Stufung der Verfahren von weniger,streng‘ zu,strenger‘ sei nicht stichhaltig. Gleichwohl ist diese Vorgehensweise an dieser Stelle legitim, da sie nur dazu dient, die ebenfalls auf diese Wahrnehmungsweise gestützte Argumentation der Kommission, der Rat setze immer,strengere‘ Verfahren ein, zu widerlegen (vgl. ähnlich 1989: 45f., 58). Selbst wenn man die Mischverfahren herausrechnet und sie dem jeweils,strengsten’ enthaltenen Verfahren zuschlägt, ändert dies nichts an dieser Tendenz. Man käme dann auf folgende Werte: I: nach wie vor 47%, Ha: 12%, llb: 6,5%, lIla: 27%, Illb: 4,5%, Sonst.: 2%. Damit nähern sich die Werte noch stärker an die von 1986 an; eine Trendwende ergibt sich hieraus also auf keinen Fall, vgl. Tabelle 5 und Schaubild 9.
Wenngleich heute die meisten Rechtsakte auf Art. 175 (ex Art. 130s) EGV gestützt werden, gibt es eine Reihe von Maßnahmen mit einem stärkeren Binnenmarktbezug, die vorzugsweise auf Art. 95 (ex Art. 100a) EGV gestützt werden, Maßnahmen mit landwirtschaftlichem Bezug, die auf Art. 37 (ex Art. 43) EGV basieren, und Maßnahmen mit Außenhandelsbezug, die auf Art. 133 (ex Art. 113) EGV gestützt werden (vgl. Nettesheim 1994: 338f.). Art. 175 (ex Art. 130s) EGV tritt als Kompetenznorm hinter „sachlich gegenständlich beschriebenen Kompetenznormen zurück“, so daß etwa Maßnahmen mit landwirtschaftlichem Bezug immer auf Art. 43 zu stützen sind, auch wenn sie primär dem Umweltschutz dienen (Nettesheim 1994: 338f.). Vor der Verankerung dezidierter gemeinschaftlicher Kompetenzen im Bereich Umweltschutz waren Umweltmaßnahmen meist auf Art. 100 und Art. 235 EWGV gestützt (Rehbinder/Stewart 1985: 15ff., vgl. Anhang Ill).
Abzüglich der Rechtsakte von konstitutionellem Charakter und derer über den Lärmschutz. Welche Komitologieausschtisse der Umweltpolitik und welche anderen Politikfeldern zugerechnet werden, ist zu einem gewissen Maß dezisionistisch zu bestimmen. Denn angesichts des Querschnittscharakters der Umweltpolitik können umweltrelevante Rechtsakte bzw. Politiken unter anderen Politikfeldern verbucht oder unter anderen Ressorts verwaltet werden. So gibt es neben einem Kernbestand umweltpolitischer Komitologieausschüsse auch eine Gruppe von Ausschüssen in Schnittmengen mit anderen Politikfeldern, wie etwa mit der Agrarpolitik (z.B. der Ausschuß für den ökologischen Landbau oder der für umweltgerechte landwirtschaftliche Produktion) oder der Verkehrspolitik (z.B. der Ausschuß für die Mindestanforderungen an bestimmte Schiffe, die gefährliche oder umweltschädliche Güter befördern). Diese Ausschüsse wurden aus der Untersuchung ausgeklammert, da auch die systematische Untersuchung des Kernbestands bereits einen erheblichen Aufwand verlangte und von der Analyse der weiteren Ausschüsse keine neuen Erkenntnisse zu erwarten waren. Weil hier auch,unwichtigere Rechtsakte dabei wären, die — so die Annahme — seltener von Ausschüssen zu verwalten sind.
So werden etwa alle Treffen des Artikel 19-Ausschusses zur Umsetzung der EMASVerordnung im Haushalt und in der Kommissionsliste aufgeführt (auch diejenigen, in denen,nur‘ beraten wurde), während beim Artikel 21-Ausschuß zur 90/220-RL nur die Sitzungen des eigentlichen abstimmenden Gremium gezählt werden und zahlreiche beratende Sitzungen des Ausschusses der Zuständigen Behörden nicht mitgezählt werden, vgl. im einzelnen die Abschnitte 2.1 und 2.2.
Die gerade behandelte Frage, welche Ausschüsse nur auf dem Papier bestehen und welche wirklich,existieren’, ist freilich nur von Bedeutung hinsichtlich der Analyse der Aktivitäten der Komitologie. Für die Analyse der der eigentlichen Aktivität vorgelagerten Entscheidungsprozesse und des Entscheidungsverhaltens der Akteure auf der speziellen konstitutionellen Ebene, also der Politikformulierung hinsichtlich der KomitologieKonstellation, ist es zunächst irrelevant, ob der Ausschuß, wie er schließlich durch den Basisrechtsakt konstituiert wird, auch tatsächlich tätig wird oder nicht.
Hierbei handelt es sich um die Biozid-Richtlinie, die in der folgenden Analyse nicht berücksichtigt, sondern in einer Fallstudie in Abschnitt 1.2.1.3 gesondert behandelt wird. Die Belege für die Ausführungen dieses Abschnittes können in allen Einzelheiten in Anhang III nachgeprüft werden.
Die Summe ergibt 39 Ausschüsse, da zwei Ausschüsse, die in Tabelle 7 geftihrt werden, in Tabelle 8 nicht eingeschlossen sind. Dies sind der Biozid-Ausschuß, dessen Verhandlung unten in einer kurzen Fallstudie dargestellt wird und der Ausschuß für Pflanzenschutz, der in einer Verfahrenskombination 1/111a funktioniert. Die Formulierung,ursprünglich’ trägt der Tatsache Rechnung, daß die Kommission zweimal in zwei verwandten Fällen in einem geänderten Vorschlag auf ein llca-Verfahren verwies, siehe Fußnote 540.
Dies war der Fall bei der Verordnung über die Verbringung von Abfällen, als die Kommission zunächst einen Verwaltungsausschuß der Variante a vorschlug und diesen Vorschlag dahingehend geändert hat, daß sie im geänderten Vorschlag auf Art. 18 der inzwischen verabschiedeten Richtlinie zur Anderung der Abfall-Richtlinie verwies, der ein lllaVerfahren festlegt (ABI. 1990 Nr. C 289/12, ABI. 1992 Nr. C 115/4) sowie bei der Richtlinie über die Beseitigung von PCB, wo die Kommission zunächst auf das von ihr für die Anderung der Abfall-Richtlinie vorgeschlagene Verfahren des Beratenden Ausschusses verwies, aus dem schließlich ein lila-Ausschuß wurde, so daß die Kommission auch hier in ihrem geänderten Entwurf auf ein IIla-Verfahren verwies (ABI. 1988 Nr. C 319/57, ABI. 1991 Nr. C 199/9).
Was freilich in einem Bereich, in dem von Anfang an der Anteil von Regelungsausschüssen sehr hoch ist, auch kaum möglich ist. Wobei als Einschränkung für diese Wahrnehmung der Verfahren festgestellt werden muß, daß in der Umweltpolitik das llb-Verfahren aus dieser Systematik der Verfahren, die vorgeschlagen und/oder ausgewählt werden, ausgespart blieb, was umso interessanter ist angesichts des Wandels bei der Verhandlung der Biozid-Richtlinie (s.u.).
Dies ist eine Anleihe an ein in den 70er Jahren im Bereich der technischen Harmonisierung entwickeltes „Ad-hoc-Verfahren“, das ebenfalls eine Konsultation der Interessenverbände einschloß (vgl. Zachmann 1977). Vgl. auch die Stellungnahme des EP zur Luftqua-litäts-Richtlinie (ABI. 1996 Nr. C 166/63).
Auch in seiner ersten Stellungnahme zur Richtlinie über die Luftqualität forderte das Parlament 1995 zunächst, der betreffende EP-Ausschuss solle gleichwertig neben einem Beratenden Komitologieausschuß konsultiert werden.
Vgl. hierzu den sehr interessanten Fall der Klage des EP gegen die Kommission im Bereich ökologischer Landbau, der hier nicht weiter behandelt wurde, da die Einbeziehung der Rechtsakte in der Schnittmenge zwischen Landwirtschaft und Umweltpolitik den möglichen Rahmen dieser Arbeit überstiegen hätten (Rs. 156/93, Sig. 1995, I-2019).
Das Parlament hat in seinen drei Stellungnahmen keine Veränderungen des Ausschußverfahrens vorgeschlagen, lediglich eine vergleichsweise unbedeutende Ergänzung hinsichtlich der Zusammensetzung des Ständigen Biozidausschusses (ABI. 1996 Nr. C 141/176, ABI. Nr. C 167/24 sowie Beschluß des Europäischen Parlaments vom 14. Januar 1998.)
Anhang V enthält ein erschöpfendes Verzeichnis von 23 Produktarten mit Beispielsbeschreibungen innerhalb jeder Produktart, für die die Richtlinie gilt (definiert also den Anwendungsbereich der Richtlinie), und Anhang VI legt gemeinsame Grundsätze für die Bewertung von Anmeldungsunterlagen fest.
In dieser Ratstagung war der Rat im Falle des Rekurses der Zulassungsentscheidung über den Gen-Mais gemäß 111a-Verfahren nicht handlungsfähig, vgl. Kap. 1.2.2.2.3 sowie vor allem die Fallstudie in Abschnitt 2. Ein Kompromißpapier, das vorher entstanden war, hatte das Illa-Verfahren noch für einige Bereiche akzeptiert und für andere das Verfahren des Beratenden Ausschusses, das llb und das lllb, also insgesamt vier verschiedene Verfahren vorgesehen.
Das Parlament war zwar hei den Verhandlungen zur Biozid-Richtlinie im Mitentscheidungsverfahren sehr aktiv, enthielt sich aber einer Äußerung zur Frage des zu wählenden Komitologieverfahrens. Allerdings schlug es eine Veränderung hinsichtlich der Zusammensetzung des Komitologieausschusses vor: seine Mitglieder sollten aus den Sektoren Umwelt, Gesundheit oder Wasserwirtschaft der mitgliedstaatlichen Regierungen kommen, den Vorsitz sollte ein Kommissionsvertreter aus der GD Xl führen (und nicht etwa aus der die Richtlinie mitverhandelnden GD III), und der Ausschuß sollte gegebenenfalls die interessierten Parteien konsultieren (ABI. 1996 Nr. C 141/76).
Beispiele, bei denen der Rat die Anpassung der Anhänge im Ratsverfahren vorbehielt, sind die Richtlinie über die integrierte Vermeidung von Umweltverschmutzung von 1996 oder die I-labitat-Richtlinie von 1992.
Eine Ausnahme stellt die Richtlinie über die Qualität von Badegewässern dar. Vgl. die Nachweise in den vorangegangenen sowie den folgenden Fußnoten in Verbindung mit Anhang III. Vgl. die Verhandlungen zur ersten Life-Verordnung, zur Entscheidung für die Beobachtungen der Emissionen von CO2. Vgl. den Werdegang der 1991er Abfall-Richtlinie, den der Öko-Label-Verordnung und den der CITES-Verordnung.
Systematischer wäre es, zunächst die Aufgaben zu kategorisieren und dann genau zu ermitteln, welche Ausschüsse welche Aufgaben wahrnehmen. Dies birgt aber gewisse Gefahren: Da die meisten Ausschüsse eine Vielzahl verschiedener Aufgaben wahrnehmen und jede Konstellation sich von der anderen unterscheidet, müßte zunächst sehr viel beschrieben werden. Dies würde mehr auf eine Materialsammlung als auf eine Analyse hinauslaufen, was zum einen die interessanten Unterschiede verwässern und zum anderen zu langatmig wäre. Die umgekehrte Vorgehensweise (ausgehend von der Typologie die Aufgaben zu erklären) verspricht mehr analytische Substanz, sie erfordert freilich hier und da stärkere Verallgemeinerungen, mit der Gefahr, nicht jedem Ausschuß in seiner Gänze gerecht zu werden.
Im Einzelfall mag man über die Zuordnung auch unterschiedlicher Auffassung sein. So gibt es beispielsweise gute Gründe, den Ausschuß für die Verwaltung des Öko-Labels unter Typ 6 (Sonstige) zu fassen statt unter Typ 4, da es hier nicht wirklich um Produktregulierung geht. Noch schwieriger ist die Zuordnung des Ausschusses für gefährliche Stoffe und Zubereitungen, dessen Aufgaben Elemente der Typen 2, 5 und 6 beinhalten, insofern durch das Ausschußverfahren umfangreiche Leitlinien für die Risikoanalyse erarbeitet werden, die Eigenschaften von Stoffen evaluiert und diese nach ihrer Gefährlichkeit hinsichtlich des Umgangs, der Verpackung und der Kennzeichnung eingestuft werden (vgl. RL 67/548 mit der wichtigsten Anderung durch RL 92/32, ABI. 1992 Nr. L 154/1).
In den offiziellen und inoffiziellen Listen der Kommission wird ein Großteil der Komitologieausschüsse in der Umweltpolitik als Ausschüsse zur Anpassung an den technischen Fortschritt bezeichnet, da hier alle Ausschüsse, die — neben anderen Aufgaben — auch für diese Anpassung zuständig sind, mit unter diese Kategorie gefaßt werden. Hier hingegen fallen nur solche Ausschüsse unter den Typ I, die neben dieser Anpassung keine weiteren Aufgaben wahrnehmen.
Genau genommen waren es vier Richtlinien und eine Entscheidung, vgl. im einzelnen: Richtlinie über die Qualität von Badegewässern (RL 75/160, ABI. 1976 Nr. L 31/1), Richtlinie über Probenahmen und Qualitätsanforderungen für die Trinkwassergewinnung (RL 79/869, ABI. 1979 Nr. L 271/44), Entscheidung zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für den Informationsaustausch hinsichtlich der Qualität des Oberflächenwassers (E 77/795, ABI. 1977 Nr. L 334/29), Richtlinie über die Qualität von Süßwasser, das schutz-oder verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten (RL 78/659, ABI. 1978 Nr. L 222/1) und Trinkwasser-Richtlinie (RL 80/778, ABI. 1980 Nr. L 229/11).
Bei der Richtlinie über die Qualität der Badegewässer. Vgl. Richtlinie über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebstaub (RL 80/779, ABI. 1980 Nr. 229/30), Richtlinie über einen Grenzwert für den Bleigehalt in der Luft (RL 82/884, ABI. 1982 Nr. L 378/15), Richtlinie über Qualitäts normen für Stickstoffoxid (RL 85/203, ABI. 1985 Nr. L 87/1), sowie Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Bleigehalt von Benzin (RL 85/210, ABI. 1985 Nr. L 96/25). VOC steht für die englische Bezeichnung „volatile organic compounds“.
An dieser Stelle sollte vorausgeschickt werden, daß diese Ausschüsse im Gegensatz zu denen des Typs I ohne Ausnahme aktiv sind und seit ihrer Einrichtung regelmäßig getagt haben — um dem Eindruck vorzubeugen, es handle sich bei diesen Ausführungen um eine,akademische Trockenübung’. Vgl. auch die RL zum Schutz der Gewässer vor Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABI. 1991 Nr. L 375/1).
Mit der Rats-Richtlinie 98/81 (also im Gesetzgebungsverfahren) wurde die Richtlinie 90/219 Ende 1998 dahingehend modifiziert, daß die Verwaltungsverfahren vereinfacht, die Anmeldungsbedingungen an das Risiko der Anwendung gebunden und bestimmte GMO aufgelistet werden, die keine Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit darstellen (vgl. ABI. 1998 Nr. L 330/13).
So die Richtlinie über Abfälle (RL 75/442, zuletzt geändert — und mit Komitologieverfahren versehen — durch RL 91/156, ABI. 1991 Nr. L 78/32), die Richtlinie Ober die Beseitigung gefährlicher Abfälle (RL 91/689, ABI. 1991 Nr. L 377/20) und die Richtlinie Ober die Verwertung und Beseitigung von Batterien und Akkumulatoren (RL 91/157, ABI. 1991 Nr. L 78/38).
In der Richtlinie ging es unter anderem darum, klarzustellen, daß auch dort, wo statt jährlicher Durchschnittswerte tägliche Durchschnittswerte für den Gesamtstickstoffgehalt verwendet werden, das gleiche Umweltschutzniveau gewährleisten muß.
Die durch Komitologieausschüsse wahrgenommene Operationalisierungsfunktion kann in eine formelle und eine informelle Dimension unterteilt werden. Während sich obige Ausführungen zunächst nur mit der formellen Funktion (d.h. auf den Erlaß formeller Maßnahmen) beziehen, werden weiter unten (in Abschnitt 2) die ebenso bedeutsamen informellen Aktivitäten der Komitologie zur Operationalisierung des jeweiligen Programms genauer charakterisiert.
Der Ausschuß agiert dabei überwiegend als Regelungsausschuß der Variante a, in einigen Fällen auch als Regelungsausschuß der Variante b (nämlich bei der Änderung der Anhänge und beim Erlaß nicht ausdrücklich definierter Durchführungsverordnungen). In Anhang A sind v.a. diejenigen Arten aufgeführt, die vom Aussterben bedroht oder so selten sind, daß jeglicher I-iandel das Überleben der Art gefährden würde. Der Handel mit diesen Arten zu kommerziellen Zwecken aus der, in die und innerhalb der Gemeinschaft ist grundsätzlich verboten. In Anhang B sind v.a. diejenigen Arten aufgeführt, deren Überleben in bestimmter Weise gefährdet ist. Der Handel mit ihnen ist genehmigungspflichtig. Die Anhänge C und D enthalten Arten, die ohne Genehmigung gehandelt werden können (vgl. im einzelnen VO 338/97, Art. 3ff. und Europäische Kommission/Trafic/WWF 1998: 3–1ff.).
Die Liste der Entscheidungen des Ausschusses zur Vorgänger-Verordnung von 1980 sieht hier Maßnahmen vor wie etwa: „Tagging requirements for imports of crocodile products“, „Removal of import ban an Felis kynx from Uzbekistan”, „Suspension of trade in Presbytis francoisi from China“ (Europäische Kommission 1995a: 916).
Diese Wissenschaftliche Prüfgruppe war im Rahmen der Durchführung der Vorgängerverordnung gewissermaßen,evolutiv‘ als Wissenschaftliche Arbeitsgruppe entstanden, nachdem man im Komitologieausschuß die Notwendigkeit einer wissenschaftlichen Beratung erkannt hatte. Die Einsetzung einer Wissenschaftlichen Prüfgruppe durch die neue Verordnung stellt eine Institutionalisierung dieses wissenschaftlichen Gremiums dar. Wichtig ist, daß die Verordnung nun genau vorschreibt, in welchen Fällen die Kommission die Prüfgruppe konsultieren muß, bevor eine Maßnahme im Ausschußverfahren entschieden werden kann (vgl. Europäische Kommission/Trafic/WWF 1998: 26–1).
Dies sind nur die wichtigsten Aufgaben des Komitologieverfahrens im Rahmen dieser Verordnung, insgesamt sind in der Verordnung 16 verschiedene Aufgabenarten für das Komitologieverfahren festgelegt, hierzu gehört auch die Regelung technischer Details wie Fragen der Standardisierung der Genehmigungsformulare etc..
Die Umsetzung dieser Verordnung verzögerte sich mehrfach, zum einen, weil es problematisch war, mit den verschiedenen Drittländern (vor allem USA, Kanada und Rußland) Abkommen über humane Fangnormen zu schließen, zum anderen, weil die Internationale Standardisierungsorganisation (ISO) Schwierigkeiten hatte, Standards für „humane Fangmethoden“ zu entwickeln (an dieser Stelle zeigen sich die Grenzen umweltpolitischer Regulierung durch die Standardisierungsgremien) (vgl. Harrems 1998: 10ff., Feddersen 1998: 214f.). Im Rahmen des Komitologieverfahrens kam es zu einem Rekurs zum Rat und sogar zu einer Befassung des „General Affairs Council” (vgl. Harrems 1998: 11f.).
Während die oben unter Typ 2 vorgestellte Richtlinie (90/219) die Verwendung von GMO in geschlossenen Systemen (Labors) betrifft, regelt die hier unter Typ 4 vorgestellte Richtlinie 90/220 die Verwendung von GMO bzw. GMO enthaltenden Produkten in der freien Natur zu Forschungs-und Entwicklungszwecken sowie deren Vermarktung. Des weiteren der Ausschuß für gefährliche Stoffe und Zubereitungen sowie der Ausschuß zur Richtlinie über gefährliche Abfälle.
Im Ständigen Pflanzenschutzausschuß werden einige wenige Aufgaben auch im Verfahren des Beratenden Ausschusses wahrgenommen. Strenggenommen wird in diesem Fall nicht über die Zulassung entscheiden, sondern darüber, ob die Bedingungen, unter denen das betreffende Pflanzenschutzmittel in dem jeweiligen Mitgliedstaat (A) verwendet wird, vergleichbar sind mit den Bedingungen, für die die bereits erteilte Zulassung eines anderen Mitgliedstaats (B) gilt. Wird die Vergleichbarkeit festgestellt, so muß der betreffende Mitgliedstaat (A) selbst das Produkt zulassen, vgl. Art. 10 der Richtlinie.
An den Aufgaben des Ausschusses, die gewissermaßen klassische Vollzugs-Aufgaben sind, zeigt sich, daß hier die Auswahl des Komitologieverfahrens eher nach dem traditionellen, funktionsspezifischen und weniger nach dem nach 1987 überwiegend an den Machtressourcen der einzelnen Akteure orientierten Muster erfolgt ist (vgl. Kap. I). Vgl. die Entscheidungen der Kommission 96/604 (ABI. 1996 Nr. L 267/27), 98/27(ABI. 1998 Nr. L 9/39) sowie 99/58 (ABI. 1999 Nr. L 019/10).
Diese Umweltverträglichkeit bezieht sich auf die gesamte Lebensdauer (also von der Rohstoffgewinnung und der Produktion über den Gebrauch bis zur Entsorgung). Zu Erfolg oder Mißerfolg des Systems vgl. Butt Philip 1998: 172.
Dieses Gremium besteht aus zwölf Mitgliedern, davon jeweils drei aus den Bereichen Industrie, Handel, Verbraucher und Umweltschutz. So sahen sich Ausschuß und Kommission verschiedensten Kritiken ausgesetzt, etwa, die Kriterien seien „too oriented to accomodating the needs of big business relative to small environmental niche business“ (Butt Philips 1998: 175) sowie der Kritik von US-amerikanischer und brasilianischer Seite (im Kontext der Erstellung von Kriterien für Kopierpapier), das Label stelle ein Mittel zur Behinderung des Handels dar (ebd.).
Vgl. hierzu auch die „Eco-Label“-Homepage der GD XI der Kommission. Die Weiterentwicklungsperspektive des Programms weist darauf hin, daß das System unter Einbindung des Komitologieverfahrens bei Kommission und Mitgliedstaaten gleichermaßen als nicht effizient genug gilt. Der Revisionsvorschlag der Kommission sieht daher vor, in Zukunft den Komitologieausschuß zu ersetzen durch eine Art unabhängige Agentur, die als Zusammenschluß der Zuständigen Stellen eine eigene Rechtspersönlichkeit erhalten soll (vgl. Europäische Kommission 1997g). Dies scheint nicht zuletzt auch die Ziele zu verfolgen, eine bessere Ressourcenausstattung für die technisch komplexe Aufgabe zu erreichen sowie bislang aufgetretene Koordinationsschwierigkeiten innerhalb der Kommission zu vermeiden (vgl. Butt Philip 1998). Diese mögliche Entwicklungsperspektive weist hin auf den in Teil Eins, Kap. II bereits angesprochenen evolutiven Zusammenhang zwischen Komitologie-Konstellationen und anderen Formen, etwa unter Einbindung von Agenturen oder Instanzen gesellschaftlicher Selbstregelung wie auch auf die trial-and-error-Vorgehensweise der Kommission bei der Gestaltung, Verwerfung und Neugestaltung spezieller konstitutioneller Konstellationen.
So entspricht es einer direkt anwendbaren Verordnung zur Bestimmung von Verwendungszwecken und zur Zuteilung von Quoten für bestimmte Substanzen, daß das Komitologieverfahren direkt am Vollzug beteiligt ist, während es zu umsetzungsbedürftigen Richtlinien, die dem Mitgliedstaaten gewisse Freiräume bei der Umsetzung einräumen, eher paßt, daß es fein abgestimmte Mischungen dezentral-mitgliedstaatlicher und zentralgemeinschaftlicher Vollzugskompetenzen gibt.
Die erste Seveso-Richtlinie war bereits 1982 nach dem Industrieunfall von Seveso (Italien) verabschiedet worden. Ähnliche Aufgaben nimmt auch der Ausschuß zur Verordnung zur Kontrolle und Bewertung der Umweltrisiken chemischer Altstoffe (VO 793/93, ABI. 1993 Nr. L 84/1) wahr, der — nach der Erarbeitung von Grundsätzen fur die von chemischen Altstoffen ausgehenden Umwelt-und Gesundheitsrisiken — nach jährlichen Prioritätslisten die Umweltrisiken noch nicht ausreichend erforschter chemischer Altstoffe evaluiert und Empfehlungen fur den Umgang mit ihnen erarbeitet.
Das Programm hat ein Finanzvolumen von 450 Millionen ECU von 1996–1999, zwischen 1991 und 1995 waren es 400 Millionen ECU. Nach der 1996er Revision hat der Ausschuß allerdings praktisch keine Aufgaben mehr. Die Kriterien und die prozentuale Verteilung der Mittel auf verschiedene Aufgabenarten sind nun schon in der Verordnung festgelegt und die verbleibende Entscheidung über die Förderung trifft jetzt die Kommission (formell jedenfalls ohne den Ausschuß) (vgl. VO 1404/96, ABI. 1996 Nr. L 181/1).
Weil sie (jedenfalls grundsätzlich) für eine Vielzahl von Einzelfällen gilt. Auch in der Rechtswissenschaft gilt die Abgrenzung zwischen Maßnahmen mit abstrakt-genereller und solchen mit konkret-individueller Wirkung im Einzelfall als schwierig. Vgl. die Verordnung über das Öko-Label.
Einen derartigen Vorstoß hat jüngst auch die europäische Biotechnologie-Industrie gestartet hinsichtlich der Zulassung von GMO (vgl. SZ vom 6.7.1999 sowie Abschnitt 2.1). Zur Realisierung produkt-und prozeßbezogener Regulierungselemente in der Richtlinie vgl. Abschnitt 2.1.1 und 2.1.2 Bei den für das Komitologieverfahren besonders wichtigen Elemente der Regulierung handelt es sich primär um produktbezogene Maßnahmen.
Daß damit die erhobenen und in diesem Abschnitt aufgearbeiteten Daten nicht in jeder Hinsicht vergleichbar sind und nicht alle aufgeworfenen Fragen bis ins letzte beantworten können, ist freilich ein Nachteil. Dies scheint jedoch angesichts der Tatsache, daß vergleichbar detaillierte und theoriegeleitete Studien über Komitologieausschüsse bislang — bis auf die Arbeiten zum Ständigen Lebensmittelausschuß — überhaupt nicht vorliegen, ein vergleichsweise geringes Manko zu sein.
Bereits in den 70er Jahren gab es vor allem in den USA und Großbritannien erste spezifische Regulierungen, die dann als übertrieben empfunden und gelockert wurden. Die neue öffentliche Thematisierung Mitte der 80er Jahre muß vor dem Hintergrund eines „diskursiven Wandels“ hin zum Umweltschutz als einem „core value” verstanden werden und wurde von verschiedenen gesellschaftlichen Kräften, u.a. Naturschutzgruppen, Wissenschaftlern etc. vorangetrieben (Gottweis 1998: 114f.).
Die beteiligten Abteilungen waren die GD Ill (Binnenmarkt), GD VI (Landwirtschaft), GD XI (Umwelt) sowie GD XII (Forschung). Die ebenfalls beteiligte GD XII schließlich hielt — nach dem amerikanischen Modell — keine spezifische Regulierung für erforderlich (Gottweis 1998: 109).
Daß diese kommissionsinterne Wendung keine massive Opposition von Seiten organisierter Interessen her befürchten mußte, ist zum einen darauf zurückzuführen, daß es der GD XI gelang, die Regulierung als zentrales Element der Marktharmonisierung zu ‘verkaufen’ und damit die Position der Industrie zumindest im Kern zu integrieren (Gottweis 1998: 127), zum anderen darauf, daß die europäische Biotechnologieindustrie zu diesem Zeitpunkt nicht in einer Weise gebündelt war, die geeignet gewesen wäre, ihre Interessen effektiv zu vertreten (Bandelow 1999: 102). Unklar ist, ob die Biotechnologieindustrie zum damaligen Zeitpunkt die europäische Richtlinie als ein notwendiges Übel zur Herstellung eines gemeinsamen Marktes betrachtet hat (so Levidow et al. 1996: 138) oder ob sie die Bedeutung der geplanten Richtlinien unterschätzt hat (so Bandelow 1999: 102).
Als Ursachen dafür, daß die GD XI sich kommissionsintern schließlich durchsetzen konnte, wird in der Literatur u.a. angeführt, daß die industrienahen Generaldirektionen (III und XII) sich nicht auf einen gemeinsamen Standpunkt einigen konnten und zudem die ursprünglich federführende Abteilung der GD III vorrangig mit der Vorbereitung der Arzneimittelrichtlinie beschäftigt war (Bandelow 1999: 102). Der GD XI hingegen sei es gelungen, sich mit wichtigen Akteuren (wie z.B. den Mitgliedstaaten Dänemark und Deutschland) zu verbünden, und „GD XI’s language and approach fitted into current, broadly accepted ecology discourse, which had helped shape environmental policy in the EC since 1980s“ (Gottweis 1998: 123f.).
Unumstritten war inzwischen hingegen die Frage der Regulierungsnotwendigkeit selbst (Gottweis 1998: 131). Diese Mitgliedstaaten waren Dänemark, die Niederlande und Deutschland.
Zu den wesentlichen Forderungen des Parlaments, mit denen es sich nicht durchsetzen konnte, gehören der Vorschlag, in die Definition des Antragstellers eine Haftungsverpflichtung einzufügen sowie „für die Freisetzung von GVO die Gefährdungshaftung und eine entsprechende Versicherungspflicht“ einzuführen. Ebenfalls nicht erfolgreich war das EP mit dem Vorschlag, daß die Zuständige Behörde bei Anträgen auf Produktzulassung statt einer Risikoeinschätzung eine gesellschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse vornehmen sollte und daß sie den Antrag veröffentlichen müsse. Zum Veränderungswunsch des EP hinsichtlich der Komitologie vg. Abschnitt 1.1.1 (ABI. 1989 Nr. C 158/222). Hierunter wiederum der Vorschlag zur Einführung einer Gefährdungshaftung sowie ein Vorschlag zum Komitologieverfahren, der dem aus der ersten Lesung diametral entgegenstand, vgl. Abschnitt 1.1.1 und unten.
Im Gegensatz zur „Systemrichtlinie“ bezieht sich die Freisetzungsrichtlinie nicht nur auf Mikroorganismen, sondern auf alle Arten von Organismen, was von Mikroorganismen bis zu Pflanzen und Tieren gehen kann. Dabei handelt es sich insbesondere um Informationen über den betreffenden GMO, die Art der Veränderungen, die Bedingungen der Freisetzung etc., vgl. Art. 5 Abs.2. Das Resultat dieser Unterrichtung kann — im Gegensatz zum unten beschriebenen Zulassungsverfahren — lediglich sein, daß die Zuständige Behörde „gegebenenfalls die gemäß Art. 9 vorgebrachten Bemerkungen anderer Mitgliedstaaten berücksichtigt” (Art. 6 Abs. 2).
In der Sache handelt es sich um die kommerzielle Vermarktung, in der Definition der Richtlinie wird der Terminus „Inverkehrbringen“ jedoch lediglich als „die Abgabe an Dritte oder die Bereitstellung für Dritte” definiert (Art. 2 Abs. 5). Dieser kommerzielle Bezug wurde durch einen Leitfaden der Kommission klargestellt. Zur rechtlichen Unschärfe der Begriffe „Produkt“ und Inverkehrbringen vgl. Schenek 1995: 158. Diese müssen u.a. Informationen über Erfahrungen mit Freisetzungen zu Forschungs-und Entwicklungszwecken enthalten.
Die Alternative wäre, das Produkt nicht über den Prozeß seiner Entstehung, sondern allein über seine Eigenschaft zu definieren, wie sie sich bei einer entsprechenden Analyse offenbart. Sofern sie nicht unter die in Anhang IB aufgeführten Ausnahmen fallen (Art. 3).
Mit diesem materiellen Verschlechterungsverbot darf eine Auslagerung in sektorale Regelungen nicht zu isolierten Deregulierungsmaßnahmen führen (Schenek 1995: 144, 179). Die,Novel-Food‘ -Verordnung gilt hingegen nur für verarbeitete GMO-Produkte.
Gill stellt fest, die Interpretation des Konzepts sei nirgendwo offiziell festgelegt. Tatsächlich enthalte die Gentechnik-Regulierung verschiedene „Step-by-step“-Elemente (Gill 1997: 307ff., vgl. hierzu auch EP STOA 1998: 5).
Bradley hingegen kritisiert, die Philosophie der Richtlinie ziele in allererster Linie auf die Herstellung des Binnenmarktes (Bradley 1998: 210). Diese Einschätzung ist jedoch zu sehr vom Ergebnis her betrachtet (konkret vor dem Hintergrund des Falls, der in Abschnitt 2.1.6.4 analysiert wird) und wird der regulativen Ausgangssituation und den konkurrierenden Modellen nicht gerecht.
Z.B. Informationen Ober das Personal und seine Ausbildung, die Namen der für die verschiedenen Elemente der Freisetzung verantwortlichen Personen etc. Diese Informationen betreffen u.a. die Eigenschaften des Empfänger-und des Spenderorganismus’, die Nachweisverfahren, die geographische Verbreitung und weitere ökologische Eigenschaften des Organismus’, Daten zur Möglichkeit des Gentransfers, zu pathologischen Eigenschaften, dem Reproduktionsverhalten, zu Antibiotika-Resistenzen, der Art der genetischen Veränderung, der zur Veränderung angewandten Methoden und vieles mehr.
Hinsichtlich der Freisetzung sind dies: der Zeitplan der Freisetzung, Größe des Geländes, Methode der Freisetzung, Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten, die Behandlung des Geländes nach der Freisetzung u.a.m. Hinsichtlich der Umwelt sind dies Informationen über die geographische Lage, die Nähe zu Menschen, wichtigen Biotopen o.a., Entfernung zu Gebieten fur die Trinkwassergewinnung, klimatische und geographische Eigenschaften, Flora und Fauna, ein Vergleich zwischen der natürlichen Umwelt und der Umwelt für die geplante Freisetzung u.a.m..
Hierzu gehören Eigenschaften, die das Überleben, die Vermehrung und Verbreitung des GMO betreffen, mögliche Wechselwirkungen mit der Umwelt (etwa ökologische Eigenschaften, Fähigkeiten zum Gentransfer, Wahrscheinlichkeit der Ausprägung unerwarteter Eigenschaften etc.) sowie potentielle Auswirkungen auf die Umwelt (Poteniale für übermäßige Populationsentwicklung, Wettbewerbsvorteile der GMO gegenüber nicht veränderten Organismen, Wirkungen auf die Umwelt, etwa Populationsniveau des Konkurrenten, Beuteorganismen, Wirtsorganismen etc.), sonstige potentielle signifikante Wechselwirkungen mit der Umwelt u.a.m..
Daß das Verfahren zur Zulassung von Produkten, nicht aber das Verfahren zur Genehmigung von F- und E-Freisetzungen eine solche optionale zentrale Entscheidungsbefugnis der Kommission (in Kooperation mit dem Ausschuß) vorsieht, läßt sich damit erklären, daß der grenzüberschreitende Charakter eines einmal in Verkehr gebrachten GMO-Produktes im europäischen Binnenmarkt sehr viel ausgeprägter ist als der von F- und E-Freisetzungen.
Allerdings heißt es in der Richtlinie nach dem obigen Zitat und dem Hinweis, der Mitgliedstaaten müsse die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten hiervon unverzüglich und unter Angabe von Gründen unterrichten, „Eine Entscheidung hierüber ergeht […] nach dem in Artikel 21 festgelegten Verfahren“. Soll sich dies lediglich auf die Schutzklausel beziehen, so stellt sich die Frage, was für den Fall, daß die angenommene Gefahr sich als real erweist und sie zudem nicht länderspezifischer Natur ist, mit der allgemeinen Zulassung passiert.
In Österreich wiederum ist die Zuständige Behörde (federführend) das eng an das Bundeskanzleramt angekoppelte Ministerium für Frauen und Verbraucherschutz sowie das Ministerium für Wissenschaft und Verkehr. Die Zuständigkeit hinsichtlich der Freisetzungsanträge richtet sich danach, wer einen Freisetzungsantrag stellt. Für Anträge von Firmen ist das Frauenministerium, für solche von Hochschulen das Wissenschaftsministerium zuständig.
Der Terminus ist insofern schlecht gewählt, als es hier um eine Risikoabschätzung geht, die im übrigen nichts mit der europäischen Umweltverträglichkeits-Richtlinie zu tun hat. Allerdings ist auch nach der Verabschiedung derartiger sektoraler Regelungen, etwa zu genetisch veränderten Arzneimitteln und Pflanzenschutzmitteln, keine erneute Entscheidung getroffen worden, die geklärt hätte, daß diese GMO-Produkte nun nicht mehr in den Anwendungsbereich der Freisetzungsrichtlinie fielen. Eine derartige Liste der sektoralen Rechtsvorschriften enthält allerdings der Ende 1996 vorgelegte Bericht der Kommission zur Überprüfung der Richtlinie (Europäische Kommission 1996a: Anh. I).
Die Gründe für diesen ersten Rekurs konnten in dieser Untersuchung nicht ermittelt werden. In der Richtlinie ist allerdings die Rede von vereinfachten Verfahren für die Freisetzung, was durchaus irreführend ist, da es sich ja nicht um die (operationalen) Freisetzungsverfahren, sondern um die Verfahren zur Anmeldung und Zulassung der Freisetzung geht.
In ihrer Mitteilung zur Biotechnologie und dem Weißbuch (Europäische Kommission I994e) äußerte die Kommission, daß aufgrund weltweit erfolgter zahlreicher absichtlicher Freisetzungen von Pflanzen (hauptsächlich einer Reihe von Kulturpflanzen) ein besseres Verständnis des Verhaltens dieser Pflanzen und ihrer Sicherheit in bezug auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt erreicht werden konnte und im europäischen regulativen Kontext „umfassende Kenntnisse und Daten“ über die Freisetzung von genetisch veränderten Pflanzen vorlägen.
Hier sollten neben der Taxonomie und Biologie der Empfängerpflanze Informationen über für die Risikobewertung besonders relevanten Wechselbeziehungen zwischen den Empfängerpflanzenarten und anderen Organismen im betreffenden Ökosystem vorliegen sowie wissenschaftliche Daten über die Sicherheit experimenteller Freisetzungen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt.
Die eingefügten Sequenzen sollten ausreichend charakterisiert und im pflanzlichen Ge-nom integriert sein, und die eingefügten Sequenzen und ihre Expressionsprodukte sollten für die menschliche Gesundheit und die Umwelt unter experimentellen Freisetzungsbedingungen sicher sein. Bei den Freisetzungsversuchen sollten geeignete Praktiken des Risikomanagements während und nach der Freisetzung angewendet werden, um den Schutz der menschlichen Gesundheit in der Umwelt sicherzustellen. Dieser Punkt ist jedoch gem. Art. 1 Abs. 5 nur zu berücksichtigen, während die zuerst genannten Punkte in jedem Fall anzuwenden sind. Dies waren Belgien, Dänemark, Deutschland, Italien, die Niederlande, Spanien, Portugal und Irland.
Die Richtlinie selbst spricht von Anmeldung, was, wie andernorts bereits kritisiert wurde, irreführend ist, da die Freisetzung ja genehmigt werden muß. Es handelt sich also in der Sache vielmehr um einen Antrag. Die gerade analysierte Entscheidung spricht — auch nicht gerade eindeutig — von einem „Anmeldeantrag“.
Wobei aus dem Text nicht hervorgeht, ob es sich um ein und dieselbe Pflanzenart handelt oder um verschiedene. Nachdem allerdings der vorangegangene Abschnitt auf die Freisetzung verschiedenartig veränderter Pflanzen abhebt, liegt nahe, daß es sich hierbei um dieselbe Pflanzen-und Veränderungsart handelt, die jedoch an verschiedenen Orten freigesetzt wird.
Vorausgesetzt wird, daß die oben genannten Kriterien (Bekanntheit Empfängerpflanze etc.) erfüllt werden und daß alle Freisetzungen im Rahmen eines im voraus festgesetzten Arbeitsprogramms sowie einer im voraus festgesetzten Zeitspanne erfolgen.
Zu diesem Zeitpunkt war der Anhang II durch Richtlinie 94/15 der Kommission im Komitologieverfahren bereits überarbeitet worden, wie weiter unten ausgeführt wird.
Allerdings heißt es nur, diese Informationen sollten vor der Freisetzung vorliegen, was wohl soviel heißt, daß sie nicht unbedingt vorher vorliegen müssen.
Wie diese offensichtlich sehr weitgehende Veränderung des ursprünglichen politischen Programms durch das Komitologieverfahren aus demokratietheoretischer Perspektive zu beurteilen ist, wird weiter unten in Anschnitt 2.1.9.3 genauer analysiert.
Bis Ende Februar 1999 wurden in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union 1337 Freisetzungen zu F- und E-Zwecken genehmigt. Davon haben die meisten in Frankreich stattgefunden (369), danach kommen Italien mit 227 Freisetzungen, das Vereinigte Königreich mit 190, Spanien mit 138 und Deutschland mit nur 82 Aus den Daten geht nicht hervor, wie viele der Freisetzungen unter dem vereinfachten Verfahren angemeldet wurden.
Vgl. Europäische Kommission 1996a: 14f.. Die aktuelle Liste der beantragten und der erfolgten Zulassungen kann auf der Homepage des Robert-Koch-Instituts, der für Deutschland Zuständigen Behörde, eingesehen werden.
Allerdings wurden für das zuerst zugelassene Impfserum 1994 weitere Anwendungen genehmigt (Entscheidung 94/505, ABI. 1994 Nr. L 203/22).
Die zunächst zugelassenen Produkte (Rapssamen, Sojabohnen und Chicoree-Pflanzen) wiesen infolge ihrer genetischen Veränderung nur eine veränderte Eigenschaft, nämlich eine erhöhte Toleranz gegenüber einem jeweils spezifischen Herbizid auf. Dies erleichtert beim Anbau die Unkrautbekämpfung. Umstritten ist jedoch, ob dies in der landwirtschaftlichen Praxis zum Gebrauch von mehr oder weniger Herbizid führt.
Eine Kennzeichnung hinsichtlich der genetischen Veränderung konnte nach damaliger Auffassung nur aus Sicherheitsgründen vorgeschrieben werden (Europäische Kommission 1997e: 2).
Eine erste Version für diese Entscheidung hatte bereits 1994 vorgelegen. Hierin waren die Anforderungen an die Etikettierung bei dem ersten Beschluß strenger, d.h. auf dem Etikett sollte nicht nur auf die Herbizidresistenz, sondern auch auf eine hierzu vorgenommene Veränderung (die Wörter „genetisch verändert“ tauchen gleichwohl nicht auf) sowie aus drücklich auf die ausgeschlossenen Verwendungszwecke hingewiesen werden (Europäische Kommission 1994c, 1996r). Bei der ersten Abstimmung im Januar 1995 hatten Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, die Niederlande, Portugal und das Vereinigte Königreich (mit insgesamt 66 Stimmen) für die Zulassung der Rapssaat gestimmt. Österreich und Luxemburg enthielten sich, Griechenland war abwesend, während Dänemark, Finnland und Schweden (mit insgesamt 10 Stimmen) dagegen waren (Europäische Kommission 1996s).
Die einzelnen Gründe und Kommentare der Zuständigen Behörden sollen an dieser Stelle nicht aufgeführt werden, da sie sehr ähnlich unten in der Fallstudie zum Gen-Mais ausführlich erörtert werden.
Uneinig war man sich zwischen beiden Institutionen über die Art des anzuwendenden Verfahrens, die Kommission ging davon aus, daß das Plumb-Delors-Verfahren anwendbar sei, weil die Richtlinie vor Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags im Kooperationsverfahren verabschiedet worden war. Das Parlament argumentierte, nach dem nun geltenden Vertrag wäre die Richtlinie im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet worden, und forderte daher die Anwendung des Modus Vivendi. Gleichwohl sehen beide Abkommen keine Konsultation des EP zu Einzelfallentscheidungen vor.
Diese Stellungnahme zusammen mit zwei weiteren Stellungnahmen traten eine Diskussion innerhalb des Parlaments los, in die sich der damalige Präsident Hänsch einmischte und infolge derer es zu der oben erwähnten Stellungnahme kam, wonach Parlamentsausschüsse sich zu im Komitologieverfahren projektierten Vorschlägen nur ablehnend oder zustimmend äußern sollten, nicht aber inhaltliche Bedingungen stellen sollten, da dies die Kapazitäten des Parlaments übersteige. Vorgesehen war allerdings zunächst die Zulassung als Lebensmittel (PAZB 15, 1996: 4).
Die Fragen, ob die Kommission dieses Ergebnis erwartet hatte und warum sie sich nicht stärker um die erforderliche Mehrheit bemüht hat, wird von den beteiligten Akteuren unterschiedlich interpretiert. Von seiten der Kommission heißt es, man habe dieses Ergebnis nicht vorausgesehen, von seiten nationaler Behörden wird die formelle Konsultation der Mitgliedstaaten zu diesem Zeitpunkt z. T. eher als „Trotzreaktion“ der Kommission gesehen oder auch als unausweichliche Notwendigkeit, da alle Mitgliedstaaten, die gegen die Zulassung des Maises waren, andere Gründe hierfür angaben. Aus dieser Perspektive betrachtet ist die Kommission durch die Uneinigkeit der Mitgliedstaaten und die Logik des IIIa-Verfahrens geradezu in eine starke Position gedrängt worden (Interview Kommission, 10.6.1997, Interview BMG, 10.2.1997, Interview ÖUBA, 6.6.1999).
Zwischen 5 und 20% der jährlichen Maisernte wird weltweit ein Opfer des Maiszünslers. Diese Befürchtung hat sich inzwischen bewahrheitet, als herausgefunden wurde, daß auch die Larven des harmlosen Monarchfalters durch das Gift Schaden nehmen können (Losey et al. 1999).
Zu den einzelnen Argumenten vgl. neben der hier ausgewerteten Quelle (Europäische Kommission 1996c) unbedingt die geradezu literarisch-satirische Aufarbeitung der Kontroverse im Ausschuß im ‚Prolog‘ des Beitrags von Bradley (Bradley 1998: 207).
Dies waren die britische, die österreichische, die dänische, die luxemburgische, die niederländische, die finnische und die schwedische Delegation. Im Deutschen Bundestag richteten die Abgeordnete Marina Steindor und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eine schriftliche Anfrage hinsichtlich der „Marktzulassung von genetisch manipuliertem Mais nach der EU-Freisetzungsrichtlinie“ an die Bundesregierung, auf die diese am 2.7.1996 antwortete (BT-Drs. 13/4834 u. 13/5191).
Dies scheint gleichwohl nur die halbe Wahrheit zu sein, zumindest dann, wenn man die Zusicherung der Kommission ernst nimmt, sie würde sich in jedem Fall nach dem Votum der später konsultierten drei Wissenschaftlichen Ausschüsse richten, also im Fall eines negativen Votums der Ausschüsse den Mais nicht zugelassen (was dann ein manifestes rechtliches Problem gewesen wäre, welches die Kommission gleichwohl nicht hätte abhalten müssen, politisch zu handeln) (vgl. Bradley 1998: 218).
Dies erwähnte die Kommissarin Bjerregaard später in ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament im April 1997 (Europäisches Parlament, Debatte v. 7.4.1997).
Genaugenommen sollten nur etwa zwei Prozent der gesamten amerikanischen Maisernte genetisch veränderte Früchte enthalten, aber ‚die Amerikaner‘ zeigten sich nicht bereit, den genetisch veränderten Mais von anderer Ware zu trennen, „um die bearbeitete Ware nicht zu stigmatisieren“ (FAZ, 19.12.1996). In den USA hatten die zwei Hersteller von btMais von der amerikanischen Umweltagentur jedoch nur eine eingeschränkte Zulassung des Produktes erhalten: Hier durfte der Mais jedenfalls 1996 nur in bestimmter Weise verarbeitet in Lebensmittel gelangen (Handelsblatt, 24.5.1995).
Dieser Ausschuß nahm offenbar üblicherweise Beratungsfunktionen im Rahmen der Anwendung der Richtlinie über Pflanzenschutzmittel (RL 91/414) wahr, wird aber in der aktuellen Version der Richtlinie nicht erwähnt. Diese Zulassung der Substanz würde wiederum im Komitologieverfahren erfolgen, die des Produkts dezentral in dem jeweiligen Mitgliedstaat, vgl. Abschnitt 1.3.4.
Es lag der Autorin nicht der ursprüngliche Entscheidungsvorschlag der Kommissarin vor, aber aus der Diskussion, wie sie im Sitzungs-Protokoll wiedergegeben ist, ist zu schließen, daß der zunächst von Kommissarin Bjerregaard dem Kollegium präsentierte Vorschlag zumindest eine Empfehlung zur Kennzeichnung des Maises (und zwar hinsichtlich seiner genetischen Veränderung) enthalten hatte.
Es handelt sich bei dieser Quelle, aus der die Diskussion im Kollegium rekonstruiert wurde, um ein offizielles Protokoll der Kommissionssitzung, welches am Tag nach der Entscheidung der Presse zugespielt wurde. Insbesondere von den GRÜNEN im Europäischen Parlament wurde die Kommission kritisiert, sie habe sich „dem Druck der Industrie“ gebeugt (SZ v. 29.1.1997).
Um allerdings in den Mitgliedstaaten angebaut werden zu dürfen, mußte der Mais noch gemäß der Richtlinie 70/457 (in der aktuellen Version) in die gemeinsame Liste von Pflanzensorten aufgenommen werden (vgl. Europäisches Parlament, Debatte v. 7.4.1997, Redebeitrag Bjerregaard).
Dies allerdings nur, soweit die genetische Veränderung „durch eine wissenschaftliche Beurteilung auf der Grundlage einer angemessenen Analyse der vorhandenen Daten nachgewiesen werden kann“ (Art. 8 Abs. 1 a, Satz 2 der VO 258/97).
Nicht bestätigten Informationen zufolge kam es hierüber zu einem Konflikt zwischen der Biotechnologieabteilung in der GD XI, die eine Kennzeichnung im Rahmen der Freisetzungsrichtlinie strikt ablehnte, und dem Kabinett der Kommissarin Bjerregaard, welches die Einführung der Kennzeichnungspflicht durch das Komitologieverfahren gegen das Fachreferat durchgesetzt haben soll (Interview Global 2000 16.6.1997).
Gleichwohl hatte der Ausschußvorsitzende Widerstände im Ausschuß erwartet, über eine derart „politische Angelegenheit“ im Komitologieverfahren zu entscheiden, die jedoch nicht geäußert wurden (Interview Kommission, 10.6.1997).
Differenzen bestanden allerdings erneut hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens (vgl. Fußnote 675).
Diese Situation ist für Entscheidungen im Komitologieverfahren allgemein, und auch im Rahmen der Freisetzungsrichtlinie, ungewöhnlich. Im Rahmen der Freisetzungsrichtlinie wurden Vorschläge für im Komitologieverfahren zu erlassende Maßnahmen üblicherweise nur auf Kabinettsebene abgestimmt (Interview Kommission, 10.6.1997).
Wie unten in Abschnitt 2.1.9.3 noch auszuführen sein wird, war dies ein klarer Versuch, die politische Entscheidung für eine Kennzeichnung als eine technisch erforderliche Entscheidung zu ‚tarnen‘. Die Mitglieder der Biotechnologie-Vereinigung EuropaBio hatten in einem Schreiben vom April 1997 an Kommissionspräsident Santer die Bereitschaft ihrer Mitgliedsfirmen zu einer derartigen freiwilligen Kennzeichnung signalisiert (Europäische Kommission 1997e: 11). Die Kennzeichnungspflicht gilt gleichwohl nur für die Anmelder. Einmal geerntet und unverarbeitet in den Mandel gebracht, müssen die Produkte nicht gekennzeichnet werden. E 98/292, ABI. 1998 Nr. L 131/28; E 98/293, ABI. 1998 Nr. L 131/30; E 98/294, ABI. 1998 Nr. L 131/33.
Die österreichische Regierung erwog nun, im Falle einer Kommissionsentscheidung zum Verbot des Banns vor dem EuGH zu klagen. In diesem Zusammenhang gab sie ein Rechtsgutachten bei dem britischen Umweltrechtler Philippe Sands in Auftrag, der in diesem Gutachten u.a. die Auffassung vertritt, ein „berechtigter Grund“ erfordere nicht notwendigerweise neue wissenschaftliche Evidenz (Sands 1998: 13f.).
Die dänische, die schwedische, die belgische, die italienische und auch die französische Zuständige Behörde, die die Produktzulassung ursprünglich lanciert hatte, stimmten mit Österreich und Luxemburg gegen den Vorschlag. Weitere Mitgliedstaaten enthielten sich. Alleine die Zustimmung der deutschen, spanischen, portugiesischen und britischen Behörden reichte nicht aus (Interview ÖUBA 9.1.1999 sowie Europäische Kommission 1998e).
Die französische Regierung stoppte im September 1998 den Anbau von genetisch verändertem Raps infolge einer Entscheidung des Conseil d’Etat (European Voice 2–8 Juli 1998, Frankfurter Rundschau, 24.4.1999). Die NZZ verweist im Zusammenhang mit dem nun formell beschlossenen Moratorium auf weitere Mitgliedstaaten, die die Freisetzungsrichtlinie bereits nicht mehr vollständig angewandt hätten (NZZ v. 26.6.1999, vgl. Michalowitz 1999: 85 zu Moratorien in Großbritannien und Dänemark, auch Italien und Griechenland sprachen sich für einen vorläufigen Zulassungsstop aus, ebd: 122).
Genaugenommen handelt es sich um zwei verschiedene Protokollerklärungen zur Revision der Frcisetzungsrichtlinie beim Umweltrat vom 24./25. Juni 1999: Die dänische, die griechische, die französische, die italienische und die luxemburgische Delegationen erklärten, sie würden bis auf weiteres alle neuen Produktzulassungen unterbinden. Osterreich, Belgien, Finnland, Deutschland, die Niederlande, Spanien und Schweden erklärten, sie würden so lange keine GMO-Produkte mehr zulassen, bis geklärt sei, daß diese Produkte keine Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit darstellten (Rat der EU 1999: Anhang).
Dieser Untersuchungszeitraum ergab sich zunächst aus der Verfügbarkeit der Ausschußprotokolle für diese Zeit, zugleich wäre es aber auch unter anderen Voraussetzungen sinnvoll gewesen, die Analyse auf einen begrenzten Zeitraum zu beschränken, und der Zeitraum von Anfang 1995 bis Ende 1996 ist besonders interessant, weil sich in dieser Zeit die Anwendung der Richtlinie beschleunigt, bevor sie dann Ende 1996 erst einmal zum teilweisen Stillstand kam (vgl. Abschnitt 2.1.6).
Während man bei vergleichsweise ausführlichen Verlaufsprotokollen in einer quantitativen Analyse das Ausmaß der Befassung mit einzelnen Gegenständen im Ausschuß sinnvoll daran messen kann, in welchem Umfang (etwa auf wie vielen Seiten) die Diskussion im Protokoll wiedergegeben ist (vgl. Toller 1995, 1998), war dies bei der Analyse der Tätigkeiten des Ausschusses der Zuständigen Behörden deshalb nicht möglich, weil die Protokolle relativ kurz sind und insbesondere zu den ersten drei Sitzungen eher Ergebnisprotokolle als Verlaufsprotokolle darstellen (dies änderte sich in gewissem Maße mit dem Wechsel des Vorsitzenden).
Ausgespart bleiben die in jedem Protokoll am Anfang bzw. Ende stehenden Tagesordnungspunkte „Agenda’, „Protokoll der letzten Sitzung“ sowie „Termin der nächsten Sitzung”. Ein weiterer Punkt, der in der Auswertung unter diese Kategorie gefaßt wurde, ist die Thematisierung von Berichtsptlichten der Mitgliedstaaten über die Anwendung der Richtlinie (gem. Art. 18 Abs. I) (bzw. die Anmahnung der betreffenden Berichte durch die Kommission).
Die Kommission hat das Verfahren zu Einführung insofern kritisiert, als das Vorschlagsrecht nur bei den Mitgliedstaaten liegt, so daß diese untereinander einen Kompromiß finden müssen, den die Kommission höchstens moderieren kann — dies mache das Verfahren schwerfällig. Die Kommission setzte sich hingegen dafür ein, daß sie selbst das Recht erhält, derartige vereinfachte Verfahren vorzuschlagen (Europäische Kommission 1996a: 6, vgl. Abschnitt 1.2.8).
Die finnische Zuständige Behörde argumentierte, entscheidend sei, daß mit dem Verkauf des Produktes, auch wenn dieses zur Benutzung in abgeschlossenen Räumen gedacht sei, nicht gewährleistet sei, daß es nicht zu einer Freisetzung des genetisch veränderten Bakteriums komme. Überdies müßten die beiden Gentechnik-Richtlinien so ausgelegt werden, daß sie sich gegenseitig ergänzten.
Zu weiteren Aufgaben der Gemeinsamen Forschungsstelle, die den Status einer Kommissionsdienststelle hat, im Rahmen der Komitologie in der Umweltpolitik vgl. auch Abschnitt 1.3.5. Vgl. http://biotech.jrc.it, allerdings geht aus den Daten nicht hervor, wie viele bzw. welche der Anträge über das vereinfachte Verfahren angemeldet bzw. genehmigt worden sind.
Die Reaktion der mitgliedstaatlichen Behörden im Ausschuß wird im Protokoll beschrieben mit den Worten: „DK, NL, F, A and N offered to participate“ (PAZB 17, 1996: 3), was darauf hinweist, daß an Arbeitsgruppensitzungen Vertreter derjenigen Behörden teilnehmen, die an einem Thema ein gesteigertes Interesse haben.
Die von der Kommission in einer der Ausschußsitzungen geäußerte Aufforderung an die Mitgliedstaaten, sie mögen doch bitte dafür sorgen, daß auch die jeweiligen „wichtigen Experten“ zu den jeweiligen Themensitzungen in die Arbeitsgruppe entsandt würden, weist u.a. auf ein Expertise-Problem hin (PAZB 16, 1996: 5).
So wäre in einigen Fällen (vor dem Sommer 1997) den Bedenken der dänischen Zuständigen Behörden (und damit der Verlagerung der Zulassung ins Komitologieverfahren in jedem einzelnen Fall) sehr wahrscheinlich zu begegnen gewesen, wenn sich der Anmelder von sich aus zu einer Kennzeichnung des Produktes bereit erklärt hätte.
Hier gibt es den technischen Ausschuß 233, der auf Mandat der GD III in vier Arbeitsgruppen Standards bzw. Leitlinien zum Umgang mit der Biotechnologie erarbeitet (Standards zur Laborausstattung und Produktentwicklung sowie Leitlinien für Laborsicherheit, für Produktionsanlagen und für die Anwendung von GMO in der Umwelt).
Genauer ging es darum, daß die Kommission ihre Absicht geäußert haben muß, in ihrem Revisionsvorschlag auch den Anhang I, der den Anwendungsbereich der Richtlinie definiert, als im Komitologieverfahren änderbar vorzusehen (vgl. Abschnitt 2.1.8). Hierzu heißt es im Protokoll der 12. Sitzung: „ A number of CAs expressed the view that it was inappropriate to amend Annex I through a Committee procedure“ (PAZB 12, 1995: 2).
Genaugenommen lief das Verfahren so ab, daß die Kommission eine erste Version des Berichts im Ausschuß diskutierte, dann die Interessengruppen zu diesem Papier konsultierte und schließlich auf der Basis der Konsultationen den Bericht überarbeitete. Diese überarbeitete Version wurde nach Abschluß der Interservice-Konsultationen und der Verabschiedung durch das Kollegium an den Rat, das Parlament und den WSA übersendet.
Nachdem sich Anfang bis Mitte der 90er Jahre das kommissionsinterne Pendel dahin bewegt hatte, daß die GD X1 in der Gentechnikpolitik an Einfluß verloren hatte (Bande-low 1999: 135), hatte sich dies gegen Ende der 90er Jahre wieder zugunsten der GD XI und der neuen GD XXIV gewandelt (Michalowitz 1999: 80). Zur kommissionsinternen Willensbildung vgl. auch Bandelow 1999: 134ff. Wobei für beide Papiere auch unterschiedliche GDs zuständig waren.
Zu diesen Erfahrungen bzw. Entwicklungen gehören auf seiten der Kommission deren neues Konzept fur den Verbraucherschutz (als Reaktion auf den BSE-Skandal bzw. die Forderungen des EP), die Einführung der Kennzeichnungspflicht im Rahmen der Freisetzungsrichtlinie, die verhängten Schutzklauseln für den Gen-Mais, sowie extern zunehmende wissenschaftliche Erkenntnisse und die wachsende Besorgnis auf seiten der Verbraucher. Diese konnte bislang nur bei Sicherheitsbedenken auferlegt werden. Was den weiter unten noch thematisierten „liberalen“ Regulierungszugriff relativieren würde.
Demnach sollte ein Anmelder mit der Freisetzung beginnen können, wenn er innerhalb von 45 Tagen keine gegenteilige Mitteilung der Zuständigen Behörde erhält. Die in sich widersprüchlichen Forderungen des Parlaments gehen auf den Verlauf der Willensbildung und der Abstimmung im EP zurück, bei der eine Integration möglichst breiter Gruppen angestrebt wurde (vgl. im einzelnen Michalowitz 1999: 113).
D.h. es kam zu einem integrativen Verhandeln, um größtmöglichen Konsens zu erreichen, und erst wenn klar war, daß mit praktikablen Zugeständnissen keine weitere Delegation auf die Seite der Zustimmenden gezogen werden konnte, wurde formell abgestimmt. Zu dem Zeitpunkt waren aber die tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse geklärt. Bei den Produktzulassungen kam es — nicht zuletzt durch das schriftliche Verfahren — zu einer aggregativen Form der Entscheidungsfindung, d.h., es wurden die endgültigen mitgliedstaatlichen Positionen erst durch die Abstimmung ermittelt — und abgewartet, ob diese für eine Mehrheit ausreichten oder nicht.
Der gegen Ende des Untersuchungszeitraums auszumachende Positionswandel innerhalb des Ausschusses, der schließlich (ab Sommer 1998) dazu führte, daß weder Produkte zugelassen noch die im Ausschuß der Zuständigen Behörden bereits anvisierten neuen vereinfachten Verfahren verabschiedet wurden, ging, das ist wichtig zu betonen, nicht auf endogene Entwicklungen innerhalb der Komitologiegremien zurück, sondern war exogen verursacht (siehe unter dem Stichwort,Klimawechsel‘ weiter unten).
Dies hatte m.E. mehrere Gründe: Die mangelnde Institutionalisierung dieser Konsultation, die Tatsache, daß die Ausschüsse zu jeweils anderen,Policy Communities’ gehörten sowie die eingeschränkte Art der Fragestellung von seiten der Kommission.
Deren Tenor ist, daß sich das Parlament zu einer geplanten Maßnahme entweder nicht äußern (was Zustimmung bedeute) oder aber eine negative Stellungnahme abgeben sollte, nicht aber inhaltliche Bedingungen stellen sollte (Europäisches Parlament I996a, vgl. Kap. 1.1.3.2).
Diese in der Integrationsentwicklung ja bekannte Konfliktumgehungsstrategie, die in anderen Kontexten tatsachlich eine konfliktarme, zugleich autonomieschonende und effektive Politik ermöglicht hat, führte im hier untersuchten Zusammenhang zu einer massiven Verlagerung der Konflikte auf die Implementationsphase und damit auf die Komitologie.
Hier zeigt sich deutlich der in Teil Eins Kap. I unter dem Aspekt der Problemstruktur behandelte Unterschied zwischen einer subjektiven und einer objektiven Problemstruktur, die sich bei der Gentechnikthematik besonders unterscheidet: Vergleichsweise unabhängig von ihrer tatsächlichen (objektiven) Gefährlichkeit erzeugt die Gentechnik bei vielen Menschen (subjektiv) Angst und Abwehrreaktionen. Zur Überlastung der Zulassungsfragen mit prinzipiellen ethischen Erwägungen vgl. die steuerungstheoretische Analyse.
Diese Problemperzeptionen hängen zugleich zusammen mit Eigenschaften der relevanten mitgliedstaatlichen Akteure, die je nach der dominanten Problemperzeption aus unterschiedlichen Disziplinen kommen und diese Problemperzeptionen wiederum reproduzieren. Die zum Teil Gemeinsamkeiten mit allgemeinen umweltpolitischen Problemstrukturen hat, zum Teil aber auch sehr spezifisch ist. Allerdings ist dies eher als weiterer Hintergrund zu verstehen, denn Nutzenerwägungen fallen nicht in den Anwendungsbereich der Freisetzungsrichtlinie. Über die letzten Entwicklungen liegen angesichts fehlender Protokolle des Ausschusses der Zuständigen Behörden sowie nicht mehr erfolgter formeller Beschlüsse keine Informationen vor.
Dies ergibt sich letztlich daraus, daß der individuellen Freiheit zur (ökonomischen) Entwicklung nur dann von staatlicher Seite legitimerweise Beschränkungen auferlegt werden können, wenn nachweisbar oder zumindest möglich ist, daß diese Entwicklung eine Gefahr die Schutzgüter Dritter darstellen kann, nicht aber allein aus der Erwägung, daß dies möglicherweise gesellschaftlich,nicht nötig‘ oder,nicht erwünscht’ ist. Gleichwohl zeigen sich erste Ansätze zu einer,liberalen‘ , marktinduzierten ,Lösung‘ des Problems: Wie oben erwähnt, stellen erste Studien den erhöhten Nutzen vor allem der genetisch veränderten Pflanzen gegenüber konventionellem Saatgut deutlich in Frage. Sollte sich diese Auffassung durchsetzen, so dürfte dies Auswirkungen auf die Nachfrage nach solchen Produkten haben.
Sei es das Fehlen der Kriterien für die Risikobewertung, die Unklarheiten hinsichtlich des Anwendungsbereichs, die Einbindung wissenschaftlicher Expertise, die Probleme der rechtzeitigen Informationsübermittlung zwischen den Zuständigen Behörden oder die prozedurale Möglichkeit einer Verständigung zwischen den Zuständigen Behörden — ganz zu schweigen von dem politisch offenbar nicht mehr akzeptablen IIIa-Verfahren.
So kann eine derartige Schutzklausel dem Gleichheitsprinzip nur dann genügen, wenn in dem Land, in dem sie verhängt worden ist und aufrecht erhalten werden soll, andere Bedingungen für dieses Produkt herrschen als in anderen Mitgliedstaaten, oder aber es müssen neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen (daher der Kampf der Kommission mit der österreichischen Delegation um die Neuheit ihrer wissenschaftlichen Argumente, vgl. Sands 1998), die dann die Zulassung EU-weit in Frage stellen würden.
Ein Beispiel hierfür ist die in FN 685 erwähnte schriftliche Anfrage einer Bundestagsabgeordenten von Bündnis 90/DIE GRÜNEN an die Bundesregierung zu dieser Thematik. Die inhaltlichen Ungereimtheiten in dieser Anfrage verweisen aber zugleich auf die Schwierigkeiten nationaler Abgeordneter, in einer an sich schon komplizierten ,europäischen‘ Angelegenheit den Durchblick zu haben.
Dies war Folge einer (budget-)strategischen Entscheidung durch die zuständige Kommissionsdiensstelle, da für die Sitzungen von ,nur beratenden’ Gremien eher Finanzmittel gestrichen werden (etwa bei Haushaltsreserven durch das Parlament) als für Gremien, die offiziell das Etikett ,Komitologie‘ tragen. Tagten beide Gremien unter dem offiziellen Etikett, waren Budgetsperren unwahrscheinlicher, die Arbeitsfähigkeit des Ausschusses war also gesichert.
In diesem 1989 veröffentlichten Positionspapier empfahl die ICC die Anwendung von Umwelt-Audits als Instrument der unternehmerischen Selbstregulierung, da es Kosteneinsparungspotentiale berge und im Sinne einer vertrauensbildenden Maßnahme zu einer verbesserten Kommunikation mit dem gesellschaftlichen Umfeld beitrage. Gleichzeitig verwies die ICC jedoch explizit darauf, daß dieses Instrument nur dann den vollen Nutzen entfalten könne, wenn es auf freiwilliger Basis erfolge und der interne Charakter des Audits gewahrt bliebe (vgl. Malek 2000: 68).
Selbst wenn die Verordnung in dieser Hinsicht so, wie von der Kommission vorgeschlagen, verabschiedet worden wäre, hätte man nur von einer Anlehnung an die NewApproach-Strategie, nicht aber von einer New-Approach-Maßnahme sprechen können, da es sich nicht um eine auf der Basis von Art. I00a (alt) EGV verabschiedete Richtlinie gehandelt hätte (vgl. Waskow 1998: 59).
Diese hatten schon frühzeitig eine staatliche Regelung des von ihnen entwickelten und praktizierten Instruments abgelehnt. Vor allem kritisierten sie, daß ein von der EG verordnetes Audit mit der darin enthaltenen Informationspflicht gegenüber der Öffentlichkeit die profilbildenden Umweltinitiativen der Industrie sowie den Innovationswettbewerb zwischen den Unternehmen gefährde. Gleichzeitig seien aufgrund der höheren Umweltstandards in Deutschland mit der Verordnung Wettbewerbsnachteile fur deutsche Unternehmen verbunden. Zudem führe eine staatliche Normierung des Systems nicht nur zu einer Bürokratisierung des Konzepts, effiziente und systematische Umweltüberprüfungen seien vielmehr grundsätzlich nicht normierbar (vgl. Malek/Töller/Heinelt 2000).
Die Kommission hatte zuvor auf Basis der Stellungnahme des Europäischen Parlaments noch einen geänderten Vorschlag erarbeitet und diesen am 16.3.1993 dem Ministerrat vorgelegt (ABI. 1993 Nr. C 120/3). In den Verhandlungen des Ministerrates am 22./23.3. 993 fand er jedoch keine Berücksichtigung mehr. Es entbehrt allerdings nicht einer gewissen Boshaftigkeit von seiten der Kommission, daß diese das zwischen den Mitgliedstaaten vereinbarte Komitologieverfahren in den Vorschlag einfügte, dabei aber auf den Änderungsantrag des Parlamentes verwies (Art. 13), das jedoch, wie erwähnt, keineswegs einen Komitologieausschuß, sondern einen beratenden Ausschuß vorgeschlagen hatte.
Dieses Umweltmanagementsystem muß bestimmten, in Anhang I der Verordnung festgelegten Kriterien entsprechen (Art.3 Abs. c). Winter hat diese Konstruktion als „hinkende Verordnung“ bezeichnet (Winter 1996: 16).
Hierzu gehört hinsichtlich der Umweltpolitik, daß diese auf der höchsten Managementebene und in schriftlicher Form festgelegt werden und auf bestimmten Handlungsgrundsätzen (den sogenannten „Guten Managementpraktiken“) beruhen muß. Für das Umweltmanagementsystem heißt es hier, es müsse eine regelmäßige Überprüfung von Umweltpolitik, -zielen und -programm gewährleisten, Verantwortung festschreiben sowie überprüfen und es müsse ein zuständiger Managementvertreter benannt werden. Auch ist hier die Art der Integration der Beschäftigten in das System festgelegt. Ferner ist relativ genau aufgelistet, auf welche umweltrelevanten Aspekte sich die Bemühungen beziehen müssen, und wie diese in die Praxis umgesetzt werden.
Beispielswiese werden hier Anhaltspunkte für die fachliche Qualifikation der Gutachter festgelegt, aber auch, wie das Zulassungsverfahren in etwa gestaltet sein und wie die Aufsicht über die Gutachter aussehen muß (II.A). Unter Punkt B werden Eckpunkte für die Prüfungstätigkeit der Gutachter festgeschrieben, wie etwa, daß seine Tätigkeit „einen Besuch auf dem Gelände [erfordert], bei dem insbesondere Gespräche mit dem Personal zu führen sind“ (Anh.II.B.2), und daß er einen Bericht an die Unternehmensleitung erstellen muß. Dies würde sich u.a. nach Art, Umfang und Komplexität der Tätigkeiten am Standort, Art und Umfang der Emissionen, Bedeutung und Dringlichkeit der bei der ersten Betriebsprüfung festgestellten Probleme richten (Anh.II.H).
In deutschen Rechtstexten ist meist die Rede von Normen und nicht von Standards. Ich bevorzuge aber den englischen Ausdruck des Standards, da m.E. bei dem Terminus ,Norm‘ die spezifische Qualität dieser nicht-staatlichen und nicht rechtlich aber de facto verbindlichen Regelungen nicht deutlich wird. Auch in diesem Ausschußprofil soll — nachdem das lila-Verfahren bereits in Kapitel I sowie oben in Abschnitt 2.1 behandelt wurde und auch noch weiter unten thematisiert wird — das lila-Verfahren als solches zunächst nicht weiter erörtert werden.
Das Tätigkeitsprofil in diesem und dem folgenden Abschnitt basiert neben den zitierten Quellen auf einer Inhaltsanalyse der offiziellen Ausschußprotokolle der 4. bis 14. Sitzung sowie einer teilnehmenden Beobachtung der 15. Sitzung, so daß insgesamt ein Zeitraum von Mitte 1994 bis Mitte 1997 abgedeckt werden konnte, in denen in der Komitologie die zentralen Entscheidungen für die Implementation des Programms fielen.
Zu diesem Zeitpunkt wurde der Standard bereits im Vereinigten Königreich, Dänemark und den Niederlanden angewandt (PA19 5, 1994: 6). Dies betraf v. a. Übersetzungen, „comparative workshops“, Diskussionen im Ausschuß und den internen Konsultationsweg in der Kommission, an dem vor allem die GD III und der Juristische Dienst beteiligt waren.
Als Zertifizierung wird im Kontext nicht-staatlicher Standards die externe Begutachtung bezeichnet, die im Rahmen von EMAS Begutachtung heißt. Das Problem hierbei war, daß man hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zertifizierer (die eine funktional äquivalente Aufgabe zu den Gutachtern wahrnehmen sollten), nicht hinter das Niveau, das die Verordnung für die Gutachter forderte, zurückfallen konnte (PA19 6, 1995: 7f.). Im Zusammenhang mit der Anerkennung von Zertifizierungsverfahren erhielt der Ausschuß wiederum Input von EAC (ebd., s.u.).
Im Verhältnis zwischen EMAS und EN/ISO 14001 gibt es drei verschiedene Beziehungsebenen (vgl. Malek/Töller 2000: 77f.). Auf der Beziehungsebene der konkreten Anwendung sind EMAS und der ISO-Standard zunächst Konkurrenten auf dem „Markt“ der Umweltmanagementsysteme (vgl. Dyllick 1995: 37). Dabei haben beide Systeme — aus der Sicht der Unternehmen bzw. Standorte — jeweils spezifische Eigenschaften, die sich je nach Interessenlage und Betrachtungsweise als Vor-oder Nachteile erweisen. Eine zweite Beziehungsebene entstand durch die im folgenden geschilderte partielle Anerkennung von ISO 14001, in der Kritiker die Gefahr sehen, daß die EMAS-Teilnahmeerklärung zu unterschiedlichen Bedingungen erworben werden kann, was im europäischen Binnenmarkt nicht nur ein Problem für die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen darstellen, sondern auch zu einer Aushöhlung des EMAS-Schutzniveuas führen kann (vgl. Waskow 1998: 56, 63). Die dritte Beziehungsebene zwischen EMAS und ISO ist mit der Revisionsperspektive der EMAS-Verordnung (vgl. 2.2.9) entstanden (vgl. Kottmann 1998: 169 ff.). Denn das Konkurrenzverhältnis zwischen den beiden Systemen führt dazu, daß vor dem Hintergrund der aktuellen Revision der Verordnung von verschiedenen Seiten Druck auf eine Angleichung von EMAS an ISO 14001 ausgeübt wird.
Während die Grundeinheit von EMAS der Standort ist, bezieht sich ISO 14001 auf das Unternehmen bzw. die Gesamtorganisation. Der Bezug auf einen konkreten Standort erlaubt eine detailliertere Erfassung der Umweltauswirkungen und eine bessere Zurechenbarkeit von Verantwortung durch Dritte. Zudem steht ISO 14001 prinzipiell allen Organisationen (nicht nur industriellen) offen. Ein weiterer Unterschied ist, daß ISO 14001 nicht wie EMAS eine systematische Bestandsaufnahme der Umweltauswirkungen vorschreibt und sich die in der ISO-Norm enthaltene Verpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung und Vermeidung von Umweltbelastungen auf die Weiterentwicklung des Managementsystems und somit nur mittelbar auf das Ziel der Verbesserung des tatsächlichen betrieblichen Umweltschutzes bezieht. Auch schreibt EMAS eine Reihe von Umweltauswirkungen und Prinzipien vor, die berücksichtigt werden müssen (Anhang IC und D der Verordnung), während Unternehmen nach ISO einen größeren Entscheidungsspielraum haben, welche Umweltauswirkungen berücksichtigt werden. Des weiteren enthält die ISO 14001 nicht die Verpflichtung, die Umweltauswirkungen in einem solchen Umfang zu verringern, wie es sich mit der wirtschaftlich vertretbaren besten verfügbaren Technik erreichen läßt. Ferner ist bei ISO 14001 die Einhaltung der relevanten Umweltvorschriften keine ausdrückliche Bedingung. Schließlich sieht ISO 14001 keine Verpflichtung zur Veröffentlichung einer Umwelterklärung vor, womit gegenüber EMAS die Kontrollierbarkeit der betrieblichen Bemühungen durch eine interessierte Öffentlichkeit als ein entscheidendes Element wegfällt. Wenngleich von Praktikern oft darauf verwiesen wird, daß beide Systeme sich im Ergebnis nicht gravierend unterscheiden müssen so muß doch festgestellt werden, daß ISO-14001 eine Reihe von (unverbindlichen) ,Soll-Bestimmungen‘ enthält und betriebswirtschaftlichen Aspekten und Fragen der betrieblichen Handhabbarkeit gegenüber EMAS eine größere Bedeutung eingeräumt werden. EMAS kann also insgesamt als das System mit dem höheren ökologischen Anspruch gelten (Malek/Töller 1999: 75ff., vgl. Baensch-Baltruschat 1996: 169, Benchmark/EEB 1995, Luetkes 1997: 10, Waskow 1998: 56, 62, Kottmann 1998: 170). Davon hing es ab, welche Maßnahmen Standorte, die ein ISO-Zertifikat haben und nun auch nach EMAS zertifiziert werden wollen, nachholen müssen.
Mit einer Einschränkung: Luxemburg war (wie meist) im Ausschuß nicht vertreten und gab daher kein Votum ab. Im Gegensatz zum organisationsbezogenen Ansatz des von EAC ausgearbeiteten Verfahrens fehlt beim individualbezogenen Ansatz die organisatorischen Trennung von Vor-OrtPrüfern und den Personen, die über das Zertifikat entscheiden. Dafür wird aber die Qualität der Arbeit der Zertifizierungsstellen staatlich beaufsichtigt (vgl. Waskow 1998: 66).
Die informelle Kooperation im Artikel 19-Ausschuß erscheint im Vergleich zum formellen Entscheidungsverfahren eher informell im Verhältnis zu Arbeitsgruppentreffen, auf denen Englisch gesprochen und nicht in den Kabinen übersetzt wird, vergleichsweise formell. So drohte die Kommission im Ausschuß der italienischen Delegation mit einem Vertrags-verletzungsverfahren. In der Mitschrift einer nationalen Delegation der 9. Sitzung des Artikel 19-Ausschusses am 20. Januar 1996 heißt es „Zumindest ein Jahr nach Inkrafttreten der EMAS-Verordnung sollte das System in allen EU-Mitgliedstaaten funktionsfähig sein; sehr viel länger wird die Kommission nicht zuwarten. Das sollte man in Rom wissen“. „With this Document […] it is intended to provide guidance to Environmental Verifiers, the Accreditation systems, companies, and other parties involved in the implementation of that regulation, on the objectives and approach for the independent verification and validation within the framework of EMAS. The aim of this document is to clarify the most important principles which should be taken into account in defining the operational approach for the verification and validation by Accredited Environmental Verifiers. The document does not in itself provide a code of practice for Verifiers, but could provide a basis for the development of such a code.” (PA19 10, 1996: 3f.)
Der Unterschied zwischen dem Überbrückungs-Dokument und dem im Ausschuß zur erarbeitenden Guidance-Papiers ist, daß es sich bei dem Überbrückungs-Dokument um einen technischen Vergleich handelt, während die Ergänzung zum Guidance-Papier einen praktischen Leitfaden darstellen sollte. Gleichwohl war es ein großes Problem für die Arbeit im Ausschuß, beide Papiere konsistent zueinander zu entwickeln. Allerdings stellt die Verschiebung einer Frage für die Kommissionsvertreter/innen auch eine Möglichkeit dar, Diskussionspunkten auszuweichen. Einige Fragen, die die Kommission in der Diskussion auf die Mittagspause verschob, wurden dort nicht wieder aufgegriffen.
Beispiele hierfür sind die Richtlinien über gefährliche Substanzen, in deren Komitologieaussehuß ein Handbuch zur Implementation der Richtlinie (v.a. der neueren Änderungen) sowie Leitlinien für die Frage der Konzentrationsgrenzwerte erarbeitet wurden. Beide sind über die Ilomepage der GD XI zu erhalten. Im Rahmen der Seveso-Richtlinie wurde von der Kommission in Zusammenarbeit mit dem Ausschuß der Zuständigen Behörden, einer Technischen Arbeitsgruppe und dem Major Accidents Hazards Bureau gleich eine Reihe von Leittiden zu einzelnen Fragen der Anwendung der Richtlinie erarbeitet. Diese Leitfäden sind alle über einen Link auf der Homepage der GD XI zum MAHB zugänglich (vgl. Abschnitt 1.3).
Der Workshop der Kommission für Umweltgutachter am 22. Mai 1996 in Brüssel beispielsweise wurde von einem knappen Drittel der zu diesem Zeitpunkt zugelassenen Gutachter besucht (PA19 1996: 5).
Dies waren Mitglieder der deutschen, österreichischen, britischen, niederländischen, schwedischen, dänischen, finnischen und der irischen Delegationen. Die folgenden Ausführungen sind auf eine teilnehmende Beobachtung dieser Sitzung durch die Verfasserin und eine Mitschrift dieser Sitzung gestützt.
Die folgenden Ausführungen basieren u.a. auf einem Fragebogen, der an die 15 mitgliedstaatlichen Delegationen im Artikel 19-Ausschuß verteilt wurde (zehn ausgefüllte Fragebögen wurden zurückgeschickt) sowie auf Interviews mit dem Ausschußvorsitzenden, einigen mitgliedstaatlichen Delegierten und anderen Mitgliedern. Die Delegierten wurden auch gefragt, ob sie selbst einflußreich seien. Bis auf einen Fall stimmten Fremdeinschätzung und Selbsteinschätzung völlig überein. Dies zeigt sich an einem relativ hohen Anteil von nach EMAS registrierten oder nach ISO 14001 zertifizierten Standorten, siehe die vergleichenden Zahlen bei Heinelt et al. 2000.
Über einen südeuropäischen Delegierten sagte ein interviewter Kommissionsmitarbeiter, dieser würde sich seine Position im Ausschuß wahrscheinlich im Flugzeug auf dem Weg zur Sitzung überlegen (Interview Kommission 12.6.1997).
Diese umfaßten u.a. Industrievertreter, Umweltgutachter, Zulassungsstellen, Registrierungsstellen, Umweltorganisationen, Gewerkschaften und die Mitgliedstaaten (vgl. Europäische Kommission 1998c: 5). Allerdings dürften sich diese Verfahrensfragen vor dem Hintergrund des neuen Komitologiebeschlusses relativieren. Die Leitlinien für die Akkreditierung sollen allerdings nicht im eigentlichen Ausschuß, sondern im Forum der Akkreditierungsstellen beschlossen werden, s.u. Aber eben nicht unter Vorsitz der Kommission, wie in Komitologieausschüssen üblich.
Des weiteren wird eine Verpflichtung auf die Anwendung der besten verfügbaren Technik (ohne den in der alten Verordnung festgeschriebenen „britischen“ Zusatz der wirtschaftlichen Vertretbarkeit) vorgeschlagen sowie Maßnahmen zu einer strengeren Aufsicht über die Gutachter. Auch sollen nach Auffassung des Parlaments die Freiräume der Organisationen bei der Erfassung, Bewertung und Darstellung der Umweltauswirkungen reduziert werden. Beim Verwenden von ISO 14001-Zertifikaten als ,EMAS-Baustein‘ sollen die Unternehmen genauer nachweisen müssen, daß ihre Bemühungen im Rahmen des ISO-Managementsystems den Anforderungen von EMAS genügen. Schließlich streicht das Parlament die Vorschrift im Anhang, wonach die Umwelterklärung nicht unbedingt veröffentlicht werden muß.
Ob der dem Artikel 19-Ausschuß im Frühjahr 1997 vorgelegte Vorschlag zur Anerkennung von ISO 14001 das Parlament und seinen Umweltausschuß jemals erreicht hat, konnte nicht nachvollzogen werden. Der letztgenannte Konflikt zwischen staatlich-hierarchischer Intervention und gesellschaftlicher Selbstregulierung wurde insofern mit der Verordnung etwas gemildert, als diese mit der Freiwilligkeit der Teilnahme einen erheblichen Teil ihrer hierarchischen Eingriffswirkung verlor. Zu den Ursachen vgl. Heinelt/Töller 2000: 400ff..
Und zwar, weil bestimmte Lücken zwischen EMAS und den Standards in der Praxis einfach nicht überbrückt werden können, wie beispielsweise das ,initial review’, das nach vollzogenem Verfahren nicht sinnvoll nachgeholt werden kann.
Dieses Problem schlägt sich auch auf Arbeitsgruppenebene nieder, wo es sich das Umweltbüro schlicht nicht leisten kann, Fachexperten zur eigenen fachlichen Unterstützung für ein paar Tage zu finanzieren, was für UNICE ein leichtes ist.
Zu einer Alarmierung des Europäischen Parlaments kam es als Variante der Exit-Option allerdings nicht — denkbar wäre dies allemal.
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Töller, A.E. (2002). Empirische Analyse der Komitologie. In: Komitologie. Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit, vol 21. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10495-7_3
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