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Öffentliche Verwaltung – so stellte der Jurist und Oberregierungsrat Niklas Luhmann 1966 in einer Untersuchung für das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer fest – unterscheidet sich von Verwaltungen privater Unternehmungen darin, dass die von ihnen angefertigten Entscheidungen nicht nur interne Vorgänge sind. Sie dienen vielmehr der »Lösung gesellschaftlicher Probleme durch verbindliches Entscheiden«Footnote 1 und werden »der Umwelt zugestellt und von ihr als verbindlich anerkannt«.Footnote 2 Somit ist »Staat Verwaltung im selbständigen Betrieb«.Footnote 3

Gegenstand von Luhmanns Untersuchung ist die Automation der öffentlichen Verwaltung. Carl Hermann Ule, Direktor der örtlichen Schwesterinstitution, der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, spricht Luhmanns Arbeit in seinem Vorwort »besonderen Wert« zu, denn sie scheue nicht vor »kühnen, auf den ersten Blick oft sogar bestürzenden Feststellungen zurück«.Footnote 4 Luhmann selbst schreibt sehr viel trockener vom »erfrischenden Denkzwang«,Footnote 5 den die Automatisierung der Verwaltung mit sich brächte. Um letztere ging es in der Schrift, die unter dem Titel Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung als Band 29 in der Schriftenreihe der Speyerer Hochschule erschienen war.

Was Ule als bestürzend erscheint und Luhmann als erfrischend markiert, ist die »Übertragbarkeit von Entscheidungen an Maschinen«, die aber zugleich dem Verwaltungsrecht neue Möglichkeiten bietet. Luhmann resümiert in seiner Arbeit, dass, um nicht »an politischer Sensibilität« zu verlieren, der »Lenkungstil«Footnote 6 vom »Befehl auf Systemplanung umorientiert werden muss«.Footnote 7

Mit Automation ist 1966 und damit gut zwanzig Jahre nach dem historischen Auftreten der ersten dieser Maschinen in den Weltkriegslaboren der USA und des Vereinigten Königreichs der digitale Computer gemeint. Zu diesem Zeitpunkt hatten die öffentlichen Verwaltungen in Deutschland bereits mehr als zehn Jahre Erfahrungen mit dieser Technik und den Herausforderungen, die sie für die Organisation und ihr Selbstverständnis bedeuteten. Luhmanns Einlassung steht dabei in einer Reihe von um 1960 erscheinenden Versuchen von Verwaltungswissenschaftler*innen und Juristi*innen, diese Herausforderungen zu fassen.Footnote 8 Weithin öffentlich sichtbar war der Einsatz von Computern in der staatlichen Verwaltung erstmals durch die Rentenreform von 1956–57 geworden.Footnote 9 Die Einführung des Umlageverfahrens koppelte die Renten an die Bruttolohnentwicklung und setzte die jahresaktuelle Berechenbarkeit der Bezugsgrößen Löhne und Rentenbedarfe für die Versicherten voraus. Eine Aufgabe, die ohne die Automatisierung nicht leistbar gewesen wäre. Die Berechnungen und somit die Entscheidungen, auch solche, die die individuelle Rentenhöhe betreffen, wurden automatisiert. Die Zustellung dieser Entscheidungen allerdings blieb der Papierform vorbehalten.Footnote 10 Die Rentenmitteilung und den eventuellen Rentenbescheid erhielten die Versicherten weiterhin per Post. Das ist bis heute der Fall, aber die Umwelt – wie Luhmann die Gesellschaft nennt, der die Verwaltung ihre Entscheidungen zustellt – ist inzwischen selbst digital geworden und wird kaum noch mittels papierener Briefe, sondern vielmehr durch E-Mails und Messenger-Nachrichten adressiert.

Mit dieser medialen Differenz zwischen digitaler Verwaltung und analoger Umwelt, die sich Zug um Zug umgekehrt hat und mit jedem Evolutionssprung der Digitalcomputer von den Modems der 1980er-Jahre oder den Smartphones und Wearables der 2010er-Jahre in eine digitale Umwelt bei vergleichsweise analoger Administration verwandelt hat, gehen die Verwaltungen in Deutschland bis heute um. Denn ihrer Systemplanung hat sich diese bisweilen stürmisch verlaufende Entwicklung in der Gesellschaft entzogen. Spätestens mit der Corona-Krise von 2020 und dem damit einhergehenden Digitalisierungsschub ist diese Diskrepanz zwischen der Verwaltungs- und der von ihr bedienten Umweltwirklichkeit erneut offenbar geworden. Mit frappierender Geschwindigkeit wurden insbesondere im sozialstaatlichen Verwaltungsapparat bislang als unmöglich erachtete Prozessschritte von der Papierform auf digitale Varianten umgestellt. Dazu gehörte die Krankschreibung, die Arbeitslosenmeldung und die Ummeldung des Wohnorts. Allen drei Fällen war gemein, dass sie das Erscheinen der Person am Ort des Verwaltungsaktes erforderten: der Arztpraxis, der Arbeitsagentur oder dem Bürgeramt. Wo das Erscheinen in Person zum Risiko wurde, musste die Verwaltung auf neue Medien umstellen, die sie intern zwar schon lange benutzt, aber selbst nur bestimmten Prozessschritten vorbehalten hatte. Denn Aktenführung und Entscheidungsregistratur blieben auch nach der vollständigen Umstellung auf PC-Arbeitsplätze in den öffentlichen Verwaltungen in wesentlichen Teilen papierbasiert. Für die Dauer der Pandemie wurde das in den einschlägigen Rechtsvorschriften gestellte Erscheinungsgebot aufgehoben. Eine lediglich zeitliche Suspendierung, denn die verbindliche Zustellung von Entscheidungen, wie auch deren Veranlassung, bestand und besteht auch trotz Corona immer noch aus Begegnungen zwischen Amtsräumen, Körpern und Papieren. Es ist diese Trias, an der sich der deutsche Staat abarbeitet, seitdem digitale Netze nicht mehr nur der internen Kommunikation von privatwirtschaftlichen und staatlichen Institutionen dienen.

Erste Schritte, elektronische Medien an die Stelle der Papiere in Bürgerhand zu setzen, wurden bereits in den 1980er-Jahren unternommen, als nach dem Erfolg des französischen Minitel die deutsche Post das Bildschirmtextsystem BTX einrichtete.Footnote 11 Damit überschritten in Europa und in Deutschland digitale Netzwerke erstmals privatwirtschaftliche und institutionelle Gefüge und wurden Konsument*innen zugänglich. Während in Frankreich zwischen 1980 und 1990 Minitel zu einem kulturellen Phänomen avancierte, wie es in Howard Rheingolds Buch The Virtual Community von 1993 besungen wurde,Footnote 12 blieb das deutsche BTX ein Mauerblümchen.Footnote 13 Beide Projekte entstanden vor dem Hintergrund der in den 1970er-Jahren zunächst in Frankreich und dann auch in Deutschland intensiv diskutierten Dominanz amerikanischer IT-Firmen.Footnote 14 Der heute unter dem Stichwort »digitale Souveränität« verhandelte Konnex des Verlustes staatlicher Kontrolle und Handlungsmacht an diejenigen digitalen Infrastrukturen, die von Drittstaaten entwickelt, implementiert und verkauft werden, ist eine wiederkehrende Debatte. Seit den 1970er-Jahren kommt es periodisch zur Skandalisierung extraterritorialer Kontrollpotentiale der medientechnischen Grundlagen der eigenen Verwaltungen.

Was Luhmann in seiner bereits angeführten frühen Automationsschrift Systemplanung nannte, wird hier zu einer Fragestellung, die die Medien der Verwaltung selbst betrifft. Dabei gerät sukzessive das Papier in den Blick und beschäftigt bis heute sowohl Politiker und damit den Gesetzgeber wie auch die hauptamtlich mit Systempflege, -revision und nicht zuletzt Systemvisionen beschäftigten Verwaltungswissenschaftler. Es ist das Aufkommen des World Wide Webs in den 1990er-Jahren und die damit einhergehende Verbreitung von Personal Computern in immer mehr Privathaushalten, welche die vor allem von der Softwareindustrie ausgehende Begriffsschöpfung Electronic Government (E-Government) mit sich bringt – all dies verschärft unter dem Einfluss des New Public Managements seit den 1980er-Jahren und unter dem akuten Eindruck der New Economy in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre. Unter dem Begriff New Public Management setzt ein Diskurs ein, der die Beziehungen zwischen Verwaltung und Bürgern drastisch neu gestalten will und dabei den unübersetzbaren deutschen Begriff Medienbruch erfindet.Footnote 15

E-Government vs. Verwaltungsinformatik

Einer der zentralen Schauplätze der E-Government-Debatte in Deutschland ist nicht zuletzt eben jener Ort, an dem Luhmann in den 1960er-Jahren und vor seiner wissenschaftlichen Karriere als Soziologe an der Bielefelder Universität arbeitete: das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde 1947 zunächst die Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer nach Vorbild der 1945 gegründeten Ecole Nationale d’Administration (ENA) von der französischen Besatzungsverwaltung eingerichtet. 1962 wurde die verwaltungswissenschaftliche Forschung in die heute als Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer titulierte Institution ausgegliedert, zu dessen erster Kohorte der dort forschenden Wissenschaftler Niklas Luhmann zählte. Der Titel seines Buchs Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung zog dabei mit dem Recht und der Verwaltung zwei aufeinander verwiesene Komplexe zusammen, die spätestens ab den 1970er-Jahren je eigene Diskursstränge der Auseinandersetzung mit dem Computer hervorgebracht haben. Innerhalb der Rechtswissenschaften entstand eine sich »Rechtsinformatik« nennende Disziplin, während aus dem Umkreis der beiden Speyerer Institutionen personelle und konzeptuelle Beiträge zur Formierung einer »Verwaltungsinformatik« genannten akademischen Disziplin kamen. Teils getrennt, teils gemeinsam versuchten beide Disziplinen die Begegnung und Beziehung von Recht, Verwaltung und Computern zu systematisieren und programmatisch zu rahmen.Footnote 16 Die historisch etwas früher ab Mitte der 1960er-Jahre aufkommende Rechtsinformatik stand personell und in ihrer Problemorientierung zunächst in engem Kontakt mit der Verwaltung.Footnote 17 Allerdings orientierte sich die Debatte schnell an Fragen, ob und wie mit Computern die unsichere Epistemologie des Rechts auf eine formale Grundlage zu stellen wäre,Footnote 18 inwiefern das Recht kybernetischen Steuerungsmodellen entspräche,Footnote 19 oder mit diesen zu orientieren sei, und ob Recht und Verwaltungsvorschriften nicht automationsgerechter gestaltet werden könnten.Footnote 20 Zu den exponiertesten Vertretern dieser zunächst unter Begriffen wie »Rechtskybernetik«, »juristische Informatik« und »Verwaltungsautomation« laufenden Diskurse gehörten Herbert Fiedler, Wilhelm Steinmüller und Spiros Simitis. Der Mathematiker und Jurist Herbert Fiedler war einer der ersten Rechtsverständigen in Deutschland, der mit einer programmatischen Publikation zum Einsatz von Computern in der Verwaltung auftratFootnote 21 und der in den 1960er-Jahren eine mathematisch fundierte Episteme des Rechts zu entwickeln suchte. Die Juristen Spiros Simitis und Wilhelm Steinmüller, auf dessen 1970 erschienenes Buch EDV und Recht. Einführung in die Rechtsinformatik die Bezeichnung Rechtsinformatik zurückgeht, wurden in den siebziger Jahren zu entscheidenden Akteuren in der Entwicklung von neuen juristischen Konzepten des Informationsrechts und Datenschutzes. Dabei wendeten sie sich von den wissenschaftstheoretischen Debatten der Rechtsinformatik weitgehend ab und stellten die praktischen Rechtsfolgen des Computers in den Mittelpunkt ihrer Interessen. Die Rechtsinformatik selbst war ab den achtziger Jahren nur noch eine randständige Debatte. Zugleich wurden über die aus ihr hervorgegangenen Konzepte der informationellen Selbstbestimmung und dem daraus abgeleiteten Datenschutz die Rechtswissenschaften in Deutschland zu einer der einflussreichsten Größen in der politischen Gestaltung nicht nur digitaler Medien.Footnote 22

Unterdessen hatten sich ab Mitte der sechziger Jahre die Verwaltungen innerhalb kürzester Zeit zu »Hauptnutzern der IT«Footnote 23 mit praktischem Regelungs- und Reflexionsbedarf entwickelt, der von Verwaltungswissenschaftler*innen und Verwaltungsjurist*innen ab den siebziger Jahren disziplinär in die sich ausbildende Verwaltungsinformatik kanalisiert wurde. Etwas später als die Rechtsinformatik und im engen Austausch mit dieser entstanden, erhielt die Verwaltungsinformatik in den siebziger und achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts großzügige Förderungen durch die DFG und seitens der VolkswagenStiftung, in deren »Arbeitskreis Verwaltungsinformatik« auch der spätere Juraprofessor und Autor Bernhard Schlink mitwirkte. Dennoch behielt sie wie die Rechtsinformatik den Status eines vergleichsweise exotischen Nischenfachs,Footnote 24 welches aber eine Reihe einschlägiger Studiengänge an Hochschulen und Fachhochschulen etablieren konnte. Inzwischen hatte die Position des Verwaltungsinformatikers Eingang in die offiziellen Stellentableaus der öffentlichen Verwaltungen in der Bundesrepublik gefunden. Die maßgeblichen Akteure bei der Einrichtung und Verstetigung der Verwaltungsinformatik waren im Gegensatz zu den Rechtsinformatiker*innen und der Mehrzahl der akademischen Verwaltungswissenschaftler*innen von ihrer Grundausbildung her keine Jurist*innen.

Das gilt auch für Heinrich Reinermann, einen Mitbegründer dieser Disziplin und einer ihrer profiliertesten Vertreter. Nach einer kaufmännischen Ausbildung und dem Studium der Betriebswirtschaftslehre, das mit einer vom operations research geprägten Arbeit über den Einsatz des Computers zur »optimale(n) Gestaltung der Arbeitszeit im Industriebetrieb«Footnote 25 abgeschlossen wurde, absolvierte Reinermann Ende der 1960er-Jahre zusätzlich einen MBA in Stanford. In dieser Zeit wechselte er das Fach und wird zu einem Verwaltungswissenschaftler.Footnote 26 In Stanford lernt Reinermann zum einen den aktuellen Stand der Computertechnik und dessen Integration in die betriebswirtschaftliche Ausbildung und zum anderen die intellektuellen Vorläufer des New Public Management (NPM) kennen. Das betrifft insbesondere das vom ehemaligen Leiter der Wirtschaftsabteilung des RAND Think-Tanks Charles J. Hitch und Robert McNamara entwickelte planning-programming-budgeting-system (PPBS),Footnote 27 mit dem die öffentlichen Verwaltungen in den USA nach Vorbild privatwirtschaftlicher Betriebsführung umgebaut werden sollen.Footnote 28 Zurück in Deutschland entwickelte Reinermann eine kritische Adaption des PPBS für die Planung und Automatisierung der Verwaltung des Bundes in Westdeutschland. Für die Arbeit Programmbudgets in Regierung und Verwaltung – Möglichkeiten und Grenzen von Planungs- und EntscheidungssystemenFootnote 29 erhielt er 1973 an der Universität Mannheim die Venia Legendi in Betriebswirtschaft. Im selben Jahr wurde Reinermann auf den neugeschaffenen Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft, Datenverarbeitung und quantitative Methoden in Speyer berufen, wo er sogleich ein Rechenzentrum aufbaute. Seine Denomination wird später in Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft und Verwaltungsinformatik umbenannt und er bleibt trotz zahlreicher Rufe anderer Universitäten bis zu seiner Emeritierung 2003 in Speyer. Anders als die vorwiegend juristisch geprägte Verwaltungswissenschaft in Deutschland ist der Ökonom Reinermann früh ein Befürworter des NPM und vertritt die Neuorganisation staatlicher Leistungserbringung entlang wirtschaftlicher statt kameralistischer Erwägungen.Footnote 30 Eine Position, die er und seine Schüler auch in der Verwaltungsinformatik propagieren, die mit der Selbstbezeichnung »Speyerer Schule der Verwaltungsinformatik« auftritt.Footnote 31

Viele Ideen der Speyerer Schule verdienen separate Würdigungen – etwa die Rolle des Computers als eines Mediums der Artikulation ökonomischer Ansprüche in öffentliche Verwaltungen hinein oder die Frage, inwieweit die gleichzeitigen Systemplanungsambitionen der Verwaltungsinformatik von den spezifischen Pfadabhängigkeiten und Strukturen der deutschen Verwaltungslandschaft geprägt sind. Für den vorliegenden Argumentationsgang sind jedoch zwei miteinander verzahnte Aspekte relevant: 1. dass im Diskurs der Verwaltungsinformatik die Frage, was eine Akte sei, erst relativ spät thematisch wird, und 2. dass das Papier in den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts unter dem Druck von am privatwirtschaftlichen Markt erfolgreichen Beratungs- und Softwareunternehmen erneut Beachtung findet. Letztere durchkreuzten mit dem E-Government faktisch den Diskurshoheitsanspruch und die Systemplanungsambitionen der deutschen Verwaltungsinformatik, als sie – von der rot-grünen Koalition protegiert – die Liberalisierung der etatistisch orientierten deutschen Verwaltungsdatenverarbeitung vorantrieben und diesen Anspruch mit Verweis auf ihre Erfahrungen als Systemintegratoren des inzwischen in den USA und Großbritannien tatsächlich implementierten New Public Management untermauerten. Ab Mitte der 1990er-Jahre betrieben Softwareunternehmen wie Microsoft und IBM sowie die Beratungsfirmen Roland Berger, PricewaterhouseCoopers, Accenture und McKinsey aggressive Lobbyarbeit für die Auslagerung von Teilen der Verwaltungskommunikation und -datenverarbeitung in Public-Private-Partnerships. Bestandteil dieser Interventionen waren auch großzügige Finanzierungen von Forschungsprojekten und im Fall von IBM die 1996 erfolgte Einrichtung des IBM Institute of Electronic Government. Ebenfalls unter Beteiligung von IBM sowie 200 deutscher Unternehmen und Verbände gründete sich 1999 in Berlin ein bis heute bestehender Think-Tank namens Initiative D21, der neben dem E-Commerce das E-Government in Deutschland mit Studien und Projekten unterstützt. Mit dem Internet – so der Tenor sowohl im nationalen wie im internationalen E-Government-Diskurs – könne eine Entbürokratisierung der Staatlichkeit einhergehen und die öffentliche Verwaltung effizienter, bürgernäher und vor allem billiger und transparenter werden. Diese Positionen, die auch von der Verwaltungsinformatik artikuliert worden waren, wurden aber von den genannten Akteuren und vor allem Softwarefirmen sehr viel effizienter in ihrer Lobbyarbeit bei der Politik und der Öffentlichkeit angebracht. Reinermann stellt 2011 resigniert fest, dass die »akademische Verwaltungsinformatik nicht über hinreichend Masse [verfügte], um Unterstützungswünschen aus der Praxis nachkommen zu können, so dass beispielsweise das Feld der E-Government-Projekte ganz überwiegend von anderen, etwa aus dem Hersteller- und Beratungsbereich, bestellt wird«.Footnote 32

In Deutschland markiert der Regierungswechsel 1998 zur rot-grünen Koalition unter Bundeskanzler Gerhard Schröder die Übernahme der E-Government-Rhetorik ins politische Vokabular und den Übergang zu einer auch öffentlich sichtbaren und politisch forcierten Electronic-Government-Politik. In der ersten Legislatur bis 2002 und unter dem Eindruck des Dotcom-Booms und der New Economy verspricht die Bundesregierung die deutschen Verwaltungen über das Internet zugänglich zu machen. Die bei Luhmann 1964 noch apodiktisch gemachte Feststellung, Staat sei »Verwaltung im selbständigen Betrieb«Footnote 33 (die auch unter Druck des in Deutschland »Neues Steuerungsmodell« genannten NPMs zumindest auf Bundes- und Länderebene weitgehend Geltung hatte) erodiert. Jetzt wird die Trennung zwischen öffentlicher und privater Verwaltung seitens der Bundesregierung in Frage gestellt und das Internet zugleich als Chance wie als Voraussetzung für die privatwirtschaftliche Leistungserbringung im Bereich öffentlicher Güter angeführt. Als Legitimationsnarrativ wird dabei geltend gemacht, dass das Internet neue Formen der Leistungserstellung und -zustellung ermögliche und die gewachsenen Verfahren nicht mehr zeitgemäß wären. »Die Daten sollen laufen, nicht die Bürger« formulierte der Bundeskanzler Gerhard Schröder die einschlägige Forderung auf dem Höhepunkt des Dotcom-Booms im Jahre 2000Footnote 34. Im Unterschied zu früheren, durch digitale Medien geprägten Reformepisoden öffentlicher Verwaltungen steht hier nicht die Umgestaltung verwaltungsinterner Abläufe im Mittelpunkt. Vielmehr verhandelt das E-Government, in Luhmanns Diktion formuliert, eine durch die Medienentwicklungen notwendig erachtete Neukonfiguration der System-Umwelt-Grenzen zwischen Verwaltung und Gesellschaft. Es wird damit zu einer Intervention in die über Jahrhunderte gewachsene Trias von Körpern, Ämtern und Papieren in der öffentlichen Verwaltung, die die neuzeitliche Staatlichkeit genauso auszeichnete, wie sie von ihr hervorgebracht war. Denn Papier ist trotz fast vierzig Jahre währender Automatisierung der Verwaltung das dominierende Medium von öffentlich registrierten Akten und Dokumenten geblieben, die zwischen Verwaltung und ihrer Umwelt zirkulieren. Solange es Papiere gibt, müssen diese Körpern zugestellt werden und in vielen Fällen von Körpern zu Ämtern getragen werden. Im E-Government dagegen bedeutet das »Laufen« der Daten, dass die Körper nicht mehr diese Wege machen müssen, sondern die Verwaltung zu ihnen kommen kann.

Die Umsetzung dieser um das Jahr 2000 in Deutschland vielerorts artikulierten Vision gestaltete sich jedoch schwierig. In der von Föderalismus und Ressortprinzip geprägten Verwaltungsstruktur der Bundesrepublik Deutschland bleiben die E-Government-Initiativen der rot-grünen Bundesregierung faktisch auf die Bundesverwaltung und damit auf eine weit vom Bürger entfernte Ebene beschränkt. Die Verwaltungseinrichtungen auf Länderebene sowie diejenigen der Kommunen haben demgegenüber in ihren Verwaltungsvorschriften und -verfahren weitgehende Autonomie. In diesem Zuge hatte es vor allem auf der kommunalen Ebene schon sehr viel früher ambitionierte Experimente bei der Einrichtung von Onlinezugängen zur Verwaltung gegeben.Footnote 35 Gleichzeitig hat die IT-Industrie eben die Ressortzuständigkeiten und den Föderalismus für seine Geschäftszwecke geschickt auszunützen gewusst. Denn anstelle von strukturübergreifenden und zueinander kompatiblen Lösungen war es ökonomisch sinnvoller, verschiedenen Verwaltungseinheiten und -ressorts jeweils eigene Lösungen zu verkaufen und deren Kompatibilität, wenn überhaupt, nachträglich und als weitere Leistung anzubieten. Auf der politischen Bühne der Bundespolitik versuchte die Bundesregierung im Jahr 2000 unter dem Titel BundOnline 2005 eine Reihe von Verwaltungsdienstleistungen der Bundesverwaltung unter der Adresse www.bund.de über das Internet zugänglich zu machen. In diesem Zuge sollten »querschnittliche[] Infrastrukturprojekte«Footnote 36 mit Referenzimplementierungen für Authentifikations-, Workflow- und Archivierungssysteme entstehen, die dann auf der Ebene der Länder und Kommunen übernommen werden konnten. Besonders engagiert war die rot-grüne Regierung bei der rechtlichen und technischen Regelung für die Implementierung von digitalen Authentifikationsmechanismen wie der digitalen Signatur, die den damaligen Absichten zufolge ab 2006 mit dem elektronischen Personalausweis und der Gesundheitskarte der Schriftform äquivalente Instrumente für digitale Behördengänge ergeben sollten.Footnote 37

Medienbrüche: Die Speyerer Definition des E-Government

Die Begegnung von Computer und Verwaltung hat mit diesen Prozessen die grauen Hinterbühnen der verwaltungswissenschaftlichen Akademien und Zirkel verlassen und steht im Rampenlicht der Öffentlichkeit. Auf diese neue Situation und die Dominanz der Beratungs- und Softwarefirmen darin reagieren Reinermann und seine Schüler mit einer Reihe von Schriften, die um das Jahr 2000 erschienen sind und die bis heute im deutschen E-Government-Diskurs rezipiert werden. Mit der intellektuellen Nähe zum NPM suchen die Speyerer Vertreter der Verwaltungsinformatik an die von der Politik hektisch betriebenen und zugleich konzeptuell von der Lobbyarbeit der Software- und Beratungsindustrie dominierten Debatte anzuschließen. Zugleich muss für diesen Zeitpunkt das Scheitern der ursprünglichen Ansprüche der Verwaltungsinformatik konstatiert werden. Reinermann selbst schreibt 2000 hoffnungsvoll: »Lange Zeit verhallten die Rufe der Verwaltungsinformatik allerdings in der Wüste«.Footnote 38 Wie dieser Text mit dem Titel Der öffentliche Sektor im Internet erheben die um 2000 entstandenen einschlägigen Schriften Reinermanns und seiner Schüler zum E-Government nicht weniger als definitorische Ansprüche. Tatsächlich sind die hier vorgestellten Konzepte und Begriffe direkt in den einschlägigen Gesetzgebungskommentaren und parlamentarischen Publikationen zu Verwaltungsreformen bis heute referenzialisiert.Footnote 39 Dies trifft neben dem eben benannten Text insbesondere auf zwei mit seinem Schüler Jörn von Lucke verfasste Arbeiten zu. Zunächst erschien im Jahr 2000 die achtseitige Speyerer Definition von Electronic Government und zwei Jahre später die fast 260 Seiten umfassende Schrift Electronic Government in Deutschland – Ziele, Stand, Barrieren, Beispiele, Umsetzung.Footnote 40

Die Speyerer Definition von Electronic Government schlägt bündig vor, E-Government als »Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien« zu fassen. Papier, als das zu diesem Zeitpunkt weiterhin dominierende Medium der Verwaltungsabwicklung wird nicht benannt, ist aber implizit über den Begriff des Medienbruchs angesprochen.Footnote 41 Explizit und mit konkretem Bezug auf das Problem der Akte unter elektronischen Bedingungen kommt Papier im zweiten Text zur Sprache. Ausführlich thematisieren die beiden Autoren die Differenzen zwischen elektronischen Medien und Papier und stoßen dabei auf eine durch die mediale Struktur bedingte notwendige Veränderung der Rolle und Position der Akten im Gefüge zwischen Staat und Bürgern. Im Abschnitt 1.3.10.4 »Dokumentenmanagement und Aktenablage« heißt es, dass die Aktenablage »eine typische Ausbildungsbeschäftigung für Nachwuchskräfte«Footnote 42 gewesen sei und diese damit faktisch von den aktiven Prozessen der verwalterischen Entscheidungsfindung ferngehalten wurden: »Registraturen und erst recht Archive wurden zum Aufbewahrungsort für alte Akten, die nach einem abgeschlossenen Geschäftsprozess nicht mehr gebraucht wurden, aber aus rechtlichen Gründen, etwa wegen eines möglichen Auflebens eines Vorgangs, nicht vernichtet werden dürften«.Footnote 43

Es sind Kerneigenschaften des Papiers: seine Dauerhaftigkeit unter geeigneten Lagerungsbedingungen, wie auch seine einfache Vernichtbarkeit, die in den bemerkenswerten Formulierungen »Aufleben« und »Vernichtung« hinterlegt sind. Auf diesen Eigenschaften ruhen die möglichen Zukunftsbezüge einer Akte auf. Sie ist entweder, wie der Begriff Vernichtung in aller Radikalität nahelegt, aus der Existenz zu bringen, oder wird untoter Bewohner eines Archivs, um dort auf ihr Wiederaufleben durch einen sie betreffenden Vorgang zu warten. Bis dahin bleibt sie passives Lagergut und das Archiv ein vom aktiven Verwaltungsgeschehen weitgehend getrennter Ort. Reinermann und von Lucke zufolge ist diese Trennung zwischen Entscheidungsfindung und -registratur im E-Government aber nicht mehr gültig: »Für die elektronischen Dokumente ergibt sich eine neue Lage, da sich im Prinzip das Archiv vom aktiven Vorgang nicht mehr systematisch unterscheidet«.Footnote 44

Was das für die Ausbildungsbeschäftigungen in der deutschen Verwaltungswirklichkeit bedeuten würde, lassen die Autoren offen. Aber an dieser Passage wird die Differenz zu der von Luhmann in den sechziger Jahren thematisierten Situation deutlich. Automatisierte Entscheidungsfindung und elektronische AktenführungFootnote 45 sind in der Verwaltung zu diesem Zeitpunkt eine bereits seit mehr als vierzig Jahren akzeptierte Realität. Es geht jetzt aber nicht mehr um die Beunruhigungen durch die Übertragung der Entscheidungsfindung an die Maschine, sondern um die Frage der Übertragbarkeit des Status der Akte in mit der Umwelt vernetzte elektronische Medien. Es sind mediale Grundlagen der Verwaltung berührt und die Verwaltungswissenschaft beginnt sich selbst in der Perspektive ihrer Medienabhängigkeit zu befragen. Ort und Funktion des Archivs ändern sich, und Reinermann bindet diese Veränderung explizit an das Papier. In dem von ihm allein verfassten Forschungsbericht Der öffentliche Sektor im Internet, welcher wesentliche Aspekte der beiden mit von Lucke verfassten Texte vorbereitet, findet sich ein mit Der Clou der heutigen Informationstechnik überschriebener Abschnitt. Dort heißt es, dass digitale Daten ein »Manko« überwinden, das »auf Papier gespeicherten Daten anhaftet – Lokalität«.Footnote 46 Drastisch formuliert Reinermann weiter, dass »digitale elektronisch vernetze Daten« nicht mehr der »Tyrannei der Ortsgebundenheit« unterlägen.Footnote 47 Schließlich würden »nicht nur Daten, sondern ebenso Verfahren und Programme von ihrer Lokalität« befreit. In einem solchen digitalen Verwaltungswesen »verliert Verwaltung an Bodenhaftung«.Footnote 48

Radikaler lässt sich die Vision einer Neuordnung der Systemgrenzen zwischen Verwaltung und Umwelt kaum formulieren. In dieser enthusiastischen Phase des deutschen E-Government-Diskurses zählen die genannten Schriften aus Speyer zu den visionärsten Beiträgen, die aus dem Kontext der Verwaltungswissenschaft kommen. Das Papier figuriert bei Reinermann als Fessel, zwingt mit seinen Anforderungen an trockene und geschützte Umgebungen und den Schwierigkeiten seiner sicheren Vervielfältigung die Verwaltung in steinerne Gebäude und damit die Bürger dazu, zu ihnen zu kommen. Diesem Bilderhaushalt werden digitale Netze in der »Speyerer Definition« als befreiend gegenübergestellt. Sie führen, einem anderen Buzzword der Zeit folgend, zu einer »virtuelle(n) Verwaltung«, die »vorgefundene institutionelle Abgrenzungen« »überwinde«.Footnote 49 »Medienbedingt« ergebe sich dabei eine »Neue Erreichbarkeit« von Personen, Abläufen, Daten und Objekten als den wesentlichsten Bestimmungsgrößen des Verwaltungshandelns für grenzüberschreitende Lösungen«.Footnote 50 Betroffen wäre von der »Neuen Erreichbarkeit« auch die jeweilige Archivstruktur der einzelnen Verwaltungsinstanzen. Denn nicht nur ist die Unterscheidung zwischen aktivem und passivem Vorgang aufgehoben, in ihrer Vision einer vollständig digital restrukturierten Verwaltung heben von Lucke und Reinermann damit auch die Trennung zwischen Innen und Außen eines Archivs auf. Es sollen die elektronischen Dokumentenverwaltungssysteme sein, die sowohl intern wie extern die dauerhafte Zugänglichkeit von elektronischen Dokumenten garantieren. Denn die Bürger selbst können die sichere und dauerhafte Ablage der sie betreffenden Daten nicht garantieren: »Nach einem Systemcrash seines PC können sämtliche Unterlagen gelöscht sein«Footnote 51: Folglich brauche die Verwaltung die Funktion eines elektronischen Archivs nicht nur für sich selbst, sondern müsse diese auch »als Service für die Bürger anbieten«.Footnote 52

In der so aufgemachten Differenz zwischen papierenen und digitalen Medien der Verwaltung werden Legitimationsbedingungen des E-Government nach Reinermann und von Lucke ausgesprochen: der Verdacht gegenüber den technischen Kompetenzen der Bürger, das Problem der Flüchtigkeit digitaler Daten und der Einsatz der öffentlichen Verwaltung als Garant der Dauerhaftigkeit solcher Daten. Die Dauerhaftigkeit von papierenen Akten und Registern ergab sich aus der Kombination der Materialität des Papiers und entsprechenden Lagerbedingungen in der Kontrolle der öffentlichen Verwaltung. In der Dauerhaftigkeit seiner Register liegt zugleich die Dauerhaftigkeit der Staatlichkeit aufgehoben: »Register sind tendenziell unabschließbar. Sie dauern, so wie die Herrschaft dauert. Diese kann, als autoregistrierende, nicht mehr untergehen. Der stetige Grund des Staates ist sein Register«.Footnote 53

Es lohnt sich die Differenz zu der von Luhmann 35 Jahre früher im Zeitalter von raumfüllenden Mainframecomputern aufgemachten Problemlage zu betrachten. Bevor überhaupt das von Luhmann angesprochene verbindliche Entscheiden innerhalb von Verwaltungen stattfinden kann, um dann »der Umwelt zugestellt« zu werden,Footnote 54 müssen Reinermann und von Lucke zufolge in der digital gewordenen gesellschaftlichen Umwelt Daten durch die öffentliche Verwaltung aktenfähig gemacht werden. Denn entschieden wird nach Aktenlage; nun aber sind die Akten selbst Produkt von Verwaltungsakten. Die paradoxalen Verschränkungen von Umwelt und Verwaltung, die mit einem solchen E-Government einhergehen würden, sind offenkundig: Die Verwaltung muss überhaupt erst eine medientechnische Umwelt herstellen, von der sie sich unterscheiden kann, um diese wiederum zu verwalten. Die Herstellung einer solchen medientechnischen Umwelt ist die öffentliche Produktion der Dauerhaftigkeit digitaler Daten. Neue Erreichbarkeit würde faktisch die Produktion einer neuen Dauerhaftigkeit bedeuten: Eine digitale Dauerhaftigkeit, die im digitalen Medium die materiellen Eigenschaften des Papiers substituieren soll und in diesem Prozess zugleich sich selbst als öffentliche Verwaltung hervorbringt und legitimiert. Wo die Archive und Register sich von der Tyrannei des Ortes und ihrer Bodenhaftung lösen sollen, tritt die Zeitdimension der Verwaltung und ihrer Akten umso deutlicher hervor. Verwaltung muss sozusagen eine Zeitmaschine werden: Sie bringt eine veraktenbare Gegenwart hervor, um eine Zukunft zu haben. Reinermanns im obigen Zitat ersichtliches terminologisches Schwanken zwischen Archiv und Register trifft hier den Punkt: Eine solche papierlose Aktenstruktur wäre beides. Erstens ein Register, das die fraglichen Daten registriert und über diesen Eintrag ihre Existenz beglaubigt. Zweitens müsste die öffentliche Verwaltung auch eine digitale Kopie eben dieser Daten vorhalten, um den von Reinermann geforderten Service für Bürger anbieten zu können.

Tatsächlich hat sich das Papier gegenüber den Imaginationen Reinermanns und von Luckes als widerständiger erwiesen als erwartet. Dem COVID-19-bedingten Intermezzo zum Trotz laufen noch immer eher die Bürger als die Daten, auch wenn seit 2000 in einer bis heute anhaltenden Kaskade von Gesetzesänderungen und Anpassungen von Vorschriften versucht wird, das Papier in den Verwaltungen zurückzudrängen.Footnote 55 Dabei hat die in den Schriften Reinermanns und von Luckes prominente Klage über den papierbedingten Medienbruch ihren Weg in die einschlägigen Gesetzgebungskommentare gefunden.Footnote 56 Wirft man heute, zwanzig Jahre nach dem E-Government-Hype und den in den Speyerer Schriften mobilisierten Systemplanungsvisionen einen Blick zurück auf das Papier, so scheint das Papier in seiner Resilienz selbst ein Medium der System-Umwelt-Grenze zwischen Verwaltung und Gesellschaft zu sein.