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Sillhalten im Verfassungsprozess – Zum Umgang mit dem Problem der Zwischenzeit in Eilverfahren über Zustimmungsgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht

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Der Schutz des Individuums durch das Recht

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Zusammenfassung

Der Streit über die Frage, ob der Bundespräsident ein Gesetz ausfertigen muss oder seine Ausfertigung verweigern darf, wenn er es für verfassungswidrig hält, ist bekannt; andere Gründe für ein Unterbleiben der Ausfertigung werden nicht diskutiert. Daher ließ es aufhorchen, als der Bundespräsident am 1. Juli 2021 durch Pressemitteilung bekannt gab, er habe die Ausfertigung des Zustimmungsgesetzes zum ESM-Änderungsvertrag „auf Bitten des Bundesverfassungsgerichts vorläufig ausgesetzt“. Neu war freilich nicht das Vorgehen, sondern nur seine Verlautbarung: Das Bundesverfassungsgericht rekurriert mit normativer Stoßrichtung auf die „ständige Staatspraxis“, dass der Bundespräsident auf seine Bitte mit der Ausfertigung eines Gesetzes zuwartet. Mehrfach hat es Stillhalteerklärungen zum Anlass genommen, das Eilverfahren nicht weiterzuverfolgen, sondern nur in der Hauptsache zu entscheiden. Dass beim Zustimmungsgesetz zum Patentgerichtsübereinkommen zwischen der Erklärung des Zuwartens und dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens knapp drei Jahre vergingen, hat dem Bundesverfassungsgericht allerdings Kritik eingetragen. Ob der Bundespräsident auch bei der Änderung des ESM-Vertrags bis zum Hauptsacheverfahren warten wollte, lässt sich seiner Erklärung nicht entnehmen; eine Eilentscheidung war auch 17 Monate nach der Erklärung des Bundespräsidenten nicht zu verzeichnen und sie ist letztlich auch nicht ergangen. Warum das Bundesverfassungsgericht jüngst von der „ständigen Staatspraxis“ abwich und dem Bundespräsidenten die Ausfertigung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes (ERatG) erstmals durch einen „Hängebeschluss“ untersagte, ist unbekannt. Die Vorgänge zeigen einen recht freihändigen Umgang mit dem Problem, dass das Bundesverfassungsgericht auch für eine Eilentscheidung Zeit benötigt. Dies veranlasst eine nähere Betrachtung, auf welche Rechtsgrundlagen sich Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht bei den unterschiedlichen Vorgehensweisen stützen können und welche Anforderungen sie dabei zu beachten haben.

Univ.-Prof. Dr. Heiko Sauer ist Inhaber des Lehrstuhls für deutsches und europäisches Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. Er war in mehreren der angesprochenen Verfahren als Prozessbevollmächtigter tätig, gibt hier aber nur seine persönliche Auffassung wieder. Dank gilt Claudio Bartmann, Pola Marie Brünger, Luc von Danwitz, Christian Hillgruber, Julian Krüper und Mehrdad Payandeh für sehr wertvolle Anmerkungen.

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Notes

  1. 1.

    Für einen differenzierten Überblick Wallrabenstein (2021), Art. 82 GG, Rn. 10 ff.; lesenswerte Kritik an der herrschenden Auffassung Meyer (2011), S. 602 ff.

  2. 2.

    Pressemitteilungen von Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident gab es auch schon zur Stillhalteabrede im ursprünglichen Verfahren zum ESM-Vertrag, s. dazu Schneider (2022), § 32 BVerfGG, Rn. 268; s. auch BVerfGE 12, 36 (43), wo eine Stillhalteerklärung der Bundesregierung dem Senat nicht ausreichte.

  3. 3.

    S. ausdrücklich BVerfGE 153, 74 (131); 158, 210 (227).

  4. 4.

    S. namentlich BVerfGE 89, 155 (164 f.) zum Vertrag von Maastricht: gut neun Monate zwischen Stillhalteerklärung und Abschluss des Hauptsacheverfahrens; und BVerfGE 123, 267 (304) zum Vertrag von Lissabon: knapp neun Monate zwischen Stillhalteerklärung und Abschluss des Hauptsacheverfahrens. Im Verfahren zum ESM-Vertrag lagen zwischen der Stillhalteerklärung und der Eilentscheidung nur knapp drei Monate, s. dazu Schneider (2022), § 32, Rn. 268.

  5. 5.

    Payandeh (2020), S. 703; Tilmann (2020), S. 446 f.; Tilmann (2021), S. 1139; Giegerich (2020), S. 561. Ausführliche Darstellung der Chronologie bei Gundel (2020), S. 215 ff.

  6. 6.

    BVerfG, Beschl. v. 13.10.2022 – 2 BvR 1111/21 entscheidet in der Hauptsache und geht in Rn. 73 davon aus, dass der Eilantrag angesichts der Erklärung des Bundespräsidenten nicht mehr zu bescheiden ist.

  7. 7.

    BVerfG, Beschl. v. 26.03.2021– 2 BvR 547/21.

  8. 8.

    S. zu den Einzelheiten Hillgruber und Goos (2020), Rn. 207 f.

  9. 9.

    Für die abstrakte Normenkontrolle gilt das ebenfalls, s. BVerfGE 1, 396 (412 f.); 36, 1 (15); 101, 239 (258).

  10. 10.

    S. BVerfGE 1, 396 (413); 158, 210 (229); für einen Fall, in dem es noch keinen Entwurf für ein Zustimmungsgesetz gab, BVerfG, Beschl. v. 23.03.2020 – 2 BvQ 6/20, Rn. 21 f.

  11. 11.

    S. Art. 27 der Wiener Vertragsrechtskonvention; und Sauer (2022), § 3, Rn. 2 f.

  12. 12.

    S. BVerfGE 157, 332 (376); zustimmend Guber (2021), S. 1855. Gelegentlich wird auch versucht, die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat zu einem Unionsrechtsakt im Wege der einstweiligen Anordnung zu verhindern, s. dazu namentlich BVerfGE 143, 65; und BVerfG, Beschl. v. 07.02.2019 – 2 BvR 882/19.

  13. 13.

    Zu der Frage, ob die Abgabe der Ratifikationserklärung dem Bundespräsidenten oder der Bundesregierung obliegt, s. Sauer (2022), § 4, Rn. 28 f. m. w. N.; soweit es keiner gesetzlichen Zustimmung bedarf, kann der Eilrechtsschutz darauf gerichtet sein, der Bundesregierung ein völkerrechtliche Handlung zu untersagen, s. dazu bezogen auf den UN-Migrationspakt BVerfG, Beschl. v. 07.12.2018, – 2 BvQ 105/18 u. a.

  14. 14.

    S. BVerfGE 89, 155 (171 f.); 123, 267 (331); 134, 366 (396 f.); 158, 210 (232); zur Kritik stellvertretend Sauer (2019), S. 7 ff. m. w. N.

  15. 15.

    So aber MacLean (2001), S. 108; Vogl (2018), S. 1450; Ekardt und Beckmann (2006), S. 340.

  16. 16.

    Ebenso Schoch (2021), § 80 Rn. 357; Bostedt (2021), § 80 VwGO, Rn. 143; Schenke (2020a), § 80, Rn. 120.

  17. 17.

    S. dazu etwa BVerfGE 35, 382 (401 f.); 46, 166 (178); 69, 220 (227); paradigmatisch uneindeutig zur Volkszählung BVerfG, 1 BvR 620/87, NJW 1987, 2219; s. auch BVerfG, Beschl. v. 11.10.2013 – 1 BvR 2616/13, Rn. 11 f. mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit eines Hängebeschlusses für den Fall, dass die Behörde keine Stillhaltezusage abgeben will. Für eine allgemeine Stillhaltepflicht allerdings BVerfGE 94, 166 (234) – Sondervotum Limbach, Böckenförde und Sommer.

  18. 18.

    S. für den noch herrschenden gänzlichen Ausschluss spruchrichterlicher Tätigkeit BVerfGE 138, 33 (39); und Schenke (2020b), Art. 19 IV GG, Rn. 449 ff.; s. auch BVerfGE 94, 166 (215 ff.) mit Überlegungen zu den Unterschieden, die sich aus Art. 19 IV 1 GG für das verwaltungsgerichtliche und das verfassungsgerichtliche Verfahren ergeben.

  19. 19.

    S. allgemein Schenke (1977); Lorz (2001).

  20. 20.

    Ebenso Schneider (2022), § 32, Rn. 266. Anders wohl unausgesprochen BVerfGE 35, 193 (199); klarer dann BVerfGE 35, 257 (261 f.); und BVerfGE 94, 166 (235) – Sondervotum Limbach, Böckenförde und Sommer; eine – terminologisch auf Schüle (1932), S. 47 ff., 52 ff. zurückgehende – „Friedenspflicht“ ohne Eingehen auf die zeitliche Dimension bejahen Schenke (1977), S. 130 ff.; und Lorz (2001), S. 478; ähnlich Klein (1983), S. 616 ff.; und Friesenhahn (1973), S. 189.

  21. 21.

    S. BVerfGE 80, 74 (79); 132, 195 (232); 151, 152 (161).

  22. 22.

    S. BVerfGE 46, 160 (164); s. auch BVerfGE 111, 147 (153); gegen eine Verallgemeinerung aber BVerfGE 94, 166 (217).

  23. 23.

    S. BVerfGE 132, 195 (233, 238 ff.); und BVerfGE 135, 317 (398 ff.).

  24. 24.

    S. BVerfGE 157, 332 (375 ff., 387 ff.), wobei das Bundesverfassungsgericht die Rüge eines ultra vires-Akts unter Hinweis auf dessen Reversibilität von der summarischen Prüfung ausnahm; BVerfG, Urt. vom 06.12.2022, 2 BvR 547/21 u. a. verneint nunmehr das Vorliegen eines ultra vires-Akts.

  25. 25.

    BVerfGE 111, 147 (153).

  26. 26.

    Gerade im völker- und europarechtlichen Bereich sind teils sehr schnelle Eilentscheidungen zu verzeichnen, s. etwa BVerfGE 125, 385: Eilentscheidung am Tag der Verabschiedung des Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetzes; BVerfGE 126, 158: Eilentscheidung knapp drei Wochen nach der Verabschiedung des Euro-Stabilisierungsmechanismusgesetzes; und BVerfGE 143, 65: Eilentscheidung noch vor der geplanten Abstimmung im Rat.

  27. 27.

    Es gibt auch behördliche Stillhaltezusagen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht, etwa im Kontext von Auslieferungen und Abschiebungen, s. dazu etwa Schneider (2022), § 32, Rn. 264.

  28. 28.

    S. dazu Schoch (2021), § 80, Rn. 276 m. w. N. aus der Rechtsprechung; C. Külpmann (2017), Rn. 918. Insbesondere gilt dies für Abschiebeverfahren, s. Hocks (2020), § 5, Rn. 42; Müller (2016) § 7, Rn. 23.

  29. 29.

    MacLean (2001), S. 108 spricht von einer „Veränderungssperre“; ebenso Schoch (2021), § 80, Rn. 358a.

  30. 30.

    S. dazu Mann (2017), S. 61 f., 63 ff.; Krull (2016), S. 49 ff., 77 ff.; Guckelberger (2001), S. 276 ff.; MacLean (2001), S. 107 ff.; Schoch (2021), § 80, Rn. 357 ff.; Wollenschläger (2018), § 123, Rn. 159.

  31. 31.

    S. BVerfG, Beschl. v. 26.03.2021 – 2 BvR 547/21. In der Pressemitteilung vom gleichen Tag verwendet das Gericht selbst den Begriff des Hängebeschlusses; die spätere Eilentscheidung spricht diesen nur kurz an und erklärt ihn für gegenstandslos, s. BVerfGE 157, 332 (333, 373).

  32. 32.

    Kritisch zur angekündigten, aber unterbliebenen späteren Begründung Walter (2022), § 32, Rn. 86.1.

  33. 33.

    S. BVerfGE 157, 332 (333, Tenor zu 2.); undeutlich insoweit BVerfG, Urt. vom 06.12.2022, 2 BvR 547/21 u. a., Rn. 94.

  34. 34.

    S. BVerfGE 85, 27 (128), wo ein vorheriger Beschluss zur vorläufigen Untersagung einer Abschiebung unter Verweis auf § 32 II BVerfGG nur wiedergegeben wird; BVerfGE 104, 38 f., 104, 39 f. und 104, 41, jeweils unter Berufung auf § 32 I und II BVerfGG, und dann die eigentliche Eilentscheidung in BVerfGE 104, 42 (49 f.); in BVerfGE 88, 185 (186) f. ist der Hängebeschluss in das Gewand einer einstweiligen Anordnung gekleidet, aber ausdrücklich kurz befristet und als vorläufig ausgestaltet; ganz ähnlich BVerfG, Beschl. v. 16.07.1998 – 2 BvR 1206/98, in BVerfGE 99, 145 (155) als „befristete einstweilige Anordnung“ bezeichnet; s. noch BVerfG, Beschl. v. 04.12.2014 – 2 BvR 1978/13 mit einer Untersagung „einstweilen bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung“ und längstens für drei Wochen; ähnlich BVerfG, Beschl. v. 27.03.2018 – 2 BvR 632/18. Mit Recht weisen Weber und Wolff (2021), S. 361 auf Unterscheidungsschwierigkeiten hin.

  35. 35.

    Ebenso BVerfGE 35, 257 (262); Schneider (2022), § 32, Rn. 265.

  36. 36.

    Wie das Bundesverfassungsgericht seine Strukturen und Verfahren ausgestalten kann, um eine zügige Durchführung von Eilverfahren zu sichern, ist hier nicht zu erörtern. Dass es anders als ausländische und europäische Pendants nicht mit Residenzpflichten arbeitet, dürfte nicht entscheidend sein (s. dazu Lübbe-Wolff (2022), S. 662). Auffällig ist allerdings, dass seine Geschäftsordnung außer der Möglichkeit der Vorsitzenden, im Eilfall eine außerordentliche Senatssitzung einzuberufen, keine Regelungen zum Eilverfahren enthält.

  37. 37.

    Damit verbindet sich keine Aussage zu einem Prüfungsrecht des Bundespräsidenten (s. dazu Fn. 1).

  38. 38.

    Die Bundesregierung kann dann den Ausgang des Eilverfahrens abwarten, ohne dies zu müssen.

  39. 39.

    S. etwa BVerfGE 71, 299 (300, 305); 74, 96 (97); 133, 273 (275); 137, 103 (108).

  40. 40.

    S. dazu Möllers (2011), S. 289 ff.

  41. 41.

    S. BVerfGE 3, 41 (44); 140, 99 (106); 157, 332 (374).

  42. 42.

    S. BVerfGE 35, 193 (196 f.); 143, 65 (87 f.); 157, 332 (374 f.).

  43. 43.

    S. nochmals BVerfG, Beschl. vom 13.10.2022, 2 BvR 1111/21, Rn. 73.

  44. 44.

    Das Zustimmungsgesetz wurde im ersten Verfahren für formell verfassungswidrig erklärt (BVerfGE 153, 74) und danach inhaltlich unverändert mit verfassungsändernden Mehrheiten beschlossen. Das zweite Verfahren blieb im Eilverfahren (BVerfGE 158, 210) und in der Hauptsache (BVerfG, Beschl. v. 13.07.2022 – 2 BvR 2216/20 u. a.) ohne Erfolg.

  45. 45.

    S. BVerfGE 158, 210 (227).

  46. 46.

    S. auch Guber (2021), S. 1854; und nochmals BVerfGE 157, 332 (333, Tenor zu 2.); s. außerdem BVerfGE 85, 127 (128); 104, 42 (49).

  47. 47.

    Für eine solche Befugnis allerdings Walter (2022), § 32, Rn. 1.1; und Weber und Wolff (2021), S. 362, die allerdings eine Abwägung fordern.

  48. 48.

    Grundsätzlich ablehnend wohl nur OVG Berlin, Beschl. v. 25.01.1965 – I S 2.65, OVGE 8, 81. Unentschlossene verfassungsrechtliche Bedenken äußert Krull (2016), S. 65 ff. Einen restriktiven Umgang mit Hängebeschlüssen als „extra legem“ entwickelten Rechtsschutzinstrument fordert Schoch (2021), § 80 Rn. 358 f.

  49. 49.

    So Dombert (2017), Rn. 296; ähnlich Guckelberger (2001), S. 277 f.; s. auch Windthorst (2009), S. 173, 549 f.; großzügiger etwa Bostedt (2021), § 80, Rn. 143.

  50. 50.

    In diese Richtung auch Schoch (1988), S. 1500 f.; ablehnend Guckelberger (2001), S. 276.

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  1. Bonn, Deutschland

    Heiko Sauer

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  1. Heiko Sauer
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Correspondence to Heiko Sauer .

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Editors and Affiliations

  1. Europäische Akademie der Arbeit in der Universität Frankfurt am Main, University of Labour, Frankfurt am Main, Deutschland

    Philipp B. Donath

  2. Goethe Universität Frankfurt am Main, Frankfurt am Main, Deutschland

    Alexander Heger

  3. Goethe Universität Frankfurt am Main, Frankfurt am Main, Deutschland

    Moritz Malkmus

  4. Freshfields Bruckhaus Deringer PartG mbB, Frankfurt am Main, Deutschland

    Orhan Bayrak

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Sauer, H. (2023). Sillhalten im Verfassungsprozess – Zum Umgang mit dem Problem der Zwischenzeit in Eilverfahren über Zustimmungsgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht. In: Donath, P.B., Heger, A., Malkmus, M., Bayrak, O. (eds) Der Schutz des Individuums durch das Recht. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_72

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  • Print ISBN: 978-3-662-66977-8

  • Online ISBN: 978-3-662-66978-5

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