6.1 Einleitung

6.1.1 Funktionen eines Leitbilds

Die Integration von Anliegen des Umwelt- und Naturschutzes in die Agrarpolitik bewegt sich in einem komplexen institutionellen und rechtlichen Rahmen, der das Verhältnis zwischen den Rechten der Landbesitzer und Landbewirtschafter einerseits und andererseits ihren Pflichten gegenüber den Interessen der Allgemeinheit, im Zusammenhang mit dieser Studie insbesondere den Interessen des Natur- und Umweltschutzes, regelt. In der konkreten Politikgestaltung ist dieser Rahmen jedoch notwendigerweise unvollständig. Erstens ist oft unklar, welche Werte und Normen im Konfliktfall den Vorrang haben sollen. Zweitens sind viele Rechtsbegriffe, z. B. die Gemeinwohlverpflichtung des Eigentums nach Artikel 14 Absatz 2 Grundgesetz, unbestimmt und bedürfen der Konkretisierung im Lichte der jeweiligen Problemlagen. Drittens geben die bestehenden Normen keine Entwicklungsrichtung vor. Und viertens sind Rechtsnormen nicht geeignet und haben auch nicht den Zweck, gemeinsame Initiativen von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu motivieren, wo dies beispielsweise im Landschafts- oder Wassermanagement wünschenswert wäre.

Vor diesem Hintergrund haben politische Leitbilder mehrere Funktionen. Im politischen Gestaltungsprozess und gegenüber den gesellschaftlichen Gruppen dienen sie als programmatische Orientierungshilfe, die Aufschluss über die angestrebte Entwicklungsrichtung in einem Politikfeld gibt und an dem die Träger eines Leitbilds sich messen lassen müssen. Im administrativen und judikativen Prozess dienen Leitbilder als Auslegungshilfe bei der Ausgestaltung von Ermessensspielräumen und bei der Entscheidung von Normkonflikten.

Im Hinblick auf die Rolle von Leitbildern im Verwaltungshandeln erklärt Wewer (1998, S. 155): „Leitbilder beschreiben in relativ knapper Form den ‚Sinn‘ oder die ‚Philosophie‘ von Organisationen (also deren Selbstverständnis) bzw. ihre ‚Vision‘ oder ‚Mission‘ (nämlich die längerfristigen Ziele) … [Sie] beschreiben strategische Ziele, also einen Soll-Zustand, nicht den Ist-Zustand“. Leitbilder geben demnach einerseits Orientierung und haben andererseits die Funktion von Selbstverpflichtungen, denn die Träger eines Leitbilds müssen sich daran messen lassen, ob sie bei dessen Verwirklichung erfolgreich sind, also dem Soll-Zustand näher kommen, oder zumindest geeignete Anstrengungen unternehmen.

6.1.2 Gegenstand des Leitbilds: Das Was und das Wie

Bei der Entwicklung einer zukunftsfähigen Agrarpolitik, welche die Anliegen des Natur- und Umweltschutzes integriert, muss ein Leitbild dazu dienen, die angestrebte Entwicklungsrichtung in dreierlei Hinsicht zu positionieren: erstens im Hinblick auf die Problemlagen (siehe Kap. 3), zweitens im Hinblick auf die kontroversen agrarpolitischen Paradigmen (siehe Kap. 4) und drittens im Hinblick auf die Kontroversen im Natur- und Umweltschutz selbst:

  • Die Problemlagen (siehe Kap. 3) lassen sich dabei zu drei Komplexen zusammenfassen: (1) Stoffeinträge in Boden, Wasser und Luft inklusive Klimagase, (2) Wirkungen der Flächennutzung sowie (3) Implementations-, Partizipations- und umweltorientierte Innovationsdefizite. Das Leitbild sollte klare Vorstellungen darüber enthalten, wie diese Problemlagen adressiert und welche Zielwerte erreicht werden sollen.

  • In der agrarpolitischen Ausrichtung muss das Leitbild klären, wie man sich positionieren will zwischen den Leitbildern einer marktorientierten, einer staatsabhängigen, einer globalisierten und einer multifunktionalen Landwirtschaft bzw. zwischen den politischen Paradigmen des einkommensorientierten agrarpolitischen Exzeptionalismus, der Marktliberalisierung, der Marktharmonisierung und Standardisierung in globalen Wertschöpfungsketten sowie der Multifunktionalität (siehe Kap. 4).

  • Im Naturschutz selbst gilt es insbesondere zu klären, ob eine räumliche Integration oder Separation von Landwirtschaft und Naturschutz angestrebt wird (Sharing- vs. Sparing-Debatte), welcher relative Stellenwert dem Schutz von biotischen und abiotischen Ressourcen bzw. dem Tierwohl zukommen soll (z. B. Weidehaltung vs. Rückhalt von Emissionen in geschlossenen Stallsystemen), und ob beispielsweise das Konzept der Planetaren Leitplanken (Rockström et al. 2009a, b) in Leitplanken auf kleineren räumlichen und zeitlichen Skalen übersetzt werden soll.

Um die im ersten und dritten Punkt angesprochenen Fragen zu beantworten, ist es notwendig, ein Leitbild für die Landwirtschaft zu formulieren: Wie soll eine Landwirtschaft in Zukunft aussehen, die den Zielen des Umwelt- und Naturschutzes angemessen Rechnung trägt? Dies ist die Frage nach dem Was. Eine Antwort auf den zweiten Punkt erfordert hingegen Leitlinien für eine zukunftsfähige Agrarpolitik und betrifft die Frage nach dem Wie. Wir formulieren daher sowohl ein Leitbild für eine multifunktionale, natur- und umweltverträgliche Landwirtschaft sowie Leitlinien für eine zukunftsfähige Agrarpolitik. Bei der Formulierung des Leitbilds wurde eine systematische Analyse bestehender agrarpolitischer Leitbilder vorgenommen (vgl. den Überblick im Anhang).

6.1.3 Einbettung in das agrarpolitische Leitbild der Bundesregierung

Um Verbindlichkeit für die Träger und Adressaten zu erzeugen, werden Leitbilder üblicherweise in einem mehr oder weniger partizipativen und iterativen Prozess erarbeitet. Abgesehen von Rückkopplungen im Rahmen der Projektbegleitenden Arbeitsgruppe und seitens der Peer Reviewer war dies im Rahmen des ZA-NExUS-Projekts weder möglich noch vorgesehen. Das im Folgenden formulierte Leitbild stellt also einen Diskussionsvorschlag dar, der als Anker für einen Leitbildprozess dienen kann.

Aus pragmatischen Gründen halten es die Autoren für sinnvoll, dass sich das Leitbild in das agrarpolitische Leitbild der Bundesregierung (BMEL 2015a, S. 8) einfügt.Footnote 1 Dieses nimmt im ersten Absatz „attraktive, lebenswerte und vitale ländliche Räume“ als Aufhänger und strebt „eine nachhaltige, ökologisch verantwortbare, ökonomisch leistungsfähige und multifunktional ausgerichtete Land-, Forst-, und Fischereiwirtschaft“ an. Es hebt „landwirtschaftliche Familienbetriebe und Unternehmen mit bäuerlicher Wirtschaftsweise“ hervor. Der zweite Absatz stellt dann die Produktions- und Versorgungsfunktion in den Mittelpunkt und bezieht die „Ernährungswirtschaft“ mit ein. Das Leitbild der Bundesregierung kombiniert also einen prominenten Raumbezug (erster Halbsatz und dritter Satz) mit Elementen des Multifunktionalitätsparadigmas (zweiter Halbsatz) und des produzentenorientierten Exzeptionalismus (v. a. im zweiten und dritten Satz). Der globale Bezugsrahmen kommt durch den Bezug auf die „Welternährung“ zum Ausdruck, die eine Exportorientierung impliziert.

Das agrarpolitische Leitbild der Bundesregierung bietet durchaus gute Anknüpfungspunkte für eine Agrarpolitik, die am Schutz der Natur und der Sicherung von Umweltressourcen orientiert ist. Allerdings ist das Leitbild der Bundesregierung im Hinblick auf die ökologischen Ziele sehr allgemein gehalten und bietet insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, welchen Stellenwert ökologische Ziele im Konfliktfall haben sollen. Auch bietet es keine Hinweise, wie die Ziele erreicht werden sollen. Ein Leitbild für eine zukunftsfähige Agrarpolitik, die sich am Natur- und Umweltschutz orientiert, hat daher insbesondere die Aufgabe, diese konzeptionellen Freiräume auszufüllen. Das folgende Leitbild einer multifunktionalen Landwirtschaft und die sich anschließenden Leitlinien einer zukunftsfähigen Agrarpolitik sind ein Vorschlag, wie die Unbestimmtheiten des allgemeinen Leitbilds der Bundesregierung aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes so ausgefüllt werden könnten, dass die diagnostizierten ökologischen Problemlagen der derzeitigen Agrarpolitik besser adressiert werden können.

6.2 Leitbild für eine multifunktionale, natur- und umweltverträgliche Landwirtschaft

Das agrarpolitische Leitbild für eine multifunktionale, natur- und umweltverträgliche Landwirtschaft umfasst eine flächendeckende Landwirtschaft, welche zu einer vielfältigen Kulturlandschaft beiträgt, die Tragfähigkeit der ökologischen Systeme beachtet und die ökosystemaren Dienstleistungen erhält.

Die Landwirtinnen und Landwirte erzeugen marktfähige, qualitativ hochwertige und gesunde Lebensmittel und andere landwirtschaftliche Produkte auf nachhaltige und umweltverträgliche Weise. Sie halten die natürlichen Ressourcen in gutem Zustand, bewahren die Leistungsfähigkeit der Ökosysteme und wirtschaften innerhalb der ökologischen Leitplanken.Footnote 2 Sie minimieren schädliche Einträge in Boden, Wasser und Luft und tragen aktiv zur Erhaltung der genetischen Vielfalt, zum Schutz der biologischen Vielfalt und zum Klimaschutz bei.

Die Landwirtinnen und Landwirte und ihre Partner in den Wertschöpfungsketten sind umweltorientiert und innovationsfähig. Sie entwickeln besonders umweltfreundliche Methoden der Landbewirtschaftung sowie umweltorientierte Geschäftsmodelle und genießen die Wertschätzung der Verbraucherinnen und Verbraucher für ihre Leistungen im Natur- und Umweltschutz. Alle Beteiligten verstehen die Erbringung von Gemeinwohlleistungen als integrale Einkommensmöglichkeit für die deutsche Landwirtschaft.

Als Landschaftsgestalter tragen die Landwirtinnen und Landwirte in Kooperation mit anderen gesellschaftlichen Kräften dazu bei, dass vielfältige und gut strukturierte Landschaften Lebensräume für eine große Vielfalt von Tieren und Pflanzen bieten und als Teil von attraktiven, lebenswerten und vitalen ländlichen Räumen wahrgenommen werden.

6.3 Leitlinien einer zukunftsfähigen Agrarpolitik

Eine zukunftsfähige Agrarpolitik unterstützt die Landwirtschaft bei der Erfüllung ihrer unterschiedlichen, auf das Gemeinwohl ausgerichteten Aufgaben in effektiver und effizienter Weise. Dabei stellt die nachhaltige, umweltverträgliche Erzeugung von marktfähigen, qualitativ hochwertigen und gesunden Lebensmitteln und anderen landwirtschaftlichen Produkten die tragende Säule dar. Die Agrarpolitik stellt zugleich sicher, dass die Landwirtschaft die natürlichen Ressourcen und die Leistungsfähigkeit der Ökosysteme bewahrt und innerhalb der ökologischen Leitplanken wirtschaftet. Sie unterstützt die Vernetzung der Landwirtschaft mit anderen gesellschaftlichen Akteuren sowie die umweltorientierte Lern- und Innovationsfähigkeit des Sektors. Dazu stärkt sie die Entwicklung von besonders umweltorientierten Geschäftsmodellen, die Wertschätzung der Verbraucherinnen und Verbraucher für die Umweltleistungen der Landwirtschaft sowie die Motivation der Landwirte zu umweltorientiertem Handeln.

Eine zukunftsfähige Agrarpolitik orientiert sich insbesondere an folgenden Leitlinien:

  1. 1.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik geht davon aus, dass die langfristige Sicherung der Produktion von Lebensmitteln und landwirtschaftlichen Rohstoffen die Sicherung der ökologischen Voraussetzungen der Produktion wie Biodiversität, Bodenfruchtbarkeit und sauberes Wasser erfordert. Sie stärkt Maßnahmen zur langfristigen Sicherung der Natur- und Umweltressourcen gegenüber Tendenzen zur kurzfristigen, aber nicht nachhaltigen Steigerung der Produktion. Dabei orientiert sie sich am Verursacher-, Kooperations-, Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzip.

  2. 2.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik unterstützt die Entwicklung von resilienten, nachhaltigen und ressourceneffizienten landwirtschaftlichen Produktionssystemen, die im Einklang mit dem Erhalt intakter und leistungsfähiger ökologischer Systeme und der natürlichen Ressourcen wirtschaften und sich im Zuge des ökonomischen, ökologischen und sozialen Wandels dynamisch und ohne abrupte Strukturbrüche entwickeln. Sie sichert und stärkt zu diesem Zweck insbesondere die ökologische und ökonomische Anpassungsfähigkeit landwirtschaftlicher Produktionssysteme sowie die Lernfähigkeit der beteiligten Personen und Organisationen.

  3. 3.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik ist darauf ausgerichtet, dass neben der Produktion von Lebensmitteln und anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen die Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft gesichert werden. Insbesondere der Erhalt und die Pflege von ökologisch intakten Landschaften, Habitaten und Ökosystemleistungen stellen wichtige Leistungen der Landnutzung durch Landwirte dar.

  4. 4.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik stellt einen zufriedenstellenden Zustand der Ressourcen des Natur- und Umweltschutzes sicher. Sie sorgt dafür, dass gesetzliche Mindeststandards eindeutige ökologische Leitplanken für die landwirtschaftliche Produktion definieren, die sich am Stand der Wissenschaft sowie am Vorsorgeprinzip orientieren und dabei systemische Zusammenhänge und schädliche kumulative Effekte berücksichtigen. Sie duldet keine Vollzugs- und Regelungsdefizite bei der Durchsetzung gesetzlicher Mindeststandards.

  5. 5.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik ist vorrangig darauf ausgerichtet, dass die Anliegen des Natur- und Umweltschutzes in der gesamten Fläche berücksichtigt werden. Eine räumliche Separierung von Landnutzung und Naturschutz wird nur dort vorgesehen, wo dies zur Erreichung von Natur- und Umweltschutzzielen notwendig ist. Das bedeutet, dass die Landwirtschaft an allen Standorten so betrieben wird, dass den Anliegen des Natur- und Umweltschutzes in angemessener Weise Rechnung getragen wird.

  6. 6.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik ist darauf ausgerichtet, dass einerseits alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse, die den Markt erreichen, unter Bedingungen erzeugt werden, die mit der langfristigen Sicherung der Ressourcen des Natur- und Umweltschutzes vereinbar sind, und dass andererseits eine flächendeckende landwirtschaftliche Produktion in Deutschland stattfindet, welche die ökologischen Leitplanken beachtet und möglichst viele positive Umwelt- und Naturschutzleistungen erbringt.

  7. 7.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik berücksichtigt, dass die Leistungen des Natur- und Umweltschutzes nicht automatisch als Koppelprodukt der landwirtschaftlichen Erzeugnisse entstehen. Sie stellt geeignete Rahmenbedingungen her, welche den Landnutzern die dauerhafte Erbringung dieser Gemeinwohlleistungen ermöglicht. Dazu gehört insbesondere die Sicherung fairer Wettbewerbsbedingungen, Transparenz der Umweltleistungen von Produkten und Produzenten sowie ggf. die Honorierung derjenigen Gemeinwohlleistungen, die vom Markt nicht angemessen entlohnt werden.

  8. 8.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik setzt finanzielle Mittel zielgerichtet und effektiv für die Sicherung der Gemeinwohlleistungen ein. Sie gewährt keinen finanziellen Ausgleich für die bloße Einhaltung gesetzlicher Mindeststandards, es sei denn zur Kompensation von daraus entstehenden Wettbewerbsnachteilen auf offenen Märkten. Sie stellt sicher, dass eventuelle Kompensationen auf wissenschaftlich nachgewiesenen Mehrkosten beruhen und die Regeln der WTO beachten.

  9. 9.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik sorgt dafür, dass Natur- und Umweltschutz in Deutschland nicht auf Kosten Dritter geschieht. Sie vermeidet ökologische Überwälzungseffekte in Drittländer und stellt sicher, dass Nachhaltigkeitsdefizite reduziert und nicht bloß ins Ausland verlagert werden.

  10. 10.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik bezieht die Rolle der Verbraucherinnen und Verbraucher konsequent ein. Sie trägt dazu bei, dass möglichst viele Verbraucherinnen und Verbraucher die Naturschutz- und Umweltleistungen von landwirtschaftlichen Produkten und Produktionsweisen erkennen und kompetent beurteilen können. Sie erreicht, dass die Verbraucherinnen und Verbraucher ein hohes Vertrauen in die landwirtschaftliche Erzeugung haben.

  11. 11.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik verfolgt einen systemischen Ansatz. Sie sorgt dafür, dass ökologische Problemlagen der landwirtschaftlichen Produktion auf den entsprechenden räumlichen und zeitlichen Skalen adressiert und beispielsweise standörtliche Gegebenheiten berücksichtigt werden können.

  12. 12.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik sorgt für eine Vernetzung der Akteure, die zur Sicherung oder Erbringung von ökosystemaren Leistungen zusammenarbeiten müssen oder dazu beitragen können. Sie unterstützt die Beteiligung der betroffenen gesellschaftlichen Gruppen und eine wertschätzende, ergebnisorientierte Kommunikation zwischen allen Beteiligten.

  13. 13.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik sorgt dafür, dass jeglicher administrativer Aufwand zielführend, notwendig, und verhältnismäßig ist. Sie nutzt neue Techniken der Erfassung und Verarbeitung von umweltrelevanten Daten zur Minimierung der Transaktionskosten für alle Beteiligten.

  14. 14.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik stärkt die ökonomische, ökologische und soziale Kompetenz und Lernfähigkeit der landwirtschaftlichen Akteure. Sie stellt sicher, dass die Aus- und Fortbildung sowie die Beratung auf allen Ebenen die in der Landwirtschaft Tätigen befähigt und ermutigt, die Naturschutz- und Umweltaspekte der Landnutzung sowie die ökologischen Zusammenhänge in ihrer ganzen Bedeutung zu verstehen und angemessen zu bewerten. Sie strebt an, dass möglichst viele Landnutzer in der Lage sind, einen optimalen Beitrag zu einem zufriedenstellenden Zustand der Umweltressourcen und zum Aufbau resilienter landwirtschaftlicher Produktionssysteme zu leisten.

  15. 15.

    Eine zukunftsfähige Agrarpolitik unterstützt das Erfahrungswissen der Landwirte durch eine praxisnahe, gemeinwohlorientierte staatliche Forschung und entsprechende Beratungs- und Bildungsangebote. Sie setzt darauf, dass Expertisen und neueste Erkenntnisse der Wissenschaft von gesamtgesellschaftlichem Nutzen zeitnah an allen Lehr- und Weiterbildungsstätten vermittelt werden. Gleichzeitig fördert sie den Wissenstransfer zwischen der Landwirtschaft und den Forschungs- und Bildungseinrichtungen.

6.4 Dilemmata und Zielkonflikte

Für die Bearbeitung der Problemkomplexe des Natur- und Umweltschutzes in der Landwirtschaft wird es keine einfachen, linearen Lösungen geben, denn die Problemlagen sind systemischer Natur. Auf Basis der Bestandsaufnahmen haben wir 13 Dilemmata und Zielkonflikte identifiziert, für die auch das Leitbild einer zukunftsfähigen Agrarpolitik Lösungsansätze enthalten muss:

  1. 1.

    Flächenkonkurrenz zwischen Nahrungsmittelerzeugung, Biodiversität und Bioenergie

    Aus Sicht des Leitbilds hat die Erreichung der Biodiversitätsziele Vorrang vor kurzfristig maximierenden Produktionszielen.

  2. 2.

    Zielgenauigkeit von Maßnahmen vs. Verwaltungsvereinfachung

    Das Leitbild strebt durch Nutzung neuer Methoden der raumbezogenen Datenerfassung und -verarbeitung eine Reduzierung des Zielkonflikts an.

  3. 3.

    Hoher Naturschutz- und Umweltanspruch von Maßnahmen vs. Akzeptanz bei Landwirten

    Das Leitbild strebt an, durch Maßnahmen in der Aus- und Fortbildung sowie der besseren Vernetzung von Landwirtschaft, Wissenschaft und relevanten Akteuren die umweltorientierte Leistungs- und Innovationsfähigkeit der Landwirtschaft zu erhöhen. Zugleich soll die Landwirtschaft dabei unterstützt werden, ihre Leistungen im Umwelt- und Naturschutz durch neue Geschäftsmodelle in Wert zu setzen. Auf diese Weise soll langfristig der Zielkonflikt vermindert werden.

  4. 4.

    Verbraucherinteresse an hohem Umwelt- und Verbraucherschutz vs. Zahlungsbereitschaft der Verbraucherinnen und Verbraucher

    Das Leitbild beinhaltet Maßnahmen zur Verbraucherbildung und zur Entwicklung von Geschäftsmodellen, welche die Zahlungsbereitschaft der Verbraucherinnen und Verbraucher für Umweltleistungen erhöhen. Dies beinhaltet, dass entsprechende Umweltleistungen sichtbar gemacht und mit Produkten oder Dienstleistungen vertrauenswürdig in Zusammenhang gebracht werden, etwa durch geeignete Kennzeichnungs- und Informationssysteme.

  5. 5.

    Verstärkung eines beschleunigten Strukturwandels durch hohe Anforderungen im Natur- und Umweltschutz

    Das Leitbild ist neutral gegenüber Betriebsstrukturen. Maßnahmen sollten so ausgestaltet sein, dass kleine und Nebenerwerbsbetriebe nicht strukturell benachteiligt werden. Allerdings wird auch von Klein- und Nebenerwerbslandwirten die entsprechende Sachkunde für eine natur- und umweltverträgliche Landbewirtschaftung erwartet.

  6. 6.

    Yield gap zwischen Produktionsmethoden mit hohem Input und/oder sehr intensiver Flächennutzung, die zu Emissionsproblemen und Habitatverlusten führen, einerseits, und naturverträglicheren Produktionsmethoden andererseits

    Das Leitbild stellt den langfristigen Erhalt der ökologischen Systeme und der ökosystemaren Dienstleistungen in den Mittelpunkt. Deren Bewahrung wird von allen Produktionsmethoden verlangt. Dabei gilt das Vorsorge- und Vorsichtsprinzip.

  7. 7.

    Konflikt zwischen Natur- und Umweltschutz in Europa und Verlagerung von Produktion an Standorte mit geringeren Natur- und Umweltschutzstandards (Leakage-Problematik, insbesondere bei Futtermittelimporten)

    Das Leitbild sieht vor, dass eventuelle Leakage-Probleme systematisch erfasst werden. Dafür sind ggf. geeignete Methoden zu entwickeln und anzuwenden. Bei Evidenz entsprechender Problemlagen erfordert das Leitbild, geeignete Gegenmaßnahmen zu treffen, nach Möglichkeit in Kooperation mit den Handelspartnern. Dabei sollten Anstrengungen zur Verbesserung der Umweltsituation bei den Handelspartnern im Vordergrund stehen. Das Leitbild darf nicht dazu dienen, dass vermeintliche Leakage-Probleme zum Vorwand für protektionistische Anliegen zu nehmen.

  8. 8.

    Zielkonflikte zwischen Naturschutz und Artenschutz in der Feinsteuerung von Maßnahmen

    Das Leitbild geht von einem systemischen Ansatz aus. Mögliche Zielkonflikte zwischen Naturschutz und Artenschutz sind aus dieser Perspektive im jeweiligen Kontext zu bewerten und zu entscheiden.

  9. 9.

    Umweltschutz europäischer Prägung vs. Freihandelsregime – Importkonkurrenz

    Das Leitbild beinhaltet, dass die Landwirte in Deutschland faire Wettbewerbsbedingungen erwarten können. Die Rahmenbedingungen sind dabei so auszugestalten, dass die Umweltleistungen aller Wettbewerber transparent sind und damit vorrangig als positive Komponente und nicht als Kostennachteil in den Wettbewerb eingehen. Kostennachteile durch gesetzliche Auflagen rechtfertigen aus Sicht des Leitbilds eine Kompensation, sollten aber auf nachweisbaren, wissenschaftlich fundierten Berechnungen beruhen. Dies dient langfristig auch der WTO-Kompatibilität solcher Zahlungen.

  10. 10.

    Anspruch und Zielgenauigkeit von Programmen vs. Zustimmungsfähigkeit in der EU

    Das Leitbild räumt der Effektivität und Zielgenauigkeit politischer Maßnahmen und Programme einen hohen Stellenwert ein. Inwiefern das fachlich und gesellschaftlich Wünschenswerte am Ende in komplexen Verhandlungen durchgesetzt werden kann, ist eine politische Frage jenseits des Aussagebereichs des Leitbilds.

  11. 11.

    Rolle Deutschlands als Nettozahler vs. mehr Ko-Finanzierung (bei der Zweiten Säule)

    Das Leitbild enthält keine Aussagen zur Finanzierung. Angesichts der Erfahrungen mit früheren GAP-Reformen wird es aus pragmatischen Gründen geboten sein, strategische Handlungsoptionen zu entwickeln, die weitgehend verteilungsneutral sind (siehe Kap. 7 und 8).

  12. 12.

    Wunsch nach sektoraler Koordination vs. Wunsch nach Bürokratieabbau

    Das Leitbild misst der Koordination und Kooperation zwischen landwirtschaftlichen und anderen relevanten Akteuren in einer Region große Bedeutung zu. Koordination bedeutet aus Sicht des Leitbilds dabei gerade nicht Bürokratie, sondern ergebnisorientierte und innovative Zusammenarbeit. Zur Minimierung des Zeitaufwands und zur positiven und wertschätzenden Gestaltung solcher Prozesse sieht das Leitbild vor, dass Mittel zur problemorientierten Vernetzung der Akteure bereitgestellt werden.

  13. 13.

    Berücksichtigung systemischer Zusammenhänge und schädlicher kumulativer Effekte bei der Rechtssetzung und Implementation vs. Anforderung der eindeutigen kausalen Zurechnung auf Verursacher

    Das Leitbild geht von einer systemischen Perspektive aus, räumt dem im Grundgesetz verankerten Rechtsstaatsprinzip aber unbedingten Vorrang ein. Rechtlich relevante kausale Zurechnungen müssen daher belastbar sein. Beweislastumkehr kann in gut begründeten Fällen angemessen und geeignet sein, um Implementationsdefiziten bei schädlichen kumulativen Effekten entgegenzuwirken.

6.5 Qualitative und quantitative Zielwerte und Soll-Ist-Vergleich mit dem derzeitigen Zustand

Im Folgenden werden anhand des Leitbildes einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft Leitindikatoren abgeleitet. Für die Leitindikatoren und ggf. Unterindikatoren werden Zielwerte beschrieben. Die Beschreibung der Zielwerte erfolgt dabei qualitativ oder quantitativ. Anschließend werden die Zielwerte soweit als möglich mit Daten der Ist-Situation verglichen, so dass sich aus diesem Vergleich der Handlungsbedarf ableiten lässt.

6.6 Prioritäre Problemlagen

Während ein Leitbild eine allgemeine Orientierung für die erwünschte Entwicklungsrichtung geben kann, ist es notwendig, diejenigen Problemlagen zu identifizieren, bei denen sich der Abstand zwischen dem erwünschten und dem derzeitigen Zustand besonders gravierend darstellt. In diesem Abschnitt soll daher die Analyse der Problemlagen verdichtet werden.

Die Übersicht in Tab. 6.1 sowie die Problemanalyse in Kap. 3 und 4 zeigen zwei größere Problemkomplexe. Wichtige Natur- und Umweltschutzproblemlagen ergeben sich zum einen aus den stofflichen Einträgen der Landwirtschaft in die Naturressourcen, zum anderen durch die Art und Weise der Flächennutzung. Im Folgenden werden diese beiden Bereiche als prioritäre Problemlagen bezeichnet. Des Weiteren zeigt sich, dass sich Probleme des Natur- und Umweltschutzes daraus ergeben, dass zum einen Indikatoren und Zielwerte für einige Problembereiche fehlen (Orientierungs- und Analysedefizit, Regelungsdefizit). Zum anderen werden bestehende Zielwerte nicht erreicht (Vollzugsdefizit). Zusammenfassend wird dieser Bereich als Implementationsdefizit bezeichnet. Doch es bestehen auch Defizite hinsichtlich der Beteiligung relevanter Akteursgruppen (Partizipationsdefizite) und der Entwicklung und Implementierung von Innovationen. Es ergeben sich somit drei Problemkomplexe, auf die eine zukunftsfähige Agrarpolitik vorrangig ausgerichtet sein sollte, und in denen jeweils vier Aspekte hervorzuheben sind:

Tab. 6.1 Leitbildindikatoren, Zielwerte und Ist-Zustand
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Komplex 1: Stoffeinträge in Boden, Wasser und Luft

  • Verlust von Biodiversität und Habitatqualität durch Stoffeinträge;

  • Nitratproblematik, Arzneimitteleinträge, Pestizideinträge (Auswirkungen u. a. auf Wasserqualität);

  • Antibiotikaresistenz;

  • Klimaschutz: Treibhausgas-Emissionen.

Komplex 2: Flächennutzung

  • Biodiversitäts- und Habitatverlust;

  • Bodenschutz: Erosion, Schadverdichtung;

  • Treibhausgas-Emissionen durch Landnutzungsänderungen;

  • Anpassung an den Klimawandel.

Komplex 3: Implementations-, Partizipations- und Innovationsdefizite

  • Implementationsdefizite;

  • Fehlende operationalisierte Ziele und unklare Rechtsbegriffe;

  • Unzureichende Kontroll- und Sanktionsmechanismen;

  • Zu wenige Lernprozesse und zu wenig sektorübergreifende Kooperation.

Der Problemkomplex der Stoffeinträge in Boden, Wasser und Luft legt einen im Kern regulatorischen Politikansatz auf europäischer Ebene nahe, da die Emissionen im Zusammenhang mit der Erzeugung von agrarischen Produkten entstehen, die im EU-Binnenmarkt oder auf internationalen Märkten abgesetzt werden. Die Herstellung gleicher Standards für alle Erzeuger dient daher zugleich dem fairen Wettbewerb und der Sicherung eines hohen Schutzniveaus. Ob als Ausgleich für eventuelle Kostennachteile, die durch die Verwirklichung eines gegenüber Wettbewerbern von außerhalb der EU möglicherweise höheren Schutzniveaus eintreten, Zahlungen an die landwirtschaftlichen Erzeuger gerechtfertigt sind, muss geprüft werden. Sowohl der Anspruch eines höheren Schutzniveaus als auch eventuelle Mehrkosten wären dabei auf transparente Weise und nach wissenschaftlichen Kriterien nachzuweisen.

Der Problemkomplex Flächennutzung erfordert eher einen räumlich differenzierten, flächenbezogenen Politikansatz mit einem vielfältigen Instrumentenkasten. Allerdings können flächendeckende Ge- oder Verbote angemessen und erforderlich sein, um überall den Bodenschutz und eine Mindestausstattung an Habitaten sicherzustellen oder um unerwünschten Landnutzungsänderungen vorzubeugen. Diesen Zielen entsprechende Auflagen zur Flächennutzung, wie etwa ein Mindestanteil von ökologischen Vorrangflächen, können die Wettbewerbsfähigkeit von Betrieben gegenüber Wettbewerbern ohne solche Auflagen beeinträchtigen. Daher kann eine flächenbezogene Kompensation nach Art der Direktzahlungen angemessen sein, wenn ihre Höhe nachgewiesenermaßen in Relation zu den durch die Auflagen entstehenden Kostennachteilen steht.

Der Problemkomplex der Implementations-, Partizipations- und Innovationsdefizite liegt quer zu den ersten beiden Komplexen. Er umfasst die systemischen Defizite in der Bestimmung der Rechtsbegriffe, der Implementation von natur- und umweltschutzbezogenen Rechtsnormen, der unzureichenden Kontroll- und Sanktionsmechanismen sowie die vielerorts mangelnde Offenheit für neue Ansätze und sektorübergreifende Kooperationen. Diese Defizite werden oft mit dem Paradigma des landwirtschaftlichen Exzeptionalismus in Verbindung gebracht, der eine besondere und oft isolierte Rolle der Agrarpolitik zu rechtfertigen sucht (vgl. Abschn. 4.1). Demgegenüber zielt das neue Leitbild auf eine bessere Integration landwirtschaftlicher Erzeugung in gesellschaftliche Kooperationen und eine höhere Responsivität gegenüber gesellschaftlichen Anforderungen ab.

6.7 Abgleich der derzeitigen Agrarpolitik mit den agrarpolitischen Leitlinien

Die folgende Tabelle gibt eine schematische Übersicht, in welchem Maße die derzeitige Agrarpolitik den vorgeschlagenen agrarpolitischen Leitlinien entspricht (Tab. 6.2).

Tab. 6.2 Abgleich der derzeitigen Agrarpolitik mit den agrarpolitischen Leitlinien
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6.8 Fazit

Nach einem Überblick über die Natur- und Umweltschutzprobleme der Landwirtschaft, einer Analyse der Entwicklungslogik der europäischen Agrarpolitik und einer SWOT-Analyse der derzeitigen Agrarpolitik stellt das in diesem Kapitel vorgestellte Leitbild den Versuch dar, einen Gegenentwurf zu formulieren, der geeignet ist, eine Brücke zwischen der derzeit dominierenden Produktions- und Einkommensorientierung und den Anliegen des Natur- und Umweltschutzes zu schlagen. Es umfasst zum einen das relativ allgemein gehaltene Leitbild einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft (das Was), zum anderen 15 Leitlinien für eine zukunftsfähige Agrarpolitik (das Wie). Das Leitbild wurde mit konkreten quantitativen und qualitativen Zielen unterfüttert, mit denen der Fortschritt beim Was gemessen werden kann. Die Diskussion von zentralen Dilemmata und Zielkonflikten der Agrarpolitik diente dazu, die von dem Leitbild vorgeschlagene Positionierung, aber auch die impliziten Opportunitätskosten seiner Verwirklichung zu verdeutlichen. Ein qualitativer Soll-Ist-Vergleich zwischen den 15 Leitlinien für eine zukunftsfähige Agrarpolitik und der derzeitigen Agrarpolitik schließlich dient dazu, die Aufgaben zu verdeutlichen. Die beiden folgenden Kapitel stellen nun die Handlungsoptionen einer zukunftsfähigen Agrarpolitik dar, die am Leitbild einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft orientiert ist. Das nächste Kap. 7 diskutiert zunächst die instrumentellen „Bausteine“, bevor Kap. 8 dann alternative strategische Optionen formuliert.