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Rechtshandbuch Zivile Sicherheit pp 173–183Cite as

Sicherheit als chartarechtliches Gewährleistungsziel in der EU

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Zusammenfassung

Weil Freiheit ohne Sicherheit nicht effektiv gelebt werden kann, schützen Grundrechte nicht nur als Abwehrrechte vor Freiheitseingriffen, sie legitimieren entsprechende Schutzmaßnahmen auch als Gewährleistungsrechte. Der Beitrag beschäftigt sich vor diesem Hintergrund kritisch mit Grund und Umfang grundrechtlicher Schutzpflichten und Schutzansprüche auf Sicherheit im Unionsrecht und schlägt anstelle des vom EuGH jüngst postulierten und in Art. 6 GRCh verorteten Grundrechts auf Sicherheit eine grundrechtsdogmatische Alternativkonzeption des europäischen Gewährleistungsziels Sicherheit als Grundsatz der Grundrechtecharta vor.

S. Leuschner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an dem Alexander von Humboldt-Institut für Internet und Gesellschaft und Doktorand an der Humboldt-Universität zu Berlin.

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Notes

  1. 1.

    Siehe etwa Art. 191 und 196 AEUV für den Umwelt- und den Katastrophenschutz und Art. 194 AEUV für die Energiesicherheit. Die Kompetenzen zur Gewährleistung der Cybersicherheit sind diffuser und teilweise weniger offensichtlich. So ist etwa die RL 2013/40/EU über Angriffe auf Informationssysteme auf die Kompetenz zum Erlass von Strafrechtsnormen zur Bekämpfung von Computerkriminalität gemäß Art. 83 Abs. 1 AEUV gestützt. Die RL 2016/1148/EU über Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen gemeinsamen Sicherheitsniveaus von Netz- und Informationssystemen in der EU (NIS-Richtlinie) beruht auf der allgemeinen Binnenmarktkompetenz des Art. 114 Abs. 1 AEUV.

  2. 2.

    Gusy, VVDStRL 63 (2004), 151 (153).

  3. 3.

    Gusy, VVDStRL 63 (2004), 151 (181).

  4. 4.

    Siehe zum sich entwickelnden europäischen Gewaltmonopol etwa Hansen, Europäisierung des Gewaltmonopols, 2014.

  5. 5.

    Einen Überblick über die theoretische Entwicklung gibt prägnant etwa Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, 1983, S. 3 ff.

  6. 6.

    BVerfGE 49, 24 (56 f.) (Kontaktsperre-Gesetz): „Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung sind Verfassungswerte, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von Ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet.“

  7. 7.

    Götz, in: Isensee/Kirchhof, HdBStR IV, 3. Aufl. 2006, § 85 Rn. 24.

  8. 8.

    Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2002, S. 25.

  9. 9.

    Anderer Ansicht scheint Kühling, in: Bogdandy/Bast, Europäisches Verfassungsrecht, 2009, S. 656 (674 ff.) zu sein, der deutliche Ansätze einer Schutzpflichtendogmatik in der Rechtsprechung des EuGH erkennt. Im Bereich der Grundfreiheiten erkennt der EuGH aber seit langem Schutzpflichten an, so erstmals in EuGH, Urt. v. 09.12.1997, Rs. C-265/95 - Agrarblockaden, 1. Leitsatz.

  10. 10.

    Zumindest im datenschutzrechtlichen Bereich zeichnet sich jüngst aber eine Wende ab: So geht der EuGH mit Blick auf Art. 8 GRCh vermehrt dazu über, zumindest Pflichten zu datenschutz- und datensicherheitskonformen Ausgestaltungen einschlägiger Rechtsakte zu formulieren. EuGH, Urt. v. 08.04.2014, verb. Rs. C-293/12 u. C-594/12 (Digital Rights Ireland), Rn. 54, 66 ff.; EuGH, Urt. v. 06.01.2015, Rs. C-362/14 (Schrems), Rn. 91. Um klassische Schutzpflichten handelt es sich hierbei noch nicht, die Rüge eines gänzlichen Unterlassens steht weiter aus.

  11. 11.

    Erstmals in EuGH, Urt. v. 09.12.1997, Rs. C-265/95 - Agrarblockaden, 1. Leitsatz.

  12. 12.

    EuGH, Urt. v. 08.04.2014, verb. Rs. C-293/12 u. C-594/12 (Digital Rights Ireland), Rn. 42.

  13. 13.

    Ein Überblick über die hierzu vertretenen Ansichten findet sich bei Leuschner, EuR 2016, 431 (433 ff.).

  14. 14.

    Der genaue Grad der durch Art. 52 Abs. 3 GRCh statuierten Bindungswirkung korrespondierender EMRK-Rechte ist indes umstritten. Einen Überblick über die verschiedenen Ansichten gibt Ziegenhorn, Der Einfluss der EMRK im Recht der EU-Grundrechtecharta, 2009, S. 29 ff.

  15. 15.

    Zum „Schutz durch Eingriff“ als Modus der grundrechtlichen Schutzpflicht Wahl/Masing, JZ 1990, 552 ff.

  16. 16.

    Dies tun etwa Pitschas, NVwZ 2002, 519 (523 f.); Tettinger, in: Tettinger/Stern, Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte-Charta, 2006, Art. 6 GRCh Rn. 24; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 6 GRCh Rn. 11 f., Rn. 92; und Klement, in: Grabenwarter, Europäischer Grundrechteschutz, 2014, § 8 Rn. 89 ff.

  17. 17.

    EuGH, Rs. C-601/15 PPU (J.N.), 16.02.2016, Rn. 53.

  18. 18.

    Siehe dazu Leuschner, EuR 2016, 431 (439 ff.).

  19. 19.

    Den Begriff prägte Böckenförde, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1992, S. 159 (189 f.) mit Nennung des Begriffs auf S. 190, der den Befund mit Blick auf die objektiv-rechtlichen Gehalte der Grundrechte insgesamt erhebt, deren Ausfluss aber insbesondere die grundrechtliche Schutzpflicht ist.

  20. 20.

    Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, § 3 Rn. 26 m. w. N.

  21. 21.

    Glendon, Rights Talk, 1991. Kritisch zur These Glendons. Aus empirischer, aber wegen der konkret gewählten Methode sehr begrenzt aussagefähiger Perspektive etwa Djupe et al., SSQ 2014, 652 ff.

  22. 22.

    Siehe zur grundrechtsdogmatischen Unterscheidung zwischen der nur objektiv-rechtlichen Schutzpflicht und dem sie ergänzenden subjektiv-rechtlichen Schutzanspruch Dreier, in: ders., GG, Band I, 3. Aufl. 2013, Vorbemerkungen zu Artikel 1 GG Rn. 95. Ob beide stets zusammenfallen und der Schutzanspruch zudem auch prozessual durchgesetzt werden kann, ist im deutschen Recht noch nicht geklärt, Stern, DÖV 2010, 241 (248). Allerdings spricht hierfür das Argument der Grundrechtseffektivität, welches auch tragendes Argument des EGMR zur Begründung konventionsrechtlicher Schutzpflichten an sich ist. Konsequent hält dieser die Pflichten dann auch stets für einklagbar und unterscheidet jedenfalls nicht explizit zwischen Schutzpflicht und Schutzanspruch. Besonders prägnant betont er das Argument der Effektivität in EGMR, Urt. v. 09.10.1979, No. 6289/73 - Airey v. Ireland, Rn. 24: „The Convention is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective“.

  23. 23.

    Daase, in: Zoche et al., Zivile Sicherheit, 2011, S. 139 (142 ff.).

  24. 24.

    So liegt etwa nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Schutzpflichtverletzung in der Regel nur dann vor, „wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückbleiben“, etwa BVerfGE 92, 26 ff. m. w. N. In der Rechtsprechung des EGMR ist indes eine Tendenz der Begrenzung des Ermessens im Rahmen der Schutzpflichtenerfüllung zu beobachten, siehe dazu m. w. N. Krieger, in: Dörr et al., EMRK/GG, 2. Aufl. 2013, Kap. 6  Rn. 75.

  25. 25.

    Eine ausführliche normstrukturtheoretische Begründung für die Einordnung der Chartagrundsätze als Grundrechtsnormen gibt Schmidt, Die Grundsätze im Sinne der EU-Grundrechtecharta, 2010, S. 88 f., 13 ff. Siehe allgemein zu dieser neuen Normkategorie neben Schmidt auch Sagmeister, Die Grundsatznormen in der europäischen Grundrechtecharta, 2010, neben Schmidt auch Schmittmann, Rechte und Grundsätze in der Grundrechtecharta, 2007.

  26. 26.

    Siehe hierzu schon die Unterscheidung der gemäß Art. 52 Abs. 7 GRCh und Art. 6 Abs. 1 UAbs. 3 EUV bei der Auslegung der Charta gebührend zu berücksichtigenden Charta-Erläuterungen, die von subjektiven Rechten einerseits und Grundsätzen andererseits sprechen. Im Übrigen entspricht die Einordnung der Grundsätze als objektives Recht auch der ganz herrschenden Meinung im Schrifttum, siehe stellvertretend für viele etwa Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 52 GRCh Rn. 13 ff.; Cremer, EuGRZ 2011, 545 (548) oder Schmidt, Die Grundsätze im Sinne der EU-Grundrechtecharta, 2010, S. 99 ff. A.A. ist aber Sagmeister, Die Grundsatznormen in der Europäischen Grundrechtecharta, 2010, S. 303 ff. Jüngst bestätigte auch der EuGH die herrschende Meinung konkret mit Blick auf Art. 26 GRCh in EuGH, Urt. v. 22.05.2014, Rs. C-356/12 (Glatzel), Rn. 78 mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 15.01.2014, Rs. C-176/12 (AMS), Rn. 45 und 47.

  27. 27.

    Der Begriff der „Instruktionsnormen“ fiel in den Debatten im Grundrechtekonvent um die Aufnahme sozialer Rechte in die Grundrechtecharta, siehe etwa 7. Protokoll der Siebenten Sitzung des Konvents, abgedruckt in Bernsdorff/Borowsky, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2002, S. 208. Auch das britische Konventsmitglied Lord Goldsmith betonte im Nachgang der Arbeiten des Grundrechtekonvents, dass die Grundsätze nicht gleichermaßen justiziabel wie die Grundrechte seien: „Rather, they inform policy making by the legislator.“, Lord Goldsmith, Common Market Law Review 2001, 1201 (1212). In Auswertung der Konventsverhandlungen kommen etwa auch Sagmeister, Die Grundsatznormen in der Europäischen Grundrechtecharta, 2010, S. 35 ff. und Schmidt, Die Grundsätze im Sinne der EU-Grundrechtecharta, 2010, S. 134 ff. zu diesem Ergebnis.

  28. 28.

    Siehe dazu schon Fn. 22.

  29. 29.

    EuGH, Urt. v. 22.05.2014, Rs. C-356/12 (Glatzel), Rn. 74 mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 15.01.2014, Rs. C-176/12 (AMS), Rn. 45 und 47.

  30. 30.

    Dass die Bezeichnung bestimmter Charta-Artikel als Rechte nicht zwingend auch ihre normkategorische Einordnung als Grundrecht zur Folge hat, betonen auch etwa Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 52 Rn. 16 oder Jarass, GRCh, 2. Aufl. 2013, Art. 52 Rn. 72 m. w. N., der der Bezeichnung lediglich Indizcharakter beimisst. Freilich sind Erläuterungen nicht selbst maßgeblicher Rechtstext, sondern nur Auslegungshilfen. Kritisch explizit mit Blick auf die Frage der Einordnung einzelner Chartabestimmungen als Grundrechte oder Grundsätze ist etwa Kingreen, ebd., Rn. 17. Einen Überblick über die allgemein zum auslegungsmethodischen Stellenwert der Erläuterungen vertretenen Meinungen gibt Wendel, ZaöRV 68 (2008), 803 (820 f.). Jüngst qualifizierte auch der EuGH, Urt. v. 22.05.2014, Rs. C-356/12 (Glatzel), Rn. 74, Art. 26 GRCh in Anknüpfung an die Erläuterungen zu Art. 52 Abs. 5 GRCh als Grundsatz, obgleich, die Vorschrift zumindest von einem „Anspruch“ von Menschen mit Behinderung auf Inklusion spricht.

  31. 31.

    Siehe hierzu insbesondere Sagmeister, Die Grundsatznormen in der Europäischen Grundrechtecharta, 2010; Schmidt, Die Grundsätze im Sinne der EU-Grundrechtecharta, 2010; Schmittmann, Rechte und Grundsätze in der Grundrechtecharta, 2007, sowie die einschlägigen Kommentierungen zu Art. 52 Abs. 5 GRCh.

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Authors and Affiliations

  1. Alexander von Humboldt Institut für Internet und Gesellschaft, Berlin, Deutschland

    Sebastian Leuschner

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  1. Sebastian Leuschner
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Correspondence to Sebastian Leuschner .

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Editors and Affiliations

  1. Fakultät für Rechtswissenschaft, Universität Bielefeld, Bielefeld, Germany

    Christoph Gusy

  2. Fachgebiet Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht einschließlich des internationalen Rechts und des Europarechts, Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Germany

    Dieter Kugelmann

  3. Zentrum für Sicherheit und Gesellschaft, Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, Freiburg, Germany

    Thomas Würtenberger

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Leuschner, S. (2017). Sicherheit als chartarechtliches Gewährleistungsziel in der EU. In: Gusy, C., Kugelmann, D., Würtenberger, T. (eds) Rechtshandbuch Zivile Sicherheit. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-53289-8_9

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