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Die Verwaltung als Organisation und die Bedeutung des Organisationsrechts

  • Eberhard Schmidt-Aßmann
Part of the Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft book series (ENZYKLOPÄDIE)

Zusammenfassung

„Der moderne Staat existiert als entscheidungs- und handlungsfähiges Subjekt nur nach Maßgabe des ihn konstituierenden Organisationsrechts“1. In und durch Organisationen vollziehen sich die administrativen Aktivitäten, in ihnen begegnen sich organisierte Staatlichkeit und gesellschaftliche Kräfte. Die Systematik des Verwaltungsrechts muß dem Organisationsrecht daher eine Zentralposition zuweisen, weil es Leistungsvorgänge und Beteiligungschancen in Strukturen überführt. In ihm finden die Forderungen nach rechtsstaatlicher Verantwortungsklarheit und Effektivität mit den Geboten demokratischer Legitimation zusammen. Gerade das Verwaltungsorganisationsrecht hat das abzubilden, was als „Gemeinwohlordnung“ immer wieder hergestellt werden muß2.

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References

  1. 1.
    So Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 207 (207); zur Praxis anschaulich B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 115 ff., 529 ff.Google Scholar
  2. 2.
    BVerfGE 93, 37 (74): „gemeinwohlorientierte, an Gesetz und Recht gebundene, wirksame Erfüllung des Amtsauftrages11; auch Kirchhof, in: HStR Bd. 3, § 59 Rn. 87 f. Zur historischen Entwicklung des Organisationsrechts Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts, Bd. 1, S. 366 ff., Bd. 2, S. 416 f.; ferner, über ihren Themenbereich weit hinausgreifend, die Schrift von Bieback, Öffentliche Körperschaft.Google Scholar
  3. 3.
    Vgl. Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 431: das Behörden- und Organisationsrecht habe „in den Lehrsystemen des deutschen Verwaltungsrechts keinen festen und gesicherten Platz gefunden“; ferner Faber, Verwaltungsrecht, § 101.Google Scholar
  4. 4.
    Zum folgenden die systematischen Darstellungen von Loschelder, in: HStR Bd. 3, § 68 Rn. 3 ff. und Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 23 ff. Zur historischen Analyse und Kritik Rupp, Grundfragen, S. 18 ff. und 181 ff.; Böckenförde, in: FS fur Wolff, S. 269 ff.; ferner Sclmapp, AöR 1980, S. 243 ff.; ders., in: Rechtstheorie 1978, S. 275 ff.Google Scholar
  5. 5.
    Vgl. Loeser, Berichtswesen, S. 62 ff. und 81 ff.Google Scholar
  6. 6.
    Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 4 Rn. 1 f. und § 34 Rn. 6 ff.Google Scholar
  7. 7.
    Zutreffende Kritik bei Rupp, Grundfragen, S. 81 ff.; Rudolf, in: Erichsen, Verwaltungsrecht, § 53 Rn. 6 ff.Google Scholar
  8. 8.
    Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 26 ff.Google Scholar
  9. 9.
    Vgl. etwa Loschelder, in: HStR Bd. 3, § 68 Rn. 23 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 342 f.; Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 129 ff.Google Scholar
  10. 10.
    Dazu Kirchhof, in: HStR Bd. 3, § 59 Rn. 101; E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 43 ff., 207 ff.Google Scholar
  11. 11.
    Repräsentativ dargestellt von Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht II (4. Auflage); §§ 71 ff.; breiter die verwaltungswissenschaftliche Darstellung bei B. Becker, Öffentliche Verwaltung, bes. S. 221 ff.Google Scholar
  12. 12.
    Dazu mit weiteren Nachweisen J.-R Schneider, JbNPÖ 1996, S. 82 (87 ff.).Google Scholar
  13. 13.
    Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 439.Google Scholar
  14. 14.
    Klages, in: Hill/Klages, Reform der Landesverwaltung, S. 7 (12).Google Scholar
  15. 15.
    So Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 339 (340).Google Scholar
  16. 16.
    Bauer, VVDStRL Bd. 54, S. 243 (277 ff.).Google Scholar
  17. 17.
    Vgl. Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 207 ff.Google Scholar
  18. 18.
    Vgl. Hellennann, in: FS für Böckenförde, S. 277 ff.Google Scholar
  19. 19.
    Habersack, ZGR 1996, S. 544 ff.Google Scholar
  20. 20.
    Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 249 (256 ff.); Faber, Verwaltungsrecht, § 9 III, spricht von einem „weichen Steuerungsprinzip“ (S. 58).Google Scholar
  21. 21.
    Vgl. dazu Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 9 (33 ff.).Google Scholar
  22. 22.
    Vgl. Mayntz, Soziologie öffentlicher Verwaltung, S. 82.Google Scholar
  23. 23.
    Böckenförde, in: FS für Wolff, S. 269 (294); ähnlich Brohrn, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 16 ff.Google Scholar
  24. 24.
    Dazu B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 547 ff.; Kieser, Organisationstheorien; Schimank, in: Kerber/Schmieder, Spezielle Soziologien, S. 240 ff.; weitere Nachweise bei Groß, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 139 ff.Google Scholar
  25. 25.
    Zu diesem Begriff und zum parallelen Vorgehen für das Entscheidungsverhalten von Verwaltungen Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität, S. 9 (19 ff.); ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht, S. 261 (290 ff.).Google Scholar
  26. 26.
    Vgl. dazu Eichhorn, Verwaltungsökonomie I, bes. S. 181 ff.; ders., in: HWÖ, Sp. 1063 ff.Google Scholar
  27. 27.
    Vgl. Faber, Verwaltungsrecht, § 9 IVGoogle Scholar
  28. 28.
    Schreyoegg, Umwelt, Technologie, Organisationsstruktur, S. 159 ff.Google Scholar
  29. 29.
    Dazu Denninger, in: HStR Bd. 5, § 113 Rn. 34 ff.; vgl. auch BVerfGE 83, 238 (315 ff.); 90, 60 (97 ff.).Google Scholar
  30. 30.
    Denninger, in: HStR Bd. 5, § 113 Rn. 36.Google Scholar
  31. 31.
    Dazu Di Fabio, VerwArch 1990, S. 193 (210 f.).Google Scholar
  32. 32.
    Art. 20 der VO (EWG) Nr. 2075/92 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak; Art. 2 der KOM-VO (EWG) Nr. 85/93 über Kontrollstellen im Tabaksektor; Art. 4 der VO (EWG) Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen.Google Scholar
  33. 33.
    So auch v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System, S. 200 ff.Google Scholar
  34. 34.
    Zur Bedeutung dieser Vorschriften („gleichsam unhintergehbare Ordnungen“) für Verhandlungsprozesse vgl. Braun, Politische Steuerung, S. 387.Google Scholar
  35. 35.
    Dazu Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisa-tionsrecht, S. 355 (390 ff.); ferner B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 870 ff.Google Scholar
  36. 36.
    Vgl. Benz, Kooperative Verwaltung, S. 171 ff.Google Scholar
  37. 37.
    Vgl. dazu nur G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt.Google Scholar
  38. 38.
    Zutreffend G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt, S. 320 f.Google Scholar
  39. 39.
    Zu Begriff und Maßstäben vgl. G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt, S. 323 ff.Google Scholar
  40. 40.
    BVerfGE 93, 37 (74).Google Scholar
  41. 41.
    Kritisch Siedentopf, DÖV 1995, S. 193; positiver Lange, DÖV 1995, S. 770 ff.; differenzierend Jutzi, DÖV 1996, S. 25 ff.; Grzeszick, DV 1997, S. 545 ff.Google Scholar
  42. 42.
    Dazu Bryde und Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 181 ff. und 217 ff.Google Scholar
  43. 43.
    Schuppen, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, bes. S. 191 ff.; ferner Loeser, Bundes-Organisationsgesetz, S. 196 ff.Google Scholar
  44. 44.
    Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 296 ff.; ferner Ladeur, DV 1993, S. 137 ff.Google Scholar
  45. 45.
    Für die Kreisverwaltung Schmidt-Aßmann, DVB1 1996, S. 533 (536 f.).Google Scholar
  46. 46.
    Ähnlich Bryde, WDStRL Bd. 46, S. 181 (186); Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 80.Google Scholar
  47. 47.
    In diese Richtung — freilich behutsam und differenzierend — Haverkate, WDStRL Bd. 46, S. 217 (221 f.).Google Scholar
  48. 48.
    Zutreffend spricht Bryde, WDStRL Bd. 46, S. 181 (198) von der „Herstellung einer differenzierten Handlungs-, Informations- und Entscheidungseinheit im Verfahren“; ähnlich Schuppen, DÖV 1987, S. 757 (761); differenzierend auch Isensee, in: HStR Bd. 1, § 13 Rn. 155 ff.Google Scholar
  49. 49.
    Ähnlich Schuppen, Staat 1993, S. 581 (607 f.). Zu Formen professioneller Eigenkontrolle vgl. Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 249 (283 f.).Google Scholar
  50. 50.
    Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 22; ähnlich Schuppen, DÖV 1987, S. 757 (759).Google Scholar
  51. 51.
    Zum mehrdeutigen Begriff der Ministerialfreiheit E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 58 ff.; jüngst mit umfassenden Nachweisen Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 102 ff. Jedenfalls dann, wenn sogar alle Formen von Selbstverwaltung als ministerialfreie Verwaltung eingestuft und einem besonderen Rechtfertigungsgebot unterstellt werden (so Jestaedt, S. 107 f.), leistet der Begriff der Ministerialfreiheit der unzutreffenden Vorstellung Vorschub, die staatsunmittelbare Verwaltung sei der einzige Standardtyp grandgesetzlicher Verwaltung.Google Scholar
  52. 52.
    Der Begriff der „Verdünnung“ der Legitimation findet sich bei Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 12.Google Scholar
  53. 53.
    Ähnlich Schuppert, Diskussionsbeitrag in VVDStRL Bd. 46, S. 277: Herausarbeitung „organisationstypische[r] Gefährdungslagen“ für die drei Gruppen der öffentlichen Unternehmen, der interessenvertretenden Körperschaften und der klientelorientierten Verwaltungseinheiten. Ferner Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 217 (223): Abkoppelung durch „Isolierung von Verwaltungsinteressen“ und „Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an organisierte Privatinteressen“; vgl. auch die Unterscheidung zwischen einfacher Weisungsfreiheit und Weisungsfreiheit für pluralistische Entscheidungsgremien bei Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 115 f.Google Scholar
  54. 54.
    Grandlegend Sclûink, Amtshilfe, S. 11 ff.; ferner Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 78.Google Scholar
  55. 55.
    Dazu R. Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Allg. Teil, S. 360 ff.Google Scholar
  56. 56.
    Vgl. Müller-Terpitz, ZG 1997, S. 257 (258 f.) und zu §§ 66 ff. TKG dort S. 270 ff.Google Scholar
  57. 57.
    Schlink, Amtshilfe, bes. S. 82 ff.; Bryde, VVDStRL Bd. 46, S. 181 (198 ff.).Google Scholar
  58. 58.
    BVerfGE 65,1 (49).Google Scholar
  59. 59.
    Vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 240 f.Google Scholar
  60. 60.
    Vgl. Brohm, in: HStR Bd. 2, § 36 Rn. 13 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 41 ff.; Braun, Politische Steuerung, S. 385 f.Google Scholar
  61. 61.
    Vgl. BVerfGE 79, 127 (148 ff.).Google Scholar
  62. 62.
    Ähnlich Horn, DV 1993, S. 545 (562).Google Scholar
  63. 63.
    Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 120 f.Google Scholar
  64. 64.
    Systematik und Beispiele bei Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 124 ff.Google Scholar
  65. 65.
    Vgl. Schuppen, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 93 ff.Google Scholar
  66. 66.
    Vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 270 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 131 f. mit weiteren Nachweisen.Google Scholar
  67. 67.
    Vgl. Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 217 (239 f.): „Es geht um die institutionellen Bedingungen der Durchsetzung öffentlicher Interessen“.Google Scholar
  68. 68.
    Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 285 ff.; Schmidt-Aßmann, AöR 1991, S. 329 (377 f.).Google Scholar
  69. 69.
    Anders im Ergebnis für die Kondominialverwaltung Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 594 ff.Google Scholar
  70. 70.
    BVerfGE 83, 130 (152 f.); vgl. §§ 8–10 GjS, §§ 21–23, 26, 27 UAG.Google Scholar
  71. 71.
    Dazu Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 19 Abs. IV Rn. 196; teilweise anders BVerwGE 39, 197 (204).Google Scholar
  72. 72.
    Grandlegend Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 109 ff. und 292 ff.; Loeser, Berichtswesen, S. 44 ff.Google Scholar
  73. 73.
    Dazu Schmidt-Aßmann/Röhl, DÖV 1994, S. 577 ff., Hommelhoff/Schmidt-Aßmann, ZHR 1996, S. 521 ff.Google Scholar
  74. 74.
    Vgl. Brohm, NJW 1994, S. 281 ff.; Osterloh und Bauer, WDStRLBd. 54, S. 204 ff. und 243 ff.Google Scholar
  75. 75.
    Dazu Schuppen, JbStVwW 1989, S. 47 ff.Google Scholar
  76. 76.
    Böckenförde, in: HStR Bd. 1, § 22 Rn. 13; Loeser, Berichtswesen, S. 66 ff.; v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (606 f.).Google Scholar
  77. 77.
    Zu ihrer Eignung Lerche, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 86 Rn. 66.Google Scholar
  78. 78.
    Dazu jüngst R. Schmidt, ZGR 1996, S. 345 (349 ff.); Schön, ZGR 1996, S. 429 ff. mit weiteren Nachweisen.Google Scholar
  79. 79.
    Schön, ZGR 1996, S. 429 (440).Google Scholar
  80. 80.
    Dazu Loeser, Berichtswesen, S. 102 ff.Google Scholar
  81. 81.
    Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 124 ff.; Püttner, Öffentliche Unternehmen, S. 86 (137 f.); Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 258 f.; Spannowsky, DVB1 1992, S. 1072 ff.; ders., ZGR 1996, S. 400 ff.; v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (603 ff).Google Scholar
  82. 82.
    Nur die Anerkennung besonderer bereichsspezifischer Sachstrukturen kann u.U. auch eine Grundlage dafür sein, für öffentliche Unternehmen Formen der Mitbestimmung vorzusehen, die in der übrigen Verwaltung unzulässig wären. Zur Verfassungswidrigkeit Ossenbühl, ZGR 1996, S. 504 ff.Google Scholar
  83. 83.
    In Einzelpunkten zu sehr von der Normalität staatlicher Ingerenzen ausgehend v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (622 ff.).Google Scholar
  84. 84.
    Dazu aus der Sicht der ökonomischen Theorie Bös/Schneider, ZGR 1996, S. 519 ff. Vgl. Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S.339 ff.Google Scholar
  85. 86.
    Dazu Habersack, ZGR 1996, S. 544 ff.Google Scholar
  86. 87.
    Der Begriff wird hier in einem engeren Sinne als in den Sozialwissenschaften benutzt, um die förmlich nicht mehr dem Verwaltungsorganisationsbereich zuzurechnenden, ihm aber nahestehenden Einrichtungen zu erfassen. Zur sozialwissenschaftlichen Begrifflichkeit vgl. Braun, Politische Steuerung, S. 47 ff.Google Scholar
  87. 88.
    Trute, Forschung, S. 521 ff. und 677 f.; anders für die DFG Classen, Wissenschaftsfreiheit, S.139 ff.Google Scholar
  88. 89.
    BVerfGE 83, 130 (153).Google Scholar
  89. 90.
    So die DIN 820 über die Grundsätze der Normungsarbeit in Teil 1 Ziff. 3.3; dazu Lübbe-Wolff, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Konfliktbewältigung durch Verhandlungen, Bd. 2, S. 87 (100 f.).Google Scholar
  90. 91.
    Hoffmann-Riem, VVDStRL Bd. 40, S. 187 (224): „Vorausbeachtung von rechtlichen Anforderungen“.Google Scholar
  91. 92.
    Vgl. Wahl, DVB1 1993, S. 517 ff.; Hoppe, DVB1 1994, S. 255 (261).Google Scholar

Copyright information

© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1998

Authors and Affiliations

  • Eberhard Schmidt-Aßmann
    • 1
  1. 1.Institut für deutsches und europäisches VerwaltungsrechtRuprecht-Karls-Universität HeidelbergHeidelbergDeutschland

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