Zusammenfassung
In diesem Kapitel wird ein genauerer Blick auf den Möglichkeitenraum geworfen werden, in dem sich die Staatstätigkeit der deutschen Länder generell sowie spezifisch im Handlungsfeld der digitalen Transformation der Arbeitswelt bewegt. Damit dies gelingt, wird ein Handlungsspielraum für die Länderaktivitäten konzeptualisiert, der – zusammen mit der hier ebenfalls behandelten Policy-Regime-Perspektive – als theoretische Unterfütterung dieser Arbeit dient.
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Notes
- 1.
Während Handlungsspielraum im Folgenden begrifflich konzeptualisiert und fruchtbar gemacht werden soll, dienen die Begriffe Möglichkeitenraum und Spielraum als neutrale Begriffe zur Umschreibung handlungsbezogener Freiheitsgrade von Akteuren innerhalb des Handlungsspielraums.
- 2.
Wiesenthal und sich darauf beziehend Schroeder (vgl. 1996, S. 101) beschreiben mit dem Begriff den Transfer der westdeutschen (Tarifvertrags-)Institutionen im Zuge des ostdeutschen Transformationsprozesses nach der deutschen Wiedervereinigung. Dadurch entstand eine Art Rahmenstruktur für die handelnden Akteure mit beeinflussbaren, aber vor allem nicht direkt beeinflussbaren Elementen. Hier wird diese Analogie mit dem Begriff des Handlungsspielraums umrissen. Der Bezug zur Startprogrammierung verdeutlicht, dass es in diesem Teil der Arbeit um die Ausgangsposition der Länder und davon ausgehende Dynamiken geht.
- 3.
Der Begriff des Gestaltungswillens ist hier bewusst gewählt, um deutlich zu machen, dass mit diesem Punkt die Gestaltung als Unterkategorie des Handlungsbegriffs adressiert wird. Mit dem Begriffspaar Gestaltung und Willen wird betont, dass nicht „nur“ die Zweckrationalität des Handlungsbegriffs impliziert, sondern der aktive Wille zur Veränderung von politischen Strukturen, Prozessen und Inhalten im Kontingenzraum adressiert wird.
- 4.
Die Idee der Feedbackprozesse basiert darauf, dass Policy-Making und die davon ausgehenden Policies Dynamiken unterliegen und diese wiederum selbst auslösen. Policies sind naturgemäß keine unabhängig voneinander verlaufenden singulären Prozesse, sondern bauen auf bestehenden Ideen, Akteurskonstellationen und institutionellen Settings auf. Hier ergibt sich auch eine argumentative Nähe des Ansatzes zum historischen Institutionalismus und der Pfadabhängigkeitstheorie.
- 5.
Hiermit soll lediglich eine Ausformung der Policy-Regime-Perspektive aufgezeigt werden. Ob es zu einem solchen politikfeldübergreifenden Arrangement kommt, ist empirisch zu prüfen. Die Regime-Perspektive selbst ist damit analytisch von der Konzeption eines Politikfeldes getrennt, Regime können in einem Politikfeld oder über mehrere übergreifend verortet sein. Genau daraus entsteht die Passgenauigkeit des Ansatzes auf die hiesige Fragestellung, da er eben nicht verfestigte Policyarenen voraussetzt, sondern nach neuen Mustern sucht (vgl. May/Jochim 2013, S. 443).
- 6.
Das Konzept weist auch eine Konzentration auf die Implementation von Policies, wie sie governance-zentrierten Ansätzen oft unterstellt wird (vgl. Tosun/Lang 2017, S. 558), von sich und betont: “Such regimes go beyond the activities of individual subsystems and concern much more than policy implementation.” (Jochim/May 2010, S. 307).
- 7.
Spezialisierung meint hier “ the creation of new public-sector organizations, with limited objectives and specific tasks, out of traditional core administrations which have many tasks and different, sometimes conflicting, objectives” (Bouckaert et al. 2010, S. 26).
- 8.
Neben diesem Positivszenario des upgrading gilt es, die Möglichkeit der Polarisierung (hochkomplexe und Helfertätigkeiten/Einfacharbeit werden zu Lasten der Zwischengruppen qualifizierter Facharbeit gestärkt) sowie die Option nur geringfügiger Auswirkungen auf allgemeine Höherqualifizierungsbedarfe in Betracht zu ziehen (vgl. z. B. Ittermann et al. 2019, S. 154).
- 9.
Auch generell scheinen die mit der Digitalisierungsgovernance einhergehenden Diskussionen und Lösungsansätze keineswegs neu. Die zu adressierenden Probleme gehen über einzelne Politikfelder oder politische Ebenen hinweg. Sie ähneln damit strukturell den Herausforderungen, denen sich bereits andere Policy-Making-Prozesse stellen mussten, wie etwa in der Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik. So wurde der Umweltschutz schon in den 1970er Jahren als Querschnitts- und Integrationsproblem wahrgenommen und adressiert (vgl. Jacob/Volkery 2007). Konkret ging es um „[d]ie Notwendigkeit, Umweltbelange frühzeitig in die Prozesse der Politikformulierung in anderen Politikfeldern zu integrieren (…) [sowie] die Aufgabe, für eine konsistente Politik zu sorgen und Umweltbelange gegenüber anderen Ministerien zu vertreten“ (ebd., S. 360). Das dafür Anwendung findende Instrumentenset umfasste aus dem Digitalisierungskontext bekannte Maßnahmen, unter anderem X-Y-und Umweltministerien, Initiativrechte für das Ministerium, grüne Kabinette, interministerielle Arbeitsgruppen oder Querschnittsposition wie Umweltbeauftragte.
- 10.
Im Sinne der zur Verfügung stehenden Kompetenzen, nicht dem der Institutionen der Regime-Perspektive, die in 5.3.3 betrachtet werden.
- 11.
Die Themengebiete werden derweil in Art. 73 GG (ausschließliche Gesetzgebung des Bundes), Art. 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) sowie Art. 72 GG (Abweichungsgesetzgebung) in Kompetenzkatalogen geregelt.
- 12.
Auch wenn in Folge der Föderalismusreform von 2006 in diesem Bereich begrenzt auf bestimmte Themenfelder von erweiterten Kompetenzen und größerer Vielfalt gesprochen werden kann (vgl. Reus/Vogel 2018).
- 13.
Dieser setzt sich drittelparitätisch aus Arbeitnehmer*innen, Arbeitgeber*innen und öffentlichen Körperschaften zusammen. Drei der sieben Mitglieder der öffentlichen Körperschaften werden durch Vertreter*innen der Länder gestellt.
- 14.
Interessant, aber auch nicht zu überinterpretieren: Im Vergleich zu den für die explorative Studie in Abschnitt 4 für 2012/2013 recherchierten Regierungsportfolios (siehe Tabelle 4.4) haben sich zwei weitere Landesregierungen entschlossen, Arbeits- und Wirtschaftspolitik in einem Ministerium zu bearbeiten.
- 15.
Analog zur GRW-Koordinierung wäre für die Forschungsförderung noch die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK) zu nennen.
- 16.
Um eine sinnvolle Vergleichsgröße zu haben, ist es notwendig, die passiven (z. B. ALG I und II) und Verwaltungsausgaben herauszurechnen.
- 17.
Die ausschlaggebende EU-Verordnung VO (EU) Nr. 1303/2013, Artikel 120 Absatz 3, gibt den Übergangsregionen, die erst durch die EU-Erweiterung um Bulgarien und Rumänien in den Typ Übergangsregion zugeordnet wurden, die Möglichkeit, mit 80 statt 60 Prozent EU-Mitteln zu agieren.
- 18.
Eine zahlenmäßige Gegenüberstellung von unterschiedlichen Ko-Finanzierungsquoten der Länder wäre an dieser Stelle zur Illustration zwar auf den ersten Blick hilfreich, auf den zweiten aber irreführend. Hinter den unterschiedlichen Quoten können die verschiedensten Förderstrategien stecken. So kann Land A in seiner Arbeitsmarktstrategie sehr stark auf den ESF setzen und seine innovativen Projekte dort mit Hilfe intensiver Ko-Finanzierung aus Landesmitteln umsetzen. Land B hingegen kann auf inhaltlich ebenso innovative, aber akteursbezogen klassische Qualifizierungsprojekte mit Hilfe von externer Ko-Finanzierung z. B. der Jobcenter setzen und die Landesmittel fernab der EU-Fonds in eigenen Programmen verausgaben.
- 19.
Freilich geht der innovative Ansatz vieler Länderaktivitäten in der Arbeitsförderung mit dem Ziel einher, Regelbedarfe aufzuweisen und diese in die SGB II sowie III und damit in den vom Bund finanzierten Leistungskatalog zu überführen.
- 20.
Gemeint sind im Sinne der hier verwendeten Definition Handlungsspielräume.
- 21.
So nennen etwa Casado-Asensio/Steurer (2014, S. 445) das schwache Standing der Umweltministerien im gesamten Kabinettsetting als eine zentrale Hürde bei der Integration von Nachhaltigkeitsstrategien. Auch dies spricht für eine Beschäftigung mit Policy-Integration aus der Perspektive etablierterer bzw. (zumindest kurzfristig) für die Lebensverhältnisse der Bevölkerung entscheidenderer Politikfelder.
- 22.
Zur Erinnerung: Mit Handlungsfeld ist ein auf Basis von Elementen wie Ideen, Issues, Interessen und Institutionen sozial konstruierter Raum gemeint.
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Berzel, A. (2024). Theoretischer Rahmen. In: Policy-Dynamiken im Exekutivföderalismus. Interdisziplinäre Organisations- und Verwaltungsforschung. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-43699-5_5
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