Ziel der Untersuchung ist eine historisch-institutionalistische Analyse graduellen Institutionenwandels im SGB II zwischen 2003 und 2022. Hierbei werden drei in Wechselwirkung stehende Elemente der bisherigen Grundsicherung untersucht: die Leitidee des „Fördern und Fordern“ als verrechtlichter Ausdruck des neuen wohlfahrtsstaatlichen Paradigmas der Aktivierung, Sanktionen sowie das Instrument der Eingliederungsvereinbarung. Die Analyseergebnisse werden in Bezug auf die fünf Mechanismen graduellen Wandels nach Streeck und Thelen ausgewertet. Die Ergebnisse der Untersuchung lassen darauf schließen, dass es bei der Leitidee des „Fördern und Fordern“ bis vor der Einführung des Bürgergeldes zu diversen Umdeutungen der Leitidee durch die stärkere Betonung des „Förderns“ kam (conversion). Mit der Einführung des Bürgergeldes 2023 lässt sich eine Variation der Leitidee feststellen (drift). Auch bei den beiden anderen Elementen wurden trotz neuer (Sprach-)Regelung weder Sanktionen noch die Eingliederungsvereinbarung gänzlich abgeschafft, sondern Regelungen Stück für Stück ergänzt und schließlich mit der Einführung des Bürgergeldes modifiziert (layering). Insgesamt, so die Schlussfolgerung, kann daher von einem Paradigmenwechsel keine Rede sein, vielmehr deuteten sich eine Reihe der Veränderungen bereits inkrementell seit 2008 an.

1 Einleitung

Die Einführung des Bürgergeldes durch das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch, kurz: Bürgergeld-Gesetz, vom 16. Dezember 2022 zielte auf die Ablösung einer der kontroversesten Sozialgesetzgebungen der BRD der vergangenen Jahrzehnte ab. Aus Sicht der beteiligten Parteien und insbesondere der SPD, auf deren Initiative die Reform zurückgeht, stellt die Reform der als „Hartz IV“ bekannten „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ einen Paradigmenwechsel dar:

„Mit dem Bürgergeld wollen wir einen Paradigmenwechsel in der Grundsicherung herbeiführen. Wir rücken die Menschen und ihre Potenziale klar in den Mittelpunkt durch den Vorrang der Weiterbildung, durch einen besseren Eingliederungsprozess und dadurch, dass wir den Menschen mehr Sicherheit geben.“ (Anette Kramme (SPD), Parl. Staatssekretärin beim Bundesminister für Arbeit und Soziales, 13. Mai 2022 (Erste Lesung))

Und in der zweiten Lesung: „Das von der Ampelkoalition angekündigte Bürgergeld ist die größte sozialpolitische Reform der vergangenen 20 Jahre. Und diese Reform, mit der wir Hartz IV endlich hinter uns lassen werden, ist dringend nötig.“ (Annika Klose (SPD), 19. Mai 2022)

Hintergrund der Rhetorik der SPD-Abgeordneten sind die seit mittlerweile fast 20 Jahren anhaltenden gesellschaftspolitischen Debatten und teils verheerende Kritik seitens Politik, Praxis und Wissenschaft an den mitunter repressiven und menschenverachtenden Gestaltungsprinzipien der 2005 eingeführten Grundsicherung, kurz ALG 2. Der nun eingeschlagene Grundtenor, die Menschen ins Zentrum rücken zu wollen, indem das Vertrauen in den Sozialstaat gestärkt und mehr soziale Sicherheit garantiert werde, steht dazu in scharfem Kontrast.

Stellte die 2003 verabschiedete arbeitsmarktpolitische Reform zweifelsohne einen „Paradigmenwechsel in der deutschen Arbeitsmarktpolitik“ (Bartelheimer 2005, S. 55) dar, so ist dies für das Bürgergeld jenseits der rhetorischen Bemühungen keineswegs ausgemacht. Sozialstaatstheoretisch stellt sich daher die Frage, ob das Instrument tatsächlich den angekündigten Politikwechsel samt der erwünschten vertrauenssteigernden Wirkung aufseiten der Leistungsbeziehenden herbeiführen wird. Dieser Frage möchten wir uns in diesem Beitrag institutionentheoretisch nähern. Institutionentheoretische Untersuchungen interpretieren wohlfahrtsstaatlichen Wandel häufig als eher abrupten, durch externe Schocks ausgelösten Wandel, wodurch längerfristige Veränderungsprozesse jedoch aus dem Blick geraten können. Demgegenüber argumentieren wir in diesem Beitrag, dass die Coronaviruspandemie die vorhandenen politischen Tendenzen lediglich verstärkt und die Bürgergeldreform beschleunigt hat, denn seit der Einführung der „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ zum 1. Januar 2005 stand das Reformgeschehen keineswegs still. Ganz im Gegenteil verabschiedeten die jeweiligen Bundesregierungen zwischen 2005 und zuletzt im Zuge der COVID-19-Bekämpfungsmaßnahmen 2020/21 mehr als 50 Gesetze, die unterschiedliche Dimensionen der Grundsicherung reformierten. Unsere These lautet daher, dass das Bürgergeld nicht das Ergebnis eines plötzlichen krisenbedingten Politikwechsels ist, sondern im Kontext eines sich langfristig entfaltenden Reformgeschehens betrachtet werden muss. Um dem Prozesscharakter von Sozialpolitik gerecht zu werden, untersuchen wir daher die beiden Eckreformen 2005 und 2023 nicht isoliert voneinander, sondern berücksichtigen in der hier vorgenommenen Analyse die Entwicklung zwischen 2005 und 2020 systematisch mit und betrachten den langen Weg hin zum Bürgergeld prozesssoziologisch aus einer Perspektive der longue durée, die schleichenden, also inkrementellen Wandel identifizieren kann. Unser Ziel ist es hierbei, die Muster graduellen sozialpolitischen Wandels am Beispiel des SGB II seit 2005 herauszuarbeiten und die Frage zu beantworten, welche sozialpolitischen Weichenstellungen während der letzten 20 Jahre die Bürgergeldreform ermöglicht haben.

Wir untersuchen den Reformprozess aus einer wissenssoziologisch geprägten institutionalistischen Perspektive, deren Analysefokus auf den potenziellen Verschiebungen und Neuinterpretationen der Leitideen und wichtigsten arbeitsmarktpolitischen Gestaltungsinstrumente liegt, die dem ALG 2 inhärent sind und ihm seine charakteristische und umstrittene Ausrichtung geben. Nachdem wir im folgenden Abschnitt die theoretischen Grundlagen für die institutionalistische Analyse längerfristiger Reformprozesse dargelegt haben, werden wir in einem kurzen Rückblick die Hauptargumente zusammentragen, aufgrund derer das ALG 2 so unbestritten als Paradigmenwechsel eingeordnet wurde (siehe Abschn. 3). Abschn. 4 erläutert das methodische Vorgehen und das empirische Material, auf das in der Analyse zurückgegriffen wird. In der anschließenden Analyse legen wir den Fokus auf drei charakteristische Teilaspekte von ALG 2, das Leitprinzip „Fördern und Fordern“, die Eingliederungsvereinbarung sowie Sanktionen, um die sich auch der Großteil der Kontroversen um das Instrument dreht (siehe Abschn. 5). Abschließend diskutieren wir die Ergebnisse in Hinblick auf die Forschungsfrage und argumentieren, dass das Bürgergeld keinen arbeitsmarktpolitischen Paradigmenwechsel herbeigeführt hat, sondern vielmehr Ausdruck längerfristiger Transformationsprozesse auf dem Arbeitsmarkt selbst sowie in der Ausrichtung der Grundsicherung ist (siehe Abschn. 6). Die Untersuchung trägt zu einem Verständnis sozialpolitischer Reformprozesse als langfristige Vorgänge bei, in die auch partei- und gesellschaftspolitische Interpretationsprozesse Eingang finden.

2 Theorie

2.1 Was sind Institutionen?

Auch wenn die meisten Institutionalist:innen darin übereinstimmen, dass soziale und politische Institutionen für die Gesellschaft wichtige rules of the game (North 1992) bilden, die für Regelmäßigkeiten im individuellen und interpersonellen Verhalten sorgen, unterscheiden sich die diversen soziologischen und politikwissenschaftlichen institutionentheoretischen Traditionen darin, was sie jeweils unter Institutionen verstehen und wie sie Institutionenwandel denken. Wir folgen hier Mahoney und Thelen (2010) und unterscheiden innerhalb dieser theoretischen Vielfalt zwei grundlegende Lesarten von Institutionen. Das ist zum einen die für die Analyse sozialpolitischen und wohlfahrtsstaatlichen Wandels erfolgreiche politikwissenschaftliche Tradition des Institutionalismus, deren Vertreter:innen Institutionen als vergleichsweise stabile Regelwerke betrachten (Powell 1991; Pierson 2000; Hall 2010; Hall und Soskice 2011):

„Despite many other differences, nearly all definitions of institutions treat them as relatively enduring features of political and social life (rules, norms, procedures) that structure behavior and that cannot be changed easily or instantaneously. The idea of persistence of some kind is virtually built into the very definition of an institution“ (Mahoney und Thelen 2010, S. 4).

Durch ein solches Institutionenverständnis wird eher die Beständigkeit von Institutionen betont und institutioneller Wandel wird in der Regel als von außen kommend betrachtet, beispielsweise als externer Schock wie im Falle der Coronaviruspandemie. Demgegenüber betont ein stärker soziologisch geprägter Institutionenbegriff, dass die Ideen und Wertvorstellungen, die diesen innewohnen, im Rahmen partei- und gesellschaftspolitischer Debatten verhandelt und immer wieder neu ausgelegt werden müssen. Institutionen unterliegen damit permanentem Wandel; Wandel, der im Unterschied zu dem ersten Begriffsverständnis gesellschaftlichen Institutionen bereits inhärent ist, also nicht von außen kommen muss. Im Folgenden bedienen wir uns diesem Institutionenverständnis.

Rehberg (2014, S. 53) betont, dass Institutionen die „Prinzipien und Geltungsansprüche einer [sozialen] Ordnung symbolisch zum Ausdruck“ bringen. Ähnlich betrachtet Lepsius soziale Institutionen als Prozesse, „die soziales Verhalten strukturieren und auf Wertvorstellungen beziehen“, sogenannte Leitideen (Lepsius 1997, S. 58). Wohlfahrtsstaaten stellen zentrale „Basisinstitutionen“ (Zapf 1994, S. 181) moderner Gesellschaften dar, die zahlreiche gesellschaftliche Leitideen verkörpern. Da moderne Wohlfahrtsstaaten aus einer Vielzahl von (mal die Familie, mal die Lebensleistung, mal Solidarität gegenüber den Schwächsten betonenden) Leitideen bestehen, die alles andere als ein kohärentes Gebilde an Ideen und Wertvorstellungen darstellen, betrachten wir die unterschiedlichen sozialstaatlichen Teilbereiche als Einzelinstitutionen mit jeweils eigenen Geltungsbereichen und Leitideen (Lepsius 1990). Die unterschiedlichen wohlfahrtsstaatlichen Institutionen erhalten gerade im Hinblick auf ihre gesamtgesellschaftliche Integrationsleistung Bedeutung (Rieger 1992, S. 24; Börner 2023), die dann bei der Analyse von institutionellem Wandel entsprechend mit zu berücksichtigen ist, etwa Fragen des impliziten Menschenbildes oder danach, welches Verhältnis zwischen dem Staat und seinen Bürger:innen im Rahmen einer konkreten wohlfahrtsstaatlichen Institution wie der Grundsicherung etabliert wird. Diese Fragen berühren unmittelbar zentrale wohlfahrtsstaatliche Problemstellungen in Bezug auf die Ausgestaltung sozialer Rechte und die sozialpolitische Gewährung von Solidarität.

Innerhalb dieser wohlfahrtsstaatlichen Einzelinstitutionen kann dann jeweils zwischen den (1) Leitideen und Gestaltungsprinzipien, (2) den konkreten Instrumenten und (3) den mit der Umsetzung betrauten Organisationen unterschieden werden (Börner 2023). Leitideen bilden den normativen Kern einer Institution. Die Tatsache, dass auf der Ebene der Organisationen bzw. der Sozialverwaltung schließlich die Umsetzung des Rechts stattfindet, macht deutlich, dass politische Institutionalisierungsprozesse nicht mit der erfolgreichen Gesetzgebung abgeschlossen sind, sondern im Zuge ihrer Implementierung erst ihre Wirkung entfalten. Dies ist einer der Gründe, weshalb die Normen und Wertideen, die Institutionen stets implizit sind, nicht in Stein gemeißelt, sondern Gegenstand dauerhafter gesellschaftlicher Aushandlungsprozesse sind (Lepsius 1997; Mahoney und Thelen 2010).

2.2 Wie kann gradueller Wandel untersucht werden?

Nachdem wir im vorherigen Abschnitt unser Institutionenverständnis und die gesamtgesellschaftliche Bedeutung von Institutionen herausgearbeitet haben, wenden wir uns hier der Frage zu, wie gradueller institutioneller Wandel untersucht werden kann. Da Institutionen, wie eben gesehen, per Definition zumeist als stabile Gebilde betrachtet werden, wurde in der Politischen Ökonomie und Wohlfahrtstaatsforschung institutioneller Wandel lange Zeit als radikaler Wandel in Form von Pfadbrüchen und critical junctures (zum Beispiel schwere ökonomische Krisen, militärische Auseinandersetzungen oder Pandemien) konzipiert. Besonders durch den historischen Institutionalismus wurde diese enge Lesart seit den 1990er Jahren zunehmend kritisiert. Für unsere eigene Analyse möchten wir hier insbesondere drei wegweisende Theorieentwicklungen betonen.

  1. 1.

    Bezüglich der Reichweite institutionellen Wandels unterscheidet Hall (1993) drei verschiedene Abstufungen von Politikwandel. Graduelle Veränderungen ersten Grades stellen inkrementelle instrumentelle Anpassungen dar, die das Instrument selbst unverändert lassen. Ein typisches Beispiel hierfür wären Leistungsanpassungen. Im Unterschied dazu betreffen Veränderungen zweiten Grades das jeweilige Finanzierungs- oder Steuerungsinstrument, beispielsweise der Übergang von einer Beitrags- zu einer Steuerfinanzierung oder die Abschaffung einer politischen Maßnahme. Hall (1993, S. 279) zufolge stellen nur Veränderungen dritten Grades paradigmatische Veränderungen dar, da diese neben den instrumentellen Stellschrauben und den Instrumenten selbst auch die Politikziele betreffen. Während die Anpassungsprozesse ersten und zweiten Grades im politischen Alltag weit verbreitet sind und für Kontinuität sorgen, stellt der dritte Typ einen Paradigmenwechsel dar und damit einen disjunktiven Prozess, der erhebliche Diskontinuitäten in Bezug auf die wohlfahrtsstaatlichen Ziele und Ideen impliziert.

  2. 2.

    Streeck and Thelen (2005, S. 8 f.) argumentieren im Rahmen ihrer Kritik an einem allzu schematischen Verständnis von change in der Pfadabhängigkeitsforschung, dass die Betrachtung historischer Veränderungen als radikale Pfadbrüche theoretisch zu kurz greife. So können etwa auch schleichende institutionelle Veränderung nachhaltigen Wandel hervorbringen. Sie schlagen vor, analytisch zwischen inkrementellen und abrupten Prozessen der Veränderung einerseits und Kontinuität bzw. Diskontinuität als Ergebnis des Wandels anderseits zu unterscheiden und erhalten so vier idealtypische Formen institutionellen Wandels. Unserem Verständnis nach ließe sich das Bürgergeld als Beispiel für „graduellen Wandel“ einordnen, also einen inkrementellen Prozess, in dem es auch ohne radikale Reformen zu einer Neu- oder Uminterpretation institutioneller Leitideen kommen kann, die längerfristig Veränderungen hervorbringt.

  3. 3.

    Die für unsere Analyse bedeutsamere Unterscheidung betrifft schließlich die unterschiedlichen Mechanismen graduellen Wandels, die Streeck und Thelen (2005) identifiziert haben. Ihnen zufolge lassen sich fünf Typen graduellen Wandels unterscheiden, die wir in Tab. 1 um unseren Fokus auf die Leitideen erweitern, die Institutionen im Kern ausmachen und jeweils ihre Gestaltungsprinzipien informieren. Demnach sprechen wir von Layering, wenn eine bestehende Leitidee um zusätzliche Elemente ergänzt wird, indem neue Teilinstitutionen eingeführt werden, ohne dass die bestehenden Instrumente oder Institutionen abgeschafft werden. Demgegenüber zeichnen sich Drift und Conversion dadurch aus, dass keine neuen Institutionen eingeführt werden, sondern die Leitideen der betreffenden Institutionen abgeschwächt oder umgedeutet werden, sodass die bestehende Institution selbst sich verändert. Während sich bei einem Drift die institutionelle Praxis verändert, sodass alte Regelungen zugunsten neuer vernachlässigt werden, werden die Leitideen bei Conversion-Prozessen stetig umgedeutet.

    Tab. 1 Fünf Mechanismen graduellen Wandels
    Full size table

Gemeinsam mit Mahoney hat Thelen die Typologie später zu einem Erklärungsmodell weiterentwickelt und hierbei den normativen Handlungsspielraum der Akteure bei der Interpretation der Leitideen betont. Die Art und Weise des graduellen Wandels hänge demnach auch von dem konkreten Spielraum der Akteure ab, so Mahoney und Thelen (2010, S. 18 ff.). So müssen die sogenannten street-level-bureaucrats, die Sozialarbeiter:innen, Fallmanager:innen und Sachbearbeiter:innen, die institutionalisierten Leitideen in wiederkehrenden Prozessen ausdeuten und können sich diese dabei vor dem Hintergrund ihres eigenen professionellen Selbstverständnisses auch aneignen (Börner et al. 2017).

Genau wie der hier zugrunde gelegte dynamische Institutionenbegriff betonen sowohl Hall als auch Mahoney und Thelen die „soziologischen Eigenschaften“ von Institutionen und den Stellenwert von Ideen bei Prozessen institutionellen Wandels. Für die folgende Analyse der arbeitsmarktpolitischen Reformprozesse im SGB II seit 2005 unterscheiden wir daher einerseits mit Hall (1993) zwischen inkrementellem Wandel und Paradigmenwechsel. Um darüber hinaus zwischen den unterschiedlichen Formen inkrementeller Veränderungen besser unterscheiden zu können, wenden wir andererseits die soziologisch erweiterten Formen graduellen Wandels nach Streeck und Thelen (2005, S. 31) an.

3 Ein kurzer Rückblick

In Deutschland steht insbesondere das 2003 verabschiedete „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ paradigmatisch für den Umbau des fürsorgenden paternalistischen zu einem aktivierenden und fordernden Wohlfahrtsstaat. Obgleich lange nicht das einzige Reformwerk unter aktivierungspolitischen Vorzeichen, stellt diese arbeitsmarktpolitische Reform bis heute das Symbol für die deutsche Variante des aktivierenden Wohlfahrtsstaates dar. Bevor wir das Reformgeschehen seit 2005 analysieren, benennt dieser Abschnitt in aller Kürze die mit dem ALG 2 eingeführten wesentlichen Veränderungen, die die Sozialpolitikforschung in Deutschland dazu veranlasst hat, von einem Paradigmenwechsel im Sinne Halls (1993) zu sprechen: einem sozialpolitischem Reformprojekt das zusätzlich zu den inkrementellen und instrumentellen Verschiebungen das sozialstaatliche Selbstverständnis der Bundesrepublik nachhaltig auf den Kopf gestellt hat.

Mit der Zusammenlegung der damaligen Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende hatte die rot-grüne Bundesregierung ein Instrument geschaffen, das die Versorgung von erwerbsfähigen Personen durch eine bedarfsgeprüfte grundsichernde Pauschalleistung organisierte und damit die Statusunterschiede zwischen den Erwerbslosen weitgehend nivellierte, da erwerbsbiographische Anwartschaftszeiten bei der Leistungsberechnung keine Rolle mehr spielten (Mohr 2007). Parallel bestand die statussichernde Arbeitslosenversicherung als beitragsfinanzierte Sozialversicherungsleistung weiter (SGB III), sodass durch die institutionelle Doppelstruktur Statusunterschiede zwischen erwerbslosen Leistungsbeziehenden implementiert wurden.

Einer utilitaristischen Logik folgend konzentrierten sich die Vermittlungsbemühungen eher auf das Fordern statt das Fördern, wie vielfach kritisiert wurde, wo nötig mit verhaltensändernden Maßnahmen (Betzelt und Bothfeld 2011; Dingeldey 2011; Promberger und Ramos Lobato 2016). Mit dem Prinzip der Eigenverantwortung hat eine Leitidee Einzug in die Arbeitsmarktpolitik gehalten, die „Ausdruck einer neuen, das proaktive Verhalten Aller voraussetzenden Regierungsrationalität“ wurde (Börner et al. 2017, S. 213; auch Lessenich 2008). Marquardsen (2011) zufolge hat sich darüber ein Aktivierungsregime herausgebildet, das den Leistungsbeziehenden nicht nur die Solidarität, sondern auch die notwendige Autonomie (als wesentlicher Bestandteil von Eigenverantwortung) für die aktivierungspolitisch geforderte Eigeninitiative entzog. Paradigmatisch für diesen Widerspruch ist neben dem bis heute umstrittenen aktivierungspolitischen Gestaltungsinstrument der Sanktionen (SGB II, Kap. 3, § 31 f.) auch die Eingliederungsvereinbarung (§ 15). Beide lassen sich als Disziplinierungsinstrumente beschreiben, die die Selbstbestimmung der Leistungsbeziehenden konterkariert (Bothfeld et al. 2005; Globisch 2012; Marquardsen 2011; Senghaas und Bernhard 2021).

Die kurzen Ausführungen machen deutlich, dass die Art und Weise, wie die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit der Leistungsbeziehenden geregelt ist, von der Übersetzung der Leitbilder und zentralen arbeitsmarktpolitischen Ideen („Fördern und Fordern“) in konkrete Praktiken und Instrumente (wie die Sanktionen und die Eingliederungsvereinbarung) abhängt. Daher schauen wir uns im Folgenden die Gestaltung dieser Schnittstelle im Rahmen des Bürgergeldes und bei den vorherigen ALG 2-Reformen genauer an, um im Anschluss die Frage nach dem Paradigmenwechsel beantworten zu können.

4 Methodisches Vorgehen

Qualitativ-interpretative Studiendesigns zu Policy-Forschungen in der politischen Soziologie und den Politikwissenschaften erfahren in der jüngeren Vergangenheit auch aufgrund ihrer Potenziale zur Theoriebildung eine Aufwertung (Blatter et al. 2007). Für die Analyse des graduellen institutionellen Wandels in der Grundsicherung für Arbeitssuchende wurden Daten der qualitativen Einzelfallstudie zur Transformation der Gesetzgebung im SGB II ausgewertet.Footnote 1 Der Untersuchungszeitraum erstreckte sich von 09/2003 (Beginn der gesetzlichen Implementierung des Vierten Gesetzes für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsplatz) bis 12/2022 (Gesetzesbeschluss zur Einführung des Bürgergeldes). In dieser längeren Perspektive konnten Veränderungsprozesse anhand einzelner Phasen und konkreter Zeitpunkte periodisiert und sichtbar gemacht werden. Der Materialkorpus speiste sich aus den (evtl. mit Änderungen) angenommenen Gesetzentwürfen zum SGB II, die als Drucksachen des Deutschen Bundestages veröffentlicht wurden. Die hier selektiv getroffene Auswahl einschlägiger Gesetze erfolgte zweistufig. Zunächst wurden mit Perspektive auf die Forschungsfrage solche SGB II-Gesetze ausgewählt, die Transformationen bezüglich der Reichweite (Leistungsberechtigte, Leistungsdauer), der konkreten Unterstützungshöhe (Regel-, Zusatz-, Geld-, Sach-, Dienstleistungen), der Finanzierung (Volumen, Trägerschaft durch Bund, Länder, Kommunen) und der Konditionalitäten (Berechtigungsvoraussetzungen, Zugangs- und Ausschlussregelungen, inhärente Bedingungen) im Grundsicherungsinstrument ALG 2 forcierten. Dazu wurden alle SGB II Änderungen seit 09/2003 hinsichtlich ihrer Inhaltsangaben gesichtet und eine Vorauswahl mit 38 Gesetzentwürfen getroffen, die im zweiten Schritt mittels erster zusammenfassender Textarbeit und unter Rückgriff auf Sekundärliteratur (v. a. Bäcker et al. 2023) auf den finalen Materialkorpus (n = 22) reduziert wurde. Ergänzt wurde die Auswertung durch eine zweite Analyse einschlägiger Gerichtsurteile zum SGB II des Bundessozialgerichts (BSG) sowie des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Wir begreifen Gerichte in ihrer Funktion und Praxis der Rechtsprechung hierbei als change agents, die maßgeblich Anteil an Prozessen des institutionellen Wandels haben können, wie sich nicht zuletzt am Urteil des BVerfG 2019 zu den Sanktionen im SGB II ablesen lässt. Auch hier wurde der Materialkorpus zunächst inhaltsüberblickend und anschließend textzusammenfassend (entlang der juristischen Leitsätze der Urteile) auf einschlägige Urteile reduziert, sodass sechs Urteile des BVerfG und 15 Urteile des BSG (n = 21) den Materialkorpus bildeten.

Die Datenanalyse wurde methodisch durch eine inhaltlich-strukturierende qualitative Inhaltsanalyse nach Kuckartz und Rädiker (2022) mit computergestützter Auswertung realisiert. Diese bot sich aufgrund der unterschiedlichen Dokumenten- und Textgattungen mit gleichem thematischem Bezug an. Dabei wurde eine kombinatorische, deduktiv-induktive Kategorienbildung durchgeführt. Nach der initiierenden Textarbeit wurden aus dem theoretischen Bezugsrahmen sowie den leitenden Fragestellungen so a priori thematische Hauptkategorien für einen ersten Codierprozess deduktiv erschlossen (Kuckartz und Rädiker 2022, S. 71 f.). Diese wurden darauffolgend (zweiter Codierprozess) aus dem Material heraus induktiv mit Subkategorien systematisierend präzisiert (ebd., S. 90 ff.). Grundlage der Analyse bildete ein Codebuch mit Codieranweisungen für Module, Kategorien, Variablen und Codeausprägungen, das im Forschungsprozess erweitert und konkretisiert wurde, sodass das Kategoriensystem sukzessive und empiriegeleitet definitorisch gefestigt wurde. Um die Inter-Coder Reliabilität zu erhöhen, wurden die Codierprozesse im Tandem mit zwei Codierern durchgeführt sowie Zwischenergebnisse und ausgewählte Dokumente in gemeinsamen Teamsitzungen diskutiert und ausgewertet.

5 Von Hartz IV zum Bürgergeld

5.1 Fokus und Analysekategorien

Für die Ergebnisdarstellung der langfristigen Analyse der arbeitsmarktpolitischen Reformprozesse seit 2005 differenzieren wir ausgehend von Hall zwischen inkrementellem Wandel und möglichem Paradigmenwechsel. Für die Frage nach den verschiedenen Formen des Wandels wenden wir soziologisch erweiterte Formen des graduellen Wandels nach Streeck und Thelen (2005) an. Dafür untersuchen wir auf einer ideellen Ebene den Wandel der arbeitsmarktpolitischen Leitidee „Fördern und Fordern“ als den verrechtlichten Ausdruck des neuen wohlfahrtsstaatlichen Paradigmas der Aktivierung in § 2 (Fordern) und § 14 (Fördern) SGB II. Auf der instrumentellen Ebene fokussieren wir einerseits den Wandel anhand von Sanktionen, die durch den Gesetzgeber als das zentrale Instrument der individuellen Verhaltenssteuerung und der Kontrolle eines rechtmäßigen Leistungsbezuges installiert und fortgeschrieben wurden. Zusätzlich untersuchen wir das Instrument der Eingliederungsvereinbarung, die als öffentlich-rechtlicher Austauschvertrag mit verpflichtendem Rechtscharakter das Verhältnis zwischen Individuum und Institution durch konkrete Rechte und Pflichten festlegt und die Grundlage für Sanktionierung (bei Zuwiderhandlung) bildet.

Wir verstehen dabei die Verschränkung der Analysekategorien „Fördern und Fordern“, Sanktionen und Eingliederungsvereinbarung als ein dreifaches Wechselwirkungsverhältnis des graduellen Wandels, welches sich schematisch und inhaltlich überblickend auf Basis der Erläuterungen zu § 31 (Sanktionen) durch den Gesetzgeber darstellen lässt:

Abb. 1 zeigt das Wechselwirkungsverhältnis auf, in dem die individuelle Übersetzung der Leitidee „Fördern und Fordern“ (ideelle Ebene) sich in der Eingliederungsvereinbarung und (auch unabhängig von deren Eintreten) den daraus begründeten Sanktionen bei Zuwiderhandlung vergegenständlicht (instrumentelle Ebene). Die Eingliederungsvereinbarung selbst wird über die Möglichkeit zur Sanktionierung erst wirkmächtig und auf Basis dieser Interdependenz legitimiert und reproduziert sich durch die beiden Instrumente fortlaufend die Leitidee „Fördern und Fordern“.

Abb. 1
figure 1

(Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Erläuterungen zu § 31)

Dreifaches Wechselwirkungsverhältnis.

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Die nun folgende Analyse der graduellen Transformationen dieser drei Elemente werden durch Einbezug von Rechtsurteilen ergänzt, die infolge von Problematiken der Interpretation geltender Gesetzesregelungen als leitende Rechtsdeutung sowie Neuinterpretation bestehender Regelungen wirksam werden.

5.2 Fördern und Fordern

Seit Beginn der gesetzlichen Implementierung des ALG 2 im Jahr 2003 stellt die Leitidee „Fördern und Fordern“ die zentrale Grundüberzeugung des Aktivierungsparadigmas dar. Der Grundsatz des Forderns formuliert in § 2 direkt nach der Aufgaben- und Zielsetzung der Grundsicherung die Eigenverantwortung der Hilfebedürftigen, mittels Einsatzes ihrer Arbeitskraft die Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit herbeizuführen als Zentrum (Deutscher Bundestag 2003, S. 50 f.). Voraussetzung hierfür ist die Festlegung der prinzipiellen Zumutbarkeit jeder Erwerbstätigkeit. Der Grundsatz des Förderns wiederum regelt in § 14 die Erbringung aller im Einzelfall für die Sicherung des Lebensunterhalts sowie Eingliederung in Arbeit erforderlichen Leistungen unter der Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, zentrale Bedeutung erhält auch hier die Förderung der Eigenverantwortung (ebd., S. 54). Beide Grundsätze definieren so eine Ordnungshierarchie: Leistungen zur Eingliederung in Arbeit haben Vorrang vor Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts. Verbindliche Aussagen zum „Fördern und Fordern“ der Erwerbsfähigen sollen in der Eingliederungsvereinbarung festgehalten und fortlaufend aktualisiert werden.

Die Entwicklung der Leitidee und ihrer beiden Grundsätze bis hin zum Bürgergeld kann in zwei Phasen nachvollzogen werden. Einerseits zeigt sich eine dauerhafte Konstanz des Grundsatzes Fordern, der in den folgenden Jahren bis 2011 auch intensiviert wurde. Fordern als Legitimationsbasis der Pflicht zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bildet hier die nicht zur Disposition stehende Grundüberzeugung für zahlreiche Argumentationen in Gesetzesbegründungen, welche das asymmetrische Machtverhältnis zwischen Individuum und Gesetzgeber reproduziert. So werden im Gesetz zur Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitischen Instrumente die Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen (Austauschzwang von Tätigkeiten, die besser geeignet scheinen, die Hilfebedürftigkeit zu beenden) aber auch die Durchsetzung eines einseitig bestimmenden Verwaltungsaktes (anstelle der Eingliederungsvereinbarung) legitimiert, „[um] dem Grundsatz des Förderns und Forderns effektiv Rechnung zu tragen […]“ (Deutscher Bundestag 2008, S. 50). Auch eine gesamtgesellschaftliche Pflichtbestimmung der sozialpolitischen Akteursgruppen wird aus der Leitidee mit Betonung des Forderns abgeleitet. So werden im Regelbedarfsermittlungsgesetz (Deutscher Bundestag 2010, S. 110) „Steuerzahler“ und „Hilfebedürftige“ gegenübergestellt:

„Das Prinzip des Fördern und Forderns besagt, dass eine Person, die mit dem Geld der Steuerzahler in einer Notsituation unterstützt wird, mithelfen muss, ihre Situation zu verbessern. Eine Person, die hilfebedürftig ist, weil sie keine Arbeit findet, kann mit der Unterstützung der Gemeinschaft rechnen. Im Gegenzug muss sie alles unternehmen, um ihren Lebensunterhalt wieder selbst zu verdienen.“

Die Wirkmächtigkeit und Stabilität des Grundsatzes Fordern über die letzten zwei Jahrzehnte legitimiert sich neben solchen Gesetzesbegründungen auch durch fundamentale Rechtsprechung. So wird die Geltung der Leitidee indirekt durch ein BVerfG-Urteil von 2010 bestätigt, aus dem hervorgeht, dass sich aus dem Grundgesetz keine Gewährung bedarfsunabhängiger, voraussetzungsloser Sozialleistungen ableiten lässt (BVerfG 2010). Bis zur Einführung des Bürgergeld-Gesetzes blieb der Grundsatz Fordern im Wortlaut des § 2 erhalten. Diese Beständigkeit erfährt mit dem Bürgergeld eine Verschiebung, denn es zeichnet sich eine bedeutsame Änderung durch das Negieren eines bisher durchgehend zentralen Mechanismus ab. Der Vermittlungsvorrang, welcher bisher in § 2 Absatz 1 Satz 3 die arbeitsfähigen Hilfebedürftigen zur Aufnahme jeder angebotener zumutbarer Arbeitsgelegenheit verpflichtete, entfällt. Stattdessen sind erwerbsfähige leistungsberechtigte Personen nun angehalten, eigene Potenziale und Leistungen anderer Träger in Anspruch zu nehmen, um im Rahmen vorrangiger Selbsthilfe ihre Beschäftigungschancen zu erhöhen, wodurch wiederum eine erneuerte Perspektive auf Eigenverantwortung eingenommen wird. Diese Verschiebung wird vor allem durch die Veränderungen der Leitidee in der zweiten Phase angetrieben, in der sich ab 2011 eine intensivierende Betonung des Grundsatzes Fördern in den Gesetzgebungen nachweisen lässt. Dies zeigt sich beginnend bei zusätzlichen Eingliederungsleistungen und geförderten Arbeitsgelegenheiten in der Grundsicherung (Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen 2011), über die Ausweitung der Reichweite im 9. Änderungsgesetz 2016 (aufstockende Leistungen für bisher ausgeschlossene Gruppen) bis hin zur Intensivierung der Informationspraktiken (Aufklärung zur Rechten und Pflichten, Ausbau der Beratungsförderung). Vor allem die durchgängige Aufwertung und Intensivierung der Leistungen für berufliche, fachliche und schulische Aus- und Weiterbildung in der zweiten Hälfte der 2010er Jahre (9. Änderungsgesetz 2016, Teilhabechancengesetz 2018) zeigen die zunehmend stärkere Fokussierung auf den Grundsatz des Förderns. Mit dem Bürgergeld sollen ab der zweiten Jahreshälfte 2023 Strukturen und Praktiken des Förderns schließlich weiter ins Zentrum des konkreten Ausdrucks der Leitidee rücken. Eine ganzheitliche und individualisierte Betreuung auf Augenhöhe (Deutscher Bundestag 2022a, S. 4 ff.) soll passgenaue und nachhaltige Arbeitsmarktintegration (anstelle des Vermittlungsvorrangs) ermöglichen und Förderungsangebote für arbeitende wie nichtarbeitende Leistungsberechtigte weiter ausbauen wie etwa durch neue Boni-Zahlungen bei Aus- und Weiterbildung.

Betrachtet man die Entwicklungen der Leitidee „Fördern und Fordern“ hinsichtlich der Charakteristika unterschiedlicher Formen des graduellen Wandels so wird deutlich, dass diese sich über den langen Beobachtungszeitraum nicht als trennscharfe, statische Prozesse abgrenzen lassen. Im Rahmen des Reformgeschehens kommt es zu kontinuierlichen Verschiebungen der Leitidee. Der Wandel hin zum Bürgergeld-Gesetz kann demnach als Conversion gedeutet werden, da bestehende Regelungen strategisch umgedeutet, aber eben nicht abgeschafft werden (Mahoney und Thelen 2010, S. 16). Mit der Abschaffung des Vermittlungsvorrangs im Bürgergeld schwingt der graduelle Wandel nun in Richtung Drift, da hier alte Regeln zugunsten neuer vernachlässigt werden (ebd.).

5.3 Eingliederungsvereinbarung

Seit Einführung des ALG 2 realisierte sich die Leitidee „Fördern und Fordern“ auf der instrumentellen Ebene der Grundsicherung über die Eingliederungsvereinbarung. Diese stellte die individuelle, mit dem Rechtscharakter eines öffentlich-rechtlichen Austauschvertrages ausgestattete Übersetzung der Grundsätze dar und klärt mittels Rechten, Pflichten und Leistungsfestlegungen das Realverhältnis zwischen Individuum und Institution (Deutscher Bundestag 2003, S. 13), wobei individuelle Bedürfnisse stets den Anforderungen des Arbeitsmarktes und der Wirtschaftlichkeit entsprechen mussten (ebd., S. 46). Die Eingliederungsvereinbarung war Grundlage für Sanktionen, die sich vor allem aus der Weigerung der Leistungsberechtigten zum Abschluss einer Vereinbarung sowie der nichtausreichenden Pflichterfüllung (maßgeblich Eigenbemühungen zur Wiedereingliederung in Arbeit und Aufnahme angebotener Arbeit) ihrer Bestimmungen ergaben (ebd., S. 16).

Die Analyse des graduellen instrumentellen Wandels der Eingliederungsvereinbarung zeigt deutlich eine kontinuierliche Schichtung neuer Regelungen, ohne dass dabei bestehende Regelungen abgeschafft werden, weshalb wir diesen Prozess als Layering einordnen. Darin zeigt sich eine Stärkung der staatlichen Stellung im Vertragsverhältnis der Eingliederungsvereinbarung. Im „Gesetz zur Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ von 2008 wurden (auch aufgrund von sich mehrenden Rechtsstreitigkeiten) so Regelungen zur Konkretisierung der Eigenbemühungen (mittels Potenzialanalyse und Aufgabenkatalogen) festgelegt, da sonst Sanktionsmöglichkeiten nicht rechtssicher bestimmt werden konnten (Deutscher Bundestag 2008, S. 30). Hinzu trat die sofortige Vollziehbarkeit der Eingliederungsvereinbarung, wodurch Widerspruch und Klage gegen deren Inhalte keine aufschiebende Wirkung mehr erzwingen konnten (ebd., S. 50). Bei Nichtzustandekommen einer gemeinsamen Vereinbarung wurde diese durch einen einseitigen Verwaltungsakt ersetzt, der ohne Mitwirkung der Leistungsberechtigten die jeweiligen Inhalte festsetzte. Juristisch gestärkt und gegen Widerstände abgesichert wurde die hegemoniale Position des Staates bei der Eingliederungsvereinbarung durch ein Urteil des BSGs, das 2009 festsetzte, dass Leistungsberechtigte gegenüber dem Grundsicherungsträger weder ein Recht auf Verhandlung noch auf Abschluss einer gemeinsam erarbeiteten Eingliederungsvereinbarung hatten (BSG 2009, S. 1). Auf dieser Basis setzte sich in den Folgejahren die Schichtung neuer Regelungen fort, wobei die Betonung des positiven Wirkungszusammenhangs von Eingliederungsvereinbarung, Arbeitsmarktintegration und Sanktionen stetig reproduziert wurde (Eingliederungschancengesetz 2011; 9. Änderungsgesetz 2016).

Mit der Ankündigung des Bürgergeldes und dem Bekanntwerden der Inhalte des ersten Gesetzentwurfes Ende 2022 verbanden sich entsprechend auch große Erwartungen bezüglich eines antizipierten Wandels. Tatsächlich ließ sich auf Basis des ersten Entwurfs bezüglich der Eingliederungsvereinbarung die Abschaffung alter Regelungen bei Einführung grundlegender neuer und damit ein weitreichendes Displacement erwarten. Der Entwurf sah vor, die Eingliederungsvereinbarung durch einen gemeinsam erarbeiteten Kooperationsplan ohne verbindlichen Rechtscharakter zu ersetzen, der grundsätzlich keine Rechtsfolgenbelehrungen enthalten sollte (Deutscher Bundestag 2022a, S. 4 f.). Demzufolge sollte der Kooperationsplan nicht mehr die rechtliche Grundlage für Sanktionen sein und keinen öffentlich-rechtlichen Austauschvertrag, sondern ein Planungsdokument darstellen. Mit dem Abschluss des Kooperationsvertrages sollte eine sechsmonatige Vertrauenszeit ohne Sanktionierung beginnen. Außerhalb der Vertrauenszeit, sollte die Kooperationszeit gelten, in der lediglich bei Nichteinhalten der Mitwirkungshandlungen Pflichten durch Aufforderungen mit Rechtsfolgebelehrungen verbindlich festgelegt würden (ebd., S. 84 ff.). Dieser Entwurf unterscheidet sich im Detail deutlich vom letztendlich verabschiedeten Bürgergeld-Gesetz.

Während der Kooperationsplan sowie ein auf gemeinsame Aushandlung gerichtetes Schlichtungsverfahren eingeführt und der Vermittlungsvorrang vernachlässigt wurde, konnte die Vertrauenszeit nicht durchgesetzt werden. Dem den Kooperationsplan regelnden § 15 wurden durch Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses zwei entscheidende Absätze hinzugefügt, welche eine regelmäßige Überprüfung der Einhaltung von Absprachen vorsieht und festlegt, dass „Aufforderungen hierzu grundsätzlich mit Rechtsfolgebelehrung [erfolgen] […]“, was insbesondere für Maßnahmen zur Arbeitsaufnahme gilt (Deutscher Bundestag 2022b, S. 2). Bei Nichtabschluss oder Nichtfortschreibung des Kooperationsplans erfolgen Aufforderungen zu Mitwirkungshandlungen ebenfalls grundsätzlich mit Rechtsfolgenbelehrung. Die Vertrauenszeit (§ 15a) entfiel vollständig und damit auch der (begrenzte) Verzicht auf Sanktionierung (ebd.). Bei Nichteinhalten der Mitwirkungspflichten in der Kooperationszeit verzichtet der Grundsicherungsträger ebenfalls nicht auf Rechtsfolgenbelehrung, dies ist lediglich noch bei vollständiger Pflichterfüllung für sechs Monate (Karenzzeit) möglich. Der veränderte (Rechts-)Charakter des Kooperationsplans lässt sich als Verschiebung der Sanktionsgrundlage auf eine sekundäre Ebene beschreiben. Eine sanktionsauslösende Pflichtverletzung in der bisherigen Gesetzgebung bestand dann, wenn Leistungsberechtigte „[…] sich weigern in der Eingliederungsvereinbarung oder in dem diese ersetzenden Verwaltungsakt nach § 15 Absatz 3 Satz 3 festgelegte Pflichten zu erfüllen […]“ (§ 31 Absatz 1 Satz 1 SGB II i.d.F.v. 28.03.2021). Entscheidend war demnach die Eingliederungsvereinbarung selbst. Im Bürgergeld-Gesetz wird die Grundlage für Sanktionierung nun auf die Aufforderungen zur Mitwirkung verschoben, wobei Pflichtverletzung dann besteht, wenn Leistungsberechtigte sich weigern einer solchen Aufforderung gemäß den Regelungen nach § 15 nachzukommen (Deutscher Bundestag 2022a, S. 21). Mit der Aufgabe des spezifischen Rechtscharakters verändern sich durch den Kooperationsplan nicht nur die Bedingungen zur Leistungskürzung. Auch die Frage nach der Einklagbarkeit der Vereinbarungen dürfte in juristischen Aushandlungen zukünftig neu zur Disposition stehen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass das Bürgergeld-Gesetz trotz Umbenennung kein weitreichendes Displacement bezüglich der Eingliederungsvereinbarung/Kooperationsplan forciert hat. Stattdessen setzt sich das Layering neuer Regelungen auf bestehende Grundlagen fort.

5.4 Sanktionen

Das wohl meistdiskutierteste Instrument der Grundsicherung stellt die Möglichkeit der Sanktionierung in Form von Leistungsminderungen dar. Seit der Einführung wurden die Sanktionen als zentrales Steuerungselement der individuellen Bereitschaft zur Wiedereingliederung in Arbeit fortgeschrieben und weiterentwickelt. Grundlage dafür waren bis zur Einführung des Bürgergeldes Pflichtverletzungen im Rahmen der Eingliederungsvereinbarungen, wozu im Kern Weigerungen zum Abschluss einer Vereinbarung, zur Aufnahme oder Fortführung einer zumutbaren Arbeit sowie (Anlassgabe zum) Abbruch von Eingliederungsmaßnahmen und unwirtschaftliches, leistungserhöhendes Verhalten zählten (Deutscher Bundestag 2003, S. 16 ff.). Die Sanktionen erfolgten in Minderungsstufen von 30, 60 und bis zu 100 %. Auch hier lässt sich bezüglich des graduellen Wandels ein kontinuierliches Layering nachzeichnen. Schon im Fortentwicklungsgesetz 2006 setzte der Gesetzgeber auf eine verstärkte Sanktionierung durch Aufsummierung der Leistungsabsenkungen, die von Beginn an das gesamte ALG 2 inklusive Mehrbedarfe, Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU) sowie abweichende Leistungen betrafen (Deutscher Bundestag 2006, S. 25 ff.). Für unter 25-Jährige wurden weiterhin verschärfte Sanktionsmöglichkeiten mit 100 % Kürzungen und Beschränkung der Leistung auf KdU realisiert. Auch bei Sanktionen hatten Widerspruch und Klage seit dem Neuausrichtungsgesetz 2008 keine aufschiebende Wirkung mehr. Mit dem Regelbedarfsermittlungsgesetz 2010 wurde der sanktionsregelnde § 31 aufgeteilt und die Leistungsminderungen (Art, Umfang, Beginn, Dauer, Bedingungen) systematisiert. Nun konnten Pflichtverletzungen auch angenommen und unterstellt werden, sanktionierte Handlungen bereits vor dem Leistungsbezug liegen und die Kenntnis über rechtliche Konsequenzen seitens der Leistungsberechtigten auch ohne Nachweis einer Rechtsfolgenbelehrung unterstellt werden (Deutscher Bundestag 2010). Eine enorme Präzisierung der Sanktionsregelungen wurde realisiert, die bei unwirtschaftlichem Verhalten, Meldeversäumnissen oder Aufenthalten außerhalb des ortsnahen Bereichs zur Anwendung kamen. Was die Rechtmäßigkeit der Sanktionen anging, berief sich der Gesetzgeber auf das Urteil des BVerfGs von 2010, das Sanktionen als zentrales Bindeglied an der Schnittstelle der Leistungssysteme bestätigte.

Lockerungen bestimmter Sanktionsbestimmungen mit der gleichzeitigen Schichtung neuer Konditionalitäten zeigten sich ab 2016, als im 9. Änderungsgesetz etwa Verstöße gegen Anzeige- und Bescheinigungspflichten (z. B. bei Krankheit und Arbeitsunfähigkeit) von der Sanktionierung ausgenommen und das Verletztengeld zur nicht zur sanktionierenden Leistung erklärt wurden (Deutscher Bundestag 2016). Parallel wurde die Differenzierung fortgesetzt, indem nun auch die (vorsätzliche) Herbeiführung, Aufrechterhaltung und Nichtverringerung einer Hilfebedürftigkeit als Pflichtverletzung galt, wobei dem Leistungsträger weitreichende Erstattungsansprüche bezüglich Sach- und Geldleistungen zugestanden wurden. Als ein maßgeblicher Veränderungsimpuls des instrumentellen Wandels gilt das BVerfG-Urteil von 2019, das Sanktionen für teilweise verfassungswidrig erklärte. Dementsprechend konnten die Sanktionsregelungen der §§ 31 ff. zwar weiterhin angewandt werden, jedoch mit der Einschränkung, „[…] dass wegen wiederholter Pflichtverletzungen eine Minderung der Regelbedarfsleistungen nicht über 30 % des maßgebenden Regelbedarfs hinausgehen darf“ (BVerfG 2019, S. 6). Folgend kam es zur Aussetzung der Sanktionen über 30 %, wobei eine rechtliche Neuregelung vorerst ausblieb. Während der Coronaviruspandemie regelten zunächst die Sozialschutzpakete die weitgehende Aussetzung, bis im 11. Änderungsgesetz 2022 ein Sanktionsmoratorium bis Jahresende festgelegt wurde. Die Übergangsregelung endete mit den neuen gesetzlichen Bestimmungen zu den Sanktionen im Bürgergeld ab 2023.

Auch hier ließ der ursprüngliche Gesetzentwurf zunächst ein (wenn auch begrenztes) einschlägiges Displacement erwarten. Die geplante sechsmonatige Vertrauenszeit ohne Sanktionsmöglichkeit hätte eine deutliche Abkehr vom bisherigen, unmittelbaren Kontrollprinzip der Grundsicherung bedeutet, sodass verschiedene Beobachter:innen bereits den Beginn eines Paradigmenwechsels wähnten. Sanktionen sollten demnach auch in der folgenden Kooperationszeit erst nach Rechtsfolgenbelehrung und mehrmaligem Verstoß in Minderungsstufen von 20 % und 30 % greifen (Deutscher Bundestag 2022a, S. 17 f. und 21 f.). In begrenztem Maß hätte dieser Entwurf tatsächlich Potenziale zur grundlegenden Neuorientierung der wohlfahrtsstaatlichen Gestalt in der Grundsicherung für Arbeitssuchende freisetzen können, in der an die Stelle von Kontrolle und Bestrafung (zumindest für einen gewissen Zeitraum) Vertrauen und Kooperation getreten wären, um das Verhältnis zwischen Individuum und Staat neu zu bestimmen. Mit dem Wegfall der Vertrauenszeit im verabschiedeten Gesetz verzichtete der Gesetzgeber schließlich auf diese Möglichkeit. Dabei darf jedoch nicht vergessen werden, dass auch der ursprüngliche Entwurf trotz Bezugnahme auf negative Folgewirkungen an der Grundüberzeugung zur Wirksamkeit und Gerechtigkeit von Sanktionen als Ausdruck der Leitidee „Fördern und Fordern“ festhielt (ebd., S. 49 f.). Schließlich kam es im verabschiedeten Gesetz zur Umbenennung der Sanktionen in Leistungsminderungen, die künftig in Minderungsstufen von 10 %, 20 % und 30 % bei weiterer Pflichtverletzung innerhalb eines Jahres angewendet werden. Bei außergewöhnlicher Härte liegt ein Verzicht auf Sanktionierung im Ermessensspielraum des Leistungserbringers. Zusätzlich soll es im Regelfall zu einer persönlichen Anhörung und einem Schlichtungsverfahrung kommen (Deutscher Bundestag 2022b, S. 3).

Zusammenfassend ist auch bezüglich des graduellen Wandels der Sanktionen festzuhalten, dass in den Entwicklungen der gesetzlichen Neuerungen im SGB II bis zur und auch mit der Bürgergeldreform ein Displacement nicht feststellbar ist und sich stattdessen Prozesse des Layering fortsetzen.

6 Fazit

Den graduellen institutionellen Wandel der Grundsicherung für Arbeitsuchende seit ihrer gesetzlichen Implementierung 2003 haben wir in diesem Beitrag auf der ideellen Ebene der Leitidee „Fördern und Fordern“ sowie der instrumentellen Ebene der Eingliederungsvereinbarung (Kooperationsplan) und den Sanktionen (Leistungsminderungen) untersucht. Trotz des umfangreichen Reformgeschehens der letzten 20 Jahre in vielen Bereichen des SGB II und der begrenzten Erneuerung bzw. Verschiebung der Leitidee „Fördern und Fordern“ kann auch nach der Einführung des Bürgergeldes im Januar 2023 nicht von einem Paradigmenwechsel gesprochen werden. Weder kam es zu einem grundsätzlichen Wandel der Gestalt und Funktion der untersuchten Instrumente, noch zu einem basalen Austausch von geltenden wohlfahrtsstaatlichen Normsetzungen der Aktivierung. In Bezug auf das langfristige Reformgeschehen konnten wir zeigen, dass das Bürgergeld keinen plötzlichen Politikwechsel einläutet, sondern dass einige der Neuerungen auf längerfristig vorbereitete Prozesse des Deutungswandels und instrumenteller gradueller Veränderungen zurückgehen.

Damit soll nicht der Eindruck erzeugt werden, es wäre zu keinerlei relevanten Veränderungen gekommen, was sich allein schon an den klar veränderten, deutlich abgeschwächten Regelungen zu den Sanktionen zeigt. Im Gegenteil, konnten wir einige relevante Verschiebungen nachzeichnen, wie die Abschaffung des Vermittlungsvorrangs. Diese verdeutlichen, dass die Bürgergeldreformen nicht im Sinne eines Weniger an Konditionalität interpretiert werden sollten. Vielmehr betrachten wir sie als Fortschreibungen der Qualitäts- und Quantitätsentwicklungen der Konditionalitäten, welche die Bedingungen der Gewährung, Aufrechterhaltung und Verweigerung des Leistungsbezugs weiter ausdifferenzieren. Ein auf alle Leistungsbeziehenden bezogenes Fazit lässt sich dadurch nur schwer ziehen. Was den bisherigen inhärenten Widerspruch der „Eigenverantwortung ohne Selbstbestimmung“ (Marquardsen 2011, S. 239) betrifft, lässt sich jedoch vorsichtig vermuten, dass die arbeitsmarktpolitische Befähigung der Arbeitsuchenden in Zukunft wieder stärker im Mittelpunkt stehen wird und damit auch eine größere Selbstbestimmung in Bezug auf die Mittel der Wahl und die Lebensführung insgesamt einhergeht. Dadurch erkennen wir in den neuen bzw. erweiterten Regelungen im Bürgergeld auf der operationalen Ebene ihrer Durchführung durchaus potenziell erweiterte Möglichkeitsräume für Solidarität im Wohlfahrtsstaat. Der zukünftige und langfristige Wandel wird sich hingegen erst durch weitere Analysen zum Bürgergeld zeigen lassen – auch das ist eine Einsicht historisch-institutionalistischer Zugänge. Der empirische Raum für Entwicklungspotenziale scheint hier aktuell groß. Ihn gilt es in Folgeuntersuchungen, die die Implementierungsebene mit einbeziehen, zu adressieren.