Zusammenfassung
Der institutionelle und rechtliche Rahmen von Beratungs- und Lobbytätigkeiten ist für die Rechtsstaatlichkeit und die Qualität von politischen und legislativen Verfahren von großer Bedeutung, da er die Regeln für die Interaktion zwischen externen Akteuren (Lobbyisten, Beratern) und politischen Entscheidungsträgern festlegt und den Grad der Transparenz dieser Prozesse bestimmt. Ziel des Artikels ist die Darstellung und der Vergleich der rechtlichen Lösungen im Bereich der politischen Beratung und des Lobbyismus in Polen und Deutschland. In die Analyse fließen die Genese und die Kritik an den eingeführten Regelungen sowie die Analyse der Rolle von Nichtregierungsorganisationen (NGO) bei der Förderung von Transparenz von Gesetzgebungs-, Beratungs- und Lobbyprozessen in Polen und Deutschland ein. Ergänzt wird der Beitrag durch eine vergleichende Betrachtung des polnischen und deutschen Lobbygesetzes, bei der die aktuellen rechtlichen Lösungen in beiden Ländern gegenüberstellt und die Auswirkungen der verabschiedeten Regelungen im Bereich des Lobbyismus aufzeigt werden.
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Notes
- 1.
In Klammernsteht das Jahr, in dem das GesetzzurRegelung der Lobbytätigkeitenverabschiedetwurde.
- 2.
Zu den jeweiligen Regulierungen des Lobbysektors in den einzelnen Ländern siehe: (Bauer et al., 2019).
- 3.
Mehr über das EU-Transparenzregister und den Verhaltenskodex siehe die Website der Europäischen Kommission: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.
- 4.
Siehe dazu die Website der Europäischen Kommission: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_en.
- 5.
Mehr über das Modell der Europäischen Kommission zur Einbeziehung von Interessengruppen in die politische Entscheidungsfindung siehe: (Vetulani-Cęgiel & Meyer, 2021).
- 6.
Das gesetzlich vorgeschriebene Register der professionellen Lobbyakteure wird von dem für die öffentliche Verwaltung zuständigen Minister geführt. Zurzeit ist dieser auf der Website des Ministeriums für innere Angelegenheiten und Verwaltung einsehbar: https://www.gov.pl/web/mswia/dzialalnosc-lobbingowa. Es gibt darüber hinaus separate Register für Personen (Lobbyisten), die professionelle Lobbytätigkeiten im Seim (https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/lobbing_osoby_tab.xsp) bzw. im Senat (https://www.senat.gov.pl/lobbing/wykaz-osob-wykonujacych-zawodowa-dzialalnosc-lobbingowa-na-tere/) betreiben. Dabei handelt es sich jedoch um interne Regelungen, die sich nicht aus den Bestimmungen des Lobbygesetzes ergeben.
- 7.
Die Qualität des Gesetzes wird in der Literatur eindeutig negativ bewertet. U.a. konstatieren Grzegorz Makowski, Soziologe und Leiter des Programms „Bürgergesellschaft“ sowie Jarosław Zbieranek, Jurist und Politologe, Leiter des Programms „Recht und Demokratische Institutionen“ im Institut für Öffentliche Angelegenheiten (Instytut Spraw Publicznych – ISP) in Warschau in diesem Zusammenhang: „Der Rechtsakt ist inkohärent und in sich schlecht konstruiert. Die Vorschriften repräsentieren ein niedriges Niveau legislativer Technik und sind unklar. Das hat große Interpretationsschwierigkeiten zur Folge, die wiederum ein fehlerhaftes Funktionieren des gesamten Rechtssystems nach sich ziehen können“ (Makowski & Zbieranek, 2010, S. 3).
- 8.
Mehr dazu siehe u. a. Makowski und Zbieranek (2010).
- 9.
Der Kongress für Internetfreiheit wurde im Zuge der sozialen Bewegung gegen den Beitritt Polens zum Abkommen zur Bekämpfung von Produkt- und Markenpiraterie (eng. Anti-Counterfeiting Trade Agreement, ACTA) vor dem Hintergrund der Forderung nach mehr Transparenz im Gesetzgebungsverfahren einberufen (Dür & Mateo, 2014; Meyer & Vetulani-Cęgiel, 2017). Die Arbeiten gipfelten in der Fertigstellung des sogenannten Konsultationskodex (Sieben Grundsätze für Konsultationen, 2013), der anschließend in das Regierungsprogramm „Bessere Rechtsetzung für 2012–2015“ aufgenommen wurde (Programm „Bessere Rechtsetzung 2015“, 2013, S. 22–23). Der Kodex formuliert sieben Grundsätze, die für öffentliche Konsultationen gelten sollten, nämlich: Handeln in gutem Glauben, Universalität, Transparenz, Responsivität, Koordinierung, Vorhersehbarkeit und Achtung des allgemeinen Interesses (mehr dazu siehe: Vetulani-Cęgiel, 2020, S. 44).
- 10.
Die Nichteinhaltung der Grundsätze einer ordnungsgemäßen Gesetzgebung ist ein charakteristisches Phänomen für den Prozess der Demokratieaushöhlung (eng. democratic backsliding), siehe dazu u. a. Pospieszna und Vetulani-Cegiel (2021).
- 11.
Siehe z. B. die regelmäßigen Expertenstudien der Stefan-Batory-Stiftung in Warschau über den Gesetzgebungsprozess (mit besonderem Schwerpunkt auf Konsultationen): https://www.batory.org.pl/forumidei/zespoly-eksperckie/#tabs_tab-2.
- 12.
U.a. bezüglich der Korruptionsbekämpfung unter Politikern: § 108e des Strafgesetzbuchs wurde 2014 verschärft.
- 13.
Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, GGO § 46 (5), Beteiligung von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden (GGO, 2020). Im Hinblick auf die Bundesregierung ist darüber hinaus das Gesetz vom 17. Juli 2015 zu erwähnen, mit dem eine Karenzzeit für ausscheidende Regierungsmitglieder und parlamentarische Staatssekretäre eingeführt wurde (siehe Gesetz zur Änderung des Bundesministergesetzes und des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 17. Juli 2015, BGBI 2015 I, 1322). Mehr dazu siehe Wyligała und Piotrowska in diesem Band.
- 14.
Abgeordnetengesetz (AbgG) vom 18. Februar 1977 (BGBl. 1 S. 297) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Februar 1996 (BGBl. I S. 326), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Oktober 2021 (BGBl. I S. 4650).
- 15.
- 16.
Das Register wurde durch einen Beschluss des Bundestages vom 21. September 1972 als Anlage zur Geschäftsordnung des Bundestages (Anlage 2 GO-BT) eingeführt. Diese Öffentliche Liste wurde zum 1. Januar 2022 durch das Lobbyregister abgelöst. Die letzte amtliche Fassung vom 2021 ist zu Informationszwecken weiter online zugänglich (Bundestag, 2022a).
- 17.
Dazu gehören u. a. LobbyControl, Abgeordnetenwatch und Transparency International.
- 18.
Zu den aktivsten NGOs in diesem Bereich gehören: eState Foundation, Panoptykon Foundation, Stefan Batory Foundation, Helsinki Foundation for Human Rights, INPRIS – Institute for Law and Society, Institute of Public Affairs, Watchdog Poland Civic Network, Amnesty International, Association for Legal Intervention.
- 19.
Siehe z. B. Expertenstudien der Stefan-Batory-Stiftung in Warschau zur Gesetzgebung: https://www.batory.org.pl/forumidei/zespoly-eksperckie/, auf dem Portal jawnylobbing.pl veröffentlichte Analysen, Diskussions-beiträge der Panoptykon-Stiftung zum Gesetz über die Offenheit des öffentlichen Lebens sowie die auf dem Portal obserwatoriumdemokracji.pl veröffentlichte Stellungnahmen von NGOs.
- 20.
- 21.
Es ging dabei nicht nur darum, den im Rahmen einer professionellen Lobbytätigkeit ausgeübten Einfluss zu ermitteln und die darauf bezogene Informationen entsprechend bereitzustellen, sondern auch darum, bestimmte Mechanismen zu etablieren, die es ermöglichen, die Verfasser der Gesetze bzw. der eingeführten Änderungen zu identifizieren.
- 22.
Der Verband der professionellen Lobbyisten in Polen wurde 2003 auf Initiative der UNILOB in Zusammenarbeit mit der Arbeitgeberorganisation Business Centre Club gegründet. Der Verband spielte eine Rolle bei den Arbeiten am Lobbygesetz und einen online zugängigen Ethikkodex für Lobbyisten ausgearbeitet. Allerdings ist der Verband seit einiger Zeit nicht mehr sichtbar aktiv (Makowski, 2015, S. 32).
- 23.
Siehe: http://decydent.pl/.
- 24.
Von den Fraktionen können bei der Bundestagsverwaltung Hausausweise beantragt werden, die einen weitgehend ungehinderten Zugang zu den Räumlichkeiten des Bundestages gewähren. Nach der früheren Rechtslage war die Vergabe von Hausausweisen davon unabhängig, ob die berechtigte Person in die „Öffentliche Liste“ eingetragen war. Im Februar 2016 hat der Ältestenrat des Bundestages die geltenden Regelungen verschärft und die Möglichkeit der Ausstellung von Hausausweisen zum Bundestag ohne entsprechende Registrierung gestoppt (Reyher, 2016; WD 2017, S. 5).
- 25.
Sog. Lobbyregistergesetz (LobbyRG) vom 16. April 2021 (BGBl. 2021 I: 818)).
- 26.
Auch die Fraktionen von AfD, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen haben ihre Gesetzentwürfe eingereicht. Diese wurden jedoch von der Parlamentsmehrheit abgelehnt (Bundestag, 2021).
- 27.
Der „Verhaltenskodex für Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter im Rahmen des Lobbyregistergesetzes“ wurde mit Beschluss der Bundesregierung vom 16.06.2021 und mit Beschluss des Bundestages vom 24.06.2021 verabschiedet (Bundestag, 2022b).
- 28.
„Interessenvertretung ist jede Kontaktaufnahme zum Zweck der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf den Willensbildungs- oder Entscheidungsprozess der Organe, Mitglieder, Fraktionen oder Gruppen des Deutschen Bundestages oder zum Zweck der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf den Willensbildungs- oder Entscheidungsprozess der Bundesregierung“ (LobbyRG, 2021, § 1 ust. (3)).
- 29.
„Interessenvertreterinnen oder Interessenvertreter sind alle natürlichen oder juristischen Personen, Personengesellschaften oder sonstigen Organisationen, auch in Form von Netzwerken, Plattformen oder anderen Formen kollektiver Tätigkeiten, die Interessenvertretung […] selbst betreiben oder in Auftrag geben“ (LobbyRG, 2021, § 1 ust. (4)).
- 30.
Als Kriterien zur Beurteilung des vorgelegten Lobbygesetzes werden u. a. die Effektivität in Hinblick auf den gewünschten Zweck des Registers, die Vollständigkeit der Angaben, die Kosteneffizienz sowie eine angemessene Lastenverteilung der administrativen Lasten genannt (Polk, 2021, S. 121).
- 31.
Mehr zum Konzept der „politischen Expertenkultur“ siehe auch Kopka und Piontek in diesem Band.
Literatur
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Vetulani-Cęgiel, A., Kopka, A. (2024). Institutionell-rechtlicher Rahmen von Politikberatungs- und Lobbyprozessen in Deutschland und Polen im Vergleich. In: Kopka, A., Piontek, D. (eds) Politische Expertenkultur in Deutschland und Polen. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-43365-9_3
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