Zusammenfassung
Polizist:innen in Deutschland wenden Racial Profiling in einem nur schwer zu bestimmendem Ausmaß an. Diese Praxis ist Folge von gesellschaftlich vermittelten und beruflich bedingten Stereotypen, die sowohl bewusst wie auch unbewusst wirken können. Racial Profiling ist vor allem im präventiven Handeln der Polizei zu finden, das zudem vorverlagert und rechtlich ausgeweitet wird, aber auch bei der Verdachtsschöpfung in der Strafverfolgung. Racial Profiling stellt in Deutschland grundsätzlich eine unzulässige Ungleichbehandlung dar und ist daher, von sehr engen Ausnahmen abgesehen, rechtswidrig. Darüber hinaus ist es aus Sicht polizeilicher Zwecke nicht effektiv. Im Ergebnis folgt aus den rassistischen Profilbildungen kein besserer Ermittlungserfolg, aber ein sich vergrößernder Vertrauensverlust bei Betroffenen und ihren Communities sowie ein spezifisches gesellschaftliches Bild von Gefahr und Kriminalität. Vor diesem Hintergrund werden direkte und indirekte Strategien zum Umgang mit dem Problem dargestellt.
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1 Begriffsbestimmung und Entstehungszusammenhänge
Racial Profiling ist eine spezifische Form des polizeilichen Profilings, d. h. der Anwendung eines vorhandenen Profils auf den Einzelfall, die zu einem selektiven Herausgreifen von Personen führt. Es handelt sich um eine Praxis der Verdachtsschöpfung und Kontrolle, die sich an äußeren Merkmalen orientiert, die als abweichend von einer weißen Norm gelesen werden.Footnote 1 Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) definiert Racial Profiling wie folgt: „Die ohne objektive und vernünftige Begründung erfolgende polizeiliche Berücksichtigung von Merkmalen wie Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, Staatsangehörigkeit oder nationale oder ethnische Herkunft im Rahmen von Kontrollen, Überwachungen oder Ermittlungen.“Footnote 2 Alternativ wird auch der Begriff des Ethnic Profiling verwendet, der nicht trennscharf abgrenzbar ist.Footnote 3 Die Ursprünge des Begriffs stammen aus den USA. Die Drug Enforcement Agency (DEA) entwickelte im Rahmen der Bekämpfung des grenzüberschreitenden Drogenhandels eine Indikatorenliste, zu der Merkmale der Rasse und Ethnie gehörten, die auf die erhöhte Wahrscheinlichkeit hinwies, dass jemand ein Drogenkurier sei.Footnote 4 Dies wurde als Racial Profiling bezeichnet. Heute ist der Begriff weiter gefasst und insbesondere nicht auf deutlich sichtbare Diskriminierungen, wie im Falle einer Merkmalsliste, beschränkt.
Racial Profiling stellt ein gravierendes Problem dar, das international in der Arbeit von Polizeien und anderen Behörden anzutreffen ist, wie der UN-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung in seiner Allgemeinen Empfehlung Nr. 36 (2020) ausführlich dargelegt hat.Footnote 5 Es kann in der gesamten polizeilichen Tätigkeit in vielfältigen Interaktionen eine Rolle spielen, sowohl im präventiven wie auch im repressiven Tätigkeitsbereich in vielerlei Handlungssituationen stattfinden.Footnote 6 Dabei kann konzeptionell zwischen verschiedenen Graden des Einflusses einschlägiger Merkmale differenziert werden sowie zwischen bewusster und unbewusster Anwendung. So wird mitunter zwischen direktem Racial Profiling (alleiniges Merkmal), dominantem Racial Profiling (entscheidendes Merkmal unter mehreren) und unterschwelligem Racial Profiling (Polizeibeamt:innen sind sich der Bedeutung der Merkmale nicht bewusst) differenziert.Footnote 7
In der Praxis knüpfen polizeiliche Maßnahmen eher selten allein an ein bestimmtes Merkmal an, sondern prägt die Gesamtheit der sozialen Situation polizeiliche Auswahlentscheidungen. Neben Merkmalen der „Rasse“, können dabei auch solche des sozialen StatusFootnote 8 oder der ReligionFootnote 9 von Einfluss sein. Dementsprechend sind es regelmäßig Merkmalsbündel, die für die Entscheidung der Durchführung einer Maßnahme bestimmend sind und in denen die verschiedenen Gruppen von Merkmalen miteinander verschränkt sind.Footnote 10 In polizeilichen Entscheidungssituationen sind etwa folgende Merkmale oft von Interesse: Der Ort, die Tageszeit, das Alter, das Geschlecht, sogenannte Lifestyle-Factors (z. B. die Automarke und der Zustand des Autos bei einer Fahrzeugkontrolle, die Kleidung) oder mitgeführte Gegenstände, die auf einen Auslandsbezug hinweisen (z. B. fremdsprachige Einkaufstüten). Nicht zuletzt spielt der polizeiliche „sechste Sinn“Footnote 11 eine erhebliche Rolle, also ein intuitives, nicht näher definierbares Gefühl, richtig zu liegen. Oft ist den Akteur:innen nicht aktiv bewusst, welches Merkmal welche Rolle für die Auswahl gespielt hat.
Vor allem in der juristischen Debatte ist lange ein enges Verständnis von Racial Profiling vertreten worden, wonach ein solches Profiling erst dann anzunehmen sei, wenn „Rasse“ als einziges oder vordergründiges Merkmal für die Begründung der Auswahlentscheidung herangezogen wird.Footnote 12 Ein derart enges Verständnis greift indes zu kurz. Es konzentriert sich praktisch auf bewusste Diskriminierungen und lässt den besonders bedeutsamen Bereich unbewusster Stereotype und Strukturen außen vor. Und es verdeckt diskriminierendes Handeln dort, wo – wie in der Regel – in komplexen Entscheidungssituationen mehrere Merkmale für die Auswahl relevant sind.Footnote 13 Dementsprechend dominiert heute zu Recht ein weites Verständnis des Racial Profiling, das auch unbewusste Formen und Merkmalsbündel einschließt, sodass das Vorhandensein von anderen Merkmalen die Einstufung als Racial Profiling nicht ausschließt.Footnote 14 Als Racial Profiling gilt somit jegliche polizeiliche Auswahlentscheidung, die sich alleine oder neben anderen Aspekten auf Merkmale wie „Rasse“, Ethnie oder Hautfarbe stützt, wenn es dafür nicht im Einzelfall konkrete Anhaltspunkte gibt (zum Beispiel eine Zeugenaussage zum Aussehen von Tatverdächtigen).
Racial Profiling kann einerseits Ausdruck individueller EinstellungenFootnote 15 der handelnden Beamt:innen sein, lässt sich andererseits als Problem aber nicht von den Aufgaben und Strukturen der Polizei als Organisation trennen, zumal Rassismus ein Problem der Gesellschaft insgesamt darstellt, das in dieser Form einen spezifischen Ausdruck findet.Footnote 16 Rassistische Vorurteile und Stereotype, deren Ausdruck Racial Profiling gerade ist, sind Teil kognitiver Schemata und von Erfahrungswissen, die in der Polizei geteilt und tradiert werden und in denen Hautfarbe „zu einem Proxy für Nicht-Zugehörigkeit und Gefahr wird“Footnote 17. Diese Schemata und dieses Wissen bestimmen die Wahrnehmung und damit die polizeiliche Praxis; darin enthaltene Stereotype können zu rassifizierenden Gruppenkonstruktionen und entsprechenden Pauschalisierungen führen.Footnote 18
Racial Profiling lässt sich damit als eine Form von institutionellem RassismusFootnote 19 verstehen, weil es von der Polizei als gesellschaftlicher Institution mit ihren Gesetzen, Regeln und Praxen ausgeht, unabhängig von den Einstellungen der handelnden Beamt:innen in diese eingewoben ist und so einen gewissen systematischen Charakter hat, der sich nicht alleine in der Auswahlentscheidung, sondern auch in der Form der Kontrolle und weiteren Aspekten – etwa den behördeninternen Reaktionen auf Verdachtsfälle des Racial Profilings oder der strafjustiziellen Bewertung solcher Vorgänge – niederschlagen kann.Footnote 20 Den Akteur:innen muss der diskriminierende Charakter dieser Praxis nicht notwendig bewusst sein.Footnote 21
2 Bedeutung und Erscheinungsformen in der polizeilichen Praxis
Wenngleich der zum Thema Racial Profiling bestehende empirische Forschungsstand sehr überschaubar ist, so lassen sich doch besondere Risikokonstellationen identifizieren, die sich sowohl im präventiven wie auch im repressiven Bereich polizeilicher Tätigkeit finden.
2.1 Racial Profiling bei Prävention und Repression
Für Deutschland stehen zur Praxis des Racial Profiling durch die Polizei nur wenig Daten und Befunde zur Verfügung.Footnote 22 Eine empirisch gesicherte Aussage über den tatsächlichen Umfang des Problems ist daher kaum möglich. Auf der einen Seite liegen zahlreiche Betroffenenberichte sowohl von NGOs wie auch aus der Forschung vor, die ein eindrückliches Bild zeichnen.Footnote 23 Auf der anderen Seite gibt es nur wenige Arbeiten, die sich eingehend mit dem Thema befasst haben, deren Herangehen und Ergebnisse uneinheitlich sind.Footnote 24
Eine vergleichende Untersuchung zwischen Deutschland und Frankreich in den Jahren 2011 und 2012 stellte für männliche migrantische Jugendliche in Köln und Mannheim im Gegensatz zu denen in Lyon und Grenoble keine wesentlich erhöhte Prävalenz verdachtsunabhängiger Personenkontrollen fest.Footnote 25 Hunold beobachtete in einer Studie weder explizit rassistische Handlungen noch „Ethnic Profiling“, konnte aber eine „sozialraumorientierte Polizeipraxis“ feststellen, die zu einer „über den Raum gesteuerte[n] Ungleichbehandlung ethnischer Minderheiten“ führen könne.Footnote 26 Die beiden großangelegten European Minorities and Discrimination Surveys (EU-MIDIS I und II) von 2009 und 2017Footnote 27 deuten darauf hin, dass Racial Profiling durch die Polizei in Deutschland kein kleines Problem ist. Dafür sprechen auch die Zahlen zur Praxis verdachtsunabhängiger Kontrollen allein durch die Bundespolizei gemäß § 22 Abs. 1a BPolG.Footnote 28 In der EU-MIDIS-Studie gaben Befragte mit russischer oder ex-jugoslawischer Herkunft an, dass sie nicht sehr häufig wegen ihrer ethnischen Herkunft oder ihres Migrationshintergrunds von der Polizei angehalten worden seien. Romn:ja und Nordafrikaner:innen und Afrikaner:innen aus Ländern südlich der Sahara gaben hingegen an, häufig wegen ihrer ethnischen Herkunft kontrolliert zu werden. Dies weist zumindest darauf hin, dass die Gruppen mit dunklerer Hautfarbe öfter kontrolliert werden als diejenigen, die nach ihrem Phänotyp das klassische europäische Bild prägen.Footnote 29
Racial Profiling als Polizeipraxis kann prinzipiell in allen Bereichen polizeilicher Tätigkeit eine Rolle spielen, da die Auswahl und Feststellung von Abweichungen von der Normalität zum Kern polizeilicher Tätigkeit gehören. Aus rechtlicher Sicht kann es sowohl bei der Begründung eines Tatverdachts im Bereich des repressives Polizeihandelns wie auch bei der Annahme einer polizeirechtlichen Gefahr und der Störer:inneneigenschaft im präventiven Bereich auftreten.Footnote 30
Im präventiven Bereich stehen Kontrollmaßnahmen im Zentrum der Problematik. So war in den vergangenen Jahren die verdachtsunabhängige Personenkontrolle nach § 22 Abs. 1a BPolG Dreh- und Angelpunkt der Diskussion um Racial Profiling. Typische Fallkonstellationen aus der Gerichtspraxis sind hier Kontrollen aufgrund der Hautfarbe oder weil die Betroffenen aus sonstigen Gründen als fremd gelesen wurden. Die Norm ist von ihrer Konzeption darauf ausgerichtet, dass der handelnde Hoheitsträger nach äußeren Kriterien Ausschau nach sich unerlaubt in Deutschland aufhaltenden Personen halten soll.Footnote 31 Bei den polizeilichen Aktivitäten in der Silvesternacht 2016/2017 in Köln, wo als Reaktion auf die vorherige Silvesternacht gezielt Menschen mit nordafrikanischem Phänotyp kontrolliert wurden („Nafris“Footnote 32), stellte sich ebenso die Frage des Racial Profilings.Footnote 33 Aber auch alle sonstigen Formen polizeilicher Kontrolle kommen in Betracht, etwa wegen auffälligen Auftretens „nach Art eines Taschendiebes“Footnote 34, wegen (vermeintlichen) Marihuana-GeruchsFootnote 35, während der Fortbewegung in öffentlichen Verkehrsmitteln, auf der Straße oder im PKWFootnote 36 und auch bei Einreisekontrollen an Grenzen offenbaren sich Entscheidungsfreiräume, die durch Racial Profiling ausgefüllt werden könnenFootnote 37.
Im Bereich der Strafverfolgung spielt Racial Profiling vor allem für die polizeiliche wie auch private Verdachtsschöpfung eine RolleFootnote 38, an die dann zahlreiche strafprozessuale Maßnahmen anknüpfen können, wie etwa auch eine Identitätsfeststellung nach § 163b StPO. Zudem gilt als relativ gesichert, dass die Anzeigewahrscheinlichkeit durch Private gegenüber rassifizierten Personen erhöht ist.Footnote 39 Die polizeiliche Suche nach noch unbekannten Tatverdächtigen kann dabei nach ähnlichen stereotypen Einschätzungen wie im präventiven Handeln stattfinden. Insbesondere dort, wo Freiräume durch schlechte oder fehlende Verdächtigenbeschreibungen offenstehen, können sich rassistische Klischees ihren Weg bahnen. Dem vorliegenden Forschungsstand zufolge kann man davon ausgehen, dass die Kriminalisierungswahrscheinlichkeit durch die Polizei für bestimmte Gruppen rassifizierter Personen erheblich erhöht ist, was durch die Justiz im weiteren Verlauf der Verfahren ein Stück weit ausgeglichen wird.Footnote 40
Die Grenze zwischen zulässigem und unzulässigem Profiling verläuft dabei oft auf einem schmalen Grat. Dazu illustrativ ein Beispiel aus der polizeilichen AusbildungsliteraturFootnote 41:
„Nach einer Serie brutaler Raubüberfälle in Wien, Österreich, die angeblich von zwei dunkelhäutigen Männern begangen wurden, erhielten die Beamten der Strafverfolgung die Anweisung, alle in Gruppen auftretenden schwarzen Männer anzuhalten und deren Identität festzustellen. Nachdem ein Aufschrei durch die Öffentlichkeit ging, wurde die Anweisung neu formuliert und lautete nun ,Schwarzafrikaner, ca. 25 Jahre alt und 170 cm groß, schlank, mit einer ... leichten Daunenjacke bekleidet‘. Innerhalb eines Tages hielt die Polizei 136 Schwarze an, um sie zu durchsuchen, und bei keinem von ihnen wurde eine Verbindung zu den Raubüberfällen festgestellt. Werden Personen aufgrund der ursprünglichen Verdächtigenbeschreibung angehalten, wird dies mit großer Wahrscheinlichkeit als Beispiel für eine direkte Diskriminierung erachtet, während dies beim zweiten Profil wohl nicht der Fall wäre. Die ethnische Zugehörigkeit des Verdächtigen ist offensichtlich wichtig, um ihn ausfindig zu machen. Sie darf jedoch nicht die alleinige Grundlage für gegen eine Person gerichtete Strafverfolgungsmaßnahmen sein. Aus den obigen Fällen lässt sich folgern, dass der ,Verdacht‘, der bestehen muss, damit eine polizeiliche Maßnahme ergriffen wird (gemäß der Forderung nach ,angemessenen Gründen‘ oder gemäß einem niedrigeren Standard), auf dem Verhalten einer Person oder einem ähnlichen Faktor, durch den diese Person auffällt, basieren sollte; er sollte nicht auf Eigenschaften wie Rasse, ethnischer Zugehörigkeit oder Religion basieren.“
2.2 Profilbildung und gesetzliche Vorgaben
Die Methode der Profilbildung versucht, die Weite des polizeilichen Entscheidungshorizonts einzuschränken. Aus der Menge aller verfügbaren Informationen wird in einem Selektionsprozess durch Anlegung einer Profilschablone versucht das herauszufiltern, was den gewünschten polizeirechtlich definierten Erfolg ermöglichen kann. Dieser Selektionsprozess ist aufgrund der Generalisierungen und des sich mit der Zeit etablierenden Rasterdenkens anfällig für stigmatisierende Stereotype und Vorurteile.Footnote 42 Das kann dazu führen, dass rassifizierte Menschen häufiger kontrolliert, eher verdächtigt und so insgesamt schlechter behandelt werden als nicht fremd gelesene Menschen. Diese Andersbehandlung beruht nicht auf verhaltensbezogenen Merkmalen, sondern auf phänotypischen Merkmalen bzw. den Vorstellungen, die die handelnden Beamt:innen von Menschen mit solchen Merkmalen haben.Footnote 43 Racial Profiling ist somit ein stigmatisierender Selektionsprozess, der Auswahlprozesse und Maßnahmen schematisch auf äußerliche Merkmale anstatt auf das Verhalten einer Person im Einzelfall stützt.
Das Risiko von derart diskriminierender Polizeiarbeit ist dort besonders groß, wo die rechtlichen Freiräume weit sind, wo das Gesetz also nur geringe oder wenig bestimme Anforderungen an das polizeiliche Einschreiten stellt.Footnote 44 Dies ist etwa bei unbestimmten Rechtsbegriffen, weiten Ermessensspielräumen und offenen Tatbeständen der Fall. Insbesondere im präventiven Bereich der Polizeiarbeit sind Entscheidungen oft schwierig zu treffen, da entweder zu viele oder gar keine Informationen vorliegen. Wenn es schnell gehen muss, dann wird in beiden Fällen auf den allgemeinen Erfahrungsschatz oder auch auf die Intuition zurückgegriffen. Dies birgt die Gefahr, dass sich die Einzelfallentscheidung vom konkreten Fall löst und in Wirklichkeit eine schablonenhafte „Erfahrungsschatzentscheidung“ wird.Footnote 45
Diese Probleme werden dadurch verschärft, dass der Gesetzgeber zunehmend Befugnisse normiert, die im Vorfeld von Gefahr und Tatverdacht angesiedelt sind und damit faktisch keinen konkreten Anlass verlangen. Dies gilt für verdachtsunabhängige KontrollenFootnote 46 etwa in sogenannten Gefahrengebieten oder an besonders gefährlichen Orten (so bspw. § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ASOG Bln) und im Rahmen der schon genannten verdachtsunabhängigen Personenkontrollen nach dem BPolG,Footnote 47 aber auch für die Kategorie der drohenden Gefahr (etwa Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) BayPAG).
3 Bewertung und Folgen von Racial Profiling
Aufgrund der Komplexität sozialer Wirklichkeit ist eine Selektion bei nahezu allen sozialen Handlungen nötig. Staatliche Selektionsvorgänge dürfen jedoch nicht willkürlich erfolgen, sondern sind rechtlich gebunden. Racial Profiling ist dabei in aller Regel kein rechtmäßiger Selektionsmechanismus, sondern grundsätzlich rechtswidrig.Footnote 48 Darüber hinaus ist es auch im Hinblick auf polizeiliche Ziele und Zwecke nicht zielführend, dafür aber mit erheblichen Folgen für Gesellschaft und Betroffene verbunden.
3.1 Polizeiwissenschaftliche Bewertung
Aus polizeiwissenschaftlicher und kriminologischer Sicht ist Racial Profiling grundsätzlich nicht geeignet, polizeiliche Ziele und Zwecke effektiv zu erreichen, da die Erfolgsquoten gering sind. Es ist daher nicht nur aus rechtlicher und menschenrechtlicher Perspektive grundsätzlich unzulässig, sondern auch aus polizeilicher Perspektive nicht zielführend. Ausnahmen hiervon kommen allenfalls in ganz eng begrenzten konkreten Konstellationen in Betracht, wenn es um bestimmte Delikte an konkreten Örtlichkeiten geht.
Internationale Untersuchungen zum Racial Profiling bei Verkehrskontrollen haben etwa gezeigt, dass Angehörige ethnischer Minderheiten zwar häufiger kontrolliert und ggfs. durchsucht werden, die Erfolgsquote – d. h. das Auffinden von bspw. Drogen oder Waffen – bei diesen Gruppen allerdings nicht höher oder sogar niedriger ist. Es wird daher als erfolgloses Werkzeug der Polizeiarbeit angesehen.Footnote 49 In Deutschland führte in der Vergangenheit der absolute Großteil von Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG nicht zur Entdeckung von unerlaubter Einreise oder unerlaubtem Aufenthalt.Footnote 50 Die Erkenntnisse, die aus dem äußeren Erscheinungsbild einer Person gezogen werden, werden regelmäßig fehlinterpretiert und überschätzt und negieren die Diversität der deutschen Gesellschaft.Footnote 51 Rückschlüsse etwa von der Hautfarbe auf die Staatsangehörigkeit sind schlicht nicht zuverlässig möglich, sodass die oftmals anzutreffende stereotype Gleichung „dunkle Hautfarbe = afrikanische Staatsangehörigkeit“ einen groben Fehler darstellt. Gerade bei den sog. Ausländerdelikten ist die Drittstaatsangehörigkeit entscheidend, nicht die Hautfarbe. Da nach den Anhängen I und II der EU-Visum-Verordnung (EU) 2018/1806 des Europäischen Parlaments und des Rates derzeit etwa 150 Staaten als Drittstaaten aufgeführt werden, ist das äußere Bild der Menschen mit Drittstaatsangehörigen so divers, dass die Hautfarbe keine sinnvollen Schlüsse zulässt.Footnote 52
Im Bereich der Strafverfolgung sind die Entstehungszusammenhänge für Kriminalität in den jeweiligen sozialen Situationen und konkreten Lebensumständen zu suchen und können nicht auf die Herkunft – was immer man darunter versteht – oder gar den Phänotyp zurückgeführt werden.Footnote 53 Dort wo Strafverfolgung gleichwohl rassifizierte Personen besonders in den Blick nimmt, werden ihr Zuschreibungscharakter und ihre Selektivität sichtbar.Footnote 54 Kriminalisierungsprozesse greifen bestimmte Phänomene und Personen aus einer Menge heraus und bearbeiten diese als Kriminalität, was sowohl die Wahrnehmung der Beteiligten und das Rollenverständnis der Betroffenen prägt, wie auch das gesellschaftliche Bild von Kriminalität.Footnote 55 Solche Selektionsprozesse begründen die Gefahr einer Self-Fulfilling Prophecy: Werden etwa bei der proaktiven Ermittlung von Aufenthaltsdelikten überwiegend Menschen mit dunklerer Hautfarbe erfasst, so erhöht sich die Quote der Tatverdächtigen in diesem Bereich korrespondierend. Die Ergebnisse dieser als erfolgreich empfundenen Polizeiarbeit wirken anschließend auf die stereotype Profilbildung zurück. Sie macht auf diese Weise solche Formen der Kriminalität sichtbar, die ihren Erwartungen und ihrem Erfahrungswissen entsprechen.Footnote 56 Für die Polizist:innen kann eine solche Etikettierung aufgrund von diskriminierenden Routinen im Laufe der Zeit zu einer stereotypen Wahrnehmung der Wirklichkeit führen.Footnote 57 Dies kann zur Folge haben, dass Straftaten nicht entdeckt und nicht aufgeklärt werden, wie etwa die Aufarbeitung der NSU-Ermittlungen gezeigt hat. People of Color werden dann eher als Täter und weniger als Opfer betrachtet.Footnote 58
3.2 Folgen für Betroffene und Gesellschaft
Racial Profiling hat zunächst massive Folgen für die davon Betroffenen und ihre Communities. Es stellt zumeist keine einmalige Erfahrung dar, sondern gehört für die Betroffenen oft zu ihrem Leben und Alltag. Dementsprechend werden einschlägige Kontrollen und Behandlungen in der Regel nicht als lästige Lappalie, sondern als starke Ungerechtigkeit und Erniedrigung empfunden und können als Form struktureller Gewalt verstanden werden.Footnote 59 Das Aufdrängen von Merkmalen der Gruppe auf Einzelne missachtet diese als Individuum. Zudem können solche Kontrollen in weitere polizeiliche Maßnahmen münden oder auch eskalieren. Racial Profiling kann auf diese Weise zu Traumatisierungen und Angstzuständen führen.Footnote 60
Neben den individuellen Reaktionen auf die hoheitlichen Handlungen sind auch deren kollektive Auswirkungen und die gesellschaftlichen Folgen zu berücksichtigen.Footnote 61 Racial Profiling beschädigt den gesellschaftlichen Zusammenhalt, indem Gruppen konstruiert, stigmatisiert und ausgeschlossen werden.Footnote 62 Das Ausnutzen von weitreichenden Eingriffsbefugnissen gegenüber Angehörigen ethnischer Minderheiten und Racial Profiling können deren Vertrauen in die Polizei als Institution beschädigen.Footnote 63 Dabei ist die wahrgenommene Legitimität staatlichen Handelns eine der wichtigsten Grundlagen polizeilicher Tätigkeit.Footnote 64
Im Hinblick auf die Gesellschaft ist zu berücksichtigen, dass polizeiliches Handeln Signalwirkung hat. Durch ihre Praxis macht die Polizei sichtbar, was und wer abweichend, gefährlich und kriminell ist. Führt Racial Profiling dazu, dass bestimmte gesellschaftliche Gruppen in besonderer Weise kontrolliert und behandelt werden, so verfestigt dies auch Stereotype bei Außenstehenden, die bspw. eine diskriminierende Kontrolle beobachten.Footnote 65 Im Bereich der Strafverfolgung können sich einschlägige Profilbildungen in der VerdachtsschöpfungFootnote 66 niederschlagen, die das Hellfeld der registrierten Kriminalität und damit die gesellschaftliche Debatte über Kriminalität prägtFootnote 67, insbesondere im Bereich der so genannten Kontrollkriminalität.
4 Maßnahmen gegen Racial Profiling
Der UN-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung hat in seiner Allgemeinen Empfehlung Nr. 36 (2020) allen Staaten umfassende Maßnahmepakete gegen Racial Profiling nahegelegt, von der Gesetzgebung über Aus- und Fortbildung bis hin zu Transparenz und Rechenschaft.Footnote 68 In der polizeilichen Praxis selbst gibt es auch für die klassischen Gebiete des Racial Profilings, Verkehrskontrollen und verdachtsunabhängige Personenkontrollen, alternative Handlungsoptionen. Einerseits gibt es zulässige Formen des Profilings, andererseits gibt es Strategien, die einem stereotypen Racial Profiling entgegenwirken.
4.1 Direkte Vermeidungsstrategien
Racial Profiling bekommt dort Raum, wo den handelnden Polizist:innen in komplexen Entscheidungssituationen vom Gesetzgeber und den Dienstvorgesetzten keine hinreichenden Vorgaben für ihre Praxis gemacht werden. Eine erste Strategie wäre es dementsprechend, nur Eingriffsbefugnisse mit hinreichend bestimmten Voraussetzungen vorzusehen, die den handelnden Beamt:innen als Grundlage dienen können.
Dort wo gleichwohl Freiräume bestehen, können nichtdiskriminierende Auswahlstrategien entwickelt werden, um zu verhindern, dass sich in diesen Freiräumen Stereotypen breitmachen. Für ein derart zulässiges Profiling kann als grobe Richtlinie der Grundsatz formuliert werden, dass Auswahlentscheidungen eher an konkretes Verhalten, Umstände und Zustände, nicht aber an das Aussehen oder Merkmale der Person anknüpfen sollten.
Eine Profilbildung könnte nach dem folgenden Schema konstruiert werden:
-
Identifikationsphase: Wonach soll gesucht werden? Definition des Zwecks der Maßnahme anhand des Gesetzeszwecks
-
Wissensaktivierung: Welcher Erfahrungsschatz liegt verlässlich zu dem Personenkreis vor?
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Abstrakte Auswahl: Merkmalskatalog mit nichtdiskriminierenden Merkmalen entwickeln
-
Konkrete Auswahl: Selektionsentscheidung im Einzelfall durch Anwendung des Merkmalskatalogs
Das Anknüpfen an objektive Merkmale, das sich auf verlässliche diskriminierungsfreie Erkenntnisse stützt, ist dabei der wesentliche Schritt, um rassistische Stereotypen einzudämmen.Footnote 69 Im Kontext der verdachtsunabhängigen Personenkontrollen nach dem BPolG werden als solche Merkmale genannt: der Zustand der Kleidung, der physische Zustand der Person (etwa besondere Erschöpfung), Fahrkarten aus Drittstaaten, Aufschriften auf Reisegepäck, besonders viel Gepäck, Mitführen von Schlafsäcken, Matten oder Campingzubehör, mangelnde Ortskenntnis, schlechte Orientierung, ungewöhnlich langes Einschließen in der Zugtoilette oder gesteigerte Nervosität bei Erkennen von Polizeibeamt:innen.Footnote 70 Das Verhalten der Person muss Rückschlüsse auf die unerlaubte Einreise zulassen.Footnote 71
Eine weitere Methode der Auswahl ist die stärkere Fokussierung auf die Örtlichkeit und nicht auf die Person. Dies ist der Fall bei der Identifizierung von gefährlichen Orten, Gefahrengebieten o. ä., die anlasslose Kontrollen ermöglichen. Über diese „gefährlichen Orte“ muss sich zunächst eine hinreichend konkrete polizeiliche Informationsmenge etabliert haben, die auf eine Gefahr hindeutet, damit auch anlasslos kontrolliert werden darf.Footnote 72 Diese Orte können flächendeckend oder anhand abstrakter Kriterien (wie „jede 10. Person wird kontrolliert“) kontrolliert werden. Eine weitere Konkretisierung, innerhalb des Ortes nur Menschen mit bestimmten Phänotypen zu kontrollieren, bleibt rechtswidrig. Die kontrollierte Person muss im Einzelfall aufgrund ihres VerhaltensFootnote 73 Anlass zur Kontrolle geben.
Die Verlagerung auf die Örtlichkeit statt auf das Aussehen der einzelnen Person ist indes nur ein grobes Raster und ihrerseits mit Problemen verbunden. Beispielsweise ist in der Praxis des § 22 Abs. 1a BPolG die Örtlichkeit nur der erste eingrenzende Schritt der Selektion, der etwa in der Auswahl der zu kontrollierenden Züge zu sehen ist.Footnote 74 Solange jedoch nicht unterschiedslos alle oder nach einem streng zufälligen Muster Personen kontrolliert werden, so ist die Verlagerung auf den Ort nur eine der konkreten Selektionsentscheidung vorgelagerte Filterung. Da in der ortsbezogenen Praxis niemals alle sich dort befindlichen Personen kontrolliert werden können und rein zufällige Kontrollen wenig erfolgsversprechend sindFootnote 75, hilft die Heranziehung von Lageerkenntnissen zu Örtlichkeiten bei der konkreten Selektionsentscheidung oft wenig. Auch bleiben Zweifel bestehen: Werden bestimmte Verhaltensauffälligkeiten oder gar rassische Merkmale zu „Lageerkenntnissen“ emporgehoben?Footnote 76 Führt die Definition von gefährlichen Orten anhand der Wahrnehmung, dass hier von bestimmten Gruppen vermehrt Straftaten begangen werden, dazu, dass abweichendes Verhalten diesen Personen unabhängig von ihrem Handeln allein aufgrund des Aufenthaltes an diesem Ort zugeschrieben wird?Footnote 77
4.2 Indirekte Vermeidungsstrategien
Indirekte Vermeidungsstrategien können an vielen Stellen ansetzen, politisch wird meistens der Weg über eine Sensibilisierung in der Ausbildung und die Diversifizierung der Polizei durch eine entsprechende Einstellungspraxis gewählt.Footnote 78 Antirassismus-Trainings, inter- und multikulturelle Kompetenzschulungen sollten sowohl in der Grundausbildung wie auch auf der Führungsebene etabliert werden.Footnote 79 Die interkulturelle Kompetenz ist in polizeilichen Entscheidungssituationen gerade dann notwendig, wenn aufgrund einer legitimen Anknüpfung an eine Gruppenzugehörigkeit entschieden werden muss.Footnote 80 Auch sollte zum Abbau von rassistischen Stereotypen eine Konfrontation mit positiven Rollenbildern aus den sozialen Milieus erfolgen, die besonders häufig von Racial Profiling betroffen sind, um so einen Umlernprozess anzustoßen.Footnote 81 Eine Verhaltensanalyse kann mit Rollenspielen und Reflektionsübungen angeregt werden.
Die Wirkungen von Aus- und Fortbildungen können jedoch nur beschränkt sein, da sie nicht die einzige und auch nicht die wichtigste Quelle für polizeiliches Wissen sind. Was als richtig und falsch im Polizeialltag anerkannt wird, formt sich vor allem durch die Alltagserfahrungen und die lokale Cop Culture.Footnote 82 Diese Sozialisationsinstanzen sind wesentlich wichtiger für das Er- und Verlernen von Stereotypen. Die Anordnung von Fortbildungsveranstaltungen und das Dienstrecht sind im Vergleich zu diesen alltäglich dominanten Lernprozessen nur ein punktueller Ansatz.Footnote 83 In der Wirklichkeit des Polizeialltags müsste auch an den einflussreicheren Sozialisationsinstanzen angesetzt werden, um rassistischen Stereotypen wirksam zu begegnen. Ohne eine Änderung der Polizist:innenkultur kann Racial Profiling nicht nachhaltig angegangen werden.Footnote 84
Diese Herausforderungen sind eine Aufgabe gerade auch für die mittlere Führungsebene der Polizei, die als unmittelbare Dienstvorgesetzte klare diskriminierungsfreie Vorgaben machen müssen, damit die einzelnen Beamt:innen daran ihre Haltungen prüfen und reflektieren können.Footnote 85 Damit in den identifizierten sensiblen Freiräumen möglichst wenig willkürliche Entscheidungen erfolgen, sollte eine entsprechend klar formulierte Ächtung von (auch unterschwelligem) Rassismus in der Polizei einen Beitrag zur Sensibilisierung leisten, welcher durch entsprechende disziplinarrechtliche Verfolgung von Fehlverhalten unterstrichen werden kann. Denn: Polizeiliches Handeln lässt sich auch durch Erhöhung des Beanstandungsrisikos, z. B. durch Vorgesetzte oder effektivere Beschwerdemöglichkeiten, beeinflussen.Footnote 86
Eine Sensibilisierung für rassistische Klischees kann auch dadurch gefördert werden, dass eine Dokumentationspflicht eingeführt wird, die eine Dokumentation der für die Auswahlentscheidung herangezogenen Kriterien vorschreibt. Vorstöße gibt es beispielsweise in Bremen und Berlin mit „Kontroll-Quittungen“.Footnote 87 Dies führt zu einer Reflektion der handelnden Beamt:innen über ihre Praxis, auch wenn es keinen Schutz vor vorgeschobenen Begründungen bietet. Dafür sollten entsprechend abgestimmte Formulare vorgehalten werden.
Zudem könnte eine geänderte Beweislastverteilung etabliert werden, wie dies im LADG Berlin vorgenommen wurde. Zwar herrscht im Verwaltungsprozess grundsätzlich der Amtsermittlungsgrundsatz, bei Nichtaufklärbarkeit des Geschehens – was in Fällen der Personenkontrolle wohl häufig der Fall sein wird – wird aber zuungunsten des zumindest materiell beweisbelasteten Bürgers als Kläger entschieden.Footnote 88 Hier könnte eine andere Beweislastverteilung den ungleich verteilten Beweismöglichkeiten gerecht werden und zugleich die entscheidenden Beamt:innen zu einer ausreichenden Dokumentation anleiten sowie das Risiko einer fehlerhaften Dokumentation dem Risikobereich des Staates auferlegen.
Notes
- 1.
- 2.
Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (2007), S. 4.
- 3.
- 4.
Diese Indikatoren beinhalteten z. B. das Sprechen der spanischen Sprache, die Einreise über Flüge aus Mittel- und Südamerika, ein junges Alter, einen Ticketkauf in bar oder einen nur kurzen Aufenthalt in den USA, vgl. McLaughlin (2013), S. 357.
- 5.
CERD/C/GC/36 vom 17. Dezember 2020.
- 6.
- 7.
Vgl. Schicht (2013), S. 33.
- 8.
Kontrollierte Personen werden häufig anhand der Kleidung, dem Äußeren im Allgemeinen oder der Sprache ausgewählt, vgl. Künkel (2014), S. 281.
- 9.
Vgl. Miller (2008), S. 166.
- 10.
- 11.
Herrnkind drückt dies eindrücklich durch ein Zitat aus: „Irgendwo hat ma des im Gefühl, daß ma sagt, den kontrollier ich jetzt“, Herrnkind (2000), S. 199.
- 12.
- 13.
- 14.
Cremer (2013), S. 897.
- 15.
S. hierzu den Beitrag von Wegner und Ellrich in diesem Band.
- 16.
- 17.
Belina (2016), S. 125.
- 18.
- 19.
Vgl. Melter (2017), S. 593 ff. sowie den Beitrag von Bosch und Thurn in diesem Band.
- 20.
- 21.
McLaughlin (2013), S. 234.
- 22.
Schicht (2013), S. 34; Schwarzer (2014), S. 19. Anders ist dies bspw. im Vereinigten Königreich. Für eine gute Analyse des Datenmaterials zur Berücksichtigung der Ethnie auf allen Ebenen der Polizeiarbeit s. Fitzgerald (2013), S. 335 ff. Eine staatlich beauftragte Studie, die ausschließlich das Thema Racial Profiling bei der Polizei aufgreift, wurde im Jahr 2021 vom Bundesinnenministerium für „zu eindimensional“ gehalten, vgl. Pressedienst des Deutschen Bundestages (2021).
- 23.
- 24.
Singelnstein (2021).
- 25.
Oberwittler (2016), S. 414.
- 26.
Hunold (2015), S. 213 ff.
- 27.
- 28.
BT-Drs. 19/19.458. Nach BT-Drs. 19/2151, S. 11 habe es gegenüber der Bundespolizeidirektion im Zeitraum vom 01. Januar 2017 bis 30. April 2018 lediglich 28 Beschwerden im Zusammenhang mit dem Vorwurf des Racial Profilings gegeben, nur zwei seien begründet gewesen.
- 29.
FRA (2010c), S. 7.
- 30.
Vgl. McLaughlin (2013), S. 357.
- 31.
Die Norm ist daher schon ihrem Zweck nach auf Diskriminierung ausgelegt, Cremer (2013), S. 898.
- 32.
So die zunächst nur polizeiintern genutzte Bezeichnung für Tatverdächtige oder Störer:innen nordafrikanischer Herkunft durch die Polizei in Köln.
- 33.
Froese (2017), S. 293.
- 34.
VG Dresden, Urt. v. 02.11.2016 – 6 K 3364/14.
- 35.
AG Rheda-Wiedenbrück, Urt. v. 28.12.2016 – 1 AR 8/16.
- 36.
- 37.
Van der Leun und van der Woude (2011), S. 452.
- 38.
- 39.
- 40.
- 41.
Beispiel nach FRA (2010b), S. 23.
- 42.
Behr (2017b), S. 255 ff.
- 43.
Fedders (2015), S. 28.
- 44.
Van der Leun und van der Woude (2011), S. 450.
- 45.
Vgl. Stein (2021), S. 209 ff.
- 46.
Zu Hamburg als Beispiel Rinn (2019), S. 93.
- 47.
- 48.
S. dazu den Beitrag von Ruch in diesem Band.
- 49.
- 50.
Für das Jahr 2013 wurden nach § 22 Abs. 1a BPolG 482.953 Maßnahmen durchgeführt, was zu Annahmen von 19.223 unerlaubten Einreisen und 5.881 unerlaubten Aufenthalten führte, s. BT-Drs. 18/453, S. 4. Damit wurde in nur ca. 5 % der Kontrollen tatsächlich ein dem Gesetzeszweck des § 22 Abs. 1a BPolG entsprechendes Delikt angenommen, s. auch Schwarzer (2014), S. 18.
- 51.
- 52.
Gnüchtel (2013), S. 982.
- 53.
Singelnstein und Kunz (2021), § 23 Rn. 60 ff.
- 54.
Dazu Schicht (2013), S. 34.
- 55.
Singelnstein und Kunz (2021), § 13 Rn. 8 ff.
- 56.
Laackman (2018), S. 654.
- 57.
Behr (2008), S. 191.
- 58.
Schwarzer (2014), S. 18 f.
- 59.
- 60.
Abdul-Rahman et al. (2020), S. 32.
- 61.
Vgl. Drohla (2012), S. 415.
- 62.
Cremer (2013), S. 899; CERD/C/GC/36 vom 17. Dezember 2020, Abschnitt VI.
- 63.
- 64.
S. dazu auch den Beitrag von Abdul-Rahman in diesem Band.
- 65.
- 66.
- 67.
Allgemein zum Hellfeld Singelnstein und Kunz (2021, § 15 Rn. 11 ff.).
- 68.
CERD/C/GC/36 vom 17. Dezember 2020, Abschnitt VIII.
- 69.
- 70.
- 71.
Drohla (2012), S. 416.
- 72.
Möllers (2000), S. 383.
- 73.
Das bloße Übertragen der Eigenschaften des Raumes auf die sich im Raum bewegende Person kann gerade für ethnische Minderheitengruppen eine systematisch über den Raum gesteuerte Ungleichbehandlung darstellen, vgl. Hunold (2015), S. 217.
- 74.
Gnüchtel (2013), S. 981.
- 75.
Die rein zufällige Auswahl wäre zudem ermessensfehlerhaft, da ohne konkrete Auswahlkriterien ein Fall des Ermessensausfalls vorliegt, s. Alter (2015), S. 1570.
- 76.
Tischbirek und Wihl (2013), S. 223.
- 77.
Hunold (2015), S. 218.
- 78.
S. dazu die Beiträge von Ellebrecht und Schulz in diesem Band.
- 79.
Hunold (2015), S. 215.
- 80.
Vgl. zu diesem situativen Ansatz Jacobsen (2011), S. 154 ff.
- 81.
Dasgupta und Greenwald (2001), S. 800 ff.
- 82.
Hunold (2015), S. 15.
- 83.
- 84.
Herrnkind (2000), S. 204.
- 85.
So auch Pettersson (2019), S. 307.
- 86.
Behr (2008), S. 200.
- 87.
Günther (2020).
- 88.
Zum Grundsatz der materiellen Beweislast vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1990, 165.
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Niemz, J., Singelnstein, T. (2022). Racial Profiling als polizeiliche Praxis. In: Hunold, D., Singelnstein, T. (eds) Rassismus in der Polizei. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-37133-3_16
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