1.1 Theoretische Grundlagen von Open Government

Für ein ganzheitliches Verständnis des Konzepts Open Government bedarf es zunächst der Vorstellung einiger theoretischer Grundlagen. Im Folgenden werden daher die zugrunde liegenden Termini „Offenheit“ sowie „Governance“ und „Government“ erläutert und auf die historische Entwicklung des Konzepts eingegangen. Anschließend erfolgt ein Vergleich der internationalen Auslegungen von Open Government, bevor eine Arbeitsdefinition für offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln in Deutschland vorgestellt wird.

1.1.1 Offenheit in Staat und Verwaltung

Der Begriff „Offenheit“ besitzt aus sozialwissenschaftlicher, verwaltungswissenschaftlicher und technischer Perspektive für das Konzept Open Government hohe Relevanz.

Aus dem Blickwinkel der Sozialwissenschaften heraus kann Offenheit im Kontext einer offenen Gesellschaft gesehen werden. Dieser von Karl Popper (1945a, b) begründete Ansatz geht davon aus, dass Demokratie von einem offenen Diskurs und der Eigenverantwortung von Individuen geprägt ist. Gesetzmäßigkeiten werden demnach von Individuen selbst definiert. Dadurch kann jeder Einzelne zu jedem Zeitpunkt mit seiner Entscheidung den Lauf der Geschichte beeinflussen. Für Open Government ist dieser Ansatz der Selbstwirksamkeit essenziell, da er zur Aktivierung und nachhaltigen Mitgestaltung von Bürgern in Rahmen von gesellschaftlichen Aufgaben beiträgt.

In den Verwaltungswissenschaften wird im Kontext von Verwaltungsmodernisierung und neuen Steuerungsmodellen die Offenheit von Staat und Verwaltung durch Adressaten-, Kunden- und Bürgerorientierung zusammengefasst. Es geht um eine verstärkte Ausrichtung der Verwaltung auf die Bedürfnisse und Probleme der Bürger und Unternehmen. Durch die Öffnung von Behörden fällt es ihnen einfacher, die Anliegen der Bürger zu verstehen, ihnen den Zugang zur Verwaltung zu vereinfachen, die Nachfrage zu steigern, Statusauskünfte zu erteilen, die Anzahl der Beschwerden zu reduzieren und in diesem Zusammenhang die Bürgerzufriedenheit zu erhöhen.

Die technische Perspektive von Offenheit wird durch die „Open Definition“ der Open Knowledge Foundation (OKF) konkretisiert. Ein Werk ist demnach offen, wenn es gemeinfrei oder unter einer offenen Lizenz verfügbar (offene Lizenz oder offener Status) ist; vollständig und vorzugsweise kostenlos als Download im Internet (Zugang); in leicht lesbarer und veränderbarer Form (Maschinenlesbarkeit) und in einem Format zur Verfügung gestellt wird, das keine monetären oder sonstigen Einschränkungen auferlegt und mit mindestens einem Free/Libre/Open-Source-Software-Werkzeug vollständig verarbeitet werden kann (offenes Format). Zusammengefasst sind Werke und das darin vermittelte Wissen dann offen, wenn jeder darauf frei zugreifen, es nutzen, verändern und teilen kann – eingeschränkt höchstens durch Maßnahmen, die Ursprung und Offenheit des Wissens bewahren (OKF & Wikimedia, 2019, S. 4).

Zusammengefasst lässt sich Offenheit im Kontext von Open Government daher als ständige Bereitschaft von Staat und Verwaltung beschreiben, sich anderen gegenüber zu öffnen, sich über bewährte Verfahren auf Neues einzulassen und Impulse von außen aufzunehmen. Diese Impulse können aus der Bevölkerung, der Wirtschaft, der Presse und dem Dritten Sektor stammen. Eine inhaltliche Ergebnisoffenheit von Staat und Verwaltung ist dabei zentral, um mit innovativen Impulsen und Ideen umgehen zu können. Erweitert wird dies durch technische Ansätze wie offene Standards, offene Schnittstellen, offene Daten, offene Software und offene Hardware.

1.1.2 Government oder Governance?

Nachdem geklärt wurde, was es mit dem Begriff der Offenheit auf sich hat, soll nun der zweite Teil von „Open Government“ beleuchtet werden. Durch die sprachliche Nähe von Governance (engl. für Regierungsführung) und Government (engl. für Regierung, Staat) werden die beiden Begriffe im deutschsprachigen Raum häufig vermischt und sorgen für Irritationen. Eine Unterscheidung der Termini kann in der Festlegung bestehen, dass sich Government ausschließlich auf die Verfahren und Instrumente staatlicher Regulierung bezieht, während Governance ein umfassenderes Verständnis des Zusammenspiels aus Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Politik meint (Klenk & Nullmeier, 2004, S. 18). So kann Governance als eine Erweiterung des Begriffs Government verstanden werden, indem zusätzlich auch nicht-hierarchische sowie nicht-staatliche Prozesse gemeint sind (Aykut & Voß, 2019, S. 2). Christmann differenziert wie folgt: „Wird [...] von Government gesprochen, ist somit ein Regime gemeint, in dem durch Wahlen legitimierte Repräsentanten die führende Rolle in hierarchisch strukturierten Entscheidungsprozessen spielen. Governance meint hingegen nicht-institutionalisierte, horizontale Entscheidungsstrukturen in Form von Netzwerken, an denen klassische Regierungsakteure teilhaben, aber ebenso andere öffentliche Akteure sowie Vertreter aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft an Entscheidungsprozessen beteiligt sind“ (Christmann, 2014, S. 143 f.). Für das Konzept Open Government lässt sich feststellen, dass hinsichtlich der Integration weiterer Akteursgruppen an Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen durchaus auch die Verwendung des Terminus „Open Governance“ passend wäre. Letztlich kann der Gebrauch von „Open Government“ jedoch auch als implizite Aufforderung an Politik und Verwaltung verstanden werden, in hierarchischen Strukturen eine Öffnung zu erzielen und etablierte Steuerungsprozesse zu hinterfragen (Geiger, 2018, S. 118 f.).

1.1.3 Open Government in der historischen Entwicklung

Der Wunsch nach und die Diskussion um Transparenz und Bürgerbeteiligung in Staat und Verwaltung existieren bereits seit mehreren Jahrhunderten. Die europäischen Debatten um die Vermeidung von Korruption und die Freiheit der Presse und die damit eingeforderte Transparenz des Staates gegenüber der Öffentlichkeit gehen bis in das 18. Jahrhundert zurück. In diesem Zuge wurden teilweise verfassungsgesetzliche, teilweise einfachgesetzliche Dokumentenzugangsrechte gewährt (Feik 2012 in Geiger 2018 S. 120 ff.). Zu diesen zählen etwa der „Freedom of Press Act“ in Schweden aus dem Jahr 1766, der „Public Records Act“ in Dänemark im Jahr 1970 und der norwegische „Act on the Openness of Public Documents“, ebenfalls aus dem Jahr 1970. Seit 1998 bestehen in Brandenburg und seit 1999 in Berlin Dokumentenzugangsrechte in Form von Informationsfreiheitsgesetzen (ebd.). Ein Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene trat 2006 in Kraft. In den USA wurde bereits 1966 durch den „Freedom of Information Act“ (FOIA) US-Bürgern das Recht zugestanden, einen Zugang zu Dokumenten der amerikanischen Exekutiven zu erhalten. Im Vordergrund der Diskussion standen dabei stets die transparente Information der Öffentlichkeit zum Regierungs- und Verwaltungshandeln, während Partizipation und Zusammenarbeit nur eine untergeordnete Rolle spielten. Im Zuge der fortschreitenden Digitalisierung wurde der Begriff Transparenz um die Jahrtausendwende zunehmend mit Open Data in Verbindung gebracht. In der öffentlichen Wahrnehmung verband sich die Idee von Offenheit mit technologischer Innovation (Neutzer, 2019, S. 24). Internationale Institutionen wie die OECD und die Weltbank griffen das Konzept Open Government auf und fügten weitere Attribute hinzu Abschn. 1.1.4. Die Aufmerksamkeit einer breiten Öffentlichkeit erreichte der Begriff „Open Government“ jedoch erst mit der Präsidentschaft Barack Obamas. Am Tag seiner Amtseinführung am 21. Januar 2009 veröffentlichte er das „Memorandum on Transparency and Open Government“. In dieser Publikation sprach sich Obama für eine größere Offenheit der Regierung und der Verwaltung aus, um die Demokratie zu stärken sowie die Effizienz und Effektivität staatlichen Handelns zu erhöhen (Obama, 2009).

1.1.4 Definitionen von Open Government

Memorandum on Transparency and Open Government

Durch das Memorandum on Transparency and Open Government wurde 2009 gleichzeitig die erste Definition von Open Government gelegt. Diese bestand aus den Säulen Transparenz, Partizipation und Zusammenarbeit. Transparenz meint dabei Informationsfreiheit und die Nutzung neuer Technologien für digitale Zugänge zu Daten, die es der Öffentlichkeit ermöglichen, die Arbeit der Regierung nachvollziehen zu können. Die Partizipation der Bürger soll zur Effektivität von Regierung und Verwaltung beitragen und die Qualität von Entscheidungen verbessern, indem das Wissen der Zivilgesellschaft miteinbezogen wird. Zudem wird die Zusammenarbeit über alle Verwaltungsebenen hinweg sowie auch intersektoral durch Kooperationen mit dem privaten Sektor mittels innovativer Methoden und Werkzeuge forciert (Obama, 2009). Anknüpfend an dieses Konzept wurden von internationalen Institutionen weitere Attribute hinzugefügt.

Weltbank

Die Weltbank nennt neben Transparenz und Bürgerbeteiligung auch die Reaktionsfähigkeit von Regierungen als zentralen Eckpfeiler von Open Government. Unter Transparenz werden die Bemühungen der jeweiligen Regierung verstanden, ihre inneren Abläufe einer öffentlichen Prüfung zu unterziehen. Gleichzeitig kann dies ebenso von Bürgern betriebene Initiativen umfassen, Informationen über die Leistung der Regierung offenzulegen. Bürgerbeteiligung umfasst das Bestreben, die Schnittstellen zwischen Regierung und Bürgern zu verbessern und zu erweitern. Unter Reaktionsfähigkeit der Regierungen werden laut der Weltbank durchgeführte Reformen oder Institutionen verstanden, die Gesetzeskraft haben und/oder das Potenzial, Konsequenzen für Regierungsstellen und Beamte zu verhängen, die sich nicht an die Vorgaben halten (Weltbank, 2016, S. 5).

Open Government Partnership

Die internationale Open Government Partnership (OGP) Kap. 7 verweist auf zentrale Werte (OGP, 2018), die Mitgliedsstaaten in ihren nationalen Aktionsplänen zu Open Government adressieren sollen und anhand derer die Aktionspläne anschließend vom Berichtsmechanismus der OGP überprüft werden. Diese Werte dienen daher als Eckpfeiler für das Verständnis von Open Government in der OGP. Der erste zentrale Wert besteht im offenen Zugang zu Informationen. Dies bezieht sich auf Informationen, die sich im Besitz einer Regierung befinden und nicht allein auf Informationen über Regierungsaktivitäten. In den nationalen Aktionsplänen adressieren somit alle Verpflichtungen den genannten Wert, die entweder eine proaktive oder reaktive Freigabe von Informationen zum Ziel haben oder sich auf die Stärkung des Rechts auf Information beziehen. Der zweite Wert ist auch im Fall der OGP die Beteiligung von Bürgern am Regierungs- und Verwaltungshandeln. Es muss nicht notwendigerweise das Recht von Bürgern enthalten sein, formeller Teil des Entscheidungsprozesses an sich zu sein, sondern vielmehr das Recht, sich über die Entscheidungsfindung informieren zu können und sich Gehör zu verschaffen. Es fallen alle Verpflichtungen darunter, die zum Ziel haben, die Versammlungs-, Meinungs-, Petitions-, Presse- oder Vereinigungsfreiheit zu stärken, oder Reformen, die die Transparenz und den Ablauf formaler demokratischer Prozesse verbessern, wie zum Beispiel Bürgeranträge, Wahlen oder Petitionen. Die öffentliche Rechenschaftspflicht bildet für die OGP den dritten zentralen Wert für Open-Government-Vorhaben. Zu diesem Punkt zählen Verpflichtungen, die Regeln, Vorschriften und Mechanismen beinhalten, die von staatlichen Akteuren verlangen, ihr Handeln zu rechtfertigen, auf Kritik oder Forderungen zu reagieren und Verantwortung für die Nichteinhaltung von Gesetzen oder Verpflichtungen zu übernehmen. Elementar ist hier, dass es sich um kein rein internes System der Rechenschaftslegung handelt, sondern ein der Öffentlichkeit zugewandtes Element enthält. Der vierte Wert adressiert Technologie und Innovationen. Beide stellen laut der OGP keinen Selbstzweck dar, sondern werden zur Unterstützung der drei vorangegangenen Werte eingesetzt (OGP, 2018).

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Eine fundierte, institutionell einheitliche Definition des Konzepts Open Government verwendet die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OWZE; englisch: Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD.) Diese definiert Open Government als Kultur der Regierungsführung, die von den Grundsätzen der Transparenz, Rechenschaftspflicht und Teilhabe geleitet, auf innovativem und nachhaltigem staatlichem Entscheiden und Handeln beruht und die Demokratie sowie inklusives Wachstum fördert (OECD, 2016, S. 1).

In Deutschland wird für Open Government vor allem der deutsche Begriff eines „offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns“ genutzt. Unter Berücksichtigung der genannten Attribute kann für Deutschland die folgende Definition festgehalten werden.

Definition: Offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln (Open Government)

bedeutet einen Kulturwandel von Politik und Verwaltung hin zu mehr Transparenz, Partizipation der Zivilgesellschaft und Zusammenarbeit innerhalb des öffentlichen Sektors sowie mit Akteuren aus Wirtschaft und Wissenschaft. Durch offene Daten, Social Media und Web 2.0-Dienste eröffnen sich für Politik und Verwaltung neuartige Möglichkeiten der Interaktion und der Offenlegung von Entscheidungen.

1.2 Neue Möglichkeiten durch das Internet

Das deutsche Regierungs- und Verwaltungshandeln war in den vergangenen Jahrzehnten einem großen Wandel ausgesetzt. Einerseits veränderten sich die Gestaltungsspielräume durch Konjunkturen und Personalaufbau, aber auch durch Rezessionen, Staatsverschuldung, den Zusammenbruch des Kommunismus, die Wiedervereinigung und den demografischen Wandel. Damit kam es zu wechselnden Leitbildern für Staat und Verwaltung Abschn. 1.5.1 sowie vielen Reformen. Parallel dazu entwickelten sich die Informations- und Kommunikationstechnologien rasant fort. Hardware, Software und insbesondere das Internet haben zur zunehmenden Digitalisierung von Staat und Verwaltung beigetragen und dabei wie Katalysatoren gewirkt.

Das Internet ist heute der weltweit größte zusammenhängende Verbund von Computernetzwerken, in dem alle beteiligten Rechner und Server auf Basis der Internet-Protokolle (TCP/IP-Protokolle) miteinander kommunizieren. Dies eröffnet bei einer hohen Dynamik vielfältige Potenziale. Anhand des Häfler Stufenmodells Abb. 1.1 lässt sich verständlich aufzeigen, wie sich das Internet und die mit ihm verknüpften Web-Technologien seit 1990 fortentwickelt haben und die Digitalisierung von Staat und Verwaltung beschleunigten. Die Entwicklungsschritte lassen sich als Trends des Internets bezeichnen. Mit dem Internet der Systeme, dem Internet der Menschen, dem Internet der Daten, dem Internet der Dinge und dem Internet der Dienste ist die technische Entwicklung der Digitalisierung noch nicht abgeschlossen. Weitere Fortschritte, etwa in Richtung des taktilen Internets, sind in den kommenden Jahren zu erwarten. Technisch handelt es sich bei diesen Trends um evolutionäre Entwicklungen, die vom andauernden Ausbau der Bandbreiten und Fortschritten bei Datennutzung, Datenspeicherung, Datenverarbeitung und Datenkommunikation profitieren. Mit weiteren Entwicklungsschüben ist in den kommenden Jahren noch zu rechnen (von Lucke, 2016, S. 174; 2017a, S. 226).

Abb. 1.1
figure 1

Häfler Stufenmodell. (Quelle: von Lucke, 2016, S. 175)

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1.2.1 Web 1.0: Internet der Systeme

1989 entwarf der britische Physiker und Informatiker Tim Berners-Lee im Rahmen seiner Arbeit am europäischen Kernforschungszentrum CERN eine Skizze für das World Wide Web. Diesem folgten 1990 ein Prototyp und seit 1993 viele marktfähige Produkte und Anwendungen für Internet, Extranet und Intranet. Das World Wide Web ist heute ein mit grafischer Benutzeroberfläche ausgestattetes, auf Hypertext basierendes flexibles Informationssystem im Internet, über das nahezu alle Dateiformate gesucht und betrachtet werden können. Mit Webbrowsern stehen den Anwendern einheitliche Schnittstellen zu allen wichtigen Diensten des Internets zur Verfügung. Die erste Generation des World Wide Webs (Web 1.0) vernetzt vor allem Rechner und Server miteinander und wird im Häfler Stufenmodell daher als „Internet der Systeme“ bezeichnet. Der seitdem andauernde rapide technische Fortschritt im Bereich von Servern, Software, Netzwerken und Bandbreiten sorgt für immer neue Entwicklungs- und Gestaltungsmöglichkeiten (von Lucke, 2016, S. 174–175; von Lucke, 2017a, S. 226).

Für Staat und Verwaltung und die Verwaltungsinformatik als Wissenschaft stellen sich vor diesen Entwicklungen zahlreiche Forschungsfragen rund um das elektronisch unterstützte Regierungs- und Verwaltungshandeln (E-Government). Im Kern geht es um die Gestaltung des Behördenhandelns mit Hilfe von Informationstechnik und Web 1.0-Technologien. Dies hat Auswirkungen auf die Aufbauorganisation (Front-Office, Back-Office, Leistungsportfolio, Bürgerbüros, Dienstleistungszentren, Portale) und die Ablauforganisation (Neuausrichtung der Prozesse, Prozessmanagement, Einführung von elektronischen Akten- und Vorgangsbearbeitungssystemen, elektronische Rechnung, elektronische Bezahlung) sowie die Zusammenarbeit. Dabei sind die besonderen Anforderungen an Datenschutz und IT-Sicherheit zu berücksichtigen, denn der Staat trägt hier Bürgern und Unternehmen gegenüber eine besondere Verantwortung. Er sollte die Bürger in die Gestaltung elektronischer Verwaltungsangebote einbinden (von Lucke, 2017a, S. 227).

1.2.2 Web 2.0: Internet der Menschen und Internet zum Mitmachen

Im Fokus der zweiten Generation des World Wide Web (Web 2.0) steht die Vernetzung von Personen. Dies wird im Häfler Stufenmodell auch als „Internet der Menschen“ bezeichnet. Unterschiedliche Angebote und Dienste, beispielsweise im Bereich der gesellschaftlichen Medien (Social Media), können ohne Details über Handhabung, Funktionsweise, Programmierung und Schnittstellen zu wissen genutzt werden. Das Angebot dieser zweiten Generation an Webdiensten ist sehr breit gefächert. Es umfasst unter anderem Text-, Bilder-, Musik-, Audio- und Videoplattformen, soziale Netzwerke, Kurznachrichten, Blogs, Wikis, Apps, Foren und Bewertungsgemeinschaften. Viele dieser sich selbst tragenden Angebote werden als Dienste aus der Cloud bereitgestellt. Ihren jeweiligen Betreibern liegt viel an einer laufenden Erweiterung, um deren Attraktivität, Nutzerzahl und gegebenenfalls Werbeumsatz zu steigern. Neben der Vernetzung fordert das „Internet zum Mitmachen“ Menschen auf, sich aktiv einzubringen, mitzumachen und es dadurch zu verbessern. Jeder Beitrag trägt dazu bei, dass die Dienste durch nutzergenerierte Beiträge weiter an Qualität gewinnen (von Lucke, 2016, S. 175; 2017a, S. 227).

Das Web 2.0 bietet Staat und Verwaltung neuartige Möglichkeiten zur Öffnung und für Transparenz, Mitwirkung und Zusammenarbeit. Darauf wird in diesem Lehrbuch noch vertieft eingegangen. All dies trägt zur Stärkung von Demokratie und Bürgergesellschaft bei. Die Verwaltungsinformatik als Wissenschaft beschäftigt sich mit der inhaltlichen und technischen Gestaltung von offenen Verwaltungsdaten, Transparenz 2.0, Bürgerbeteiligung 2.0, Zusammenarbeit 2.0, Informationsfreiheit, Open Innovation, offenen Standards, offenen Schnittstellen und Open Source Software aus staatlicher und aus zivilgesellschaftlicher Sicht. Auch hier stellen sich Fragen nach den Grenzen, etwa beim Datenschutz und der IT-Sicherheit (von Lucke, 2017a, S. 228).

Hintergrundinformationen

  • Offene Standards, offene Schnittstellen und offene Software tragen zur Interoperabilität bei und bilden die Grundlage für offene Kommunikationssysteme.

  • Offene Standards (Open Standards) bezeichnen Normen und Konventionen als Ergebnisse von offenen, dokumentierten Standardisierungsverfahren, die für alle Nutzer offen zugänglich sind und weiterentwickelt sowie frei eingesetzt werden können (von Lucke, 2012, S. 65).

  • Offene Schnittstellen (Open API, engl. Application Programming Interface) sind offene, dokumentierte und frei verwendbare Schnittstellen zur Anwendungsprogrammierung, die Entwicklern einen programmgesteuerten Zugriff auf eine Softwareanwendung oder einen Webservice bieten, etwa um über maschinenlesbare elektronische Daten aus IT-Systemen abzurufen und in eigenen Anwendungen zu verwenden (Bitkom, 2019, S. 10).

  • Offene Software (Open Source Software) bedeutet, den Quelltext von Software so offenzulegen, dass er nachgenutzt werden kann (OKF & Wikimedia, 2019, S. 62). Die schließt die Einsicht als auch die Editierung des Quelltextes mit ein.

1.2.3 Web 3.0: Internet der Daten

Die dritte Generation des World Wide Web (Web 3.0) verknüpft die Ansätze des sozialen Webs mit den Technologien des semantischen Webs, die Objekte mit Bedeutungszusammenhängen versehen und sie so maschinenlesbar und interpretierbar machen. Inhalte des World Wide Webs lassen sich so einfacher strukturieren, miteinander vernetzen und wiederauffinden. Dies entspricht den Konzepten offener Datenbestände (Open Data) und offener vernetzter Datenbestände (Linked Open Data) Kap. 3. Daten lassen sich dann über Organisationsgrenzen hinweg nutzen und kombinieren, was zu neuen Vergleichen, Visualisierungen, Erkenntnissen und Einschätzungen führen kann (von Lucke, 2016, S. 175; 2017a, S. 228).

Das „Internet der Daten“ eröffnet Staat und Verwaltung vielfältige Möglichkeiten zur Bereitstellung und Nutzung von Daten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Datenschutz und Datensicherheit (IT-Sicherheit) sind auch in diesem Zusammenhang weiter ganz entscheidende Herausforderungen. Laufend werden datenschutzkonforme Lösungen erarbeitet und überprüft, die aus unterschiedlichen Gründen und durch die technische Weiterentwicklung auch laufend wieder in Frage gestellt werden. Die Verwaltungsinformatik als Wissenschaft setzt sich mit Forschungsfragen auseinander, inwieweit offene und vernetzte Datenbestände etwas zur Verbesserung der Abläufe, Prozesse und Verfahren im Regierungs- und Verwaltungshandeln beitragen können. Während einerseits oft gefragt wird, welches Wissen aus vorhandenen Datenbeständen generiert werden könnte, sollte auch mit der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft überlegt werden, welche „Public-Big-Data“-Bestände, etwa im Bereich von Bildung, Wissenschaft, Kunst, Kultur und Medien, vernetzt aufzubauen sind, um dauerhaft neues Wissen zu generieren und zu etablieren (von Lucke, 2017a, S. 229).

1.2.4 Web 4.0: Internet der Dinge und Internet der Dienste

Die vierte Generation des World Wide Web (Web 4.0) wird durch das Internet der Dinge (intelligent vernetzte Objekte) und das Internet der Dienste (Web Services in einer Cloud) geprägt.

Das Internet der Dinge verbindet intelligent vernetzte, also smarte Objekte mit ihren Sensoren und Aktoren sowie die darauf aufsetzenden cyberphysischen Systeme über die IP-Protokolle. Eingebettete Alltagsgegenstände und cyberphysische Systeme lassen sich von Personen, Programmen, Diensten und Datenpaketen über eine IP-Adresse eindeutig identifizieren, ansprechen, nutzen und gegebenenfalls auch steuern. Das Internet der Dinge steht damit für die globale „elektronische Vernetzung von Alltagsgegenständen“ (BMBF, 2013) und den direkten gegenseitigen Informationsaustausch von Objekten ohne menschliche Eingriffe im Sinne einer echten Kommunikation von Maschine zu Maschine.

Im Internet der Dienste werden Dienste und Funktionalitäten als feingranulare Softwarekomponenten abgebildet und von Providern auf Anforderung über das Internet zur Verfügung gestellt. Web Services, Cloud Computing und standardisierte Schnittstellen ermöglichen dies. Die einzelnen Softwarebausteine sind so miteinander integrierbar. Die enge Verzahnung des Internets der Dienste mit dem Internet der Dinge beruht darauf, dass sich eine Reihe an realen Dingen wie etwa Papier bei mindestens gleichwertiger Funktionalität auch in webbasierte Dienste überführen und um ergänzende durchdachte Funktionen erweitern lassen. Vor allem durch die direkte Maschine-zu-Maschine-Kommunikation eröffnen sich hier zahlreiche neue Ansätze, die bei konsequenter Umsetzung grundlegende Veränderungen und mit smarten Objekten auch einen Einstieg in „Smart Government“ bedeuten (von Lucke, 2016, S. 175; 2017a, S. 229).

Das Internet der Dinge und das Internet der Dienste, vor allem smarte Objekte und cyberphysische Systeme verfügen über das Potenzial, mit ihrer neuartigen Funktionslogik bestehende Systeme substanziell zu übertreffen. Damit können sie disruptive Wirkungen auslösen, mit denen nicht nur Wirtschaft und Gesellschaft, sondern auch der Staat, die Gesetzgeber, die öffentliche Verwaltung und die Justiz konfrontiert wären (von Lucke, 2016, S. 174). Die Verwaltungsinformatik als Wissenschaft muss sich den Fragen stellen, welche intelligent vernetzten Objekte und welche cyberphysischen Systeme Staat und Verwaltung zur wirtschaftlichen wie sparsamen Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigen. Zugleich muss abgeklärt werden, welche vorhandenen smarten Objekte und welche vorhandenen cyberphysischen Systeme schon heute eingesetzt werden könnten beziehungsweise wo Grenzen bei deren Einsatz zu ziehen sind, damit aus dem Staat kein Überwachungsstaat wird. Aus der Gestaltung des Internet der Dinge und des Internet der Dienste ergibt sich ein enormer Rechtsgestaltungsbedarf für den Gesetzgeber, etwa wenn es darum geht den zulässigen Handlungsraum von autonomen Drohnen und anderen Fahrzeugen zu bestimmen. Die Vereinbarung von offenen Standards und offenen Schnittstellen trägt auch hier dazu bei, eine Interoperabilität zwischen den verschiedenen Systemen, Anbietern und Akteuren zu gewährleisten (von Lucke, 2015, S. 32–33; 2017a, S. 230).

Definition: Interoperabilität

Fähigkeit unabhängiger, heterogener Systeme, (möglichst) nahtlos zusammenzuarbeiten, um Informationen auf effiziente und verwertbare Art und Weise auszutauschen, um zu kooperieren und um den Nutzern Dienste zur Verfügung zu stellen, ohne dass dazu gesonderte Absprachen zwischen den Systemen notwendig sind (Geisberger & Broy, 2012, S. 248).

1.2.5 Web 5.0: Taktiles Internet

Das taktile Internet (Web 5.0) als erkennbare nächste Entwicklungsstufe des Internets wird dafür sorgen, dass über Gigabit-breitbandige Netzwerke sowie die fünfte und darauffolgende Mobilfunkgenerationen (5G, 6G & Co) eine Netzwerkkommunikation und ein Handeln nahezu in Echtzeit erfolgen können. Durch minimale Reaktionszeiten im Millisekunden-Bereich, höchste Verfügbarkeit, Zuverlässigkeit und Sicherheit wird es einen weiteren Innovationsschub für Wirtschaft und Gesellschaft bringen. Es ermöglicht durch taktile und haptische Sinneseindrücke eine neue Dimension in der Mensch-Maschine-Kommunikation und beschleunigt zugleich die Interaktion von Maschinen (von Lucke, 2016, S. 175–176; 2017a, S. 230; ITG, 2014, S. 4).

Staat und Verwaltung stehen hier vor der Frage, in welchen Bereichen Investitionen in ein „Real-Time Government“ zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben sinnvoll und vertretbar wären (von Lucke, 2016, S. 176). Visuell aufbereitete Zusatzinformationen und Assistenzdienste, die automatisch aus den Akten heraus generiert werden können, ermöglichen neuartige Ansätze für Verwaltungsverfahren. Drohnen und Roboter können Menschen bei Analyse-, Montage- und Reparaturarbeiten entlasten und so dringend gesuchte Produktivitätsreserven freisetzen. Zugleich muss aber auch über Grenzziehungen nachgedacht werden, denn nicht alles was in Echtzeit aus der Ferne möglich wäre, ist aus Sicht des Staates oder der Bevölkerung auch wünschenswert. Beispielsweise wäre ein staatlicher Zugriff auf (selbstfahrende autonome) Kraftfahrzeuge aus der Ferne vorstellbar, etwa um diese aus triftigem Grunde anzuhalten und aus dem Verkehr zu ziehen. Wäre dies aber ein zulässiger Eingriff in den Straßenverkehr? Wie anfällig werden Staaten, wenn es Unberechtigten, Kriminellen oder Cyberkriegern gelingen würde, solche Systeme als Waffen gegen die herrschende Ordnung und die Gesellschaft einzusetzen? Insofern empfiehlt es sich, mit den Bürgern über Akzeptables und Grenzen zu diskutieren und gemeinsam passende Lösungen zu entwickeln (von Lucke, 2017a, S. 230–231).

1.3 Nutzung von Web 2.0-Diensten durch die Verwaltung

Cloudbasierte Dienste und Plattformen in Staat und Verwaltung

In einer Demokratie werden sich Staat und Verwaltung früher oder später der Herausforderung stellen müssen, ob und in welchem Umfang auf das Internet, das Web 1.0, das Web 2.0, das Web 3.0, das Web 4.0 und das Web 5.0 zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zurückgegriffen werden soll. Allerdings wird dies öffentlich geschehen und von der Presse und der Öffentlichkeit begleitet werden, in einem breiten Spektrum zwischen Wohlwollen und Unterstützung sowie Kritik und Ablehnung. Der Erfolg der Web 2.0-Technologien und die breite Akzeptanz gesellschaftlicher Medien sorgten ab 2006 dafür, dass das öffentliche Interesse zunahm, ohne dass staatliche Stellen schon alle Lösungen konzipiert, entwickelt, umgesetzt und in Betrieb genommen haben. Vielmehr werden seitdem alle Entwicklungen öffentlich begleitet, kommentiert und durchaus auch kritisch hinterfragt, aber auch neue Ideen konstruktiv eingebracht. Zugleich ist aber auch allen Beteiligten schrittweise bewusst geworden, dass es sinnvoll ist, Bürger in die Gestaltung staatlicher digitaler Angebote frühzeitig einzubinden, um deren Erwartungen und Anforderungen bei der Konzeption bestmöglich zu berücksichtigen.

Gerade der Einsatz von Web 2.0-Technologien durch staatliche Stellen hat bereits für eine nachhaltige Öffnung und Vernetzung gesorgt. So haben sich um cloudbasierte Dienste und Plattformen neue Gemeinschaften auf Basis sozialer Netzwerke und netzbasierter Veranstaltungen gebildet. Unter Hashtags wie etwa #Twitterverwaltung organisieren sich Verwaltungsmitarbeitende jenseits etablierter Medien, um sich untereinander auszutauschen und voneinander zu lernen. Die leichte Bedienbarkeit dieser Anwendungen sorgt dafür, dass sich niemand ausgegrenzt fühlen muss. Blogs, Wikis und weitere offene Redaktionssysteme ermöglichen ein gemeinsames, verteiltes Editieren von Texten und sonstigen Beiträgen. Foren, Argumentations- und Beratungsdienste eröffnen neuartige Formen des gemeinschaftlichen Diskutierens. Andere Angebote lassen sich zur gemeinschaftlichen Entscheidungsfindung verwenden. Ebenso eröffnen sich Anknüpfungspunkte für ein gemeinschaftliches Handeln und ein verteiltes Programmieren. Die meisten dieser Dienste sind auch über Smartphones nutzbar, so dass sie nahezu überall und in jeder Situation verwendet werden könnten. Somit bieten Web 2.0-Technologien vielfältige Möglichkeiten für transparente, partizipative und kollaborative Ansätze zur Verwaltungsmodernisierung. Bund, Länder und Kommunen nutzen dies bereits intensiv. Viele Städte, Landesregierungen und Bundesministerien sind etwa bei Facebook, Flickr, Instagram, Mastodon, Telegram, Threema, Twitter oder YouTube aktiv. Mit Handreichungen und Leitfäden zur Nutzung sozialer Medien stellen sie sicher, dass auch ihre Mitarbeitenden über den angemessenen Umgang mit diesen Diensten informiert werden. Die Digitalisierung von Staat und Verwaltung hat dadurch einen weiteren Entwicklungsschub erfahren (von Lucke, 2012, S. 66).

Herausforderung Datenschutz

Allerdings muss den Verantwortlichen in Staat und Verwaltung auch bewusst sein, dass die hinter vielen Web 2.0-Anbietern stehenden Geschäftsmodelle nur zum Teil auf Nutzungsgebühren basieren. Vielfach setzen die Plattformbetreiber auf Werbeeinnahmen, die sie durch eine gezielte Vermarktung von Nutzerdaten und Nutzungsprofilen generieren. Deren Nutzer freuen sich über scheinbar „kostenlose“ Dienste, ohne dass vielen bewusst ist, dass sie für das Angebot mit ihren personenbezogenen Daten bezahlen, die für Werbetreibende zur Ansprache der richtigen Zielgruppe von großem Interesse sind.

Die datenschutzrechtlichen Anforderungen an Behörden im Umgang mit personenbezogenen Daten sind in Deutschland und Europa aus gutem Grunde sehr hoch. Ohne deren Zustimmung dürfen staatliche Stellen personenbezogene Daten von Bürgern oder andere vertrauliche Informationen nicht mit interessierten Dienstleistern teilen. Zugleich stehen die Behörden in der Verantwortung, dass die von ihnen erhobenen Daten wirklich nur für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke verwendet werden. Dies schränkt Behörden in der Zusammenarbeit mit und über Social-Media-Angebote ein. Dennoch entscheiden sich einige Behörden für die Nutzung solcher Angebote, insbesondere, wenn sie so eine relevante Zielgruppe sehr gut erreichen können. Datenschutzrechtlich ist dies eine enorme Herausforderung. So gibt es mittlerweile viele kritische Anmerkungen und Vorgaben der Datenschutzbeauftragten von Bund und Ländern zum Einsatz von Social-Media-Angeboten.

Nutzer wie Behörden sollten wissen, dass nahezu alle Social-Media-Anbieter personenbezogene Daten des Nutzungsverhaltens erheben, diese (zu Zwecken der Produkt- und Angebotsverbesserung) laufend auswerten und mit Partnern teilen. Seit den Enthüllungen von Edward Snowden im Jahr 2013 ist zudem bekannt, dass auch die US-amerikanische National Security Agency (NSA) zu diesen Partnern zählen kann. Im Rahmen des PRISM-Programmes der NSA wurden seit 2007 beispielsweise Vereinbarungen zur Zusammenarbeit mit den US-amerikanischen Plattformbetreibern Microsoft, Yahoo, Google, Facebook, PalTalk, YouTube, Skype, AOL und Apple geschlossen. US-amerikanische Geheimdienste und ihre Verbündeten sind so in der komfortablen Lage, auf Knopfdruck Daten zu einer gewünschten Person rasch zusammenzutragen. Dies weckt auch Begehrlichkeiten bei den Nachrichtendiensten anderer Staaten, die sich dafür legaler Wege und gegebenenfalls auch illegaler Zugänge bedienen, wenn dies ihnen ausreichende Mehrwerte bietet. An dieser grundsätzlichen Situation eines gläsernen Social-Media-Nutzers hat sich seit 2013 nur wenig geändert. Staatliche Stellen müssen daher stets abwägen, ob überhaupt und in welcher Form sie gesellschaftliche Medien zur Erledigung öffentlicher Aufgaben einsetzen wollen, ohne gegen gesetzliche Vorgaben und den Datenschutz zu verstoßen.

1.4 Konzepte zur Öffnung von Staat und Verwaltung

Wie der Einfluss von Open Government Politik und Verwaltung verändern kann und welche Konzepte dem Begriff zugeschrieben werden, erläutern die beiden folgenden Abschnitte.

1.4.1 Open Government und der sechsstufige Politikzyklus

Am Beispiel des sechsstufigen Politikzyklus Abb. 1.2 lässt sich aufzeigen, wie das Internet der Menschen und die Nutzung von Web 2.0-Diensten durch Bürger und Verwaltung dem Regierungs- und Verwaltungshandeln bereits einen anderen Rahmen setzen. Die proaktive und zeitnahe Bereitstellung von Informationen und frei zugänglichen Daten verbessert die Transparenz und Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns in allen Phasen dieses Kreislaufs. Mit den gesellschaftlichen Medien wie etwa Facebook, Twitter und Co. lassen sich überall spontan neue Gemeinschaften rund um jedes denkbare Problem bilden und Aktivisten mobilisieren, um dessen Beseitigung zum erklärten gemeinsamen Ziel zu machen. Verteilte Gruppen nutzen kollaborative Werkzeuge zum gemeinsamen und gleichzeitigen Editieren von Texten und zum Gestalten von Konzepten, Artefakten und Werken von unterschiedlichen Orten aus. Kommunikative Werkzeuge fordern den Gedankenaustausch, tragen zur Meinungsbildung bei und ermöglichen in größeren Gruppen das Beraten und ergebnisoffene Diskutieren. Diese Dienste unterstützen die Erarbeitung von Alternativen, die Gestaltung der Agenda und die Selektion geeigneter Alternativen. Werkzeuge zur offenen Meinungsbildung und zur gemeinsamen Entscheidungsfindung eröffnen größeren Gruppen ganz neue Möglichkeiten der Organisation, der Koordination, der Entscheidung und der Beauftragung Dritter. Neuartige Formen der Zusammenarbeit zur Umsetzung der Beschlüsse ergeben sich durch Plattformen zum gemeinsamen Handeln in verteilten Umgebungen und Plattformen zum gemeinsamen Programmieren. Ein Feedback aus der Bevölkerung über die Implementierung lässt sich über diverse Werkzeuge zum gemeinsamen Kommentieren und Bewerten einholen. Dieses kann in das Monitoring des Verwaltungshandelns und dessen Evaluation fließen (von Lucke, 2017b, S. 163–164).

Abb. 1.2
figure 2

Sechsstufiger Politikzyklus und die Open Government Trends. (Quelle: eigene Darstellung)

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1.4.2 Schlagwort Open Government als Sammelbegriff

Wie zu Beginn des Kapitels deutlich wurde, kann das Konzept Open Government je nach Kontext und Institution unterschiedliche Schwerpunkte beinhalten Abschn. 1.1.4. Die Eckpfeiler Transparenz, Partizipation, Zusammenarbeit, Rechenschaftspflicht oder offene Daten sind zwar mehrheitlich dieselben, aber aufgrund der Breite dieser Themengebiete lässt sich in der Praxis eine Vielzahl von unterschiedlichen Anwendungsbereichen von Open Government feststellen. So wurde „Open Government“ seit 2009 zunächst als unbestimmter Sammelbegriff – man könnte auch von Marketingbegriff sprechen – für eine Vielzahl von Aktivitäten verstanden, die alle etwas zu einer Öffnung von Staat und Verwaltung beitragen. Insbesondere Web 2.0-Dienste und gesellschaftliche Medien eröffnen verschiedene Ansätze, um Politik und Verwaltung transparent und nachvollziehbar zu machen, Bürger stärker in Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse einzubinden und um neue Formen der Zusammenarbeit zu suchen (von Lucke, 2017a, S. 153). Wertvolle Anwendungsbereiche erschließen offene Daten und offene Verwaltungsdaten, da sie eine gute Grundlage für ein wirklich evidenzbasiertes Verwaltungshandeln liefern. Mit offenen Standards und offenen Schnittstellen kann echte Interoperabilität zwischen Systemen, Prozessen und Organisationen erreicht werden. Durch die Verwendung von Software, bei denen den Nutzern Rechte zur Einsicht und Editierung des zugrunde liegenden Quellcodes eingeräumt werden, lassen sich Abhängigkeiten von Entwicklern reduzieren und gleichzeitig Gestaltungspielräume gewinnen. Bildung, Forschung und Wissenschaft profitieren von einem offenen Zugang zu Forschungsdaten, Forschungspublikationen und Fachliteratur, aber auch von einem weltweiten Austausch der führenden Forscher in den jeweiligen Fachdomänen. Durch eine Öffnung lässt sich auch die Arbeit von Parlamenten und Justiz transparenter und somit nachvollziehbarer gestalten. Dort gilt es gute Entscheidungen in Zeiten zunehmender Offenheit und Unsicherheit zu treffen. Künftige Generationen werden deswegen Kenntnisse in offener Staatskunst erwerben wollen, um gut auf die Zukunft vorbereitet zu werden. Dieser Vielzahl von Entwicklungen ist es geschuldet, dass das Konzept Open Government in Wissenschaft und Praxis teilweise unterschiedlich charakterisiert wird und damit schwer zu fassen ist. Konsequenterweise entwickeln Verwaltungen Open-Government-Vorhaben ganz unterschiedlich oder benennen sie auch nicht als solche (ebd.).

1.5 Open Government als Leitbild eines offenen Staates

Trotz der teils unterschiedlichen Schwerpunkte von Open Government, kann das Konzept als Ganzes in die Reihe der verwaltungspolitischen Leitbilder der vergangenen Jahrzehnte eingeordnet werden. Dies soll im folgenden Abschnitt thematisiert und abschließend auf die Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns eingegangen werden.

1.5.1 Verwaltungspolitische Leitbilder in Deutschland

Staat und Verwaltung sind durch sich verändernde Anforderungen und Erwartungen einem kontinuierlichen Wandel unterworfen. Dies äußert sich in verwaltungspolitischen Leitbildern, die Jann (2002) definiert als die jeweils dominierenden Annahmen, Argumente und Szenarien, mit denen aktuelle Reformen begründet oder abgelehnt werden. Folgende vier politische Leitbilder dominierten demnach in den letzten Jahrzehnten: Nach Ende des zweiten Weltkriegs bestand die Hauptaufgabe der Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland darin, alte Strukturen, Prinzipien und Hierarchien abzuschaffen und rechtsstaatliche sowie demokratische Prinzipien zu etablieren und zu verfestigen („Demokratischer Staat“). Ab Mitte der 1960er-Jahre standen staatliche Planungen und Reformen im Vordergrund, um Steuerungsproblemen entgegenzuwirken und die staatliche Daseinsvorsorge zu gewährleisten („Aktiver Staat“). Anschließend folgte ab Ende der 1970er-Jahre eine Entbürokratisierung und der verstärkte Einsatz von betriebswirtschaftlichen Elementen und Managementelementen, die zum Ziel hatten, eine effizientere, bürgerorientierte und wettbewerbsfähige Verwaltung zu etablieren („Schlanker Staat“). Ab Mitte der 1990er wurden diese Ansätze weiterentwickelt und die Durchführungsfunktion des Staates durch eine Gewährleistungsfunktion ersetzt („Aktivierender Staat“) (Jann, 2002).

Budäus (2012 in Geiger) spricht in diesem Zusammenhang von „situativen Schwerpunkten“ beziehungsweise „pragmatischen Konzepten“. Diese gehen weitgehend mit den genannten Leitbildern von Jann konform, auch wenn hier der „Aktive Staat“ als „Wohlfahrtsstaat“ oder „Produzierender Staat“ bezeichnet wird. Zentrale Aussage ist, dass die Gestaltungsspielräume von Politik und Verwaltung in den vergangenen Jahrzehnten abnahmen, während durch eine wachsende Ressourcenknappheit die Abhängigkeit von der Finanzwirtschaft zusehends wuchs. Ebenso wird auch hier die Zunahme von Public Management Elementen betont. Budäus spricht ab den 2000er-Jahren von einem „kooperativen Staat“ beziehungsweise „Verschuldungsstaat“. Dieser sei durch E-Government-Ansätze und Public-Private-Partnerships (PPP) gekennzeichnet. Die Phase ab den 2010er-Jahren bezeichnet Budäus als „krisengetriebenen und digitalen Staat“, in dem Open Government, Kollaboration und Bürgerintegration verstärkt gelebt werden. Auch die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise ab 2007 sowie der Corona-Pandemie ab 2020 lassen sich hier einordnen.

1.5.2 Das Leitbild eines offenen Staates

Ausgehend von diesen Annahmen und unter der Berücksichtigung der acht Jann’schen Dimensionen für verwaltungspolitische Leitbilder „Periode“, „Schlagworte“, „Probleme“, „Ziele“, „Theorien“, „Lösungen“, „Politik und Verwaltung“ sowie „staatliche Steuerung“, konzipierte Christian Geiger das verwaltungspolitische Leitbild eines „Offenen Staates“ (Geiger, 2018, S. 333–346). Als Theorie für die Konzeption des Leitbildes eines offenen Staates ordnet Geiger die Netzwerktheorie sowie die zugehörige Akteur-Netzwerk-Theorie ein. Durch digitale Ansätze in Open Government würden zudem auch medien- und kommunikationstheoretische Aspekte mehr an Einfluss gewinnen. Im Leitbild eines offenen Staates stellen Politik und Verwaltung ein stark gekoppeltes System dar. Interessierte Akteure können sich jedoch potenziell in jeden politischen Prozess einbringen. Die staatliche Steuerung geschieht hier insbesondere durch Medien, Meinungsbildung und Kommunikation und damit Stimmenmaximierung in der Politik. Durch die Aufbereitung von Informationen durch Medien, gefühltes Vertrauen und eine positive Wahrnehmung von Politik und Verwaltung durch die Bürgerschaft kann die staatliche Steuerung gestärkt werden. Wesentliche Schlagworte und damit Elemente, die das Leitbild eines offenen Staates ausmachen sind Rechtsstaat, Demokratie, Planung, innere Reformen, Management, Entbürokratisierung, Governance sowie Zivil- und Bürgergesellschaft. Elementare Pfeiler sind dabei Transparenz, Partizipation und Kollaboration. Ebenso stellen „Innovation“ und „Veränderung“ zusätzlich neue Zielkomponenten dar. Die Digitalisierung wird als Werkzeug und Treiber eines offenen Staates identifiziert. Als Probleme, also die Themen, welche im Mittelpunkt für die daraus resultierenden Aktivitäten von Politik und Verwaltung stehen, führt Geiger die finanziellen Herausforderungen des Staates, Wirtschaftskrisen, Flüchtlingskrisen oder auch die wachsende Bürokratie auf. Open Government könne durch Transparenz, Rechenschaft und Teilhabe mögliche Hilfestellungen zur Lösung dieser Probleme bieten. Die Zielsetzung des Leitbildes eines offenen Staates sei die Entwicklung einer richtigen und guten Steuerung und die Reduktion beziehungsweise idealerweise die Abschaffung antizipierter und bestehender systemischer Fehler und Fehlentwicklungen des politisch-administrativen Systems. Kernpunkt sei die Ausrichtung an Gemeinwohlmaximierung und die Entwicklung hin zu einem Bürgerstaat (ebd).

Das Leitbild eines offenen Staates

  • Transparenz, Teilhabe und Zusammenarbeit führen zu einer gelebten Bürgergesellschaft

  • Flächendeckende Ermöglichungskultur einer Bürgergesellschaft durch Bottom-Up-Prozesse

  • Digitalisierung wirkt als Instrument eines Bürgerstaats

  • Moderation durch Bürger und Medien statt Politiker

  • Wirkungsvoll bei drohendem Systemversagen

1.5.3 Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken von Open Government

Das Leitbild eines offenen Staates zeigt deutlich die theoretischen Potenziale auf, die in einem offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln liegen. In der Praxis werden jedoch auch Herausforderungen in diesem Bereich deutlich. Für eine wirkungsvolle Umsetzung von Open-Government-Vorhaben ist es jedoch wichtig, sich sowohl der Stärken und Chancen, aber auch der Schwächen und Risiken des Konzepts bewusst zu sein. Zum Abschluss dieses Kapitels soll im Folgenden ein Überblick über einige wesentliche Aspekte gegeben werden Tab. 1.1.

Tab. 1.1 SWOT-Analyse zu Open Government
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Stärken

Ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln trägt zu mehr Transparenz im öffentlichen Sektor bei. Informations- und Kommunikationstechnologien wie Web 2.0-Dienste und Social Media sowie offene Daten bieten vielfältige Möglichkeiten, um Politik und öffentliche Verwaltung für Dritte transparent und nachvollziehbar zu machen. Gleichzeitig können digitale Ansätze genutzt werden, um Bürger stärker in Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse einzubinden und eine intensivere Teilhabe der Zivilgesellschaft zu ermöglichen. So kann ein noch größerer Personenkreis noch besser über das Regierungs- und Verwaltungshandeln informiert und mit einbezogen werden. Neue, auf Transparenz basierende Formen des Austausches innerhalb der Verwaltung, als auch mit externen Akteuren werden etabliert und führen zu einer engeren Zusammenarbeit. Im Idealfall werden so Informationsasymmetrien abgebaut und die Effektivität als auch die Effizienz von Verwaltungshandeln gesteigert. Durch die Sensibilisierung für die Wichtigkeit einer hohen Datenqualität im öffentlichen Sektor kann ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln auch zur Verbesserung von Datensätzen beitragen.

Schwächen

Open Government basiert auf einem vielfältigen Portfolio von Themen und Methoden. Teilweise werden national und international unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt Abschn. 1.1.4. Dies wird mitunter kritisiert und eine einheitliche Zielausrichtung gefordert (Wewer, 2020, S. 35). Auch setzt die Implementierung eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns teilweise Kenntnisse und technische Infrastrukturen voraus, die noch nicht in der öffentlichen Verwaltung verankert sind. Ebenso ist dies im Umgang mit Urheberrechten und freien Inhalten der Fall.

Chancen

Durch die Einbeziehung einer breiten Öffentlichkeit in Meinungsbildungs-, Abwägungs- und Entscheidungsprozessen der Regierung werden die Chancen auf die Akzeptanz der politischen Entscheidungen erhöht. Durch Vernetzung und Rückkopplung kann zudem der Dialog zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft verbessert werden. Die gegenseitige Wertschätzung birgt das Potenzial, zivilgesellschaftliche Akteure für bürgerschaftliches Engagement zu gewinnen. In offenen Beteiligungsprozessen und Austauschen können Impulse von Bürgern und privatwirtschaftlichen Akteuren in die Lösungsfindung von gesellschaftlichen Herausforderungen einfließen. So werden neue Wissensschätze gehoben und für Politik und Verwaltung leichter zugänglich gemacht. Vorhandene freie zugängliche Verwaltungsdatenbestände können von Behörden, Unternehmen und Bürgern weiterverwendet und wiederverwertet werden. Dies eröffnet Potenziale für neue Geschäftsfelder mit Wachstums- und Beschäftigungschancen. Neuartige Formen der Kooperation zwischen Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wirtschaft bieten neue Finanzierungsmöglichkeiten, Handlungsoptionen und Einsparpotenziale für den öffentlichen Sektor. Offene Verwendungsnachweise helfen Mittelflüsse zu überprüfen und Missbrauch sowie Verschwendung zu vermeiden. Dies trägt zu einer Steigerung des Verantwortungsgefühls bei den verantwortlichen Akteuren bei. Ein offenes Monitoring des Regierungs- und Verwaltungshandelns informiert über Maßnahmen, deren aktuellen Umsetzungsstand sowie Erfolge und Misserfolge.

Risiken

Durch die Vielfalt von Themen im Bereich Open Government können bei Akteuren aus der Zivilgesellschaft falsche Erwartungen hinsichtlich der Umsetzung konkreter Anliegen entstehen. Dem kann durch ein durchdachtes Erwartungsmanagement vorgebeugt werden. Dasselbe gilt für Ideen aus der Zivilgesellschaft, die immer wieder eingebracht, aber nicht berücksichtigt werden. Um Resignation zu verhindern und um weiterhin auf eine aktive Bürgerschaft setzen zu können, müssen Politik und Verwaltung auch hier Möglichkeiten und Grenzen vorab klar kommunizieren. Ein weiteres Risiko besteht darin, dass Open Government als populistisches Instrument missbraucht wird. Zwar liegen auch in einem offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln die demokratische Legitimation und Entscheidungskompetenz grundsätzlich bei politischen Vertretern, jedoch können insbesondere durch digitale Ansätze in anonymen Foren einzelne Meinungen und Akteure stärker in den Mittelpunkt gerückt und damit gegebenenfalls die Entscheidungsgrundlage von politischen Prozessen beeinflusst werden. Es muss daher eine Diskussionskultur in offenen Strukturen geschaffen werden, die dies verhindert. Parallel zu der Nutzung von digitalen Methoden müssen auch analoge Formate gewährleistet werden, um eine digitale Spaltung und so die Privilegierung Einzelner zu verhindern. Grundsätzlich sind sowohl der Bund als auch Länder und Kommunen gefordert, zusammen zu arbeiten und gemeinsame Lösungsansätze zu entwickeln, um individuelle (Insel-)Lösungen zu vermeiden.