Zusammenfassung
Die Trump-Administration fordert vehement die Einbeziehung Chinas in die bisher mit Russland bilateral verfolgte nukleare Rüstungskontrolle. Auf New START könne ausschließlich ein trilateraler Vertrag folgen, sind sich die USA und Russland einig. Der Umstand, dass China von den Begrenzungen des INF-Vertrags nicht erfasst war, war auch ein wesentlicher Grund, warum dieser gekündigt wurde. Vor diesem Hintergrund geht dieser Beitrag der Frage nach, ob eine Multilateralisierung einen Ausweg aus der Krise der Rüstungskontrolle bieten kann. Er untersucht die Probleme und Hürden, die in den letzten Jahren im Kontext der nuklearen Rüstungskontrolle zu beobachten waren, und skizziert die Positionierungen von China, Großbritannien und Frankreich in der Frage der Multilateralisierung. Es wird der Schluss gezogen, dass Multilateralisierung kein hinreichendes Kriterium für eine Wiederbelebung der Rüstungskontrolle darstellt und die Perspektiven einer Multilateralisierung ohnehin sehr gering sind. Das muss jedoch nicht bedeuten, dass multilaterale Schritte oder allgemein Maßnahmen zur nuklearen Rüstungskontrolle in absehbarer Zukunft ausgeschlossen sind. Diese könnten in anderer Form erfolgen als im Rahmen von rechtlich verbindlichen multilateralen Verträgen. So könnte Informalisierung ein prägendes Element der nuklearen Rüstungskontrolle in den kommenden Jahren sein.
Abstract
The Trump-Administration has been vehemently demanding China joins nuclear arms control efforts that have been limited to the US and Russia so far. A New START follow-on treaty can only be a trilateral one, the US and Russia concur. The fact that China was not bound by INF-Treaty’s limits was also one major reason bringing about its demise. Against this backdrop, this paper explores as to whether multilateralization could provide a path out of the crisis plaguing arms control. It highlights the factors underlying this crisis and briefly summarizes the views held by China, Great Britain and France on the topic of multilateralization. The conclusion is drawn that multilateralization does not constitute a sufficient condition for reviving arms control and that the chances for multilateralization are rather low anyway. Given this, the paper argues, informalization could be an element characterizing arms control in the years ahead.
Die Autoren bedanken sich herzlich bei Frau Dr. Gerlinde Groitl und Herrn Dr. Marcus Müller für ihre wichtigen und sehr hilfreichen Anmerkungen und Änderungsvorschläge zu diesem Beitrag in unterschiedlichen Stadien! Besonderer Dank gilt auch Herrn Frederick Sellmann, B. Ed., für sein umsichtiges Lektorat! Der Beitrag hat auch von den Hinweisen und Kommentaren der TeilnehmerInnen der Tagung „Von der Krise zum Kollaps? Stand und Perspektiven nuklearer Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung“ im Dezember 2019 an der Akademie für Politische Bildung in Tutzing sehr profitiert. Auch ihnen gegenüber sind die Autoren zum Dank verpflichtet!
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Notes
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Hierbei handelt es sich nach US-Angaben um den Marschflugkörper 9M729 (im NATO-Jargon, SSC-8) mit einer Reichweite von 1500 − 2000 km, der u. a. auch im Westen und Süden Russlands stationiert worden sei, womit „Ziele in Europa“ innerhalb der angenommenen Reichweite der Rakete lägen (ACA 2019a).
- 2.
Gemeint ist der im Rahmen der NATO verfolgte Raketenabwehrschirm, der in Etappen aufgebaut wird und dessen endgültige Ausgestaltung vom Ausmaß der Bedrohung durch ballistische Raketen von außerhalb des euro-atlantischen Raums abhängen soll, insbesondere von den Kapazitäten des Irans (siehe NATO 2012).
- 3.
Die USA haben bereits zwei Wochen nach dem Ausstieg aus dem INF-Vertrag den ersten Test eines landgestützten Mittelstreckensystems durchgeführt, wobei die Mk-41 als Abschussvorrichtung diente.
- 4.
Nach Angaben von Blair und Schwartz (2018) wären 95 % des chinesischen Arsenals an Raketen von den Beschränkungen des INF-Vertrages betroffen.
- 5.
Unmittelbar nach dem Ausstieg aus dem INF-Vertrag gab der US-amerikanische Verteidigungsminister, Mark Esper, an, entsprechende Systeme lieber früher denn später in der Pazifikregion stationieren zu wollen (Baldor 2019).
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Russland gibt jedoch an, dass auch die Duma und der Föderationsrat damit befasst werden müssten (Reif und Bugos 2020).
- 7.
Der demokratische Präsidentschaftskandidat (2020) und ehemalige Vizepräsident Joe Biden gibt an, im Falle eines Wahlsiegs den New START mit Russland verlängern und darüber hinaus neue Rüstungskontrollabkommen abschließen zu wollen (Biden 2020).
- 8.
Die Positionen weiterer Staaten im Besitz von Nuklearwaffen finden stellenweise zwar Erwähnung, werden jedoch nicht ausführlicher behandelt, weil sich die aktuelle Debatte auf die zuvor genannten drei Staaten fokussiert und Länder wie Indien, Israel oder Pakistan zumindest vorerst nicht die primären Adressaten der von den USA und Russland gestellten Forderungen darstellen. Im Falle Nordkoreas stellt Rüstungskontrolle ohnehin nicht das deklarierte Ziel dar, sondern eine irreversible Denuklearisierung des Landes (Akbulut 2017).
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- 10.
Dies war unter anderem auch notwendig, um eine unbefristete Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrags (NPT) auf der Überprüfungskonferenz 1995 zu gewährleisten.
- 11.
Wie lange das Moratorium aufrechterhalten wird, bleibt jedoch vorerst ungewiss. Schließlich hat die Trump-Administration Nukleartests nicht ausgeschlossen. Darüber hinaus wurde laut Medienberichten unter hochrangigen Beamten bei einem Treffen im Mai 2020 die Überlegung angestellt, einen Nukleartest durchzuführen, um auf diesem Wege Druck auf Russland und China auszuüben und sie zu Verhandlungen mit den USA zu stimulieren (Borger 2020). Es sei jedoch beschlossen worden, andere Maßnahmen zu ergreifen, um der Bedrohung durch China und Russland zu begegnen und eine Wiederaufnahme von nuklearen Tests zu vermeiden (Reuters 2020). Gleichzeitig stellten die USA auch in Frage, inwieweit sich Russland und China an die ausgerufenen Testmoratorien halten und hierbei das Prinzip des „zero-yield“ befolgen, wobei „[i]n U.S. usage, this means that the moratorium covers any nuclear explosive test that is supercritical – that is, which produces a self-sustaining chain reaction“ (US Department of State 2020a, S. 48). Sowohl China als auch Russland wiesen diese Anschuldigungen zurück.
- 12.
Siehe dazu auch Thränert 2018 und den Beitrag von Oliver Thränert in diesem Heft.
- 13.
Der russische Botschafter in den USA, Anatoly Antonov, hat diesen Ansatz der russischen Seite im September 2020 erneut bestätigt: „[W]e are in favor of an integrated approach to arms control agreements which takes into account key factors influencing strategic stability. Among them are missile defense, ground-based intermediate-range and shorter-range missiles, Global Strike weapons, hypersonic delivery systems, future space weapons, etc. “ (zit. n. TASS 2020).
- 14.
So hat auch General John Hyten, der Kommandant der U.S. Strategic Command (STRATCOM), der sich für eine Verlängerung von New START ausgesprochen hat, zugleich zu bedenken gegeben, dass neue russische Systeme wie die Unterseedrohne Poseidon oder die luftgestützte ballistische Rakete Kinzhal nicht von New START erfasst würden und die USA und Russland deshalb die Reichweite des Vertragswerks erweitern sollten, um diesen Erneuerung Rechnung zu tragen (Woolf 2020, S. 34). Der Hyperschallgleitkörper Awangard sowie die landgestützte ballistische Rakete Sarmat (Indienststellung vermutlich ab 2021) hingegen werden von New START erfasst. So konnten die USA das Awangard-System auch vor Ort inspizieren (Woolf 2020, S. 34).
- 15.
Gegen solche Konzessionen in Fragen des Raketenabwehrschirms stellt sich auch der US-Kongress (Legvold 2011, S. 149). Für eine subsystemische Analyse zur US-amerikanischen Rüstungspolitik unter Obama und zur Rolle des Kongresses als Veto-Spieler in diesem Zusammenhang, siehe exemplarisch Herr und Müller 2017.
- 16.
„Russia’s stockpile of non-strategic nuclear weapons [is] already large and diverse and is being modernized with an eye towards greater accuracy, longer ranges, and lower yields to suit their potential warfighting role“, hielt in diesem Zusammenhang General Robert P. Ashley von der Defense Intelligence Agency (DIA) im Mai 2019 fest (zit. n. Woolf 2020, S. 18).
- 17.
Bereits unter Obama lief das Programm zur Modernisierung der auch in Europa stationierten Freifallbomben („gravity bombs“) B61. Unter Präsident Trump wurden zwei weitere Maßnahmen angekündigt: So sollte die Sprengkraft von einigen auf nuklearen U-Booten (SSBN) stationierten Sprengköpfen reduziert werden. Mit der Indienststellung dieser Sprengköpfe (W76-2) wurde bereits begonnen. Darüber hinaus wird angedacht, erneut seegestützte nuklear bestückte Marschflugkörper zu entwickeln und in Dienst zu stellen (Akbulut 2019, S. 162).
- 18.
Arbatov (2020, S. 43) stellt in diesem Zusammenhang fest, dass „[t]he main novelty of the current U.S. nuclear strategy and weapons programs is the concept of a limited or selective nuclear war. […] The concept originates in the 1960 s when massive numbers of tactical nuclear arms had been deployed to Europe and Asia. From the early 1970 s onwards, the United States promoted various options for selective and limited strikes against Soviet military targets, […] but since the late 1980 s this concept all but disappeared from official U.S. strategic documents. However, in the 2018 Nuclear Posture Review, the concept was again emphasized more forcefully than ever during the last thirty years“.
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Im Falle der USA und Russlands wurden lediglich die Zahlen für das aktive Arsenal herangezogen.
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Im Hinblick auf den Bereitschaftsgrad der nuklearen Waffen und in der Frage, inwieweit der Ausbau der chinesischen Fähigkeiten die Glaubwürdigkeit des Bekenntnisses zu NFU untergräbt, existieren unterschiedliche Bewertungen. „Although there are rumors that China might have mated warheads with some of its missiles to increase their readiness, we have not seen or heard official sources confirming this“, halten etwa Kristensen und Korda (2019, S. 171) fest. Arbatov (2020, S. 45) geht zwar davon aus, dass die meisten Sprengköpfe in Friedenszeiten nicht an den Trägersystemen angebracht sind, fügt aber hinzu, dass „China has also adopted a continuous duty cycle for the DF-31/31 A (CSS-10) ICBM missile brigades, clearly keeping these systems ready for immediate use upon the authorization of the Chinese political leadership. This means that the missiles in their launch containers will have permanently coupled nuclear warheads“. Auch der Ausbau der seegestützten Komponente der nuklearen Triade des Landes würde dazu führen, dass mehr Waffen in vergleichsweise erhöhter Bereitschaft gehalten werden, da auf U-Booten Sprengkopf und Trägersystem gepaart sein müssten (siehe etwa Pifer und Tyson 2016, S. 33).
- 21.
China setzt sich auch für die Verabschiedung eines multilateralen Vertrags zu NFU („Treaty on Mutual No-First-Use of Nuclear Weapons“) ein und hat 1994 einen Vertragsentwurf vorgelegt (Preparatory Committee 2015). China und Russland legten im Rahmen der Abrüstungskonferenz (CD) auch einen Entwurf für einen Vertrag vor, der die Stationierung von Waffen im All verbieten würde.
- 22.
Sokov (2019) hält ähnlich fest, dass „[f]uture arms control can be, with certain exceptions like accounting for nuclear weapons, be less formal and emphasize transparency and confidence building.“
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So stellt auch Baklitskiy (2019) fest, dass „faced with the impossibility of signing a new legally binding agreement, political deals are the best remaining option to ensure stability and predictability in the nuclear sphere.“
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Als die Rüstungskontrolle in der ersten Hälfte der 1980er Jahre in einer Krise steckte, schlug der damalige Direktor der U.S. Arms Control and Disarmament Agency, Kenneth Adelman, „arms control through individual but (where possible) parallel policies“ vor (zit. n. Baklitsky 2019). Diese würden in Absprache mit der jeweils anderen Partei ergriffen werden, jedoch nicht notwendigerweise auf einer vertraglichen Grundlage beruhen.
- 25.
Nach Angaben von Pifer und Tyson (2016, S. 33) erklärte Großbritannien in einem separaten Schritt, dass es die Anzahl seiner Nuklearwaffen reduzieren werde.
- 26.
Es wird geschätzt, dass die USA im Jahr 1991 über 5000 und die Sowjetunion über 12.000 bis 21.000 TNW verfügten (ACA 2017). Die Angaben für das US-Arsenal für 2016 belaufen sich auf 500 TNW (wovon wiederum 150 − 200 in Europa stationiert sein sollen), während die Größe des russischen Arsenals auf etwa 1850 geschätzt wird.
- 27.
Für die USA stand damals vor allem der Aspekt der sicheren Verwahrung und Kontrolle dieser Waffen zum Zeitpunkt des Zerfalls des Ostblocks im Vordergrund (ACA 2017).
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Putin hatte bereits an dem Tag, an dem die USA offiziell ihren Ausstieg aus dem INF-Vertrag verkündet hatten (also am 2. Februar 2019) in einem Gespräch mit Außenminister Lawrow und Verteidigungsminister Shoigu angegeben, dass sie „proceed from the premise that Russia will not deploy intermediate-range or shorter-range weapons, if we develop weapons of this kind – neither in Europe nor anywhere else until US weapons of this kind are deployed to the corresponding regions of the world“ (President of Russia 2019).
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Russland hat aber klargemacht, dass eine Stationierung von US-Mittelstreckenraketen in Asien auch seine Sicherheit tangieren würde. So hielt Außenminister Lawrow fest, dass „the geographical reality is that if [ground-based INF-range] missiles are deployed … a large part of Russia will be exposed … Naturally, we will be forced to react“ (zit. n. Ogilvie-White 2020, S. 3).
- 30.
Als Fu Cong, der Generaldirektor der Abteilung für Rüstungskontrolle und Abrüstung im chinesischen Außenministerium im Juli 2020 einmal mehr die Position seines Landes wiederholte, dass sich China nicht an trilateralen Verhandlungen beteiligen werde, fügte er hinzu, dass „China stands ready to discuss all issues related to strategic stability and nuclear risk reduction in the framework of P5, i. e., among China, Russia, U.S., UK, and France“ (zit. n. Reif und Bugos 2020).
- 31.
In einem von den USA eingereichten Working Paper beim Vorbereitungstreffen waren zwei Ziele für CEND definiert: „The first is to make concrete progress in identifying and addressing the factors in the international security environment that inhibit prospects for further progress in disarmament. [….] The second goal is to establish a more pragmatic approach to disarmament that can contribute to a successful outcome at 2020 RevCon“ (Preparatory Committee 2019).
- 32.
Es gilt auch zu berücksichtigen, dass die USA im Mai 2020 ihren Ausstieg aus dem Vertrag über den Offenen Himmel deklariert haben – einem multilateralen Regelwerk zur Erhöhung der Transparenz und Verifikationsmöglichkeiten.
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Akbulut, H., Artz, J. (2021). Expand or Perish? Die Perspektiven einer Multilateralisierung der nuklearen Rüstungskontrolle. In: Akbulut, H. (eds) Am Rande des Kollapses. Edition ZfAS. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-32855-9_4
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