Zusammenfassung
Es wird gezeigt, dass Kooperationen von Öffentlicher Hand und Privatwirtschaft ein objektives Erfordernis sind. Die dafür wichtigsten Aspekte sind die weiter zunehmende Arbeitsteilung in der Wertschöpfung und die Existenz unterschiedlicher Eigentumsformen in der weltweit vorherrschenden kapitalistischen Wirtschaftsordnung mit der Dominanz der privaten Wirtschaft. Die Öffentlich-Private Zusammenarbeit ist fast ausnahmslos im Bereich der Daseinsvorsorge angesiedelt und dort wiederum auf der kommunalen Ebene, wo das Gros dieser Leistungen erbracht werden muss. Wegen der existenziellen Dimension dieser Wertschöpfung sehen die Autoren das Erfordernis, die „Öffentlich-Private Daseinsvorsorge“ (ÖPD) als neuen Begriff einzuführen. Dies erfolgt im direkten Kontext zur seit 2019 vorliegenden ÖPP-Definition eines der Autoren.
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Notes
- 1.
Näheres unter Abschn. 2.2.
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Die Allokation der sogenannten Weltwirtschaft ist territorial inhomogen. Dafür steht Afrika, das mit knapp 17 % der Weltbevölkerung nur mit 2–3 % (je nach Quelle) zu Weltproduktion und -handel beiträgt.
- 3.
Streng genommen müssten dazu auch genossenschaftliche oder kirchliche Strukturen hinzugerechnet werden.
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Das ist, wenn auch leicht vergröbert, die historische Wahrheit, die mit dem Hinweis versehen werden muss, dass aus den öffentlichen Monopolen des Anfangs kommunale und staatliche Akteure wurden, die sich spätestens seit den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts zunehmend dem Wettbewerb stellen müssen. Vgl. Schäfer und Rethmann (2020, S. 1 f.).
- 5.
Zu diesen zwölf Prozent gehören neben den öffentlichen Unternehmen auch Genossenschaften und Akteure in frei-gemeinnütziger Trägerschaft (das sind die Kirchen, karitative Einrichtungen) sowie wirtschaftlich tätige Vereine und Organisationen ohne den anerkannten Status der Gemeinnützigkeit.
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Wenn es um die Bedeutung als Arbeitgeber geht, muss beachtet werden, dass die Gattung Familienbetrieb in erster Linie kleine und mittlere Unternehmen umfasst. Insofern beziehen sich die Aussagen über den Anteil des Mittelstandes bzw. der Familienbetriebe an der Gesamtbeschäftigung in Deutschland auf weitgehend identische Unternehmen. Es sind also nicht jeweils 50 %, sondern der Anteil von Mittelstand/Familienunternehmen dürfte auf einem Niveau zwischen 50 und 60 % liegen.
- 7.
Die Definition Kommunalwirtschaft hat Schäfer bereits 2014 im Zusammenhang mit dem bei Springer Gabler erschienenen Buch Kommunalwirtschaft entwickelt und für das ÖPP-Buch aktualisiert und überarbeitet.
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Im dynamischen Kanon der Daseinsvorsorge unterscheiden wir Leistungen, die hoheitlich (Abwasserentsorgung/Wasserversorgung, Bildung, Brand- und Katastrophenschutz, Rettungswesen, Friedhöfe/Krematorien, Hoheitliche Entsorgung (haushaltnahe Abfälle, gefährliche Abfälle, Tierkörperbeseitigung), Kultur, Öffentliche Sicherheit, Straßenreinigung) und wirtschaftlich (Elektrizitätsversorgung, Herstellung lebenswichtiger und -rettender Pharmaka, der dazu notwendigen Grundstoffe, von Produkten für den Seuchen- und Katastrophenschutz und die Intensivmedizin, Gasversorgung, Geld- und Kreditversorgung, Gesundheit (Krankenhäuser, ambulante Versorgung, Vor- und Nachsorge, Pflege), Gewerbliche Entsorgung/Kreislaufwirtschaft, Lebensmittelversorgung, -produktion, -handel, Post, Telekommunikation/Internet, Verkehrs- und Beförderungswesen (Schienen, Straßen, Wasserstraßen, Luftverkehr), Wohnungswirtschaft) erbracht werden.
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Die gesamte Gattung Vertrags-ÖPP ist häufig Gegenstand ideologisch zugespitzter und undifferenzierter Bewertungen, auch im Kontext mit dem 2008/2009 beginnenden Trend zur Rekommunalisierung. Die Autoren halten es angesichts auch positiv zu wertender Projekte für sinnvoll, weiterhin Ideen und Konzepte zur Beseitigung der gerade dargestellten „Konstruktionsfehler“ von Vertrags-ÖPP zu entwickeln. Dies hat die schon zitierte Sarah Wolff in ihrem 2014 erschienenen Essentialband angeregt und partiell auch realisiert.
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Auf dem Daseinsvorsorgeverständnis der Autoren (siehe Definition Gabler Wirtschaftslexikon) basiert deren Kritik an der Unterscheidung zwischen freiwilligen und pflichtigen Leistungen. Denn zu den freiwilligen Leistungen, die von den Kommunen finanziert werden müssen, gehören Grundangebote bei Kultur und Sport, die Unterstützung von Vereinen oder der Betrieb der Bibliothek. Das ist nach unserer Auffassung elementare Daseinsvorsorge Da dieser Teil freiwillig ist, wird er vielerorts nach Kassenlage erbracht. Diese ist oft prekär. Ergo werden solche Aufgaben per Rotstift aus dem Leistungskanon entfernt.
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Das Gros der Bürger kennt die Unterschiede zwischen Pflicht- und freiwilligen Aufgaben nicht. Er erwartet von seinem Bürgermeister, von seinem Rat, dass alle Leistungen erbracht werden. Dazu habe man sie schließlich gewählt. Der Bürger nimmt in dieser Diktion sogar die Kommunalpolitiker vor Ort in die Pflicht, wenn es kein schnelles Internet – unstrittig laut Grundgesetz eine Bundesaufgabe – gibt, oder der Regionalzug (der liegt in Zuständigkeit des Landes) Verspätung hat.
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Überschüsse sind in diesem Kontext nicht das Synonym für Gewinn, denn es gibt bekanntlich Bereiche der kommunalwirtschaftlich zu erbringenden Daseinsvorsorge (z. B. den ÖPNV oder die mit Gebühren vergütete hoheitliche Entsorgung), in denen eine Gewinnerzielung nicht möglich ist, bzw. als Kategorie gar nicht vorgesehen ist. In solchen Fällen besagt die übergreifende Forderung nach höchstmöglicher Effizienz, dass z. B. Gebühren so kalkuliert werden müssen, dass damit auch Überschüsse für Investitionen dargestellt werden bzw. die Zuwendungen für ÖPNV-Unternehmen dies ebenfalls ermöglichen.
- 13.
Dass der Eigentümerstatus keine Rolle spielt, sondern es um die Kompetenzen und Eigenschaften eines Partners geht, ist unsere grundsätzliche Auffassung. In der Praxis kann es aber auch Kooperationsvorgaben der kommunalen Seite geben, die einen kommunalen Partner präferieren. Das ist bei der Implementierung interkommunaler Kooperationen oft sogar zwingend, entspringt mithin objektiven Erfordernissen und darf nicht beanstandet werden. Was wir verwerfen, ist der Ausschluss von Partnern einer bestimmten Eigentümerkategorie (das wird zumeist die privatwirtschaftliche Sphäre betreffen) aus primär ideologischen Gründen.
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Viele dieser für Partner aus der Privatwirtschaft formulierten Anforderungen gelten auch für Akteure anderer Eigentumsformen. Eine trennscharfe Zuordnung ist nicht möglich und wäre auch nicht praktikabel.
- 15.
Für jede Art von Vertragspartnerschaften kann das ausgeschlossen werden. Die Einheit von strategischer und operativer Führung ist nicht regelbar.
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Einer der Autoren, Schäfer, hat bereits mit seiner 2018 für das Gabler Wirtschaftslexikon erarbeiteten ÖPP-Definition die Komplexität dieser Kooperationen deutlich gemacht, u. a. die Besonderheiten der kommunalen Ebene betont und begründet, warum ÖPP-Unternehmen als höchste ÖPP-Form verstanden werden müssen. Diese Definition war eine direkte semantische Vorarbeit für das schon erwähnte, 2020 bei Springer Gabler erschienene ÖPP-Buch der Autoren dieses Essentials. Die Arbeit an diesem Buch hat aber deutlich gemacht, dass im zweiten Schritt eine begriffliche Abgrenzung der ÖPP in der Daseinsvorsorge von den anderen Bereichen Öffentlich-Privater Partnerschaften geboten ist. Aus wissenschaftlichen, aber auch aus praktisch-politischen Gründen. Denn es geht darum zu zeigen, dass für einen großen und lebenswichtigen Bereich die pauschal negativen ÖPP-Charakterisierungen nicht zutreffen.
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Schäfer, M., Rethmann, L. (2020). Öffentlich-Private Daseinsvorsorge (ÖPD) und Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP): Gemeinsamkeiten und grundlegende Unterschiede. In: Öffentlich-Private Daseinsvorsorge (ÖPD) in Deutschland. essentials. Springer Gabler, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-31100-1_2
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