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Zuwanderungspolitiken: Lokale Koalitionen in Hochschulstädten

Chapter
Part of the Stadtforschung aktuell book series (STADT)

Zusammenfassung

Der Artikel befasst sich mit den Akteurskoalitionen innerhalb der lokalen Migrationspolitik. Im Vergleich der Universitätsstädte Göttingen und Jena wird deutlich, dass die lokale Governance der Migrationspolitik selbst bei ähnlichen Policies unterschiedlich strukturiert ist. Die pro-aktive Zuwanderungspolitik in diesen Städten setzt vorrangig auf die Potenziale der Anwerbung von hoch qualifizierten ZuwandererInnen für die Stadt-, Unternehmens- und Universitätsentwicklung. Konkrete Maßnahmen (etwa „Welcome Center“) ähneln sich. Deutlich wird aber auch, dass die Akteurskoalitionen, die eine derartige lokale Zuwanderungspolitik betreiben, sich in ihrer Zusammensetzung entlang des jeweiligen örtlichen Bedarfes an Migration unterscheiden.

1 Einleitung

Angesichts des demografischen Wandels, des Fachkräftemangels und des zunehmenden „Wettbewerbs um die besten Köpfe“ steigt der Bedarf an Zuwanderung. Um ein hinreichendes Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum zu erreichen, sind besonders Mittelstädte und kleine Großstädte abseits der Metropolen auf Zuwanderung angewiesen. Daraus ergeben sich ganz neue Herausforderungen für die lokale Politik. Der folgende Beitrag untersucht, welche neuen Akteurskoalitionen im Feld lokaler Zuwanderungspolitiken entstehen. Dabei greifen wir auf konzeptionelle Ansätze sowie Ergebnisse von zwei empirischen Fallstudien zurück, die im Rahmen des DFG-Projektes „Zuwanderungsstrategien – Planungspolitiken der Regenerierung von Städten“ (2018–2020) erarbeitet wurden. Das Projekt geht von der These aus, dass in vielen Städten ein neues Handlungsfeld der Zuwanderungspolitik entsteht, das sich von der vielerorts bereits etablierten Integrationspolitik deutlich unterscheidet. Die Integrationspolitik geht eher reaktiv mit der vorhandenen Zuwanderung um, setzt bei den Problemen und Defiziten der bereits ansässigen MigrantInnen an und richtet sich vorrangig an Geflüchtete, geringer qualifizierte ArbeitsmigrantInnen und deren Familien (Gesemann und Roth 2018). Dagegen ist die Zuwanderungspolitik pro-aktiv auf den Standortwettbewerb und Wachstumsziele ausgerichtet und setzt vorrangig auf die Potenziale der Anwerbung von qualifizierten ZuwandererInnen für die Stadtentwicklung. Diese Zweiteilung der Stadtpolitiken im Umgang mit Migration wird in der Forschung auch als „duales Regime“ aus Wachstums- und Integrationspolitiken (Häußermann 2006) bezeichnet. Damit einher geht eine Ein- und Ausgrenzung von MigrantInnen sowie eine Unterscheidung der Städte zwischen „erwünschter“ und „unerwünschter“ Migration (Ulbricht 2017). Wir gehen in unserem Beitrag nur auf die Entwicklung von Ansätzen für pro-aktive Zuwanderungspolitiken ein (nicht auf Integrationspolitiken) und fokussieren uns dabei auf kleinere Hochschulstädte, die vor allem um den Zuzug von Studierenden und Hochqualifizierten werben. Die Leitfragen unseres Beitrages sind daher:

Welche treibenden Kräfte führen zu pro-aktiven Zuwanderungspolitiken in den Hochschulstädten? Welche lokalen Akteurskoalitionen und Governanceformen bilden sich in Hochschulstädten heraus, um Zuwanderung zu generieren? Und: Welche Akteure nehmen Einfluss auf die lokalen Zuwanderungspolitiken?

In Kap.  1 werden zunächst einige Treiber dargestellt, die zur Herausbildung eines neuen kommunalen Politikfeldes der Zuwanderungspolitik führen. In Kap.  2 wird ein theoretisches Konzept vorgestellt, das die Handlungsfelder lokaler Planungspolitiken (Policies) mit Koalitionsformen in der Urban Governance (Politics) kombiniert und als heuristisches Modell für die Durchführung von empirischen Fallstudien dienen soll. In Kap.  3 werden empirische Ergebnisse aus den Fallstudien Göttingen und Jena vorgestellt. Beide Städte repräsentieren kleine Großstädte, welche stark durch Hochschulen und Forschungseinrichtungen geprägt werden und die eine überwiegend akademische und „kosmopolitische“ Bürgerschaft aufweisen. Unterschiede zwischen beiden Städten bestehen in der pro-aktiven Rolle der Hochschulen bzw. Universitäten und privaten Unternehmen sowie deren Einfluss auf die lokalen Governanceformen. Abschließend erfolgt in Kap.  4 eine vergleichende Auswertung und Interpretation.

2 Treiber für lokale Zuwanderungspolitiken

Im Hinblick auf die lokale Steuerung von Zuwanderung wurde in früheren Studien das Dilemma beschrieben, dass Städte zwar für die Integration der angekommenen MigrantInnen zuständig seien, jedoch kaum über Handlungsspielräume zur Steuerung der Zuwanderung verfügten (Häussermann und Oswald 1997, S. 26). Auch in der Migrationsforschung gelten Städte als stark abhängig von staatlichen „Migrationsregimen“ (Pott et al. 2018). Neuere lokale Studien zeigen jedoch, dass sich in der Praxis viele Formen einer pro-aktiven Steuerung der Zuwanderung entwickeln (BBSR 2014). Jedoch bleibt es in der politik- und planungsbezogenen Forschung bisher eine offene Frage, welche Möglichkeiten die Städte zur pro-aktiven Steuerung der Zuwanderung haben und auf welchen Akteurskonstellationen diese beruhen. Hierbei gehen wir davon aus, dass Städte unterschiedliche Motive haben, um für Zuwanderung attraktiv zu sein. Wesentliche Treiber dafür sind:

  • Schrumpfung und Alterung der Wohnbevölkerung: Um diese im Zuge des demografischen Wandels zu bewältigen, sind in der Stadtpolitik neue Ansätze gefragt, um die demografische Entwicklung zumindest zu stabilisieren (Gesemann et al. 2012).

  • Fachkräftemangel: Dieser stellt für Unternehmen in vielen Branchen und Regionen inzwischen einen strukturellen Wachstumsengpass dar (Fuchs und Kubis 2017). Viele Unternehmen, besonders in ländlich-peripheren Regionen, finden keine qualifizierten Arbeitskräfte, offene Stellen bleiben unbesetzt.

  • „Wettbewerb um die besten Köpfe“: Dieser verschärft sich gerade in Bezug auf sogenannte hoch qualifizierte „Talente“, die auf dem internationalen und teilweise weltweiten Arbeitsmarkt gefragt und sehr mobil sind (Plöger und Dittrich-Wesbuer 2018). Die Konkurrenz der Städte um diese jungen und kreativen Gruppen verschärft sich durch den EU-Binnenmarkt, aber auch durch die fortschreitende Globalisierung der Wirtschaft.

Die Bevölkerung der Hochschulstädte wächst in den meisten Fällen im Wesentlichen durch den Zuzug von Studierenden. Nach Abschluss des Studiums verlassen diese zum Einstieg ins Berufsleben jedoch häufig wieder den Studienort, sodass auf dem lokalen Arbeitsmarkt ein Bedarf an Arbeitskräften entsteht. Vor diesem Hintergrund gehen wir davon aus, dass vor allem die beiden letzten Treiber für die Stadtpolitiken in den Fallstädten Göttingen und Jena relevant sind.

3 Konzeptioneller Rahmen: Lokale Planungspolitiken und Governanceformen

Für die Analyse proaktiver Zuwanderungspolitiken auf der kommunalen Ebene lassen sich verschiedene Handlungsfelder unterscheiden (Kühn 2018): Zum einen zielen Strategien, die am demografischen Wandel ansetzen, häufig auf einen Zuwachs an „SteuerbürgerInnen“, nicht zuletzt um durch einen EinwohnerInnenzuwachs die Kommunalfinanzen zu verbessern. Im Handlungsfeld der Städtebau- und Wohnungspolitik hingegen setzen viele Städte auf eine „Reurbanisierung“ (Brake und Hefert 2012), um neue Stadtquartiere zu bauen, einzelne Quartiere zu beleben oder Leerstände von Wohnungen zu reduzieren. Die erwünschten „Reurbaniten“ sind meist Zuziehende oder RückkehrerInnen aus dem Umland, ehemalige EinpendlerInnen oder auch neue BewohnerInnen aus anderen Städten. Schließlich ist in Städten mit wissensbasierten Ökonomien die Formel „Wettbewerb um die besten Köpfe“ ein verbreitetes Motiv, um sich in der Konkurrenz mit anderen Städten um hoch qualifizierte AkademikerInnen und sogenannte „Talente“ zu positionieren (Plöger und Dittrich-Wesbuer 2018). Für die Anwerbung von in- und ausländischen Fachkräften haben manche Städte ein Stadtmarketing entwickelt, das auf ein weltoffenes Image und eine „Willkommenskultur“ setzt (BBSR 2014). Die folgende Tabelle gibt eine Übersicht über die verschiedenen Handlungsfelder von lokalen Zuwanderungspolitiken (Tab. 1):
Tab. 1

Zuwanderungspolitiken von Städten: Handlungsfelder

Handlungsfelder

Zielgruppen

Ziele/Motive

Steuerungsinstrumente

Demografie

• Neue BewohnerInnen

• Junge BewohnerInnen

• Wachstum/Stabilisierung der Einwohnerzahl

• Alterung der Bevölkerung bremsen

• Ansiedlung von Investoren

• Neue Job- und Wohnungsangebote

Fachkräftesicherung

• Hoch qualifizierte

• Qualifizierte Fachkräfte

• Wettbewerbsfähigkeit durch Rekrutierung von (hoch) qualifizierten Fachkräften

• Ausbildungsplätze und Job-Angebote

• Technologiezentren (u. a. Spin-off-Förderung)

Hochschul- und Bildungspolitik

• Studierende

• Studierende anwerben

• Studierende nach Abschluss halten

• Studien-angebote der Universitäten

• Austauschprogramme

Städte- und Wohnungsbau

• „Reurbaniten“:

• Young Urban Professionals

• Rückkehrer aus Umland

• EinpendlerInnen

• Reurbanisierung

• Abbau von Leerständen und Brachen

• Städtebauliche Projekte

• Wohnungsneubau-Projekte

Standortmarketing

• Ausländische Fachkräfte

• Attraktivitätssteigerung durch weltoffenes Image

• Lokales Selbstverständnis als Einwanderungsstadt

• Werbe-Kampagnen

• „Willkommens“-Service

Quelle: Eigene Zusammenstellung

Der Überblick über die Steuerungsinstrumente zeigt bereits, dass Kommunen allein nicht in der Lage sind, Zuwanderungsstrategien zu entwickeln, sondern dass dies eine konzertierte Aufgabe von öffentlichen und privaten Akteuren ist und damit einer auch in anderen Politikfeldern etablierten Praxis von Governance entspricht. Im Bereich der Fachkräftesicherung betrifft dies vor allem die privaten Wirtschaftsunternehmen und Wirtschaftsverbände. Die Akteure aus der Wirtschaft sind in Zeiten des Arbeitskräftebedarfs am ehesten an der Anwerbung von Arbeitskräften interessiert. Im „Wettbewerb um die besten Köpfe“ sind die Bundesländer als Träger der Universitäten und Hochschulen wichtige Player. Diese – und nicht die Städte – bestimmen mit den Studienplatz-Angeboten, wie attraktiv die Hochschulstädte für Studierende sind. Im Bereich des Städte- und Wohnungsbaus sind die privaten oder öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften wichtige Akteure. Durch den Verkauf von Wohnungsunternehmen an private Investoren und die Vernachlässigung des sozialen Wohnungsbaus haben die Städte selbst heute oft nur noch begrenzte Steuerungsmöglichkeiten auf dem Wohnungsmarkt. Der Grad der Handlungsfähigkeit im Feld der Zuwanderungspolitik hängt demnach im starken Maß von den Urban Governance-Kapazitäten der Städte ab, also der Frage, inwiefern es ihnen gelingt, verschiedene Akteure in die Koalitionen einzubeziehen. Auf diese Dimension der „local politics“ gehen wir im Folgenden ein. Durch die Auswahl von Hochschulstädten beziehen wir uns dabei vor allem auf die Handlungsfelder Hochschulpolitik und Fachkräftesicherung.

In der Urban Governance-Forschung werden verschiedene Akteursnetzwerke bzw. Koalitionsformen zwischen Akteuren unterschieden, welche die Stadtpolitik bestimmen (Pierre 2011; DiGaetano und Strom 2003). Diese Koalitionsformen können jeweils bestimmten Urban Governance-Typen zugeordnet werden. Für das Feld der Zuwanderungspolitiken erscheinen uns vier besonders relevant zu sein, die im Folgenden grob skizziert werden:
  1. 1.

    Im klassischen Typ der pro-growth governance bilden sich exklusive Akteurskoalitionen zwischen der Stadtregierung und Wirtschaftsunternehmen, die auch als „urbane Regime“ bezeichnet werden. Ein primäres Ziel dieser Form der Governance ist es, ein Wirtschaftswachstum zu erzielen, um private Gewinne und öffentliche Steuereinnahmen zu sichern (Pierre 2011, S. 67 ff.).

     
  2. 2.

    Im Typ der corporatist governance verbündet sich die Stadtregierung mit starken Interessensverbänden und Organisationen (wie z. B. Gewerkschaften, Industrie- und Handelskammern) um über die Verteilung von Ressourcen einen Konsens durch Verhandlungen und Kompromisse zu erreichen (Pierre 2011, S. 49 ff.).

     
  3. 3.

    Im Typ der pluralist governance konkurrieren verschiedene partikulare Interessensgruppen (z. B. Parteien) um einen Einfluss in der Stadtpolitik. Die Stadtpolitik versucht auftretende Dispute und Konflikte durch entsprechende Moderationen zu bewältigen (DiGaetano und Strom 2003, S. 366 f.).

     
  4. 4.

    Schließlich erscheint noch der Typ der populist governance relevant (DiGaetano und Strom 2003, S. 367). In diesem mobilisieren starke zivilgesellschaftliche Bewegungen (wie z. B. Bürgerinitiativen, Vereine) die öffentliche Aufmerksamkeit. Die Führer dieser Bewegungen versuchen Einfluss auf die Stadtpolitik zu nehmen.

     

In der lokalen Politikforschung wurde bereits darauf verwiesen, dass diese Urban Governance-Typen den empirisch feststellbaren Unterschieden im lokalen Regieren von Städten in Deutschland nicht ausreichend gerecht werden (Sack 2012, S. 327). Deshalb verstehen wir diese Typen lediglich als heuristischen Rahmen für die Durchführung von empirischen Fallstudien. Als konzeptionelle Grundlage kombinieren wir dabei die Handlungsfelder lokaler Planungspolitiken (Policies) mit den Koalitionsformen der Urban Governance (Politics). Einen ähnlichen Ansatz verwendet Sack, der die Unterschiede in der lokalen Koalitionsbildung zwischen Städten durch programmatische Orientierungen und Akteurs- und Machtkonstellationen, aber auch durch historische Pfade erklärt (Sack 2012, S. 327 f.).

In Bezug auf die empirischen Fallstudien dieses Beitrags möchten wir den pro-growth Governance-Typ erweitern, indem wir Universitäten ebenfalls als wichtigen ökonomischen Akteur in Kommunen verstehen. Weil Hochschulen in der Regel öffentliche Institutionen sind und Wirtschaftswachstum oft ein wichtiges Ziel der öffentlichen Hand ist, werden Universitäten zunehmend gedrängt, eine größere Rolle in der Entwicklung der lokalen Wirtschaft zu übernehmen. Dies geschieht u. a. durch die Erweiterung des Leistungsspektrums von Hochschulen durch die „Third Mission“. Das Thema „Third Mission“ wurde 2003 von der Europäischen Kommission initiiert, indem sie eine Debatte über die Rolle von Universitäten in einem „Europe of Knowledge“ anstieß und Hochschulen als „instrument of regional development and of strengthening European cohesion“ (CEC 2003, S. 21) definierte. Unter diesem Etikett erschließen sich Hochschulen neue Aufgabenfelder, wobei es hauptsächlich um den Austausch mit BürgerInnen und Unternehmen geht – um Vorteile im Profilierungswettstreit mit anderen Hochschulen zu sichern (DUZ Magazin 2017). Demnach werden Universitäten als Akteure wahrgenommen, die nicht nur für Lehre und Forschung, sondern auch für städtische und regionale Entwicklungen verantwortlich sind.

Wie in dem folgenden Kapitel am Fallbeispiel von zwei Hochschulstädten erläutert werden soll, engagieren sich Universitäten deshalb immer stärker in ihrem lokalen Kontext, was sich wiederum auf die Bildung von Akteurskoalitionen auswirkt. So stellen Benneworth et al. (2010) in einer Studie über britische und US-amerikanische Hochschulstädte einen Wandel in der urbanen und regionalen Governance fest:

„[…] in which universities as large organizations are expected to play a significant role alongside other major regional stakeholders from public and private sectors in new regional governance networks. Pressure can be high from urban and regional authorities for universities to be present in more sites and activities across city regions, to stimulate new activities and to create new nuclei for economic and social development.“ (Benneworth et al. 2010, S. 1614)

Somit besteht eine immer engere Zusammenarbeit zwischen Universität und Stadt, sowohl auf institutioneller als auch auf gesellschaftlicher Ebene, mit dem Ziel, wirtschaftliche Prosperität und ein attraktives Image für die Stadt zu generieren (Fernandez-Esquinas und Pinto 2015; Lazzeroni und Piccaluga 2015; Benneworth et al. 2010).

4 Empirische Fallstudien: Koalitionen in Hochschulstädten

Im folgenden Kapitel werden ausgewählte Ergebnisse der empirischen Fallstudien zu Göttingen und Jena dargestellt. Dabei handelt es sich um Auszüge und Ausschnitte aus umfangreichen Fallstudienreporten, die im Rahmen des DFG-Projektes „Zuwanderungsstrategien – Planungspolitiken der Regenerierung von Städten“ verfasst wurden und als Zwischenergebnisse unveröffentlicht sind. Methodisch basieren die Fallstudien neben Dokumenten- und Presseanalysen vor allem auf der Durchführung und Auswertung von leitfaden-gestützten ExpertInnen-Interviews. Lokale ExpertInnen wurden aus den Bereichen Stadtpolitik, Stadtverwaltung, Wirtschaftsunternehmen, Wissenschaft und Zivilgesellschaft interviewt. In Göttingen wurden im Zeitraum Juni bis September 2018 insgesamt 18, in Jena im Zeitraum August bis Oktober 2018 insgesamt 16 Interviews durchgeführt. Eine anonymisierte Liste der InterviewpartnerInnen findet sich im Anhang. Auf diese Liste beziehen sich auch die im Text eingefügten Zitate.

4.1 Göttingen

4.1.1 Einleitung

Göttingen ist eine kreisfreie Großstadt in Niedersachsen und eines von neun Oberzentren. 2017 lag die EinwohnerInnenzahl bei 134.824 (Göttinger Statistisches Informationssystem 2018). Die Fallauswahl Göttingen erfolgte aufgrund der starken Prägung der Stadt durch Bildungs- und Forschungsbetriebe, die im internationalen Wettbewerb um Wachstum und hoch qualifizierten ArbeitnehmerInnen stehen. Ein entscheidender Faktor für die Attraktivität der Stadt ist die Georg-August-Universität, die älteste Universität Niedersachsens. Wie das folgende Kapitel darlegt, tritt diese als pro-aktiver Akteur in der Gestaltung von lokalen Zuwanderungspolitiken auf. Dabei verfolgt die Universität sowohl eigene Wachstumsambitionen als auch das Ziel, die Attraktivität Göttingens im internationalen Wettbewerb mit anderen Hochschulstandorten zu steigern. Hervorzuheben ist hierbei, dass die Stadtpolitik und -verwaltung eher passiv auf Initiativen der Universität reagiert und mit deren prominenter Rolle eine schwächere Position der lokalen Unternehmen einhergeht.

4.1.2 Stadtprofil

Göttingen präsentiert sich im Stadtentwicklungskonzept als weltoffene und akademisch geprägte Universitätsstadt mit dem Slogan „Stadt, die Wissen schafft“ (Stadt Göttingen 2012). In der Zeit der deutschen Teilung wirkte sich die Grenzlage zur ehemaligen DDR entwicklungshemmend auf die Wirtschafts- und Arbeitsmarktstrukturen in Süd-Niedersachsen aus. Das Vorkommen an großen eigenständigen Betrieben in der Region ist bis heute unterdurchschnittlich ausgeprägt (Stadt Göttingen 2012). Wichtig ist deshalb die Rolle der Universität in Göttingen, welche heute mit rund 30.000 Studierenden und 13.000 Arbeitsplätzen die größte Arbeitgeberin der Region ist, als auch eine Vielzahl an anderen Hochschul- und Forschungseinrichtungen, die sich seit den 1970er Jahren in Göttingen angesiedelt haben. Außerdem sind einzelne Unternehmen aus High-Tech- und wissenschaftsnahen Branchen (u. a. Sartorius, Otto Bock) wichtige Arbeitgeber in der Stadt. Dieser Konzentration an Hochschul- und Forschungsinstituten sowie den wissenschaftsnahen Unternehmen ist es zu verdanken, dass die Stadt eine stabile, leicht wachsende Bevölkerungsentwicklung aufweist. Dies steht im Kontrast zu der strukturschwachen Region Süd-Niedersachsen, der negative Wachstums- und Bevölkerungsentwicklungen prognostiziert werden (Stadt Göttingen 2012).

Die Bevölkerungszahl Göttingens hat sich somit in der Nachwendezeit nur geringfügig verändert und steigt seit Ende der 2000er Jahre leicht an. Heute zählt die Stadt knapp 135.000 EinwohnerInnen. Außerdem fällt auf, dass Göttingen über eine durchaus junge Bevölkerung verfügt. Dies ist damit zu erklären, dass sich der Zuzug von jungen Erwachsenen (18–24-Jährige), die für die Phase des Studiums oder der Ausbildung nach Göttingen kommen, „verjüngend“ auf die Bevölkerung auswirkt. Die Zahl der Studierenden macht heute knapp über 20 % der Göttinger Gesamtbevölkerung aus.

4.1.3 Zuwanderung in die Stadt

Göttingen verfügt mit 23,9 % über einen Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund, der in etwa dem Bundesdurchschnitt entspricht, wobei diese Zahl die temporären ausländischen Studierenden, WissenschaftlerInnen, PendelmigrantInnen und Menschen ohne Pass noch gar nicht einschließt. Schon im 17. Jahrhundert betrieb die Stadt eine aktive Zuzugspolitik und verlieh – auch gegen Geld – Stadtbürgerrechte (Hess 2015). Seit dem zweiten Weltkrieg ist die Migrationsgeschichte der Stadt sehr vielfältig: Sie war immer wieder Ziel für MigrantInnen unterschiedlicher Herkunft; ob als Universitätsstandort mit internationalen WissenschaftlerInnen und Studierenden, als Beschäftigungsstandort im Rahmen der Gastarbeiteranwerbung oder als Ankunftsort von AussiedlerInnen der ehemaligen Sowjetunion und Geflüchteten seit dem langen Sommer der Migration.

Einen Schlüsselakteur in der Attrahierung von Zuwanderung in die Stadt bildet heute die Universität. Sie beschäftigt WissenschaftlerInnen und Studierende, die aus insgesamt 130 unterschiedlichen Ländern kommen (Universität Göttingen 2018) und ist der eindeutige „Zuwanderungsmagnet“ (GÖ8) der Stadt. Im Wintersemester 2017/2018 kamen 13 % aller Studierenden aus dem Ausland (Universität Göttingen 2018). Die prominentesten Herkunftsländer sind dabei China und Indien. Trotz der zunehmenden Zuzüge aus dem Ausland ist zu vermerken, dass die bundesweiten Zuzüge nach Göttingen die wichtigste Zuwanderungsquelle der Stadt sind, wobei deren Anteil an der gesamten Zuwanderung seit 2006 konstant bei 85 % liegen.

4.1.4 Planungspolitiken der Stadt im Umgang mit Zuwanderung

Das Stadtentwicklungskonzept identifiziert das Zusammenspiel zwischen Wissenschaft und Wirtschaft als Kernelement der Stadtentwicklung. Der Wissenschaft wird dabei eine besondere Bedeutung zugeschrieben: „Die zukünftige Stadtentwicklung wird sich auf diese Stärke [der Wissenschaftsbetriebe] stützen“, heißt es in den städtischen Leitzielen (Stadt Göttingen 2012, S. 23). In diesem Rahmen setzt die Stadt insbesondere auf die Anwerbung hochqualifizierter AkademikerInnen, was im Wesentlichen mit den Treibern der Wettbewerbslogik und dem Wachstumsnarrativ der Universität und der Stadt zu erklären ist.

Die Stadt sieht sich im „globalen Wettbewerb um qualifizierte und kreative Köpfe“ (Stadt Göttingen 2012, S. 24). Sie hat deshalb zum Ziel, sich als „international wettbewerbsfähigen Standort für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie“ (Stadt Göttingen 2012, S. 39) zu profilieren. Die internationale Ausrichtung der Universität gilt hierbei als wichtiger Standortfaktor in der wettbewerbsbasierten Wissensökonomie. Dabei versteht sie sich in direkter Konkurrenz mit weltweit führenden Eliteuniversitäten: „Da vergleichen wir uns schon gerne mit anderen Top Uni-Städten wie Oxford oder Cambridge“ (GÖ6), so eine Mitarbeiterin der Universität. Hierbei ist zu erwähnen, dass die internationalen Mobilitätsbewegungen, welche im städtebaulichen Leitbild unter dem Label der „Internationalisierung“ (Stadt Göttingen 2012, S. 39) subsummiert werden und pro-aktiv angeworben werden sollen, die Arbeitsmobilitäten im unteren Segment des Arbeitsmarktes völlig aus dem Blick rücken (Finzi 2015). Zuwanderung von Geringverdienenden wird im Stadtentwicklungskonzept nicht diskutiert. Auf diese Gruppe wird eher im Integrationskonzept oder dem Förderprogramm „Soziale Stadt“ eingegangen (Stadt Göttingen 2008).

In den vor Ort geführten Interviews wurde ebenfalls mehrfach die Schwierigkeit angesprochen, offene Stellen an der Universität und in den wissenschaftsnahen Betrieben zu besetzen. Als möglicher Erklärungsgrund hierfür wurden Standortfaktoren und die mangelnde Attraktivität der Stadt genannt. So klagte eine Mitarbeiterin der Universität: „als Universität in so einer kleinen provinziellen Stadt, haben wir Schwierigkeiten, wirklich gute und attraktive Leute zu kriegen“ (GÖ11). Dies sei auf das Defizit der Stadt im Vergleich mit anderen Großstädten zurückzuführen:

„Ja, ja, also damit haben wir tierisch zu kämpfen. Insofern liegt die Konkurrenz darin, dass es einfach lebenswertere Städte gibt als Göttingen […] und das ist dann eben, wer ein Angebot in Göttingen hat und ein Angebot in Berlin, der geht nicht nach Göttingen“ (GÖ11).

Als weiterer Grund für das strategische Ziel, Zuwanderung zu generieren, kann außerdem der kommunale Finanzhaushalt identifiziert werden. Nach der Einführung einer „Haushaltssperre“ im Jahr 2009 schloss die Stadt Göttingen einen „Entschuldungshilfevertrag“ mit dem Land Niedersachsen. Den Vorgaben entsprechend weist die Haushaltsplanung in den Ergebnishaushalten von 2014 bis 2016 leichte Überschüsse auf. Mehr demografisches und wirtschaftliches Wachstum ist nötig, um diesen positiven Trend weiterhin aufrecht zu halten.

Aus den skizzierten Treibern für die Entwicklung von Zuwanderungspolitiken in Göttingen lassen sich mehrere Handlungsfelder der Stadtentwicklung ableiten: Zum einen wird deutlich, dass die Potenziale für die Entwicklung Göttingens klar dem Wissenschaftssektor zugeschrieben werden. So wird im Stadtentwicklungskonzept unter dem Handlungsfeld „Hochschulen und Wissenschaft“ das Ziel der Anwerbung von hoch qualifizierten AkademikerInnen und Studierenden dezidiert aufgegriffen (Stadt Göttingen 2012, S. 38). Dies trifft auch für das Handlungsfeld „Arbeit und Wirtschaft“ zu. Hier wird die Gewinnung von Personal für die bestehenden Wissenschaftsbetriebe als wichtigste Voraussetzung für das demografische und wirtschaftliche Wachstum der Stadt gesehen. Außerdem ist das Handlungsfeld „Stadtmarketing“ zu nennen, Göttingen müsse sich nach außen besser verkaufen, so der Oberbürgermeister (Göttinger Tageblatt 2018).

4.1.5 Akteure und lokale Governance-Formen

Um näher auf die Akteurskonstellationen einzugehen, die in Göttingen Zuwanderungspolitiken vorantreiben, ist eine Analyse der Internationalisierungsstrategie der Universität Göttingen aufschlussreich. Neben internationalen Kooperationen und Auslandsrepräsentationen in Indien und China, die ausgeweitet werden sollen, sind aus der Sicht der Stadtentwicklung die lokalen Implikationen dieser Internationalisierungsstrategie hervorzuheben. So heißt es:

„Als weltoffene Hochschule besitzt sie [die Universität] eine ausgeprägte Willkommenskultur, die sie in enger Kooperation mit der Stadt Göttingen […] weiterentwickelt. […] Dabei wird vor allem die Zusammenarbeit mit den lokalen Partnern in Bezug auf internationale Gäste intensiviert, um den Göttingen Research Campus als Ort der internationalen Begegnung noch attraktiver zu machen.“ (Universität Göttingen 2013, S. 6)

Bemerkenswert ist, dass die Universität in ihrem Bemühen, sich internationaler auszurichten, klar die Rolle ihres lokalen Settings in einer kleinen Großstadt erkennt und benennt. Dieses gilt es für potenzielle Zuwandernde attraktiv zu machen und zu vermarkten, wofür die Universität auf die Zusammenarbeit mit lokalen Akteuren angewiesen ist. Initiiert von der Universitätspräsidentin hat der „Göttingen Research Campus“ beispielsweise zum Ziel, die Universität und andere wissenschaftliche Einrichtungen in enger Verzahnung mit dem Göttinger Stadtbild zu begreifen und Göttingen für WissenschaftlerInnen als „Stadt der kurzen Wege“ attraktiv zu machen. Diese Kooperation besteht bis heute.1 Die Dynamiken dieser Zusammenarbeit lässt sich außerdem gut am Beispiel eines lokalen Welcome Centers illustrieren, wo die aktive Rolle der Universität deutlich wird. Die 2017 gegründete Initiative ging von der Universität aus und hat zum Ziel, die Region Süd-Niedersachsen und die Stadt Göttingen für Fachkräfte und internationale WissenschaftlerInnen attraktiv zu machen, indem sie Wissenschaft, Wirtschaft und VertreterInnen der kommunalen Verwaltung vernetzt. Angeboten werden verschiedene Services wie beispielsweise Hilfe bei der Wohnungssuche, Kinderbetreuung oder Arbeitsplatzsuche für PartnerInnen (Welcome Center 2018). Private Unternehmen aus der Region wie Otto Bock oder Sartorius treten hier zwar als ProjektpartnerInnen auf, scheinen jedoch nicht in die strategischen Überlegungen zu Zuwanderungspolitiken und Attraktivitätssteigerung der Stadt eingebunden zu sein. Ein anderes Beispiel für die gestaltende Rolle der Universität hingegen ist das Bau- und Museumsprojekt „Forum Wissen“ am Hauptbahnhof. Zentral ist die Idee, wissenschaftliche Sammlungen für eine breitere Öffentlichkeit erlebbarer zu machen und „transparenter zu werden“ (GÖ11), die Stadt dadurch sichtbarer zu machen und mehr Menschen nach Göttingen zu locken (Göttinger Tageblatt 2016).

Diese pro-aktive Haltung der Universität in der Göttinger Stadtentwicklung ist unter anderem auf die Wachstumspolitik der Hochschule zurückzuführen. In diesem Zusammenhang wird von den GesprächspartnerInnen in Göttingen immer wieder die Einführung der Exzellenzinitiative des Bundes und der Länder im Jahre 2005/2006 genannt, die Spitzenforschung prämiiert und sogenannte „Exzellenzuniversitäten“ ernennt. Die Bewerbung um einen solchen Titel, der zusätzliche Finanzmittel und Stellen einbringen würde, belegt zum einen das Wachstumsnarrativ der Universität. Zum andern ist die Bewerbung in der Exzellenzstrategie ausschlaggebend dafür, dass die Universität sich in der Stadt engagiert:

„Wenn wir den ersten Teil durchbekommen, dann können wir uns bewerben in diesem zweiten Teil mit einem Standortkonzept. Und in diesem Standortkonzept wird das Forum Wissen auch stark drin sein. Und da werden wir das Forum Wissen unter dem Label Third Mission anmelden.“ (GÖ11)

Die aktive Rolle der Universität in der Stadt ist eine relativ junge Entwicklung. Es hätte lange Zeit eine Kluft zwischen der Universität und der Stadtverwaltung gegeben, wonach Planungen und Strategien von Universitäts- und Stadtverwaltung wenig abgestimmt wurden. Die Universität wurde seitens der Stadt als „eigener Planet“ (GÖ15) wahrgenommen, die Stadt seitens der Universität als „Dorf“ und „Provinz“ (GÖ5) belächelt. So tagte die Spitze des Stadtrats und des Universitätspräsidiums 2008 „erstmals in der 250-jährigen Geschichte der Universität gemeinsam“ (GÖ17). Im Stadtrat ist bis heute nur ein Akteur aus der Universität vertreten. Als wichtige Figur im Wandel der Beziehungen zwischen Universität und Stadt wurde mehrfach die derzeitige Universitätspräsidentin, die seit 2011 im Amt ist, genannt. Sie war maßgeblich an der Initiierung des Welcome Centers und des Forum Wissens beteiligt und „trat als erste Universitätspräsidentin der lokalen Innenstadthändlervereinigung bei“ (GÖ5). Sie war es auch, die den Begriff „Göttingen Campus“ ins Leben rief, welcher es zum Ziel hat, die Universität und andere wissenschaftliche Einrichtungen in „enger Verzahnung mit dem Göttinger Stadtbild zu begreifen und Göttingen für Wissenschaftler als Stadt der kurzen Wege attraktiv zu machen“ (GÖ6). Ein weiterer Beleg für die Zusammenarbeit der Akteure ist der Arbeitskreis „Wissenschaft/Hochschulen“, der seit 2014 regelmäßig tagt und „einen außerordentlichen Wert als Kommunikations- und Informationsplattform“ (GÖ9) für den Austausch zwischen wissenschaftlichen Instituten und Stadtverwaltung hat.

Im Kontrast zu der pro-aktiven Rolle der Universität wird die Stadt eher als zögerlich beschrieben, was sowohl auf mangelnde Finanzmittel, als auch auf zu wenig strategisches Denken zurückgeführt wird:

„Das müssen die auch alles immer irgendwie rechtfertigen oder so. Die schwimmen jetzt auch nicht im Geld, die Stadtverwaltung. Das ist mit Sicherheit nicht so, dass die da nun irgendwie einen großen Fonds hätten, wo sie jetzt mal so innovativ investieren könnten. Von daher gesehen, können sie vielleicht auch nicht viel mehr tun als das [ideelle Unterstützung von Projekten]. Aber sind aber eben ihrerseits auch nicht irgendwie in die Offensive gegangen vor 10 Jahren und haben gesagt, so, jetzt mal alle Akteure zusammen, was können wir denn machen um die Stadt besser zu machen. Also doch eher ein passiver Akteur in den Bereich“ (GÖ5).

Die Passivität der Stadt spiegelt sich in konkreten Projekten wider, wie beispielsweise dem Welcome Center, so ein Vertreter der Universität:

„Auch das Welcome-Center, das kam nicht von der Stadt. Ich würde auch mal behaupten wollen, in fünf Jahren oder so, dann wäre die Initiative vielleicht auch von der Stadt gekommen. Aber jetzt war es eben andersherum. Noch ist so eine Phase, wo die dann auf den großen Impuls vielleicht eher warten. Aber es verändert sich auch in der Stadt.“ (GÖ5)

Gleichwohl unterstreicht das Zitat auch die oben aufgezeigte Entwicklung der Annäherung der beiden Akteure. Deshalb lässt sich feststellen, dass die historisch gewachsene Kluft zwischen Universität und Stadt in den letzten Jahren zunehmend überbrückt wird. Schlussendlich zeigen die empirischen Ergebnisse der Fallstudie auch, dass die lokale Governance von Zuwanderung immer eine gegenseitige Abhängigkeit der Akteure bedingt: Während die Stadt Interesse am Wachstum der Universität hat, ist die Universität auf die Stadt angewiesen, um ihre Wachstumsvisionen zu verwirklichen. Nichtsdestotrotz ist festzuhalten, dass die „Wachstums-Koalition“ zwischen den beiden Akteuren auch Konfliktpotenziale verbirgt, die sich „in Form eines angespannten Wohnungsmarktes und Flächennutzungskonflikten zeigen“ (GÖ2). Dies wird häufig als weiterer Grund für die eher verhaltenen Wachstumsambitionen der Stadt genannt, die „nicht um jeden Preis“ (GÖ17) wachsen möchte. Widerstände gegen diese Koalition formieren sich in der Stadtpolitik trotz des angespannten Wohnungsmarktes und der Nutzungskonflikte aufgrund der Flächenknappheit der Stadt bisher kaum. Auch gegen die Internationalisierung der Stadt durch die Universität gibt es wenig Widerstand, da sich die Stadtbürgerschaft als kosmopolitisch-weltoffen begreift und rechtspopulistische Kräfte eher im Umland der Stadt zu finden sind.

4.1.6 Fazit

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in Göttingen insbesondere der weltweite Wettbewerb um hoch qualifizierte AkademikerInnen und die damit einhergehenden Wachstumsambitionen ein Treiber für die Entwicklung von Zuwanderungspolitiken ist. Letztere entstehen maßgeblich durch den Einfluss der Universität in der lokalen Politikarena: Sie tritt als pro-aktiver Akteur in der Gestaltung von Zuwanderungsstrategien auf, was sich nicht nur an der Initiierung exemplarischer Projekte wie dem Welcome Center oder dem Forum Wissen zeigt. Die aktive Haltung der Universität in der Stadtentwicklung ist auf ihre Wachstumspolitiken zurückzuführen, was sich damit erklären lässt, dass Universitäten im Rahmen von bundesweiten Hochschulreformen zunehmend in Konkurrenz zueinander agieren (Markova 2016). Durch die Bemühungen der aktuellen Universitätsführung findet ein Wandel im Verhältnis zwischen Universität und Stadt statt, der eine lange Zeit vorherrschende Kluft zwischen den beiden Institutionen zu überbrücken scheint. Nichtsdestotrotz ist festzuhalten, dass dieser noch relativ jungen „Wachstums-Koalition“ in Bezug auf Zuwanderungspolitiken ein ungleiches Engagement der Akteure zugrunde liegt: Die Stadt reagiert bisher eher passiv auf Initiativen der Universität. Schließlich zeigt die Fallstudie, dass die Ambitionen einer lokalen Governance von Zuwanderung in Göttingen die gegenseitige Abhängigkeit von Universität und Stadt unterstreicht. Die Unternehmen hingegen sind in den Interviews weniger pro-aktiv beschrieben worden.

4.2 Jena

4.2.1 Einleitung

Die kreisfreie Großstadt Jena liegt geografisch im Osten des Bundeslandes Thüringen im mittleren Saaletal. Im Jahr 2019 betrug die Einwohnerzahl 108.631 (Melderegister Stadt Jena 2019). Als zweitgrößte Stadt in Thüringen ist Jena eins von drei Oberzentren des Landes. Im DFG-Projekt wurde Jena als Fallstudie ausgewählt, da die Stadt mit seinen ansässigen Unternehmen und Wissenschaftseinrichtungen ein Hochtechnologiezentrum im globalen Wettbewerb ist, welches der Fachkräftegewinnung einen hohen Stellenwert in der zukünftigen Stadtentwicklung zuschreibt. Zudem ist Jena, eingebettet in seine lange Tradition als Wissenschafts- und Wirtschaftsstandort, traditionell von engen Kooperationen zwischen den stadtpolitischen Akteuren gekennzeichnet und eignet sich daher besonders für die Untersuchung von Governance-Koalitionen in der Zuwanderungspolitik.

4.2.2 Stadtprofil

Jena stellt sich heute als ein prosperierender und international vernetzter Universitäts-, Technologie- und High-Tech-Wirtschaftsstandort dar, der sich insbesondere durch enge Kooperationen zwischen den ansässigen Unternehmen, der Hochschulen sowie den sonstigen außeruniversitären Forschungseinrichtungen auszeichnet (Stadt Jena 2017a, S. 33 ff.). Der Grundstein für die heutige Wirtschaftsstruktur Jenas wurde bereits zu Beginn der Industrialisierung gelegt und in der DDR durch identitätsstiftende Großbetriebe wie Carl Zeiß und das Jenaer Glaswerk weiter ausgebaut. Die Privatwirtschaft hatte in Jena demnach stets einen großen Einfluss auf Belange der Stadtentwicklung. Nach 1990 setze ein tief greifender Strukturwandel ein, in dessen Zuge die traditionsreichen Unternehmen zu exportorientierten Unternehmen umstrukturiert wurden, die im globalen Wettbewerb stehen. Die heutige technologische und wissensintensive Ausrichtung der Unternehmen verdeutlichen die jährlich rd. 250 Patentanmeldungen/100.000 EinwohnerInnen (Bundesdurchschnitt: 59 Patente) sowie der überdurchschnittlich hohe Anteil von hoch qualifizierten (31,2 %), also sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten mit Hochschulabschluss (Wirtschaftsförderungsgesellschaft Jena mbH 2017, S. 2).

Die positive wirtschaftliche Entwicklung spiegelt sich in der demografischen Entwicklung wider. Entgegen den Entwicklungen und Prognosen für Thüringen sowie für weite Teile Ostdeutschlands, weist Jena seit einigen Jahren ein kontinuierliches Bevölkerungswachstum auf, was die positive Bevölkerungsentwicklung von 102.494 (2006) auf 108.631 (2019) belegt (Melderegister Stadt Jena 2019). Die wesentlichen Gründe hierfür liegen in dem positiven natürlichen Saldo sowie den Wanderungsgewinnen. Die Wanderungsgewinne verteilen sich hierbei nahezu ausschließlich auf die Altersgruppe der 18- unter 25-Jährigen (BBSR 2018); also hauptsächlich auf Studierende, die mit 22.830 (Wirtschaftsförderungsgesellschaft Jena mbH 2017, S. 2) ca. ein Fünftel der Stadtbevölkerung ausmachen und sich auf die Friedrich-Schiller Universität sowie die Ernst-Abbe-Hochschule verteilen. In den für den Arbeitsmarkt relevanteren Altersgruppen (25- unter 30-Jährige, 30- unter 50-Jährige), weisen die Wanderungssalden hingegen durchweg negative Werte auf (BBSR 2018) und lassen so einen Fachkräftebedarf vermuten. Die positive Bevölkerungsentwicklung spiegelt sich unter anderem in den 8300 Wohneinheiten wider, die seit 2000 entstanden sind sowie der geringen Leerstandsquote von 1,7 % (Stadt Jena 2017b, S. 25). Hierbei werden mehr als 75 % aller Wohnungen nur von einer oder zwei Personen bewohnt (Stadt Jena 2012, S. 18), was erneut auf den hohen Studierendenanteil zurückzuführen ist.

4.2.3 Zuwanderung in die Stadt

Durch die Zugehörigkeit zur ehemaligen DDR weist Jena im Vergleich zu westdeutschen Kommunen eine relativ kurze Migrationsgeschichte auf. Die Zahl der in Jena lebenden Ausländer ist seit der Wiedervereinigung jedoch deutlich gestiegen. Waren zu Beginn der 1990er zunächst die Aussiedler die zahlenmäßig größte Zuwanderungsgruppe, hat sich die Herkunft der Migranten in Jena seit Beginn der 2000er weiter diversifiziert. Insbesondere Migranten aus der Europäischen Union, die aus Arbeitsgründen in die Stadt kommen sowie Migranten aus Asien (40 % aller in Jena lebenden Ausländer), die Jena aus Studiengründen aufsuchen, bilden seitdem die größten Zuwanderungsgruppen. Seit 2011 stieg die Zahl der Asylbewerber deutlich an. Der Anteil der Bewohner mit Migrationshintergrund an der Gesamtbevölkerung ist demnach auf 13,2 % (Stadt Jena 2018, S. 10) in 2017 gestiegen, was Jena diesbezüglich einen Spitzenplatz unter den ostdeutschen Großstädten verschafft.

Das bereits oben angeführte positive Wanderungssaldo Jenas ist weitestgehend auf Zuwanderung aus Thüringen sowie internationaler Migration zurückzuführen. Das Wanderungssaldo mit Deutschland (exklusive Thüringen) befindet sich bei jeweils steigenden Zu- und Fortzugszahlen auf einem in etwa ausgeglichenen Niveau. Die internationale Migration weist hingegen eine dynamischere Entwicklung auf. Das Wanderungssaldo ist hierbei seit 2006 durchgängig positiv. Zudem steigen die Zuzüge kontinuierlich an, wofür insbesondere außereuropäische Zuwanderung verantwortlich ist, die sich wiederum zu einem großen Teil aus internationalen Studierenden, Fachkräften und Geflüchteten zusammensetzt.

4.2.4 Planungspolitiken im Umgang mit Zuwanderung

Das Stadtentwicklungskonzept Jena.2030+ sieht Jena in „2020 als ein international bekanntes Hochtechnologiezentrum, [geprägt] von einer einzigartigen Symbiose zwischen Wissenschaft und Unternehmertum“ (Stadt Jena 2017a, S. 99). Darüber hinaus wird Jena als eine wachsende Stadt dargestellt, dessen Bevölkerungswachstum maßgeblich von zukünftigen Zuzugsraten abhängt. In diesem Zusammenhang wird der Fachkräftegewinnung ein besonders hoher Stellenwert zugewiesen, die in Hinblick auf die erste Forschungsfrage als Treiber für die pro-aktive Entwicklung von Zuwanderungspolitiken hervorgehoben werden soll. Die Gewinnung von Fachkräften wird als ein „ökonomisches Potenzial, vor allem in den technologiebasierten und wissensintensiven“ (Stadt Jena 2017a, S. 38) Wachstumsbranchen gesehen, deren Anwerbung aufgrund des „staubigen Images“ (JE2) der Stadt, dem relativ geringen Lohnniveau sowie einer verhältnismäßig kleinen ausländischen Community jedoch Herausforderungen birgt. Neben der Fachkräftegewinnung können die kommunalen Finanzen als weiterer Treiber für die Entwicklung von Zuwanderungspolitiken herangezogen werden. So ergab eine politikberatende Studie, dass die Investitionen in kommunale Infrastrukturen deutlich höher sind als in Städten vergleichbarer Größenordnung. Demnach bedarf es eines beschleunigten Wirtschafts- und Bevölkerungswachstums, welches mit der 2018 vom Stadtrat verabschiedeten Strategie für Wachstum und Innovation erreicht werden soll (Stadt Jena 2019, S. 40 ff.).

Im Folgenden stellt sich die Frage, inwiefern die dargestellten Wachstumsziele in Maßnahmen und Projekte übertragen wurden. Hier ist zunächst die Jenaer Allianz für Fachkräfte zu nennen, die aus Akteuren der Wirtschaft, Wissenschaft und Bildung besteht und als zentrale Informationsplattform, Initiator und als Sprachrohr gegenüber der Politik auftritt. Seit 2012 existiert in Jena zudem ein kommunaler Welcome-Service, der Jenaer Unternehmen bei der Anwerbung und Integration von Fachkräften unterstützt. Zuletzt soll auf den bis 2023 entstehenden Hightech-Komplex der Carl Zeiss AG hingewiesen werden, der zur „Sicherung der Attraktivität für die besten Talente, als Ausbildungsunternehmen für den Nachwuchs und als Kooperationspartner für Wirtschaft und Wissenschaft“ (Zeiss 2018, o. S.) dienen soll.

Unsere Erhebungen ergaben, dass die Gewinnung von hoch qualifizierten Fachkräften in Jena als prioritäres Handlungsfeld gesehen wird. Weitere kommunale Handlungsfelder werden nach Einschätzung der Autoren eher als ergänzend betrachtet. Hierzu stellt ein Gesprächspartner passenderweise fest.

„Der limitierende Faktor für unser Wachstum? Wir haben lange Zeit geglaubt, das wären die Flächen, das wären unsere Gewerbe- und Wohnraumentwicklung, es zeigt sich aber in letzter Zeit, dass die Fachkräftesituation eigentlich noch das akutere Problem ist.“ (JE16)

4.2.5 Akteure und lokale Governanceformen

Nachdem im obigen Abschnitt die Planungspolitiken im Umgang mit Zuwanderung ausschnittsweise skizziert wurden, soll im Folgenden geklärt werden, welche Akteure das Thema Zuwanderung in Jena aktiv auf die stadtpolitische Agenda setzen, inwiefern Koalitionen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bestehen und ob diesbezüglich von sogenannten „Wachstums-Koalitionen“ gesprochen werden kann. Der Fokus liegt hierbei, wie bisher, auf der Gewinnung von Fachkräften.

Die Expansionspläne der Carl Zeiss AG sowie die enormen Wachstumsraten der Digitalen Technologien (Wirtschaftsförderungsgesellschaft Jena mbH 2018, S. 12) lassen den Schluss zu, dass die hoch spezialisierten Unternehmen als treibende Akteure für die Entwicklung von Zuwanderungspolitiken zu sehen sind. Für die lokale Governance der Zuwanderungspolitik nimmt die Wirtschaftsförderung, insbesondere als Vermittler und Initiator diverser Projekte und Netzwerke (z. B. Jenaer Allianz für Fachkräfte) zwischen den Unternehmen und der Stadtpolitik, eine überaus zentrale Rolle ein. Neben der praktischen Unterstützung der Unternehmen bei der Anwerbung von Fachkräften über koordinierte Auftritte auf Messen und spezifisches Standortmarketing, übernimmt die Wirtschaftsförderung auch programmatische und politische Aufgaben. Somit trägt sie die Interessen der Privatwirtschaft in die Stadtpolitik und Verwaltung. Im Aufsichtsrat der GmbH sitzen Vertreter von Unternehmen, der Wissenschaft und der Stadtpolitik. Aufgrund ihrer Rechtsform, einer von der Stadtverwaltung ausgelagerten GmbH, wird ihr eine hohe politische Eigenständigkeit attestiert. Ihre Handlungsfähigkeit basiert nicht zuletzt auf der Historie der Stadt, die seit jeher von Austausch, Kooperationen und Netzwerken zwischen den unterschiedlichen Akteuren der Stadtpolitik, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Unternehmen geprägt ist. Die Stadtverwaltung greift diesen für Jena so bedeutenden Aspekt auf und versucht „sich genau an der Schnittstelle zu fragen, was kann eigentlich die Stadtverwaltung dann leisten“ (JE4), um diesen Vernetzungsgedanken weiterzuentwickeln.

Seitens der wissenschaftlichen Einrichtungen besteht zudem eine hohe Bereitschaft, Kooperationen mit lokalen Unternehmen einzugehen und so frühzeitige Verbindungen zwischen Wissenschaft und Praxis zu schaffen. Besonders die Ernst-Abbe Fachhochschule ist diesbezüglich sehr aktiv und pflegt über den Austausch von Praktikanten und Werkstudenten, Mentoringvereinbarungen und institutionalisierten Lehraufträgen die Zusammenarbeit. Die Friedrich-Schiller-Universität scheint hingegen nicht so stark in die gesamtstädtischen Zuwanderungspolitiken und die Gewinnung von Fachkräften eingebunden zu sein. Eine Vertreterin der Uni-Führung verweist in einem Interview hierbei auf die Autonomie der Universität, deren primäres Ziel es nicht ist, den Fachkräftebedarf der Unternehmen zu decken (JE 6). Sie betreibt demnach zwar eigene Zuwanderungsprojekte, welche sich auf den Zuzug von internationalen Studierenden und WissenschaftlerInnen ausrichten, jedoch folgt sie hierbei eher eigenen Wissenschaftszielen. Somit scheint die akademische Forschung und Lehre nach wie vor bedeutender als die oben beschriebene Third Mission mit ihren Implikationen für die Stadt und Region.

Die bereits beschriebenen Projekte und Maßnahmen, in die jeweils unterschiedliche Akteure der Stadtpolitik eingebunden sind, verweisen darauf, dass Zuwanderung und wirtschaftliches Wachstum in Jena auf eine breite Zustimmung in der Lokalpolitik trifft. Ein Stadtpolitiker sagt dazu: „Wachstum ist alternativlos in Jena.“ (JE16) Um dieses Ziel zu erreichen, wird unter anderem die Zusammenarbeit des Dezernats für Stadtentwicklung und der Wirtschaftsförderungsgesellschaft von den Interviewpartnern als sehr intensiv und professionell bezeichnet.

Bezogen auf die Governance-Typen, die in Kap.  2 eingeführt wurden, lässt sich in Jena also demnach von einer pro-growth Governance ausgehen, die sich im Handlungsfeld der Fachkräftegewinnung vor allem aus Akteuren der Stadtpolitik, Verwaltung und Unternehmen zusammensetzt. Als zentrales Bindeglied zwischen den Akteuren ist die Wirtschaftsförderung zu nennen. Während das primäre und offensichtliche Ziel hierbei die Attrahierung von Fachkräften ist, steht dieses Ziel – wie die vom Stadtrat verabschiedete Strategie für Wachstum und Innovation zeigt – in Einklang mit den anvisierten Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum. Der pro-aktiven Wirtschaftsförderung gelingt es aufgrund des liberalen Geistes der Stadt sowie den kaum vorhandenen Einflüssen von rechtspopulistischen Parteien im Stadtgebiet die Wachstumsziele der Unternehmen sowie (internationale) Zuwanderung auf die Agenda der Stadtpolitik zu setzen. Der angespannte Wohnungsmarkt, BürgerInnenproteste gegen weitere Bebauungen sowie (Planungs-)Konflikte mit anderen Flächennutzungen führen jedoch auch dazu, dass „die Politik sich gar nicht mehr traut, was zu tun“ (JE7) und eine politische Ratlosigkeit hinsichtlich dem „entscheidenden Punkt“ (JE13), also der Umsetzung der Wachstumspolitiken, herrscht. Die Stadtpolitik stehe vor der Herausforderung, Argumente für Wachstum zu entwickeln.

4.2.6 Fazit

Wie die dargestellten Ausführungen gezeigt haben, nimmt das Handlungsfeld der Fachkräftegewinnung einen besonderen Stellenwert in der Stadtentwicklungspolitik Jenas ein und kann somit als wesentlicher Treiber für die Herausbildung kommunaler Zuwanderungspolitiken betrachtet werden. Als indirekter Treiber für die Zuwanderungspolitiken ist die kommunale Finanzlage zu nennen, die wie oben dargestellt, mit dem Ziel eines verstärkten Wirtschafts- und Bevölkerungswachstums verbessert werden soll. Wesentliche Akteure in der lokalen Governance der Fachkräftegewinnung sind die Unternehmen in den genannten Wachstumsbranchen, die über die Wirtschaftsförderung mbH einen starken Einfluss auf die lokale Politikarena ausüben und hierbei von Akteuren der Stadtverwaltung und Stadtpolitik unterstützt werden. Dieser Einfluss äußert sich unter anderem in konkreten Projekten, wie dem Netzwerk Jenaer Allianz für Fachkräfte und der Etablierung des kommunalen Welcome-Service, die beide auf Initiative der Wirtschaftsförderung gegründet wurden. Öffentliche Akteure und Unternehmen arbeiten demnach in lokalen Koalitionen eng und kooperativ zusammen und verfolgen das Ziel ein Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum zu generieren, welches direkt mit der Fachkräftegewinnung zusammenhängt. Es kann demnach von einer pro-growth Governance ausgegangen werden.

5 Vergleichende Auswertung und Interpretation

Die beiden Hochschulstädte Göttingen und Jena weisen im Vergleich der lokalen Zuwanderungspolitiken einige strukturelle Gemeinsamkeiten auf, welche den Handlungskontext für die Akteure bilden. Dazu zählt ihre geringe Stadtgröße bei gleichzeitig großer Reichweite der Zuwanderung. Beide sind kleine Großstädte, die auf den Arbeitsmärkten im nationalen und internationalen Wettbewerb stehen. Beide Städte werben um internationale Fachkräfte und Hochqualifizierte, sind für diese jedoch in der Konkurrenz mit großen Metropolen und bekannteren Wissenschaftsstädten nur bedingt attraktiv. So besteht das Problem des Fachkräftemangels vor allem für die Unternehmen in Jena, während die Universität und Forschungseinrichtungen in Göttingen Probleme haben, hoch qualifizierte ForscherInnen anzuziehen und in der Stadt zu halten. Beide Städte weisen einen angespannten Wohnungsmarkt aufgrund begrenzter Flächenreserven auf, der durch die Zuwanderung von Studierenden und AkademikerInnen noch verstärkt wird.

Auch im Hinblick auf die lokalen Zuwanderungspolitiken weisen beide Städte einige Gemeinsamkeiten auf. Sowohl in Göttingen als auch in Jena wird zur Stärkung der Arbeitsmärkte auf die Anwerbung von (hoch-)qualifizierten Fachkräften gesetzt, deren Zuzug die Engpässe auf den Wohnungsmärkten verstärkt. Die oben dargestellten Treiber Fachkräftemangel und „Wettbewerb um die besten Köpfe“ treffen somit auf die Fallstudien jeweils zu. Als weiteren indirekten Treiber für die Entwicklung von Zuwanderungspolitiken haben die empirischen Ergebnisse darüber hinaus die Kommunalfinanzen hervorgebracht. Um internationale Arbeitskräfte aus dem Ausland anzuwerben, wurden in beiden Städten zudem Welcome Center als wichtige Projekte der Stadtentwicklung eingerichtet. Die Politik in beiden Städten wird schließlich durch „Wachstums-Koalitionen“ geprägt, welche die Wachstumsziele der beteiligten Akteure erfolgreich auf die Agenda der Stadtpolitik setzen. In beiden Städten werden die knappen Stadtfinanzen als Begründung für die Wachstumspolitiken herangezogen.

Bei all diesen Gemeinsamkeiten gibt es auch auffällige Unterschiede in der Koalitionsbildung und den Urban Governance-Formen zwischen Göttingen und Jena. In Göttingen ist die Universität bisher der zentrale treibende Akteur für pro-aktive Zuwanderungspolitiken. Akteure aus der Universität initiieren strategische Projekte wie das Welcome Center und das Forum Wissen, während die Stadtverwaltung als eher passiv und reaktiv beschrieben wird. Das Verhältnis zwischen der Universität als einer Landesinstitution und der Stadt als kommunale Institution war lange Zeit sehr distanziert, was sich noch heute in der geringen Repräsentation der Universität im Stadtrat widerspiegelt. Eine Annäherung zwischen Universität und Stadt erfolgte erst durch einen Führungswechsel an der Uni-Spitze, diese Kooperation ist bisher aber noch schwach institutionalisiert.

In Jena ist es in erster Linie die Wirtschaftsförderungsgesellschaft, welche als GmbH aus der Stadtverwaltung ausgegliedert wurde und damit eine Vermittlungsrolle zwischen Unternehmen und Stadtpolitik einnimmt. Im Aufsichtsrat der Wirtschaftsförderung sitzen VertreterInnen der Wirtschaftsunternehmen, der Wissenschaft und des Stadtrates. Es handelt sich also um eine institutionalisierte Form der Pro-Growth Governance. Deren pro-aktive Rolle wird beispielsweise deutlich, indem sie die „Strategie für Wachstum und Innovation“ als Beschlussvorlage vorbereitet, die vom Stadtrat 2018 beschlossen wurde. In Jena sind die lokalen Koalitionen in der Zuwanderungspolitik also deutlich stärker organisiert und strategischer ausgerichtet. Bereits die 2008 gegründete „Jenaer Allianz für Fachkräfte“ hat sich als ein institutionalisiertes Akteursnetzwerk aus Wirtschaft, Wissenschaft und Bildung etabliert.

Die Unterschiede in der lokalen Governance lassen sich nicht zuletzt durch die geschichtliche Pfadentwicklung der Städte erklären (Sack 2012, S. 328). Die Stadtentwicklung von Göttingen beruht bis heute im hohen Maß auf der Entwicklung der Georg-August-Universität, die vom damaligen Landesherrn 1734 selbst gegründet wurde und die bis heute seinen Namen trägt. Die Stadtpolitik hat sich in der Phase der Industrialisierung gegen die Ansiedlung von gewerblichen Unternehmen entschieden, um den Charakter als akademische Universitätsstadt zu wahren. In der Zeit der deutschen Teilung wurden viele weitere öffentliche Forschungseinrichtungen in Göttingen als strukturpolitische Maßnahmen für das südniedersächsische Zonenrandgebiet angesiedelt. Diese akademischen Einrichtungen prägen bis heute als größte Arbeitgeber den Arbeitsmarkt, während einige erfolgreiche Ausgründungen aus der Universität wie z. B. das Unternehmen Sartorius zwar auch Stadtentwicklungsprojekte betreiben, dessen Einfluss auf die Zuwanderungspolitik der Stadt bleibt allerdings gering. Dies ist nicht zuletzt auch darauf zurückzuführen, dass das globale Unternehmen seine MitarbeiterInnen eigenständig auf dem globalen Markt rekrutiert. Gleichzeitig sind die Universität und die außeruniversitären Forschungsinstitute Landes- oder Bundeseinrichtungen und entziehen sich damit der kommunalen Steuerung durch die Stadt. Dies mag die Distanz zwischen Stadt und Universität erklären, da beide in unterschiedlichen Ligen spielen und von manchen Interviewpartnern als „fremde Planeten“ beschrieben wurden.

Im Kontrast dazu ist die Stadtentwicklung von Jena sehr stark mit dem Aufstieg der lokalen Unternehmen Carl Zeiss und Schott zu Weltmarktführern geprägt. Durch die Industrialisierung in den Bereichen Optik, Glas und Feinmechanik ist Jena im Lauf des 20. Jahrhunderts von einer Kleinstadt zur Großstadt aufgestiegen. In der DDR-Zeit wurden die Zeiss-Werke massiv ausgebaut, die Stadt erreichte 1975 die Schwelle von 100.000 Einwohnern, ein Forschungshochhaus wurde im Stadtzentrum als Symbol der optischen Industrie errichtet. Nach der Wende wurden die Industriebetriebe erfolgreich restrukturiert. Die Ernst-Abbe-Fachhochschule wurde neu gegründet, außerdem siedelten sich viel außeruniversitäre Forschungsinstitute an. Demgegenüber bleibt der Einfluss der Friedrich-Schiller-Universität auf die Stadtpolitik in Jena im Vergleich zu Göttingen eher schwach, vermutlich auch deshalb, weil diese bisher mehr die akademische Forschung und Lehre und weniger die Third Mission im eigenen Selbstverständnis verankert hat. Das Stadtentwicklungskonzept beschreibt Jena heute als „einzigartige Symbiose zwischen Wissenschaft und Unternehmertum“ (Stadt Jena 2017a, S. 99). Dies charakterisiert die lokale Governance der Stadt sehr treffend.

Insgesamt zeigen unsere Fallstudien, dass die in der Urban Governance-Forschung beschriebenen Wachstums-Koalitionen in Städten nicht nur zwischen Unternehmen und Stadtpolitik entstehen, sondern auch Universitäten und Forschungseinrichtungen zu wichtigen Playern und aktiven Treibern der Wachstumspolitik werden können. Obwohl Universitäten in Deutschland meist öffentlich geförderte Institutionen sind, wurde ihre neoliberale Wettbewerbs-Orientierung zu einem zunehmend leitenden Handlungsmotiv der Akteure. Das Verhältnis von Universitäten und Stadtverwaltungen ist dabei durchaus spannungsreich: Die Universitäten wirken einerseits als „Magneten“ für Zuwanderung und damit als Treiber für das Wachstum der Städte, andererseits erzeugen sie sog. „Wachstumsschmerzen“ auf den lokalen Wohnungsmärkten und führen zur Ausblendung und Verdrängung von Geringverdienern und Geringqualifizierten. Insgesamt erweisen sich Zuwanderungspolitiken als eine kommunale Querschnittsaufgabe. Diese wird als Handlungsfeld erst langsam von den Städten entdeckt. Die Handlungsfähigkeit der Städte zur Steuerung der Zuwanderung hängt im hohen Maß von den Urban Governance-Formen ab, die zwischen den Akteuren gebildet werden.

Fußnoten

  1. 1.

    Für mehr Informationen siehe: https://goettingen-campus.de/de/ueber-uns.

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Authors and Affiliations

  1. 1.Leibnitz-Institut für Raumbezogene Sozialforschung (IRS) ErknerErknerDeutschland

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