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Strategische Steuerungspotenziale und ungenutzte Möglichkeiten zur Konsolidierung kommunaler Haushalte

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Strategische Haushaltskonsolidierung in Kommunen

Zusammenfassung

In diesem Beitrag werden auf Basis einer produktorientierte Analyse von kommunalen Haushalten Thesen zu strategischen Konsolidierungspotenzialen in Kommunen entwickelt. Es wird gezeigt, wie und unter welchen Bedingungen diese Potenziale realisiert werden könnten. Insbesondere wird deutlich, wo die Grenzen endogener strategischer Konsolidierungspotenziale liegen und unter welchen Bedingungen kommunale Politisch-administrative Systeme Anreize haben, Konsolidierungsstrategien zu entwickeln und umzusetzen.

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Notes

  1. 1.

    Holtkamp (2012, S. 143) bezeichnet diese Auffassung in Anlehnung an Pleschberger als „Opferthese“.

  2. 2.

    Zum unterstellten Begriff von Wirkungsorientierung vgl. Weiß (2013b, S. 325 ff.).

  3. 3.

    Trotz der Verfügbarkeit kaufmännischer Software war die Erhebung dieser Daten in einigen Kommunen vergleichsweise schwierig. Insgesamt war in den untersuchten Beispielen das Reporting bzw. Berichtswesen sehr heterogen entwickelt und zwar unabhängig vom formalen Umsetzungszeitpunkt der DOPPIK.

  4. 4.

    So werden in vielen Haushalten den als „pflichtig“ ausgewiesenen Produkten auch Kosten für freiwillige Leistungen zugeordnet. Zu einem kleinen spieltheoretischen Modell der Interaktion zwischen Verwaltung und Politik vgl. Weiß (2013a, S. 234 f.).

  5. 5.

    Da die meisten Produkte ein negatives ordentliches Ergebnis haben, würde die Berücksichtigung von Produkten mit einem positiven ordentlichen Ergebnis den Anteil einer Kategorie am Gesamthaushalt verringern. Dieser Fehler könnte durch die Berücksichtigung der Betragswerte ausgeschlossen werden. Da zunächst aber ohnehin nur die ungefähre Höhe der Disponibilität der Ausgaben untersucht werden sollte, haben wir uns für das erste Verfahren entschieden.

  6. 6.

    Methodisch brachte dieser Analyseschritt die Erkenntnis, dass die Produktdefinitionen bereits innerhalb der Bundesländer erhebliche Differenzen aufweisen. Für eine tiefergehende Analyse ist die Orientierung an Produkten nicht mehr sinnvoll. Die von der Innenministerkonferenz (IMK 2003, S. 36) avisierte „Vereinheitlichung“ der Abbildung kommunaler Leistungsstrukturen zur Vereinfachung finanzstatistischer Aufgaben ist gescheitert. Eine wirklich einfache Maßnahme zur Transparenzsteigerung wäre beispielsweise die Pflicht, Produkte mit freiwilligen Anteilen oder freiwillige Produkte klar zu kennzeichnen.

  7. 7.

    Einige andere Ergebnisse verweisen möglicherweise nur auf eine sehr kreative Nutzung haushaltsrechtlicher Spielräume. So lagen für das Produkt „Wahlen“ die Kosten zwischen 0,03 € und ca. 3 € je Einwohnerin. In einem Haushalt konnte ein positives Ergebnis für dieses Produkt festgestellt werden!

  8. 8.

    Vgl. auch die Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Kommunaler Standardabbau“ im Land Sachsen-Anhalt bei Kuras (2013).

  9. 9.

    Thau (2009, S. 60) hat darauf hingewiesen, dass Kommunen oft im Rahmen eines Benchmarks „überhaupt erst die Basis für eine sinnvolle Einschätzung der eigenen Kosten“ schaffen.

  10. 10.

    Viele, wenn nicht die meisten Produkte kommunaler Verwaltungen sind überhaupt nur als Maßnahmen zur Beeinflussung schwer beeinflussbarer Entwicklungen sinnvoll zu verstehen. Wenn zum Beispiel die wirtschaftliche Entwicklung auf kommunaler Ebene nicht zu beeinflussen ist, warum sollte man dann Wirtschaftsförderung betreiben vgl. Weiß (2013b, S. 326 f.).

  11. 11.

    Bedingt durch den demographischen Wandel dürfte dieser Wert derzeit in den meisten deutschen Verwaltungen deutlich höher sein. Vgl. auch Hansmann (2012, S. 142).

  12. 12.

    Vgl. auch die Beiträge von Wagner und Ovey in diesem Band sowie als einführende Überblicksdarstellungen Frick und Hokkeler (2008) sowie Schuppan (2008, 2010) und Schuppan und Wind (2010).

  13. 13.

    Vgl. den Beitrag von Salle-Eltner in diesem Band sowie exemplarisch die Untersuchung von Westphal et al. (2013).

  14. 14.

    Zu einem ähnlichen Vorgehen vgl. Hansmann (2012, S. 142 ff.).

  15. 15.

    Unstrittig dürfte dabei sein, dass interkommunale Zusammenarbeit eine Voraussetzung für die zukünftige Nutzung komplexerer IT- und E-Government-Lösungen sein wird, vgl. den Beitrag von Harnisch in diesem Band sowie grundlegend auch die Überlegungen zur Netzwerkverwaltung der KGSt (2005).

  16. 16.

    Die Wirkungen vieler weiterer mittel- und langfristig wirkender Konsolidierungsmaßnahmen werden in verschiedenen anderen Beiträgen in diesem Band beschrieben und untersucht.

  17. 17.

    Zwar werden mittlerweile zumindest in größeren Kommunen auch einfachere „Streichlisten“ von externen Beratungen unter Nutzung von entsprechenden Benchmarks erstellt, vgl. bspw. Rödl & Partner (2011). Die für diese Art von Konsolidierung notwendigen Investitionen liegen aber weit unter denen für die Planung und Umsetzung komplexerer Maßnahmen, wie zum Beispiel Prozessoptimierungen oder interkommunaler Zusammenarbeit.

  18. 18.

    Wir verzichten an dieser Stelle auf eine Diskussion der Disponibiliät von Produkten der Kategorie 3. Einige Indizien sprechen dafür, dass es sogar hier Steuerungspotenziale gibt, vgl. auch Hansmann (2012, S. 142 f.).

  19. 19.

    Vgl. auch Gottke (2013, S. 219 f.), der von einem Konsolidierungserfolg von ca. 7 % des „operativen Volumens des Ergebnishaushalts“ in 3 Jahren durch ein strategisches Verfahren der Haushaltskonsolidierung in der als hoch verschuldet geltenden Stadt Solingen berichtet.

  20. 20.

    Vgl. Gottke (2013) sowie die Beiträge von Grimme, Ovey und Tolkemit in diesem Band.

  21. 21.

    Vgl. Weiß (2013a, S. 245) sowie bspw. die Darstellung des Strategieprozesses und der „Strategie für die Stadt Mannheim“ durch Kurz (o. J.).

  22. 22.

    Zu diesem Zeitraum für Konsolidierungsprojekte vgl auch Seuberlich (2013, S. 284). Wir wählen den im kaufmännischen Sinne etwas unpräzisen Indikator der (modifizierten) Verschuldungsquote als Quotient aus Summe der Verbindlichkeiten und ordentlichen Aufwendungen, weil er sich auch in Diskussionen mit kommunalen Praktikerinnen und Praktikern durch seine Anschaulichkeit bewährt hat. Die tatsächliche Verschuldungssituation wird dadurch klarer als bei dem oft genutzten – und bisweilen geradezu irreführenden – Indikator Verschuldung/Einwohner.

  23. 23.

    Im Sinne der bereits zitierten Vergeblichkeitsfalle (Holtkamp 2012, S. 165). Die Lage dieser Schwelle lässt sich nicht objektiv und allgemeingültig berechnen. Sie ist von vielen, auch individuellen und sich schnell verändernden Faktoren abhängig, wird aber in der Regel in einem Bereich der angegebenen Größenordnung liegen.

  24. 24.

    Zu den zeitlichen Dimensionen strategischer Haushaltskonsolidierung vgl. Hansmann (2012, S. 149 ff.) sowie Staehler (2009).

  25. 25.

    Nach einer Umfrage der Unternehmensberatung Ernst & Young (2012, S. 17) sehen sich ca. ein Drittel der befragten 300 Kommunen in diesem Bereich und geben an, ihre Schulden nicht „aus eigener Kraft“ tilgen zu können.

  26. 26.

    Vgl. die Daten des Gemeindeverzeichnisses des Statistischen Bundesamts unter https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/AdministrativeUebersicht.html.

  27. 27.

    Hierzu passt die Beobachtung, dass kleinere Kommunen deutlich weniger an komplexen Verfahren zu Entschuldungshilfen teilnehmen, wie z. B. beim Programm STARK II im Land Sachsen-Anhalt, vgl. den Aufsatz von Beck in diesem Band.

  28. 28.

    „Der Beratungsansatz der GPA NRW zielte von Beginn an darauf, möglichst hohe Konsolidierungsbeiträge über die Reduzierung der kommunalen Aufwendungen zu erschließen. Deshalb wurden viele Maßnahmen entwickelt, die darauf gerichtet waren, rechtlich und organisatorisch mögliche Standardabsenkungen oder -verzichte zu realisieren.“ Gusovius (2013, S. 157).

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Authors and Affiliations

  1. Fachbereich Verwaltungswissenschaften, Hochschule Harz, Domplatz 16, 38820, Halberstadt, Deutschland

    Prof. Dr. Jens Weiß

  2. Fachbereich Zentrale Steuerungsunterstützung und Service, Kreisverwaltung Pinneberg, Kurt-Wagener-Straße 11, 25337, Elmshorn, Deutschland

    Michael Leeske

Authors
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  1. Fachbereich Verwaltungswissenschaften, Hochschule Harz, Halberstadt, Germany

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Weiß, J., Leeske, M. (2014). Strategische Steuerungspotenziale und ungenutzte Möglichkeiten zur Konsolidierung kommunaler Haushalte. In: Weiß, J. (eds) Strategische Haushaltskonsolidierung in Kommunen. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-04891-4_5

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