Zusammenfassung
Informelles Regieren – dieser Begriff ist in fast aller Munde und man bekommt den etwas bangen Eindruck, dass nur noch informell regiert wird. Zugleich signalisiert die inflationäre Verwendung ein scheinbar neues Phänomen des Regierens, das aber so alt ist wie das Regieren selbst.
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Notes
- 1.
Ähnlich breit definieren die „Väter“ des neuen Institutionalismus: „An institution is a relatively stable collection of rules and practices, embedded in structures of resources that make action possible – organizational, financial, and staff capabilities, and structures of meaning that explain and justify behavior – roles, identities and belongings, common purposes, and causal and normative beliefs (March/Olsen 2006: 691; Herv. im Org.). Auch hier wird nicht exakt zwischen den Regeln und dem Handeln unter und nach Regeln unterschieden; stattdessen werden Regeln und Praktiken der Regelumsetzung bzw. -befolgung gleichgesetzt.
- 2.
Hier geht es mir nicht um die (verfassungs)rechtlich definierten Ämter samt deren Kompetenzen, sondern um die politischen Spieler und wie sie empirisch beobachtbar politisch spielen.
- 3.
Man findet solche Definitionen in allen mehr oder weniger plausiblen Lexika und Texten zum Thema, deshalb gebe ich hier keine Literatur an.
- 4.
Es können und werden selbstverständlich auch oft funktionale Merkmale zum Kern einer Definition gemacht; ich halte das aber für nicht plausibel. Funktionen sind Funktionen und Definitionen sind Definitionen – und dabei sollte man es belassen.
- 5.
Bei March/Olsen ist dies die „logic of consequentiality“ (1989: 23-26; 162).
- 6.
Die folgenden Überlegungen profitieren weit mehr von diesem Buch als das in den direkten Anmerkungen ersichtlich wird.
- 7.
- 8.
So hat der ehemalige Bundeskanzler Helmut Kohl seine illegalen Parteispenden gerechtfertigt: Sie wären nicht für ihn zur persönlichen Bereicherung, sondern für die Sache der Partei erfolgt.
- 9.
Das unterscheidet sie von anderen sozialen Beziehungen, wie etwa Patient-Psychiater-Beziehungen, mafiösen Clan-Strukturen o. Ä. die beim Wegfall von Personen zusammenbrechen.
- 10.
Interessant wäre zu fragen, was hier der Begriff „etabliert“ konkret meint: Rechtlich gesetzte Regeln, etabliert durch Gewohnheiten, etabliert durch eine bestimmte, herausragende Personengruppe etc.?
- 11.
- 12.
Ich übernehme hier z. T. Überlegungen aus Rüb 2009.
- 13.
Welche Bedeutung dies hat, kann man u. a. bei der Gesundheitsreform der großen Koalition beobachten, bei der das zuständige Ministerium mehrmals versuchte, seine Positionen gegenüber denen der Regierung bzw. dem Koalitionspartner durchzusetzen; vgl. dazu ausführlich Schroeder/Paquet (Hrsg.) 2009.
- 14.
Dies war v. a. in der Nachkriegszeit in der Bundesrepublik beim Landwirtschaftsministerium und beim Vertriebenenministerium der Fall; abgeschwächt gilt dies aber für Ministerien, in denen ein bestimmter normativer „Denkstil“ vorherrscht und mit bestimmten Policy-Optionen verbunden wird.
- 15.
Zur Mikropolitik als politisches Konzept vgl. Nullmeier/Pritzlaff2009; Rüb 2009; Biegelbauer/ Grießler 2009.
- 16.
Selbstverständlich gibt es neben den von mir erwähnten Praktiken weitere, aber ich bin nach dem Prinzip verfahren, mit möglichst wenigen Praktikentypen möglichst das Wesentlichste des Organisierens von Regierungsprozessen zu erfassen.
- 17.
Horst Ehmke, der unter Willy Brandt zum Chef des Bundeskanzleramtes berufen wurde, schreibt in seiner Biographie: „Erst nach meiner Zusage begann ich darüber nachzudenken, was das für mich bedeutete. Willy Brandt erwartete sicher, dass ich ihn von den Dingen entlasten würde, die ihm selbst nicht lagen (….)“ (Ehmke 1994: 101-102).
- 18.
Klaus Harpprecht bspw. berichtet, dass die Rede H. Schmidt’s auf dem SPD-Parteitag im April 1973 „nicht argumentativ, eher scharf und zuweilen nicht debattierbare Akzente setzend“ gewesen sei. „So wurde die Rede als Herausforderung an die Linke empfunden, Die Linke, deren Stärke immer sehr schwer abzuschätzen war, hat auch so darauf reagiert. Schmidt bekam das bei der Auszählung der Stimmen in den Stellvertreterwahlen zu spüren.“ Die Kanzlerrede von Willy Brandt war dagegen ganz anders: „Er [der Kanzler] argumentierte, er hatte leise Töne, er sprach entschieden, er scheute die Schärfe nicht, er akzentuierte mit Reserve, er akzentuierte beiläufig, akzentuierte mit Robustheit (…). Man merkte mit dem Fortgang (…) wie der Parteitag fasziniert war“ (Harpprecht 2000: 83-85).
- 19.
Durch ihre Verschriftlichung werden Vereinbarungen nicht zu einer „formalen Institution“, obwohl die Schriftlichkeit häufig als eines der deflatorischen Merkmale von formalen Institutionen betrachtet wird; siehe Lauth 2011.
- 20.
In der Regel „wird eine Unzahl von Verhandlungsgegenständen ausdifferenziert, die Ausgangspunkt für kleinere Koppelgeschäfte sein können: Laufzeiten, Schwellenwerte, Berechnungsformeln, Richtwerte, Geltungsbereiche, Ausnahmetatbestände, womit sich immer (…) Verteilungsfragen verbinden“ (Wiesner 2006: 66).
- 21.
Der Begriff der (positiven) Koordination sollte ursprünglich die erfolgreiche Arbeit von interministerieller Projektgruppen beschreiben, die von der Regierung eingesetzt wurden und Optionen erarbeiten sollten, die quer zur Zuständigkeit einzelner Ministerien lagen oder die Kooperation verschiedener Ministerien erforderte (Scharpf 2000: 225). Oft wurden die Mitglieder dieser Gruppen von den üblichen Aufgaben befreit und aus der Weisungshierarchie der Ministerien herausgenommen, um so innovative Ansätze zu entwickeln, die zwar von den etablierten Routinen der Ministerien abwichen, aber zugleich mit den ministeriellen Praktiken kompatibel und damit akzeptabel waren.
- 22.
Ein Gremium ist (a) eine kleine Gruppe politischer Akteure, die in einem unmittelbaren persönlichen Interaktionskontakt stehen und (b) zur Erfüllung sachlicher Aufgaben dauerhaft institutionalisiert sind, mit (c) einer kontinuierlichen Abfolge von politischen Entscheidungen befasst sind und ihre Entscheidungen (d) meist im Konsens statt durch Mehrheitsentscheid treffen (Sartori 1992: 227-229).
- 23.
Einen wunderbaren Einblick in solche Prozesse gibt die Studie von Achim Wiesener, der die föderalen Verhandlungsprozesse zur Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau untersucht hat; vergl. Wiesner 2006.
- 24.
Allerdings können Weisungen auch auf einer horizontalen Ebene unter Gleichberechtigten erfolgen, sie müssen nicht unbedingt Ausdruck von Hierarchie sein.
- 25.
Die erstmalige Verbindung der sachlichen Abstimmung über den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr mit der Vertrauensfrage durch Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 2001 ist ein Beispiel hierfür; siehe dazu Holtmann 2008: 83.
- 26.
Insofern hat Holtmann (2008: 74) nur bedingt Recht, wenn er meint, dass die Richtlinienkompetenz in der Geschäftsordnung nicht näher konkretisiert wird. Sie wird es sehr wohl, indem sie rechtlich schärfere Vorgaben formuliert als das Grundgesetz in Art. 46 selbst. Völlig klar scheint mir aber, dass sie als ermächtigende Regel nicht die konkrete Form festlegt, wie sie realisiert werden soll. Sollte das GG oder GO der Bundesregierung etwa festlegen, dass sie sich nur durch eine schriftliche Anweisung, oder nur durch eine aktenwirksame Protokollnotiz im Kabinett, oder gar durch einen (womöglich in rüden Ton ausgesprochenen) „Befehl“, wie Schuett-Wetschky meint (2008: 86), o. Ä. realisiert wird?
- 27.
So bei der Weisung des Kanzlers Gerhard Schröder im Jahr 1999, als er seinen Umweltminister Jürgen Trittin förmlich (und öffentlich) zwang, der sog. Autorichtlinie der EU-Kommission zuzustimmen; vgl. dazu Holtmann 2008: 81.
- 28.
Ob man Koalitionsvereinbarungen (oder informelle Politik generell) mit Effektivitätssteigerungen gleichsetzen kann oder nicht, ist die zentrale Frage. M. E. nicht, denn solche Vereinbarungen sind oft auf Kosten Dritter vereinbart, sind Koppelder Tauschgeschäfte in und zwischen den Untergruppen und detaillierte Festlegungen verhindern oft flexible Anpassungen an sich ändernde Rahmenbedingungen, was ineffektiv und dysfunktional für den Regierungsprozess ist. Das Festhalten der FDP und z. T. der CSU an Steuererleichterungen trotz zunehmender Staatsverschuldung, u. a. wegen der Griechenlandgarantien, und die entsprechende Gegenposition des Finanzministers Schäuble verdeutlichen gerade dieses Dilemma.
- 29.
Die gegenwärtige schwarz-gelbe Koalition ist im Übrigen ein Musterbeispiel dafür, wie eine doch detaillierte Koalitionsvereinbarung immer wieder neu verhandelt und damit interpretiert werden muss, weil die Koalitionspartner unterschiedliche Policy-Optionen aus ihr ableiteten. Das wurde dann die Aufgabe des Koalitionsausschusses, in dem erneut verhandelt wurde und wo unterschiedliche Verhandlungstypen mit jeweils unterschiedlichen Outcomes zum Einsatz kommen.
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Rüb, F. (2014). Informelles Regieren – oder: Vergeblicher Versuch, die Farbe eines Chamäleons zu bestimmen. In: Bröchler, S., Grunden, T. (eds) Informelle Politik. Schriften der DVPW-Sektion Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-02380-5_3
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